(東南大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京 211189)

2018年2月28日，中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過《關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》(以下簡稱：《機(jī)構(gòu)改革決定》)?！稒C(jī)構(gòu)改革決定》作出以權(quán)責(zé)清單推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化的戰(zhàn)略部署，具體要求“全面推行政府部門權(quán)責(zé)清單制度，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)清單同‘三定’規(guī)定有機(jī)銜接，規(guī)范和約束履職行為，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”。遺憾的是，我國相關(guān)理論研究成果難以提供充分的智識(shí)資源，同時(shí)，已有制度實(shí)踐也難以有效呼應(yīng)和有力踐行上述戰(zhàn)略部署。以權(quán)責(zé)清單推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化的關(guān)鍵在于權(quán)責(zé)清單的制度建構(gòu)，因此，筆者與本文中將聚焦于權(quán)責(zé)清單制度的法治化建構(gòu)，這也是落實(shí)《機(jī)構(gòu)改革決定》關(guān)于“全面推行政府部門權(quán)責(zé)清單制度”戰(zhàn)略部署的具體實(shí)踐?；诖耍P者于本文嘗試回答如下問題：第一，當(dāng)前權(quán)責(zé)清單為何不能承擔(dān)機(jī)構(gòu)編制法定化的任務(wù)；第二，需要事先厘清哪些理論問題才能展開具體的權(quán)責(zé)清單制度建構(gòu)；第三，如何進(jìn)一步完善權(quán)責(zé)清單制度從而推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化？

一、問題癥結(jié)：權(quán)責(zé)清單難以勝任機(jī)構(gòu)編制法定化的使命

權(quán)責(zé)清單實(shí)踐已有數(shù)年，黨中央提出“全面推行政府部門權(quán)責(zé)清單制度”戰(zhàn)略已有一年多了，不無遺憾的是，當(dāng)下權(quán)責(zé)清單制度難以有效勝任推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化的使命，在靜態(tài)上，表現(xiàn)為權(quán)責(zé)清單的銜接性難題、權(quán)力清單的制度缺陷、責(zé)任清單的制度缺位；在動(dòng)態(tài)上，表現(xiàn)為權(quán)責(zé)清單編制行為的法治風(fēng)險(xiǎn)。

(一)權(quán)責(zé)清單的銜接性難題及其影響

經(jīng)過對(duì)我國31個(gè)省(不含我國香港特別行政區(qū)、我國澳門特別行政區(qū)、我國臺(tái)灣地區(qū))級(jí)政府推行權(quán)責(zé)清單狀況的梳理和分析，可以發(fā)現(xiàn)，權(quán)力清單和責(zé)任清單的銜接性問題較為明顯，即權(quán)責(zé)清單非但不是完全一體化設(shè)置，而且在權(quán)責(zé)清單各種樣態(tài)的設(shè)置中，權(quán)力與責(zé)任并未有效對(duì)應(yīng)和銜接。以責(zé)任清單的獨(dú)立性為標(biāo)準(zhǔn)，可以將權(quán)責(zé)清單分為一體型權(quán)責(zé)清單與獨(dú)立型責(zé)任清單。[注]參見劉啟川：《獨(dú)立型責(zé)任清單的內(nèi)部構(gòu)造與實(shí)踐》，《中外法學(xué)》2018年第2期。一體型權(quán)責(zé)清單主要分布于湖北、廣西、遼寧、甘肅、云南、廣東、天津、西藏、陜西、上海、貴州、寧夏、北京、內(nèi)蒙古、新疆、重慶、安徽等地；獨(dú)立型責(zé)任清單分布在江蘇、浙江、河北、山東、湖南、海南、吉林、福建、四川、江西、山西、青海、黑龍江、河南等地。需要追問的是：權(quán)責(zé)清單的銜接性差異將會(huì)對(duì)機(jī)構(gòu)編制法定化產(chǎn)生什么影響？筆者認(rèn)為，這可能會(huì)在微觀、中觀和宏觀三個(gè)層面產(chǎn)生不利影響。

第一，在微觀層面上，權(quán)責(zé)清單同國務(wù)院的“定部門職責(zé)、定內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、定人員編制”(以下簡稱：“三定”)規(guī)定有機(jī)銜接的期待將難以實(shí)現(xiàn)。由于權(quán)責(zé)清單沒有一體化設(shè)計(jì)或權(quán)力清單中責(zé)任事項(xiàng)的缺失，導(dǎo)致“權(quán)”與“責(zé)”難以有機(jī)銜接。推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化既會(huì)涉及職權(quán)，又會(huì)涉及責(zé)任，在“三定”規(guī)定中亦是如此。顯而易見，權(quán)責(zé)清單“權(quán)”與“責(zé)”不能銜接問題的存在，將導(dǎo)致《機(jī)構(gòu)改革決定》有關(guān)權(quán)責(zé)清單與“三定”規(guī)定有機(jī)銜接的期待成為一種奢望。

第二，在中觀層面上，貫徹權(quán)責(zé)一致原則將處于兩難困境。權(quán)責(zé)一致原則不但是行政法治的基本原則，而且是公權(quán)力有機(jī)運(yùn)行的基本準(zhǔn)則?？梢钥隙ǖ氖?，無論是外部行政活動(dòng)，還是內(nèi)部行政活動(dòng)，貫徹權(quán)責(zé)一致原則是行政機(jī)關(guān)的責(zé)任和義務(wù)。因此，作為內(nèi)部行政活動(dòng)的權(quán)責(zé)清單編制行為，也應(yīng)當(dāng)接受權(quán)責(zé)一致原則調(diào)控。權(quán)責(zé)一致原則在權(quán)責(zé)清單編制活動(dòng)中的運(yùn)用，包括兩個(gè)層面：其一，編制權(quán)責(zé)清單既是行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，也是行政機(jī)關(guān)的義務(wù)，如果不能按照規(guī)定完成權(quán)責(zé)清單編制活動(dòng)，將會(huì)承擔(dān)一定的不利責(zé)任；其二，在權(quán)責(zé)清單的編制過程中，既應(yīng)梳理職能部門權(quán)力事項(xiàng)和職能部門的責(zé)任事項(xiàng)，又應(yīng)確保權(quán)力事項(xiàng)與責(zé)任事項(xiàng)銜接統(tǒng)一。然而，由于當(dāng)前權(quán)責(zé)清單制度并未有效貫徹權(quán)責(zé)一致原則，倘若以此為基礎(chǔ)推進(jìn)與“三定”規(guī)定的銜接，將使得這項(xiàng)努力面臨著不能貫徹權(quán)責(zé)一致原則的困境。換言之，推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化需要貫徹權(quán)責(zé)一致原則，權(quán)責(zé)清單無法做到權(quán)責(zé)一致，而又需要以權(quán)責(zé)清單為基礎(chǔ)推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化，這一尷尬處境可想而知。

第三，在宏觀層面上，是秉持職權(quán)主義還是秉持職責(zé)主義將難以確定。職權(quán)主義主要是指以職權(quán)中心來安排和處理行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部和外部關(guān)系，注重管理的單向度性；職責(zé)主義主要是指強(qiáng)調(diào)責(zé)任和義務(wù)的第一位性，所有行政活動(dòng)的展開均以實(shí)現(xiàn)公共利益為中心。事實(shí)上，當(dāng)前國家治理的法治化努力即為由職權(quán)主義邁向職責(zé)主義的努力。機(jī)構(gòu)編制法定化亦為行政機(jī)關(guān)對(duì)其組織裝置的法制化努力，這是為更好地增進(jìn)社會(huì)福祉和實(shí)現(xiàn)公共利益提供自身基礎(chǔ)保障。從根本上來說，機(jī)構(gòu)編制法定化是職責(zé)主義努力的體現(xiàn)。遺憾的是，當(dāng)前權(quán)責(zé)清單銜接性不足尤其是責(zé)任事項(xiàng)的缺失，尚不能體現(xiàn)職責(zé)主義的應(yīng)有之義，因此，當(dāng)下權(quán)責(zé)清單制度尚難以與機(jī)構(gòu)編制法定化在職責(zé)主義上獲致一致和有機(jī)銜接。

(二)權(quán)力清單的制度缺陷及其影響

當(dāng)前權(quán)力清單的制度缺陷很可能對(duì)機(jī)構(gòu)編制法定化產(chǎn)生不利影響，主要表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面。

