秦騰，吳雪晴，唐恩林,2

（1.淮南師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，安徽 淮南232038；2.安徽省資源型城市發(fā)展研究中心，安徽 淮南 232038）

1 資源型城市轉(zhuǎn)型的現(xiàn)狀

資源型城市由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，且第二產(chǎn)業(yè)所占比重過(guò)高，這種特征在中國(guó)非常具有代表性和典型性。資源型城市的資源型產(chǎn)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占有很高比重，三大產(chǎn)業(yè)發(fā)展不均衡，資源型城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了嚴(yán)重的資源枯竭和環(huán)境污染問(wèn)題。資源型城市轉(zhuǎn)型主要由市場(chǎng)機(jī)制決定，但政府干預(yù)可以很大程度上解決市場(chǎng)在轉(zhuǎn)型過(guò)程中失靈的問(wèn)題。稅收作為政府宏觀調(diào)控的重要手段之一，其作用范圍廣泛，既影響資源型城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，同時(shí)可以影響資源型和技術(shù)型企業(yè)。我國(guó)目前有260多座資源型城市，國(guó)家計(jì)劃在2020年前實(shí)現(xiàn)成功轉(zhuǎn)型[1]。

國(guó)外關(guān)于資源型城市轉(zhuǎn)型的研究相對(duì)來(lái)說(shuō)更加體系化和規(guī)范化，而國(guó)內(nèi)關(guān)于煤炭資源型城市轉(zhuǎn)型的研究，仍然停留在個(gè)案研究的階段，還沒(méi)有形成理論體系。總的來(lái)說(shuō)，國(guó)內(nèi)的研究存在以下的問(wèn)題：①關(guān)于資源型城市轉(zhuǎn)型的研究，之前大部分是關(guān)于國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的介紹、采用對(duì)比分析的方法來(lái)對(duì)國(guó)內(nèi)外情況進(jìn)行對(duì)比，而很少有學(xué)者從稅制改革的角度，研究資源型城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展問(wèn)題。②資源型城市的個(gè)案研究比較多，學(xué)者們大都是針對(duì)國(guó)內(nèi)東北地區(qū)的煤炭資源枯竭型城市，且只是針對(duì)單方面具體問(wèn)題提出對(duì)策。對(duì)于資源富庶型城市的危機(jī)預(yù)警和城市轉(zhuǎn)型問(wèn)題研究較少，且很少有學(xué)者系統(tǒng)性、綜合性地研究成熟資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展問(wèn)題。

因此，稅制結(jié)構(gòu)及政策取向可以對(duì)不同產(chǎn)業(yè)的發(fā)展速度和規(guī)模產(chǎn)生不同影響，進(jìn)而影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整成為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展主攻方向的背景下，現(xiàn)行稅制能否實(shí)現(xiàn)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的功能，如何通過(guò)優(yōu)化稅制，實(shí)現(xiàn)稅收對(duì)資源型地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的作用最大化，成為本文研究的主要課題。

2 稅制改革對(duì)資源型城市轉(zhuǎn)型的影響

資源型城市的三大主體稅種為增值稅、企業(yè)所得稅及資源稅。對(duì)資源型城市稅收稅種構(gòu)成比例來(lái)看，增值稅貢獻(xiàn)較多，但是資源型城市增值稅主要存在的問(wèn)題是稅率相對(duì)過(guò)高，進(jìn)項(xiàng)稅抵扣項(xiàng)目較少，從而造成實(shí)際稅負(fù)相對(duì)過(guò)高。首先，增值稅稅率較高。2019年增值稅稅率從17%調(diào)整到16%再調(diào)整到13%，雖然增值稅稅率在降低，但是對(duì)于資源型企業(yè)來(lái)說(shuō)，增值稅占納稅總額的比例較高。其次，資源型企業(yè)增值稅抵扣范圍較小，很多非增值項(xiàng)目加入增值額，無(wú)形之中會(huì)增加稅負(fù)，這會(huì)導(dǎo)致資源型企業(yè)增值稅抵扣鏈條不完整，稅負(fù)普遍加重。

在資源型城市稅收構(gòu)成里面，資源稅規(guī)模較小。雖然我國(guó)于2014年實(shí)行資源稅改革，資源稅征收方式由從量征收改為從價(jià)征收。增加了當(dāng)?shù)刎?cái)政收入，也減輕了煤炭企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)。但是資源稅收入所占比例和資源型城市身份不符，如內(nèi)蒙古鄂爾多斯市、安徽淮南市，其經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是以資源的輸出和轉(zhuǎn)換為主，其原有的資源稅稅制存在諸多不合理之處，對(duì)于多種資源征稅的標(biāo)準(zhǔn)，不能體現(xiàn)出稅收的中性原則[2]。我國(guó)現(xiàn)階段實(shí)施的結(jié)構(gòu)性減稅政策對(duì)資源型企業(yè)來(lái)說(shuō)效果并不明顯。企業(yè)之間由于資源稅種不同，而帶來(lái)的稅收負(fù)擔(dān)不同，使得稅收征管有失公平，不能起到有效節(jié)約資源的作用，使地方財(cái)政支出和稅收收入不協(xié)調(diào)問(wèn)題突顯。

