文/徐宗偉 陳可珍

一、 引言

基礎(chǔ)設(shè)施類建設(shè)項(xiàng)目從醞釀、規(guī)劃、設(shè)計(jì)到建成投產(chǎn)包括以下階段：決策（可行性評估、“兩評一案”）階段、設(shè)計(jì)階段、招投標(biāo)階段、施工階段以及運(yùn)營維護(hù)階段。相應(yīng)的工程造價分為編制估算、設(shè)計(jì)概算、施工圖預(yù)算、招投標(biāo)合同價、竣工結(jié)算、竣工決算等。整個過程是由粗及細(xì)、由淺入深的逐步分解和逐層控制的過程。項(xiàng)目建設(shè)過程中需要把造價控制在批準(zhǔn)后的項(xiàng)目施工圖預(yù)算范圍之內(nèi)，并在施工過程中，實(shí)時將實(shí)際值與計(jì)劃值進(jìn)行對比、檢查、監(jiān)督、引導(dǎo)和糾正，通過目標(biāo)確定、實(shí)施狀態(tài)檢查、偏差糾正等方式進(jìn)行事前、事中和事后控制。并合理控制人力、財(cái)力、物力、技術(shù)等，保障實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目管理目標(biāo)，獲得項(xiàng)目預(yù)期的社會和經(jīng)濟(jì)效益。

目前，越來越多的基礎(chǔ)設(shè)施類建設(shè)項(xiàng)目采用了PPP模式建設(shè)，依據(jù)《財(cái)政部關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會資本合作工作的通知》第9條規(guī)定“對于涉及工程建設(shè)、設(shè)備采購或服務(wù)外包的PPP項(xiàng)目，已經(jīng)依據(jù)政府采購法選定社會資本合作方的，合作方依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供服務(wù)的，按照《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條規(guī)定，合作方可以不再進(jìn)行招標(biāo)?！币虼嗽趯?shí)際操作中，如社會資本方資質(zhì)符合后續(xù)項(xiàng)目建設(shè)要求，依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供服務(wù),無需進(jìn)行建設(shè)施工環(huán)節(jié)的招投標(biāo)，通俗稱“兩標(biāo)并一標(biāo)”。

在此模式中，項(xiàng)目在PPP綜合信息平臺系統(tǒng)申請錄入時，即項(xiàng)目進(jìn)入準(zhǔn)備階段，項(xiàng)目將完成立項(xiàng)審批、可行性研究報告編制及評估、物有所值評價報告（定性和定量）、財(cái)政承受能力論證報告和PPP項(xiàng)目實(shí)施方案編制，工程造價控制處于項(xiàng)目估算階段，而估算投資允許偏差10%～30%，以PPP項(xiàng)目實(shí)施方案為依據(jù)編制采購文件招標(biāo)社會資本，且中標(biāo)社會資本具有項(xiàng)目建設(shè)施工資質(zhì)可自行建設(shè)時，招標(biāo)環(huán)節(jié)的合同預(yù)算價將會比確定后的施工圖預(yù)算高出10%～30%，直接導(dǎo)致財(cái)政付費(fèi)額或可行性缺口補(bǔ)貼額偏大，不能減輕當(dāng)?shù)刎?cái)政負(fù)擔(dān)，反而有增加地方政府債務(wù)的風(fēng)險。

二、PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中工程造價控制

PPP項(xiàng)目實(shí)施全過程中如何控制工程造價，作為計(jì)算財(cái)政付費(fèi)或補(bǔ)貼的依據(jù)，同時兼顧PPP項(xiàng)目參與各方的利益是一個十分重要的問題。筆者結(jié)合實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)，在 PPP項(xiàng)目實(shí)施時提出以下工程造價控制措施：

1.對決策階段工程造價的控制

（1）項(xiàng)目可行性評估

PPP項(xiàng)目的立項(xiàng)階段及可行性評估階段資料應(yīng)完整、有效，且符合建設(shè)程序。項(xiàng)目可行性研究報告中建設(shè)內(nèi)容及規(guī)模明確，建設(shè)方案論證合理，投資估算編制有理有據(jù)、細(xì)致全面，項(xiàng)目技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、效益可行。

（2）項(xiàng)目“兩評一案”

PPP項(xiàng)目“兩評一案”（即物有所值評價報告、財(cái)政承受能力論證評價報告和實(shí)施方案）主要由第三方咨詢機(jī)構(gòu)編制，該咨詢機(jī)構(gòu)應(yīng)具備PPP專項(xiàng)的資信及項(xiàng)目涉及專業(yè)的資質(zhì)。