第一，按照中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳于2015年發(fā)布的《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》(以下簡稱：《指導(dǎo)意見》)的規(guī)定，權(quán)力清單主要是梳理“地方各級(jí)政府工作部門……直接面對(duì)公民、法人和其他組織的行政職權(quán)”，也就是說，權(quán)力清單只關(guān)注外部行政行為，誠如有學(xué)者所言，“權(quán)力清單制度只關(guān)心對(duì)流程‘末端’權(quán)力活動(dòng)方式的規(guī)整，去除了從整體維度對(duì)權(quán)力的梳理和整合”，[注]朱新力、余軍：《行政法視域下權(quán)力清單制度的重構(gòu)》，《中國社會(huì)科學(xué)》2018年第4期。因此，權(quán)力清單并不調(diào)整內(nèi)部行政組織行為。吊詭的是，由于機(jī)構(gòu)編制法定化為內(nèi)部行政組織行為，以現(xiàn)有權(quán)力清單制度推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化并不可能。具體而言，與權(quán)力清單不同，機(jī)構(gòu)編制法定化主要面向行政組織內(nèi)部，指向的職權(quán)、機(jī)構(gòu)、人員編制為內(nèi)容的法定化。如果說，當(dāng)前權(quán)力清單關(guān)注“末端”的外部行政行為，機(jī)構(gòu)編制法定化則是關(guān)注“上端”的內(nèi)部組織行為。可見，當(dāng)前權(quán)力清單的著力點(diǎn)與機(jī)構(gòu)編制法定化的關(guān)注點(diǎn)并不一致，那種以當(dāng)前權(quán)力清單實(shí)現(xiàn)與“三定”規(guī)定有機(jī)銜接，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公開的期許，似乎只能成為奢望。

第二，權(quán)力清單“9+X”的建構(gòu)模式存在結(jié)構(gòu)性缺陷，難以與機(jī)構(gòu)編制法定化有效銜接。這主要表現(xiàn)為兩點(diǎn)。其一，權(quán)力清單明確的九種權(quán)力類型，是沿用當(dāng)前行政法學(xué)教科書有關(guān)行政法模式化或型式化的表述，[注]參見姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》(第六版)，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2015年版，第154頁。代表了當(dāng)前較為成熟的行政行為模式。在理論上，在“列舉+概括”式界定的慣常做法中，“列舉”的通常做法是窮盡所有約定俗成或者達(dá)成共識(shí)的情形。客觀地說，雖然九種權(quán)力類型描繪了當(dāng)前行政權(quán)力模式的基本景象，但是，在邏輯上并不周延，譬如，行政法治實(shí)踐中已經(jīng)較為成熟的行政征用、行政規(guī)劃等行政行為，并未在“列舉”的九種權(quán)力類型中出現(xiàn)。因此，當(dāng)前權(quán)力清單中九種權(quán)力類型的設(shè)計(jì)，尚未充分實(shí)現(xiàn)“列舉”的應(yīng)有之義。退一步講，如果以這種狀況的權(quán)力清單推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化，難免會(huì)遺漏九種權(quán)力類型之外應(yīng)有的行政權(quán)力，特別是在當(dāng)前執(zhí)法人員法治素養(yǎng)和適法水平尚有提升空間的情形下，該種風(fēng)險(xiǎn)是較為明顯的?？梢韵胂蟮氖?，這一問題不但會(huì)給權(quán)力清單的梳理和整合工作帶來一定的困難，而且以此尋求與“三定”規(guī)定銜接的努力，也面臨著同樣的困難。其二，作為“其他類別的分類方式”的“X”，雖然可以為新型行政權(quán)力類型或未被明確的權(quán)力類型納入權(quán)力清單留有空間，但是，這樣一來，不僅會(huì)影響權(quán)力清單的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化，與當(dāng)前尋求政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的努力不符，而且，更為嚴(yán)重的是，在當(dāng)前執(zhí)法水平有待提高的情形下，可能會(huì)出現(xiàn)權(quán)力類型名稱規(guī)范化欠缺和權(quán)力種類設(shè)置差別較大，甚至錯(cuò)誤解讀“X”內(nèi)涵的現(xiàn)象，[注]參見唐志遠(yuǎn)、顏佳華：《省級(jí)政府權(quán)力清單研究——基于31個(gè)省級(jí)政府公開文本的分析》，《湖南社會(huì)科學(xué)》2018年第2期。因此，原本為行政機(jī)關(guān)設(shè)置權(quán)力類型留存空間的“X”存在諸多不確定性和法治風(fēng)險(xiǎn)。若以此推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化，會(huì)使此項(xiàng)工作的推進(jìn)變得隨意甚至恣意，可想而知，兩者有機(jī)銜接的目標(biāo)也將遙不可及。

(三)責(zé)任清單的制度缺位及其影響

當(dāng)前責(zé)任清單并沒有如同權(quán)力清單那般的頂層制度設(shè)計(jì)，加之，實(shí)踐中出現(xiàn)形態(tài)各異的責(zé)任清單，對(duì)于推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化并無益處。需要思考的是，面對(duì)推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化的實(shí)踐需要，應(yīng)當(dāng)編制什么樣的責(zé)任清單。

第一，經(jīng)過梳理可以發(fā)現(xiàn)，在目前獨(dú)立建構(gòu)責(zé)任清單的14個(gè)省級(jí)政府中，黑龍江、山西、浙江、河北、湖南、海南、吉林、河南、江蘇等采取單一職責(zé)型的責(zé)任清單，即只在責(zé)任清單中規(guī)定職責(zé)性和義務(wù)性事項(xiàng)；山東、江西、青海、四川、福建等采取職責(zé)追責(zé)型責(zé)任清單，即除了在責(zé)任清單中明確職責(zé)性和義務(wù)性事項(xiàng)外，還明確追責(zé)性和懲戒性事項(xiàng)?？梢钥隙ǖ氖?，責(zé)任清單是選擇單一職責(zé)型還是職責(zé)追責(zé)型，將對(duì)權(quán)責(zé)清單與“三定”規(guī)定的銜接工作產(chǎn)生重要影響。這是因?yàn)?，機(jī)構(gòu)編制法定化除了涵蓋職權(quán)、職能、編制法定化，不履行或不正確履行“三定”的追責(zé)事項(xiàng)，即機(jī)構(gòu)編制責(zé)任法定化，也是機(jī)構(gòu)編制法定化的當(dāng)然內(nèi)容?？梢?，如果選擇單一職責(zé)型的責(zé)任清單，將無法滿足機(jī)構(gòu)編制法定化的基本要求。

第二，責(zé)任清單內(nèi)部構(gòu)造上的差異性更為明顯。在單一職責(zé)型責(zé)任清單和職責(zé)追責(zé)型責(zé)任清單之下，責(zé)任清單的內(nèi)容設(shè)計(jì)又有多元化構(gòu)造。[注]參見劉啟川：《通過責(zé)任清單實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開法治化》，《中國行政管理》2018年第7期。以構(gòu)成元素的數(shù)量來看，少的有“部門職責(zé)+職責(zé)邊界”的二元構(gòu)造，多的有“部門職責(zé)+職責(zé)邊界+部門職責(zé)對(duì)應(yīng)的權(quán)力事項(xiàng)+事中事后監(jiān)管+公共服務(wù)事項(xiàng)+權(quán)力運(yùn)行流程圖+中介蓋章收費(fèi)”的七元構(gòu)造。同一構(gòu)造又有不同的元素設(shè)計(jì)。譬如，五元構(gòu)造中既有“部門職責(zé)+職責(zé)邊界+事中事后監(jiān)管+公共服務(wù)事項(xiàng)+職權(quán)對(duì)應(yīng)責(zé)任事項(xiàng)和問責(zé)依據(jù)”類型設(shè)計(jì)，又有“責(zé)任事項(xiàng)+責(zé)任處室+承諾時(shí)限+法定時(shí)限+收費(fèi)及依據(jù)”的類型樣態(tài)。以表格和清單形態(tài)來看，除了大多數(shù)采取一表多元化的形態(tài)外，又有兩表多元化形態(tài)，例如責(zé)任事項(xiàng)表(部門職責(zé)+主要依據(jù)+責(zé)任事項(xiàng)+事項(xiàng)類型+責(zé)任處室+追責(zé)情形)和多部門監(jiān)管責(zé)任劃分表(監(jiān)管事項(xiàng)+主要依據(jù)+本部門及責(zé)任事項(xiàng)+相關(guān)部門及責(zé)任事項(xiàng)+追責(zé)情形)。面對(duì)近乎凌亂的責(zé)任清單內(nèi)部構(gòu)造，若以此推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化，將面臨無所適從的境地，那么，推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化應(yīng)當(dāng)選擇何種內(nèi)部構(gòu)造的責(zé)任清單，換言之，什么樣的責(zé)任清單內(nèi)部構(gòu)造可以更好地銜接“三定”規(guī)定，是推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化的關(guān)鍵問題。