3 加快資源型城市轉(zhuǎn)型的稅制改革建議

3.1 加快資源型城市稅種優(yōu)化

消費(fèi)稅作為一種調(diào)節(jié)性稅制，能夠顯著促進(jìn)資源型城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化，可以對(duì)一些三高企業(yè)所生產(chǎn)的產(chǎn)品進(jìn)行征稅，納入消費(fèi)稅征稅范圍。近年來(lái)，我國(guó)消費(fèi)稅的征收范圍有所調(diào)整，如把電池涂料污染性比較大的行業(yè)納入征收消費(fèi)稅的范圍，通過(guò)征收消費(fèi)稅提高這些高污染產(chǎn)品的稅負(fù)成本，從而倒逼資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展。資源稅對(duì)資源型城市轉(zhuǎn)型具有的引導(dǎo)作用，要加快資源稅改革。2016年以來(lái)，我國(guó)對(duì)大多數(shù)資源稅項(xiàng)目改為從價(jià)計(jì)征模式，下一步將擴(kuò)大資源型城市資源稅征稅范圍，如大氣、水、草原、灘涂、森林等自然資源，從而促進(jìn)對(duì)各種資源的節(jié)約和保護(hù)，加快轉(zhuǎn)型步伐。適當(dāng)降低資源型城市企業(yè)所得稅的負(fù)擔(dān)，如通過(guò)降低稅率、加速企業(yè)折舊、增加成本費(fèi)用扣除等組合優(yōu)惠政策，減輕資源型城市企業(yè)所得稅稅負(fù)，讓企業(yè)有更多資金進(jìn)行創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型發(fā)展。

3.2 加快資源型城市稅系結(jié)構(gòu)優(yōu)化

自1994年我國(guó)分稅制改革以來(lái)，我國(guó)稅種構(gòu)成一直以流轉(zhuǎn)稅為主，特別是營(yíng)改增以來(lái)，流轉(zhuǎn)稅所占比例一直很高，這不利于資源型城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，稅收作為重要的政府調(diào)控工具，要強(qiáng)化所得稅的主體稅地位，弱化流轉(zhuǎn)稅作用。資源型城市流轉(zhuǎn)稅收入絕大部分來(lái)自第二產(chǎn)業(yè)，作為一種間接稅，隨著流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的增多和流轉(zhuǎn)稅的轉(zhuǎn)嫁，稅收調(diào)節(jié)功能不太突出，這種稅種結(jié)構(gòu)加強(qiáng)了對(duì)一些三高企業(yè)和重工業(yè)的稅收依賴，使得地方政府沒(méi)有動(dòng)力促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)。作為一種直接稅，所得稅稅負(fù)一般不可轉(zhuǎn)嫁。所得稅的征收能夠?qū)ζ髽I(yè)的成本費(fèi)用扣除產(chǎn)生直接影響，引導(dǎo)企業(yè)資金、資本、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)，提高資源配置效率。從稅收調(diào)節(jié)作用來(lái)看，適當(dāng)?shù)靥岣咚枚愒诙愔企w系中的比重，提升其主體稅系地位。

3.3 完善稅收收入分享體制，理順?lè)峙潢P(guān)系

資源型城市一方面是由于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一、產(chǎn)能過(guò)剩，導(dǎo)致政府財(cái)力緊張，另一方面則是由于解決各種民生、社會(huì)、環(huán)境問(wèn)題，需要大量的財(cái)政支出，財(cái)政缺口較大，地方財(cái)政困難，無(wú)力進(jìn)行轉(zhuǎn)型發(fā)展。為解決這一矛盾，可以完善中央地方稅收收入分享體制，如改進(jìn)增值稅稅收的中央地方的“五五分成”的過(guò)渡方案。資源型城市曾經(jīng)為我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)做出巨大貢獻(xiàn)，歷史欠賬較多，財(cái)政壓力較大，中央要加大對(duì)資源型城市的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。通過(guò)理順中央和地方的財(cái)政分配關(guān)系，增加資源型城市地方政府的收入能力，減少其財(cái)政支出壓力，有利于地方政府運(yùn)用財(cái)政支出手段促進(jìn)資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展。