(四)編制行為的法治風(fēng)險(xiǎn)及其影響

選擇從編制主體、編制依據(jù)、編制程序三個(gè)維度檢視權(quán)責(zé)清單編制行為，即可發(fā)現(xiàn)權(quán)責(zé)清單編制行為存在法治風(fēng)險(xiǎn)，那么，以此推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化的法治風(fēng)險(xiǎn)依舊存在。

首先，當(dāng)前，政府職能部門尤其在權(quán)責(zé)清單編制過程起到重要作用的法制辦、編制辦等部門，只是權(quán)責(zé)清單的編制行為主體，政府才是權(quán)責(zé)清單的編制主體。即便如此，政府作為權(quán)責(zé)清單編制主體的正當(dāng)性是經(jīng)不住推敲的。一方面，政府既是權(quán)責(zé)清單的制定者，又是權(quán)責(zé)清單的實(shí)施者，這種既做裁判員又做運(yùn)動(dòng)員方式，有違避免偏私的一般法理，特別是在行政機(jī)關(guān)強(qiáng)調(diào)“依單行政”和“清單之外無權(quán)力”的背景下，這種不當(dāng)性更為明顯。另一方面，權(quán)責(zé)清單關(guān)涉內(nèi)容多為權(quán)力和責(zé)任事項(xiàng)的配置事宜，這些事項(xiàng)原本只有人大及其常委會(huì)方能配置，而權(quán)力機(jī)關(guān)之外的公權(quán)力機(jī)關(guān)無權(quán)涉足。即便政府的編制行為只是梳理和整合，也難免會(huì)因工作疏漏、能力水平或部門喜好等原因，導(dǎo)致遺漏或者增加權(quán)責(zé)事項(xiàng)。顯然，在“依單行政”命令式的強(qiáng)力推動(dòng)下，權(quán)責(zé)清單的編制活動(dòng)將越來越背離避免偏私原則，存在侵蝕法治的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此，我國尚無關(guān)于權(quán)力機(jī)關(guān)介入權(quán)責(zé)清單編制活動(dòng)的規(guī)定。與之不同，機(jī)構(gòu)編制的有關(guān)法律明確了備案審查程序，《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》第9條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府行政機(jī)構(gòu)的設(shè)立、撤銷、合并或者變更規(guī)格、名稱，由本級(jí)人民政府提出方案，經(jīng)上一級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)審核后，報(bào)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)；其中，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府行政機(jī)構(gòu)的設(shè)立、撤銷或者合并，還應(yīng)當(dāng)依法報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案?！蹦敲矗谕七M(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化過程中，權(quán)責(zé)清單是堅(jiān)守現(xiàn)有規(guī)定由政府編制、實(shí)施、推進(jìn)，還是援用機(jī)構(gòu)編制的有關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行相應(yīng)的備案審查呢？

其次，權(quán)力清單和責(zé)任清單的編制依據(jù)并不一致。《指導(dǎo)意見》對(duì)權(quán)力清單梳理依據(jù)的要求是“按照職權(quán)法定原則”。結(jié)合調(diào)整公權(quán)力機(jī)關(guān)的法無授權(quán)不可為的樸素法理，很容易推導(dǎo)出權(quán)力清單的編制依據(jù)應(yīng)當(dāng)為我國《立法法》列明的法律法規(guī)規(guī)章，而對(duì)于責(zé)任清單編制依據(jù)，尚沒有明確規(guī)定，不過，從責(zé)任清單的制度實(shí)踐來看，責(zé)任清單編制依據(jù)除了包括法律法規(guī)規(guī)章外，還包括國家政策、“三定”規(guī)定、規(guī)范性文件等。可見，權(quán)力清單和責(zé)任清單有不同的編制依據(jù)，按照“三定”規(guī)定的編制依據(jù)來看，不僅包括法律法規(guī)規(guī)章，還包括相關(guān)規(guī)范性文件。[注]例如，《上海市行政機(jī)構(gòu)設(shè)置與編制管理辦法》第6條第1款規(guī)定：“市、區(qū)縣機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章以及其他有關(guān)規(guī)定，審核確定行政機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定。”那么，在推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化過程中，權(quán)責(zé)清單制度究竟是按照權(quán)力清單的編制依據(jù)，還是依循責(zé)任清單的編制依據(jù)呢？

最后，權(quán)責(zé)清單的編制程序存在嚴(yán)重背離正當(dāng)程序的情形。正當(dāng)程序原則包括三大子原則即避免偏私、行政公開、行政參與。[注]參見周佑勇：《行政法的正當(dāng)程序原則》，《中國社會(huì)科學(xué)》2004年第4期。其中，避免偏私原則因政府作為編制主體而無法遵守，其徹底的背離性已無需贅言。通過考察我國31個(gè)省級(jí)政府權(quán)責(zé)清單關(guān)于行政公開和行政參與的實(shí)施情形可以發(fā)現(xiàn)，在行政公開方面，大多數(shù)省級(jí)政府限于權(quán)責(zé)清單編制完成后的事后公開，而事前公開只有少數(shù)，特別是明確事前公開規(guī)則的省級(jí)政府少之又少。在行政參與方面，規(guī)定權(quán)責(zé)清單編制過程中事前或事后參與的省級(jí)政府，占據(jù)極小的數(shù)量，即便有行政參與的規(guī)定，也是非常態(tài)化的，具有較強(qiáng)的隨意性。機(jī)構(gòu)編制相關(guān)規(guī)定與之類似，但有些許差異。機(jī)構(gòu)編制活動(dòng)的公開是事后公開，且參與形式是專家事前參與和民眾的事后監(jiān)督。[注]《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》第5條規(guī)定：“國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)的設(shè)立、撤銷或者合并，由國務(wù)院機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)事先組織有關(guān)部門和專家進(jìn)行評(píng)估和論證。”《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》第25條規(guī)定：“任何組織和個(gè)人對(duì)違反機(jī)構(gòu)編制管理規(guī)定的行為，都有權(quán)向機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)等有關(guān)部門舉報(bào)?？h級(jí)以上各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)接受社會(huì)監(jiān)督?！蹦敲?，對(duì)于權(quán)責(zé)清單制度和機(jī)構(gòu)編制有關(guān)規(guī)定在程序上的差異，應(yīng)當(dāng)如何對(duì)待呢？

二、制度框架：權(quán)責(zé)清單推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化的總體方案

(一)權(quán)責(zé)清單不應(yīng)作為獨(dú)立的概念

當(dāng)前，對(duì)于權(quán)責(zé)清單的內(nèi)涵，鮮有學(xué)者展開深入研究，在我國尚未得到理論界的普遍關(guān)注和統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。不過，已有學(xué)者開始將權(quán)責(zé)清單作為基本范疇，嘗試對(duì)其內(nèi)涵加以界定，認(rèn)為權(quán)責(zé)清單是“如何‘清單式’地列舉政府所擁有的行政權(quán)力和相應(yīng)行政責(zé)任、如何勾連行政權(quán)力和行政責(zé)任以使權(quán)責(zé)一致、如何動(dòng)態(tài)更新并保障清單發(fā)揮實(shí)效等的一系列行動(dòng)準(zhǔn)則和操作性規(guī)定”。[注]唐亞林、劉偉：《權(quán)責(zé)清單制度：建構(gòu)現(xiàn)代政府的中國方案》，《學(xué)術(shù)界》2016年第12期。然而，上述界定的努力似乎忽略了兩個(gè)問題。其一，權(quán)責(zé)清單是一個(gè)縮減概念，是權(quán)力清單和責(zé)任清單的簡稱，權(quán)力清單和責(zé)任清單各有其獨(dú)特的價(jià)值和不同的內(nèi)涵。其二，最為重要的是，權(quán)力清單與責(zé)任清單在法律性質(zhì)上存在重大差異。[注]參見前注①，劉啟川文。首先，權(quán)力清單生成于“法不授權(quán)不可為”的樸素法治理念，意在通過公開行政權(quán)力事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)力的控制。權(quán)力清單的直接法律依據(jù)是我國《政府信息公開條例》第9條，同時(shí)，在實(shí)踐中，其基本上是以政務(wù)公開的重要方式公之于眾，因此，權(quán)力清單在法律性質(zhì)上是職權(quán)公開行為。其次，與權(quán)力清單不同，責(zé)任清單生成于“法定職責(zé)必須為”的樸素法治理念，強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極作為，最大化地增進(jìn)社會(huì)福祉?？梢?，責(zé)任清單的意旨不在于限制行政權(quán)力，而在于促使行政機(jī)關(guān)積極用權(quán)，以增進(jìn)社會(huì)福祉和實(shí)現(xiàn)公共利益。從近年來政府重視責(zé)任清單以及責(zé)任清單的編制依據(jù)和編制內(nèi)容，尤其是對(duì)法定時(shí)限之外設(shè)定承諾時(shí)限的規(guī)定，[注]參見前注①，劉啟川文?？梢钥闯鲐?zé)任清單是一種在法律框架內(nèi)尋求行政活動(dòng)良性化、友好型的制度設(shè)計(jì)。因此，責(zé)任清單的法律性質(zhì)是行政自制。

可見，在理論研究中，將權(quán)責(zé)清單作為獨(dú)立范疇，以及采取不加區(qū)分進(jìn)而尋求一致的做法，并不妥當(dāng)。因此，權(quán)責(zé)清單作為獨(dú)立范疇的正當(dāng)性是值得商榷的。

(二)權(quán)責(zé)清單的銜接性及二維推進(jìn)的總體方案

之所以制度實(shí)踐中將權(quán)責(zé)清單作為一個(gè)獨(dú)立范疇，很大程度上是因?yàn)?，在政?wù)公開深入推進(jìn)的背景下，責(zé)任清單也和權(quán)力清單一樣，被行政機(jī)關(guān)作為政務(wù)公開的承載方式?？梢哉f，盡管權(quán)責(zé)清單無法涵蓋權(quán)力清單和責(zé)任清單的規(guī)范內(nèi)涵和意義，但是，在政務(wù)公開的工具性上，權(quán)力清單和責(zé)任清單趨于一致，可以暫且以權(quán)責(zé)清單作為兩者的統(tǒng)稱。不僅在政務(wù)公開上，權(quán)力清單和責(zé)任清單可以聯(lián)袂出場，而且，在規(guī)范內(nèi)涵和意義上，兩者也存在一定的關(guān)聯(lián)性和共通性。

在內(nèi)涵上，權(quán)力清單是對(duì)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)事項(xiàng)按照一定表單形式所進(jìn)行的梳理和整合，責(zé)任清單是對(duì)行政機(jī)關(guān)職責(zé)性事項(xiàng)和追責(zé)性事項(xiàng)按照一定表單形式所進(jìn)行的梳理和整合。由于職權(quán)與職責(zé)是一體兩面的關(guān)系，權(quán)力清單的職權(quán)事項(xiàng)對(duì)應(yīng)于甚至可以說等同于責(zé)任清單的職責(zé)事項(xiàng)，而責(zé)任清單除了涵蓋職責(zé)事項(xiàng)外還包括追責(zé)事項(xiàng)，因此，責(zé)任清單的內(nèi)涵比權(quán)力清單豐富。進(jìn)一步而言，在職責(zé)主義之下，責(zé)任清單應(yīng)當(dāng)涵蓋權(quán)力清單，同時(shí)也可以看出，與權(quán)力清單相比，責(zé)任清單更能體現(xiàn)權(quán)(職責(zé))與責(zé)(追責(zé))的銜接性。

可見，如果作出權(quán)力清單對(duì)應(yīng)于責(zé)任清單的判斷，或者認(rèn)為權(quán)力清單和責(zé)任清單是一體兩面的關(guān)系，都是不正確的。盡管權(quán)力清單和責(zé)任清單具有一定的銜接性，但是，由于兩者在內(nèi)涵與性質(zhì)上存在差異，將兩者一體化設(shè)置的一體型權(quán)責(zé)清單無法同時(shí)體現(xiàn)權(quán)力清單和責(zé)任清單的應(yīng)有之義。

筆者以為，分別設(shè)置權(quán)力清單和責(zé)任清單是一項(xiàng)較為可行的制度選擇，其重要意義體現(xiàn)在兩大層面。一方面，這是在尊重權(quán)力清單和責(zé)任清單制度特性的基礎(chǔ)上，將兩者制度功能最優(yōu)化發(fā)揮的制度設(shè)計(jì)，換言之，既能實(shí)現(xiàn)權(quán)力清單的政務(wù)公開功能以及責(zé)任清單良性善治的行政自制功能，又能實(shí)現(xiàn)權(quán)力清單和責(zé)任清單的制度合力。另一方面，分別設(shè)置權(quán)力清單和責(zé)任清單可以從雙重維度實(shí)現(xiàn)“權(quán)”與“責(zé)”的銜接性：其一，表現(xiàn)為職權(quán)與職責(zé)的銜接，主要是通過權(quán)力清單中職權(quán)性事項(xiàng)與責(zé)任清單中的職責(zé)性事項(xiàng)的對(duì)應(yīng)和銜接，兩者的連接點(diǎn)在于責(zé)任清單中的“職權(quán)對(duì)應(yīng)的責(zé)任事項(xiàng)”(吉林省)或“部門職責(zé)對(duì)應(yīng)的權(quán)力事項(xiàng)”(江蘇省)；其二，表現(xiàn)為職責(zé)與追責(zé)的銜接，具體是在責(zé)任清單內(nèi)部有關(guān)職責(zé)事項(xiàng)與追責(zé)事項(xiàng)的對(duì)應(yīng)和銜接。

相應(yīng)地，權(quán)責(zé)清單同“三定”規(guī)定有機(jī)銜接，應(yīng)采取權(quán)力清單和責(zé)任清單“同步”、“協(xié)調(diào)”推進(jìn)的方式。“同步”是指在按照“三定”規(guī)定的具體情形編制權(quán)力清單的同時(shí)，依照“三定”規(guī)定的具體情形和責(zé)任清單的基本要求編制責(zé)任清單，這是權(quán)責(zé)清單作為整體范疇共同發(fā)揮作用力的必然要求，“協(xié)調(diào)”是指權(quán)力清單和責(zé)任清單的作用力應(yīng)當(dāng)各自有所側(cè)重，權(quán)力清單應(yīng)注重在形式上實(shí)現(xiàn)職能、機(jī)構(gòu)、編制的公開性，這是權(quán)力清單職權(quán)公開性質(zhì)的基本要求；責(zé)任清單應(yīng)側(cè)重于在實(shí)質(zhì)上細(xì)化職責(zé)，譬如部門職責(zé)、職責(zé)邊界等，這是責(zé)任清單行政自制屬性的內(nèi)在要求。如此一來，權(quán)力清單和責(zé)任清單在不同程度上共同推進(jìn)，相輔相成，統(tǒng)合“規(guī)范和約束履職行為”，不但可以實(shí)現(xiàn)“權(quán)”與“責(zé)”的銜接性和統(tǒng)一性，而且可以為權(quán)責(zé)清單制度同“三定”規(guī)定有機(jī)銜接提供制度保障。

三、規(guī)則建構(gòu)：權(quán)責(zé)清單推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化的具體方案

(一)權(quán)力清單規(guī)制面的擴(kuò)展及結(jié)構(gòu)性缺陷的克服

為了實(shí)現(xiàn)推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化的宗旨和目標(biāo)，應(yīng)從如下兩個(gè)層面對(duì)權(quán)力清單予以完善。

第一，權(quán)力清單的關(guān)注范圍應(yīng)縱貫于行政活動(dòng)的“上游”、“中游”和“下游”。具體而言，權(quán)力清單除了應(yīng)當(dāng)關(guān)注《指導(dǎo)意見》列明的“下游”具體行政行為以及有學(xué)者提及的“中游”抽象行政行為外，[注]有學(xué)者將行政立法、決策、標(biāo)準(zhǔn)制定等行政權(quán)力定位為行政過程的“上游”，并提出權(quán)力清單制度在權(quán)力控制的節(jié)點(diǎn)上，不應(yīng)僅限于“下游”的具體行政行為，還應(yīng)著眼于“上游”的抽象行政行為。參見前注②，朱新力、余軍文。還應(yīng)關(guān)注“上游”的行政組織行為。權(quán)力清單對(duì)于“下游”和“中游”行政行為的關(guān)注，是緣于其對(duì)相對(duì)人權(quán)利影響的直接性，特別是侵益性，因此亟待對(duì)其權(quán)力加以控制。易言之，“下游”和“中游”行政行為作為權(quán)力清單的調(diào)控范圍不難理解。然而，作為“上游”的行政組織行為作用于行政組織體內(nèi)部，對(duì)相對(duì)人權(quán)利的影響并不明顯。由此，“上游”行為似乎無需納入權(quán)力清單的規(guī)制范圍。事實(shí)上，行政組織行為進(jìn)入權(quán)力清單規(guī)制范圍的必要性和可行性是充分的。其必要性表現(xiàn)為兩個(gè)方面：其一，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要表現(xiàn)形式便是國家治理深度和廣度的提升，作為當(dāng)前行政機(jī)關(guān)新型治理方式的權(quán)力清單制度，也應(yīng)將其規(guī)制的觸角延伸至行政權(quán)存在的每一個(gè)角落，因此，作為行政活動(dòng)“上游”的行政組織行為應(yīng)在權(quán)力清單規(guī)制范圍之中；其二，權(quán)力清單關(guān)注面的延伸和擴(kuò)張，意味著政務(wù)公開范圍的擴(kuò)大和納入權(quán)力控制的節(jié)點(diǎn)調(diào)整，這對(duì)于政府活動(dòng)透明度的提升以及行政權(quán)的全面規(guī)制意義重大。其可行性也表現(xiàn)為兩個(gè)方面：其一，作為“上游”行政組織行為的“當(dāng)事人”，行政機(jī)關(guān)對(duì)其自身機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制設(shè)定的相關(guān)法律規(guī)范了如指掌，只需結(jié)合推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化相關(guān)法律規(guī)范的要求，將職權(quán)、機(jī)構(gòu)、編制等事項(xiàng)梳理和整合出來即可；其二，在以權(quán)力清單規(guī)制“上游”行政組織行為方面，行政機(jī)關(guān)富有直接經(jīng)驗(yàn)和間接經(jīng)驗(yàn)，換言之，對(duì)于梳理和整合“下游”行政行為所形成的技術(shù)和規(guī)范，行政機(jī)關(guān)可以直接拿來使用，同時(shí)，對(duì)于與之類似的裁量基準(zhǔn)情節(jié)細(xì)化和效果細(xì)化、明確化的技術(shù)，[注]參見周佑勇：《行政裁量基準(zhǔn)制度研究》，中國人民大學(xué)出版社2015年版，第90～125頁。行政機(jī)關(guān)也可以參照運(yùn)用。

需要追問的是：處于“上游”的行政組織行為是否是內(nèi)部管理信息呢？如果是，由于內(nèi)部管理信息豁免公開，[注]“行政機(jī)關(guān)在日常工作中制作或者獲取的內(nèi)部管理信息……，一般不屬于《政府信息公開條例》所指應(yīng)公開的政府信息?！眳⒁妵鴦?wù)院辦公廳《關(guān)于做好政府信息依申請(qǐng)公開工作的意見》(國辦發(fā)[2010]5號(hào))。那么，處于“上游”的行政組織行為也應(yīng)當(dāng)豁免公開，如此一來，將其納入權(quán)力清單的調(diào)控范圍在邏輯上難以自洽。無疑，按照內(nèi)部管理信息的界定，[注]政府信息滿足以下三個(gè)條件時(shí)可認(rèn)定為內(nèi)部管理信息：(1)它是記載或反映純粹的內(nèi)部事務(wù)的，對(duì)內(nèi)外行政決策或決定的作出不產(chǎn)生直接影響；(2)不公開不影響公民對(duì)行政職權(quán)的監(jiān)督；(3)公開后對(duì)公民的生產(chǎn)、生活和科研等活動(dòng)無利用價(jià)值。參見楊登峰：《內(nèi)部管理信息的認(rèn)定》，《法商研究》2015年第4期。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部組織行為屬于內(nèi)部管理信息。盡管如此，上述詰問并非沒有道理，主要是因?yàn)?，?nèi)部管理信息豁免公開是在依申請(qǐng)公開的場景之下，而納入權(quán)力清單的行政組織行為是在職權(quán)公開的場景之下，因此，兩者是在不同維度和場景下的公開問題，并不矛盾。

第二，權(quán)力清單“9+X”模式應(yīng)當(dāng)盡可能擴(kuò)充和細(xì)化，將行政權(quán)力盡可能納入，如此，行政權(quán)在權(quán)力清單的調(diào)控之下方能無所遁形。這樣不但會(huì)避免制度設(shè)計(jì)與實(shí)踐脫節(jié)情形的發(fā)生，實(shí)現(xiàn)制度規(guī)范與實(shí)踐形態(tài)有效對(duì)接，而且可以按照權(quán)力清單明確的行政行為類型，將行政行為新形態(tài)和尚未被明確的行政行為類型在權(quán)力清單中盡可能加以明確，行政職權(quán)便可以在權(quán)責(zé)清單中得以最大化體現(xiàn)。最為重要的是，通過權(quán)力清單對(duì)行政職權(quán)全面梳理，為以此實(shí)現(xiàn)與“三定”規(guī)定有機(jī)銜接奠定基礎(chǔ)。

如此看來，那種在“9+X”模式的基礎(chǔ)上削減行政權(quán)力類型的做法并不可取，[注]例如，在九類權(quán)力類型中，河南省減少了行政檢查和行政獎(jiǎng)勵(lì)，山西省、吉林省、江西省和廣東省減少了行政檢查，湖南省和內(nèi)蒙古自治區(qū)減少了行政裁決，廣東省減少了行政裁決，等等。相反，“9+X”模式應(yīng)當(dāng)?shù)靡詳U(kuò)充。結(jié)合權(quán)力清單實(shí)踐，[注]參見蔡小慎、牟春雪：《我國地方政府權(quán)力清單制度實(shí)施現(xiàn)狀與改進(jìn)對(duì)策——基于30個(gè)行政區(qū)權(quán)力清單分析》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2017年第1期；前注④，唐志遠(yuǎn)、顏佳華文。“9+X”模式應(yīng)當(dāng)調(diào)整為“18+X”模式，即“行政決策、行政許可、非行政許可審批、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收征用、行政給付、行政檢查、行政確認(rèn)、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政裁決、行政規(guī)劃、行政合同、行政調(diào)解、行政復(fù)議、行政監(jiān)督、行政指導(dǎo)、行政備案和其他類別的分類方式”。當(dāng)然，這一方案并不是一成不變的，需要根據(jù)社會(huì)發(fā)展和法治實(shí)踐不斷更新和調(diào)整。無論如何，應(yīng)當(dāng)秉持一項(xiàng)基本原則，即應(yīng)盡可能窮盡行政權(quán)力類型。需要說明的是，在權(quán)力類型表述上，難免會(huì)出現(xiàn)些許差異，但是，這不能成為放棄窮盡行政權(quán)力類型努力的借口。

綜上所述，通過對(duì)權(quán)力清單的制度完善，便可以展開與“三定”規(guī)定的銜接工作。換言之，根據(jù)選定職能部門的“三定”規(guī)定，梳理出職能部門的機(jī)構(gòu)名稱、職權(quán)名稱、人員編制情形，依照權(quán)力清單的型構(gòu)模式和設(shè)計(jì)規(guī)則，編制契合“三定”規(guī)定的權(quán)力清單。

(二)責(zé)任清單的建構(gòu)模式及其內(nèi)部構(gòu)造

在推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化進(jìn)程中，責(zé)任清單傾向于梳理職責(zé)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，那么，實(shí)質(zhì)意義上實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制法定化的責(zé)任清單應(yīng)當(dāng)如何建構(gòu)呢？

1.職責(zé)追責(zé)型責(zé)任清單之提倡

如前所述，單一職責(zé)型責(zé)任清單的建構(gòu)模式不但不能體現(xiàn)責(zé)任清單的應(yīng)有之義，而且也無法承擔(dān)其推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化的任務(wù)。職責(zé)追責(zé)型責(zé)任清單克服了單一職責(zé)型責(zé)任清單的缺陷，具有推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化的制度優(yōu)勢(shì)。這主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

一方面，職責(zé)追責(zé)型責(zé)任清單不但清晰呈現(xiàn)了責(zé)任清單的核心要素，而且表達(dá)了責(zé)任清單的基本要求和宗旨。這可以從對(duì)責(zé)任概念的理解中加以獲知。責(zé)任清單中的“責(zé)任”既非僅僅指義務(wù)性職責(zé)，[注]參見佘緒新：《權(quán)利與義務(wù) 權(quán)力與責(zé)任》，中國政法大學(xué)出版社2014年版，第52頁。也非僅僅指懲戒性追責(zé)，[注]參見胡建淼：《政府法治建設(shè)》，國家行政學(xué)院出版社2014年版，第126頁。而是職責(zé)和追責(zé)的組合體，即“一是指分內(nèi)應(yīng)做的事，即職責(zé)(例如醫(yī)生責(zé)任、家長責(zé)任)和義務(wù)(例如舉證責(zé)任、應(yīng)盡的責(zé)任)；二是指沒有做好應(yīng)做的事而應(yīng)承擔(dān)的過失，例如瀆職者的責(zé)任”。[注]周永坤：《法理學(xué)——全球視野》(第三版)，法律出版社2010年版，第238頁。只不過，在構(gòu)成權(quán)重上，與追責(zé)相比，職責(zé)成分占據(jù)更高的比重。

另一方面，職責(zé)追責(zé)型責(zé)任清單自身便具有了職責(zé)事項(xiàng)和追責(zé)事項(xiàng)銜接的機(jī)能，在其內(nèi)部，已然建構(gòu)起職責(zé)與追責(zé)的有機(jī)統(tǒng)一體，職責(zé)與追責(zé)是水乳交融的關(guān)系，特別是，職責(zé)的積極導(dǎo)向功能和追責(zé)的反向督促功效相得益彰，最終作用于行政機(jī)關(guān)職責(zé)的實(shí)現(xiàn)。因此，與權(quán)力清單相比，責(zé)任清單因?yàn)槁氊?zé)追責(zé)型的制度設(shè)計(jì)，便可以獨(dú)立實(shí)現(xiàn)與“三定”規(guī)定的有機(jī)銜接，獨(dú)立承擔(dān)推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化的任務(wù)。

2.責(zé)任清單的內(nèi)部構(gòu)造及其適用限度

在尚無責(zé)任清單頂層制度設(shè)計(jì)的情形下，是根據(jù)機(jī)構(gòu)編制法定化的要求，重新設(shè)計(jì)責(zé)任清單的內(nèi)部構(gòu)造(筆者于本文稱之為第一種方案)，還是根據(jù)責(zé)任清單的制度實(shí)踐總結(jié)一套科學(xué)合理的責(zé)任清單內(nèi)部構(gòu)造，以此作為推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化的基礎(chǔ)(筆者于本文稱之為第二種方案)呢？

在理論上，第一種方案直接根據(jù)“三定”規(guī)定選定責(zé)任清單的具體構(gòu)造，可能會(huì)偏離責(zé)任清單制度的應(yīng)有之義，甚至完全置責(zé)任清單于不顧，出現(xiàn)唯結(jié)果至上的機(jī)械主義傾向。與之不同，在推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化的場景下，盡管第二種方案之中責(zé)任清單的工具性顯而易見，但是，這是在尊重責(zé)任清單制度特性的前提下，結(jié)合“三定”規(guī)定的基本要求，探求以責(zé)任清單推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化的方法和進(jìn)路。由此可見，第二種方案既尊重了責(zé)任清單的獨(dú)立價(jià)值，又兼顧了推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化的最終目的，因此，第二種方案應(yīng)當(dāng)成為可選方案。

在責(zé)任清單內(nèi)部構(gòu)造的建構(gòu)上，可以通過援用羅爾斯正義論建構(gòu)思路，得出責(zé)任清單的內(nèi)部構(gòu)造包括部門職責(zé)、職責(zé)邊界、部門職責(zé)對(duì)應(yīng)的權(quán)力事項(xiàng)、公共服務(wù)事項(xiàng)、事中事后監(jiān)管、職責(zé)行使流程圖、追責(zé)情形、追責(zé)依據(jù)。[注]參見前注①， 劉啟川文。在此需要回答的問題是：責(zé)任清單內(nèi)部構(gòu)造能否與“三定”規(guī)定有機(jī)銜接，以及在當(dāng)前法制條件下，責(zé)任清單內(nèi)部構(gòu)造各事項(xiàng)與“三定”規(guī)定的銜接限度是否存在差異？

如前所述，責(zé)任清單應(yīng)側(cè)重于機(jī)構(gòu)編制法定化的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，易言之，責(zé)任清單的重要任務(wù)在于細(xì)化“三定”規(guī)定中的職責(zé)。具體來說，它們之間存在如下關(guān)系。

第一，作為形式正義體現(xiàn)的部門職責(zé)、職責(zé)邊界、部門職責(zé)對(duì)應(yīng)的權(quán)力事項(xiàng)，即為“三定”規(guī)定中職責(zé)的細(xì)化內(nèi)容。其中，“職責(zé)邊界”和“部門職責(zé)對(duì)應(yīng)的權(quán)力事項(xiàng)”將部門職責(zé)的范圍和疆域以及職責(zé)和職權(quán)的統(tǒng)一性，做了更為清晰的厘定和廓清?？梢哉f，與權(quán)力清單限于職權(quán)的梳理和整合相比，責(zé)任清單對(duì)職責(zé)細(xì)化的努力，更具有操作性和指導(dǎo)性。可想而知，“三定”規(guī)定在上述事項(xiàng)的細(xì)化中會(huì)更加清晰明了，將其作為推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化重要抓手的必要性不言而喻。

第二，作為實(shí)質(zhì)正義體現(xiàn)的公共服務(wù)事項(xiàng)，已在制度實(shí)踐中與“三定”規(guī)定實(shí)現(xiàn)一定程度的銜接。例如，2017年12月1日，江蘇省政府辦公廳發(fā)布的《基層政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化試點(diǎn)公共服務(wù)清單及辦事指南編制要點(diǎn)(試點(diǎn))》把“部門‘三定’規(guī)定要求提供的公共服務(wù)事項(xiàng)”作為“公共服務(wù)來源”的五個(gè)方面之一。無疑，公共服務(wù)事項(xiàng)將作為責(zé)任清單的重要事項(xiàng)，在推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化中充分發(fā)揮作用。不過，需要注意的是，公共服務(wù)事項(xiàng)尚缺乏有力的官方表達(dá)和理論界定，其與一般職責(zé)事項(xiàng)的關(guān)系尚難以界分，因此對(duì)公共服務(wù)事項(xiàng)的內(nèi)涵和外延需要進(jìn)一步厘清。

第三，作為過程正義體現(xiàn)的事中事后監(jiān)管和職責(zé)行使流程圖，似乎無需在推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化中發(fā)揮作用，這一方面是因?yàn)椤叭ā币?guī)定的表現(xiàn)形式中并沒有程序性事項(xiàng)，另一方面也是因?yàn)楫?dāng)前機(jī)構(gòu)編制法律規(guī)范缺乏程序性規(guī)定。然而，這并不能否定機(jī)構(gòu)編制程序規(guī)制的必要性，這是因?yàn)?，程序法定化是機(jī)構(gòu)編制法定化的當(dāng)然內(nèi)容，[注]參見應(yīng)松年：《行政機(jī)關(guān)編制法的法律地位》，《行政法學(xué)研究》1993年第1期。因此，責(zé)任清單中程序性事項(xiàng)的設(shè)置，對(duì)于推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化尤為重要。不難想象，在“三定”規(guī)定中程序性規(guī)則付之闕如的情形下，責(zé)任清單過程性的規(guī)則設(shè)計(jì)可以助推和倒逼機(jī)構(gòu)編制的程序化和規(guī)范化。

當(dāng)然，與職責(zé)事項(xiàng)形影不離的追責(zé)事項(xiàng)，需要一同在推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化過程中發(fā)揮實(shí)質(zhì)作用。具體而言，作為追責(zé)事項(xiàng)組成內(nèi)容的追責(zé)情形和追責(zé)依據(jù)，在責(zé)任清單與“三定”規(guī)定實(shí)現(xiàn)銜接之時(shí)，應(yīng)一并加以梳理和整合。

需要補(bǔ)充說明的是，責(zé)任清單側(cè)重于職責(zé)的梳理和整合，并不意味著其在“三定”之中機(jī)構(gòu)和編制不應(yīng)加以涉及。毋庸置疑，責(zé)任清單對(duì)職責(zé)的梳理，離不開對(duì)機(jī)構(gòu)名稱、人員編制的明晰，因?yàn)檫@些內(nèi)容是職責(zé)所屬主體的構(gòu)成要素。

(三)權(quán)責(zé)清單編制規(guī)則的法治化建構(gòu)

面對(duì)權(quán)責(zé)清單編制行為的法治風(fēng)險(xiǎn)及其對(duì)機(jī)構(gòu)編制法定化的影響，可以結(jié)合機(jī)構(gòu)編制法律規(guī)范以及機(jī)構(gòu)編制法定化的需求，對(duì)存在法治風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)責(zé)清單編制行為予以矯正。

1.建立權(quán)責(zé)清單備案審查制度

如前所述，機(jī)構(gòu)編制法律規(guī)范已然建立備案審查制度，這是促使權(quán)責(zé)清單建立備案審查制度的直接原因。權(quán)責(zé)清單關(guān)涉事項(xiàng)本屬于權(quán)力機(jī)關(guān)配置的范疇，行政機(jī)關(guān)無權(quán)配置。如果權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)其不加以規(guī)制，行政機(jī)關(guān)就有可能在法治框架之外，自行建構(gòu)一套行為規(guī)則，并且依照該規(guī)則行事。倘若任其發(fā)展，那么，依權(quán)責(zé)清單行政將成為依法行政的替代方案。誠如洛克所言：“立法、行政、和司法權(quán)置于同一人手中，不論是一個(gè)人、少數(shù)人或許多人，不論是世襲的、自己任命的或選舉的，均可公正地?cái)喽ㄊ桥罢！盵注]轉(zhuǎn)引自 漢密爾頓等：《聯(lián)邦黨人文集》，程逢如等譯，商務(wù)印書館1982年版，第246頁。因此，權(quán)力機(jī)關(guān)有必要介入權(quán)責(zé)清單編制行為。

筆者認(rèn)為，在介入方式上，人大常委會(huì)備案審查特別是提前介入式的備案審查，是較為可行的路徑選擇。建構(gòu)權(quán)責(zé)清單備案審查制度是“對(duì)權(quán)力擴(kuò)張帶來的弊端之一即國家法制不統(tǒng)一的補(bǔ)救性措施”，[注]錢寧峰：《規(guī)范性文件備案審查制度：歷時(shí)、現(xiàn)實(shí)和趨勢(shì)》，《學(xué)?！?007年第6期。也是對(duì)我國規(guī)范性文件普遍采取備案審查制度的遵循。為確保備案審查的實(shí)效，人大常委會(huì)介入的時(shí)間節(jié)點(diǎn)應(yīng)由事后備案審查調(diào)整至事前備案審查，即人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)提前介入權(quán)責(zé)清單的備案審查事宜。提前介入式備案審查已在實(shí)踐中有成功經(jīng)驗(yàn)，[注]參見孫成：《地方人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查程序探析》，《武漢理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社科科學(xué)版)》2015年第6期。對(duì)此，完全可以在設(shè)置權(quán)責(zé)清單備案審查制度時(shí)加以借鑒。引入提前介入式的備案審查，對(duì)于權(quán)責(zé)清單制度的意義在于，權(quán)力機(jī)關(guān)可以深度參與權(quán)責(zé)清單編制活動(dòng)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法或者不當(dāng)行為，進(jìn)而采取有力措施控制或避免法治風(fēng)險(xiǎn)。

另外，需要澄清的是，有學(xué)者提出權(quán)力機(jī)關(guān)深度介入的方案，即通過權(quán)力機(jī)關(guān)審核批準(zhǔn)的方式，賦予權(quán)責(zé)清單法律效力。[注]參見林孝文：《地方政府權(quán)力清單法律效力研究》，《政治與法律》2015年第7期。盡管這可以解決當(dāng)前權(quán)責(zé)清單法律效力不明和制度定位不清的問題，但是這種方案并未考慮到我國的法制現(xiàn)狀和制度成本。具體而言，上述方案無疑需要在我國憲法框架之外，重新建構(gòu)一套有別于現(xiàn)有立法程序的立法規(guī)則，這對(duì)于注重憲法秩序穩(wěn)定性的憲法規(guī)則而言，其難度不言而喻，其即便能夠成功，也難以應(yīng)對(duì)如下尷尬處境：目前比權(quán)責(zé)清單法律位階更高的規(guī)章，只需要權(quán)力機(jī)關(guān)的備案審查，而對(duì)充其量只是作為規(guī)范性文件的權(quán)責(zé)清單苛求權(quán)力機(jī)關(guān)的審核批準(zhǔn)，是難以讓人理解的。因此，由權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)權(quán)責(zé)清單審核批準(zhǔn)的做法，在我國難以行得通。

2.區(qū)別設(shè)定權(quán)責(zé)清單編制依據(jù)

如前所述，在理論上“三定”規(guī)定的來源依據(jù)應(yīng)當(dāng)直接作為權(quán)責(zé)清單的編制依據(jù)。對(duì)此，有學(xué)者承繼這一邏輯，給出“依據(jù)法律法規(guī)和‘三定規(guī)定’編制政府權(quán)責(zé)清單”的方案。[注]參見張進(jìn)軍：《新形勢(shì)下機(jī)構(gòu)編制管理的挑戰(zhàn)與變革》，《貴州社會(huì)科學(xué)》2016年第11期。然而，假如按照這種思路確定權(quán)責(zé)清單編制依據(jù)，將會(huì)出現(xiàn)如下不利后果。第一，權(quán)力清單極易脫逸法律、法規(guī)、規(guī)章的“韁繩”，規(guī)范性文件成為其新的規(guī)范依據(jù)，隨之，權(quán)力清單之下的“權(quán)力”也可能膨脹，行政權(quán)不受約束的概率以及公民權(quán)利受侵害的可能性都將大大增加。第二，在責(zé)任清單缺乏頂層制度設(shè)計(jì)的情形下，依托權(quán)力清單布設(shè)規(guī)則的路徑依賴將無法避免，可以預(yù)見，責(zé)任清單的獨(dú)立性和制度功能亦隨之弱化，權(quán)力清單和責(zé)任清單的差異性也會(huì)消失。這與政府格外重視責(zé)任清單獨(dú)特價(jià)值的客觀事實(shí)不符。近年來，我國政府在權(quán)力清單之外，寄希望于通過責(zé)任清單實(shí)現(xiàn)政府積極作為，[注]參見《李克強(qiáng)在2014夏季達(dá)沃斯論壇開幕式發(fā)表致辭(全文)》，http://www.chinanews.com/gn/2014/09-10/6578895_2.shtml，2019年4月8日訪問。不無遺憾的是，權(quán)責(zé)清單的編制依據(jù)混為一談的做法，極有可能將政府富有創(chuàng)新性的治理模式扼殺在搖籃中。這種機(jī)械主義的邏輯思路并未考慮權(quán)力清單和責(zé)任清單的性質(zhì)差異及其制度功能。筆者認(rèn)為，權(quán)力清單和責(zé)任清單的編制依據(jù)應(yīng)當(dāng)區(qū)別對(duì)待。首先，權(quán)力清單的編制依據(jù)應(yīng)當(dāng)為法律、法規(guī)和規(guī)章。由于權(quán)力清單的限權(quán)功能以及對(duì)職權(quán)法定原則的虔誠遵守，在當(dāng)前制度框架內(nèi)，恪守我國《立法法》確立的法律、法規(guī)、規(guī)章立法規(guī)格類型，是權(quán)力清單編制依據(jù)的必然選擇。其次，責(zé)任清單的編制依據(jù)應(yīng)當(dāng)包括法律、法規(guī)和規(guī)章以外的規(guī)范性文件。事實(shí)上，并非只能從責(zé)任清單的制度實(shí)踐中提煉和勾勒出其編制依據(jù)，從責(zé)任清單自制規(guī)范屬性和良態(tài)化的制度功能，也可以解讀出法律、法規(guī)和規(guī)章的職責(zé)性規(guī)定已然無法應(yīng)對(duì)社會(huì)發(fā)展的需要，編制依據(jù)擴(kuò)展至設(shè)定積極義務(wù)性規(guī)定的規(guī)范性文件已是必然趨勢(shì)。

3.權(quán)責(zé)清單編制程序法治化

(1)權(quán)責(zé)清單全程公開

從法理上看，依循過程性信息的一般認(rèn)識(shí)，[注]國務(wù)院辦公廳《關(guān)于做好政府信息依申請(qǐng)公開工作的意見》(國辦發(fā)[2010]5號(hào))指出：“行政機(jī)關(guān)……處于討論、研究或者審查中的過程性信息，一般不屬于《政府信息公開條例》所指應(yīng)公開的政府信息。”處于過程中的機(jī)構(gòu)編制活動(dòng)和權(quán)責(zé)清單編制行為皆屬于過程性信息。在國內(nèi)外法制實(shí)踐中，過程性信息皆應(yīng)豁免公開，[注]參見張魯萍：《過程性信息豁免公開之考察與探討》，《廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第4期。由此看來，“三定”規(guī)定和權(quán)責(zé)清單編制完成之前，應(yīng)當(dāng)豁免公開。

然而，“三定”規(guī)定編制過程和權(quán)責(zé)清單編制過程并不完全相同。根據(jù)過程性信息中有關(guān)事實(shí)性信息和意見性信息的公開性差異和判定標(biāo)準(zhǔn)，[注]參見戚紅梅：《我國政府信息豁免公開制度研究》，蘇州大學(xué)博士學(xué)位論文，2013年，第122頁?！叭ā币?guī)定的編制過程中，行政機(jī)關(guān)工作人員難免會(huì)根據(jù)國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展需要，對(duì)職能、機(jī)構(gòu)和人員編制作出權(quán)衡和調(diào)整，具有較強(qiáng)的變動(dòng)性和主觀性，很顯然，這屬于意見性信息，應(yīng)當(dāng)豁免公開；權(quán)責(zé)清單編制活動(dòng)即為對(duì)現(xiàn)有法律規(guī)范的梳理和整合，無需表達(dá)意見，即便編制行為參與人表達(dá)個(gè)人意見也不應(yīng)對(duì)編制內(nèi)容作出變更，而是需要忠實(shí)的梳理現(xiàn)有法律規(guī)范中的相關(guān)事項(xiàng)，無疑，這是事實(shí)性信息，可以予以公開。并且，權(quán)責(zé)編制活動(dòng)應(yīng)當(dāng)予以公開，這是因?yàn)?，作為?quán)責(zé)清單編制內(nèi)容的法律規(guī)范，在其制定過程中和頒布實(shí)施后，已然公開，權(quán)責(zé)清單公開只不過是對(duì)納入清單的法律規(guī)范的二次公開，因而，權(quán)責(zé)清單應(yīng)當(dāng)全程公開并不存在理論上的障礙。

需要說明的是，權(quán)責(zé)清單的全程公開和機(jī)構(gòu)編制的事后公開之間并不存在矛盾，公開性差異并不影響權(quán)責(zé)清單與機(jī)構(gòu)編制法定化“工具—目的”的關(guān)系界定。這是因?yàn)?，?quán)責(zé)清單的全程公開是對(duì)已然定型和固定的機(jī)構(gòu)編制情形的全程公開，換言之，權(quán)責(zé)清單是將經(jīng)過事后公開的“三定”規(guī)定，以清單的形式予以全程公開。

(2)權(quán)責(zé)清單差異化參與

如前所述，機(jī)構(gòu)編制法律規(guī)范明確了專家事前參與和民眾事后監(jiān)督，對(duì)此，有學(xué)者提出應(yīng)更廣范圍地和更大程度地參與，主張“應(yīng)堅(jiān)持社會(huì)公眾全過程廣泛參與的公開性原則，將機(jī)構(gòu)編制管理各個(gè)環(huán)節(jié)置于民主監(jiān)督之下，建立良性雙向互動(dòng)的約束機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)機(jī)構(gòu)編制管理過程的事前、事中和事后的全過程監(jiān)督，從深度和廣度上擴(kuò)大監(jiān)督面”。[注]梁昌勇、朱龍：《頂層設(shè)計(jì)下政府機(jī)構(gòu)編制資源優(yōu)化管理研究》，《行政論壇》2014年第3期。那么，權(quán)責(zé)清單編制活動(dòng)是應(yīng)當(dāng)引入社會(huì)公眾全過程廣泛參與機(jī)制，還是應(yīng)當(dāng)與機(jī)構(gòu)編制法律規(guī)范步調(diào)一致呢？

筆者認(rèn)為，在行政參與上，權(quán)責(zé)清單應(yīng)當(dāng)遵從機(jī)構(gòu)編制法律規(guī)范，也應(yīng)設(shè)置差異化參與規(guī)則，其理由有以下兩點(diǎn)。其一，專家學(xué)者在參與水平和參與能力上遠(yuǎn)勝于普通民眾，更適合參與權(quán)責(zé)清單與“三定”規(guī)定的銜接工作。具體而言，權(quán)責(zé)清單是對(duì)“三定”規(guī)定的梳理和整合，是一項(xiàng)對(duì)技術(shù)水平和專業(yè)能力要求極高的工作。譬如，如何將“三定”規(guī)定中的職權(quán)或職責(zé)事項(xiàng)通過權(quán)責(zé)清單加以體現(xiàn)，這是普通民眾難以勝任的，對(duì)于專家學(xué)者，因其具有相當(dāng)?shù)膶I(yè)能力和技術(shù)水準(zhǔn)因而不是難事。其二，盡管普通民眾廣泛參與可以提高權(quán)責(zé)清單編制活動(dòng)的民主性以及“彌補(bǔ)行政機(jī)關(guān)在信息獲取上的短板”，[注]熊樟林：《權(quán)力掛起：行政組織法的新變式》，《中國法學(xué)》2018年第1期。但由此帶來的低效性不可忽視，特別是在權(quán)責(zé)清單需要經(jīng)常更新和調(diào)整的情形下，普通民眾廣泛參與的優(yōu)越性難以有施展余地。當(dāng)然，筆者并不否認(rèn)政府為了獲致編制活動(dòng)的民主性而鼓勵(lì)民主參與的做法，只不過，在理論上，普通民主參與不應(yīng)設(shè)定為行政機(jī)關(guān)的一項(xiàng)強(qiáng)制性義務(wù)。在制度設(shè)計(jì)上，將普通民主參與限定為事后監(jiān)督即可，這既是普通民眾參與的應(yīng)有之義，也是行使憲法賦予公民監(jiān)督權(quán)的當(dāng)然內(nèi)容。

四、代結(jié)論：“全面推行政府部門權(quán)責(zé)清單制度”的方案

新時(shí)代重大理論和實(shí)踐命題亟待強(qiáng)有力的法理闡釋和切實(shí)可行的制度建構(gòu)。無疑，《機(jī)構(gòu)改革決定》作出“全面推行政府部門權(quán)責(zé)清單制度，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)清單同‘三定’規(guī)定有機(jī)銜接”的決策部署，不僅會(huì)推動(dòng)公法學(xué)研究者特別是行政法學(xué)研究者積極關(guān)注重大實(shí)踐問題，加速“實(shí)現(xiàn)行政組織法的學(xué)理革新，增強(qiáng)行政組織法理論回應(yīng)現(xiàn)實(shí)、分析現(xiàn)實(shí)問題的能力”，[注]滿鑫、李淮：《新時(shí)代行政法學(xué)研究的新使命》，《行政法學(xué)研究》2019第1期。而且可以直接推動(dòng)權(quán)責(zé)清單制度的系統(tǒng)化研究，為以權(quán)責(zé)清單推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化提供制度保障。基于筆者在本文中的分析，在法治框架內(nèi)，《機(jī)構(gòu)改革決定》的上述戰(zhàn)略部署可以通過權(quán)責(zé)清單制度的精細(xì)化設(shè)計(jì)加以實(shí)現(xiàn)，具體結(jié)論和方案如下。

第一，權(quán)責(zé)清單的概念表達(dá)雖然在實(shí)踐上有一定的合理性，但是，由于其存在法理上的缺陷，在推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化過程中，權(quán)責(zé)清單不適合作為獨(dú)立的制度型態(tài)。妥當(dāng)?shù)姆绞绞?，分別設(shè)置權(quán)力清單和責(zé)任清單，實(shí)現(xiàn)兩者同步和協(xié)調(diào)推進(jìn)?！巴健笔侵冈谝詸?quán)力清單推進(jìn)與“三定”規(guī)定有機(jī)銜接的同時(shí)，也以責(zé)任清單推進(jìn)與“三定”規(guī)定有機(jī)銜接。“協(xié)調(diào)”是指權(quán)力清單應(yīng)注重在形式上實(shí)現(xiàn)職能、機(jī)構(gòu)、編制的公開性，責(zé)任清單應(yīng)側(cè)重于在實(shí)質(zhì)上細(xì)化職責(zé)和追責(zé)事項(xiàng)。

第二，權(quán)力清單的權(quán)力類型和規(guī)制范圍已無法適應(yīng)推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化的需要。一方面，應(yīng)當(dāng)將“9+X”的規(guī)制模式調(diào)整為“18+X”的規(guī)制模式；另一方面，應(yīng)當(dāng)將抽象行政行為和行政組織行為納入權(quán)力清單的規(guī)制范圍。上述權(quán)力類型和規(guī)制范圍并非一成不變，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會(huì)情勢(shì)的發(fā)展及時(shí)更新和調(diào)整。

第三，責(zé)任清單頂層設(shè)計(jì)的缺失無法為推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化提供制度保障，但是責(zé)任清單的現(xiàn)有制度資源和理論研究可為推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化提供有力支撐和科學(xué)范式。承擔(dān)推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制化使命的責(zé)任清單應(yīng)當(dāng)包括以下要素：部門職責(zé)、職責(zé)邊界、部門職責(zé)對(duì)應(yīng)的權(quán)力事項(xiàng)、公共服務(wù)事項(xiàng)、事中事后監(jiān)管、職責(zé)行使流程圖、追責(zé)情形、追責(zé)依據(jù)。

第四，以權(quán)責(zé)清單推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化的進(jìn)程中，除了應(yīng)考慮“三定”規(guī)定外，權(quán)責(zé)清單編制行為應(yīng)當(dāng)注意規(guī)避法治風(fēng)險(xiǎn)，其具體規(guī)則有如下幾項(xiàng)：權(quán)責(zé)清單應(yīng)當(dāng)如同機(jī)構(gòu)編制一樣接受權(quán)力機(jī)關(guān)的備案審查；權(quán)力清單的編制依據(jù)是法律、法規(guī)和規(guī)章，責(zé)任清單編制依據(jù)包括法律、法規(guī)和規(guī)章之外的規(guī)范性文件；權(quán)責(zé)清單應(yīng)當(dāng)全程公開，這與機(jī)構(gòu)編制的事后公開并不矛盾；權(quán)責(zé)清單應(yīng)當(dāng)遵從機(jī)構(gòu)編制法律規(guī)范，明確專家參與機(jī)制，而不應(yīng)將普通民眾參與作為行政機(jī)關(guān)的一項(xiàng)強(qiáng)制性義務(wù)，將普通民眾參與作為事后監(jiān)督即可。