鑒于項(xiàng)目工程造價在“兩評一案”中的重要性和嚴(yán)謹(jǐn)性，建議PPP項(xiàng)目“兩評一案”的項(xiàng)目組成員應(yīng)包括注冊造價工程師，參照《工程咨詢行業(yè)管理辦法》第十四條規(guī)定，“兩評一案”咨詢成果文件上應(yīng)當(dāng)加蓋工程咨詢單位公章、咨詢工程師（投資）執(zhí)業(yè)專用章及注冊造價工程師等執(zhí)業(yè)專用章。

項(xiàng)目實(shí)施方案應(yīng)明確項(xiàng)目產(chǎn)出說明、風(fēng)險分配機(jī)制、績效考核辦法、付費(fèi)機(jī)制、項(xiàng)目投資合理利潤率、折現(xiàn)率等，對比分析類似項(xiàng)目的指標(biāo)體系參數(shù)。項(xiàng)目投資測算、運(yùn)營期付費(fèi)測算、PPP值和PSC值測算均科學(xué)、合理、有據(jù)、詳實(shí)，并與類似PPP項(xiàng)目各項(xiàng)指標(biāo)體系參數(shù)對比分析。

2.對設(shè)計(jì)階段工程造價的控制

工程造價的控制宜從設(shè)計(jì)階段開始，設(shè)計(jì)階段的設(shè)計(jì)內(nèi)容及方案直接決定工程投資總額，依據(jù)行業(yè)規(guī)定，設(shè)計(jì)概算允許偏差為5%。同時，不斷的設(shè)計(jì)深化或優(yōu)化，將有效節(jié)約投資、控制工程造價。

項(xiàng)目實(shí)施方案中應(yīng)明確PPP項(xiàng)目的設(shè)計(jì)由政府方委托并監(jiān)督管理，政府方嚴(yán)把設(shè)計(jì)審核的關(guān)，有效控制工程造價，建議項(xiàng)目設(shè)計(jì)單位與社會資本方不得存在控股、管理關(guān)系或者負(fù)責(zé)人為同一人的重大關(guān)聯(lián)關(guān)系。

3.對招標(biāo)投標(biāo)階段的工程造價的控制

項(xiàng)目實(shí)施方案中應(yīng)明確項(xiàng)目招投標(biāo)方案、評標(biāo)方式等，且符合《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》《中華人民共和國政府采購法》及相應(yīng)實(shí)施條例。

項(xiàng)目招投標(biāo)中合同的訂立階段，合同條款的設(shè)置應(yīng)按照施工承包模式、計(jì)價依據(jù)、工程量計(jì)算原則、工程變更處理原則等設(shè)置項(xiàng)目的初始價值目標(biāo)。合同條款中明確項(xiàng)目關(guān)鍵核心問題，明確項(xiàng)目邊界條件，明確項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營過程中的細(xì)節(jié)問題。項(xiàng)目合作期長的項(xiàng)目，預(yù)留合同再談判空間，以應(yīng)對經(jīng)濟(jì)、政策變化風(fēng)險。

4.對施工階段工程造價的控制

項(xiàng)目實(shí)施方案和項(xiàng)目合同中應(yīng)明確施工過程中變更控制條款，如不予變更，或變更部分以招投標(biāo)價予以結(jié)算等；應(yīng)依據(jù)當(dāng)?shù)仃P(guān)于設(shè)計(jì)變更的管理辦法，嚴(yán)格執(zhí)行設(shè)計(jì)變更審批流程，突出事前控制，強(qiáng)化事中控制，完善事后控制。當(dāng)工程變更不可避免時，嚴(yán)格控制不合理變更。同時應(yīng)合理設(shè)定合同條款，避免施工索賠。

項(xiàng)目施工過程中的工程量控制主要由政府的審計(jì)部門采用跟蹤審計(jì)的方式行使，這既具有權(quán)威性，同時保證了審計(jì)過程的獨(dú)立客觀。跟蹤審計(jì)如委托第三方時，應(yīng)明確項(xiàng)目第三方跟蹤審計(jì)機(jī)構(gòu)由政府方招標(biāo)、委托、監(jiān)督、管理及付費(fèi)。

5.運(yùn)營階段工程造價控制的應(yīng)用

運(yùn)營階段是檢驗(yàn)PPP工程項(xiàng)目的實(shí)際效果的階段，重點(diǎn)做好投資經(jīng)濟(jì)效果的評價、測算。運(yùn)用多種分析手段及方法，如：靜態(tài)投資回收期、動態(tài)投資回收期、投資收益率、內(nèi)部收益率、凈現(xiàn)值等等指標(biāo)體系，計(jì)算出本項(xiàng)目的系列相關(guān)數(shù)據(jù)，為投資方及建設(shè)方提供參考，也可以作為今后投資類似PPP項(xiàng)目的重要依據(jù)資料。

三、全過程工程造價控制的探索

2019年，國家發(fā)展和改革委員會、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于推進(jìn)全過程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資規(guī)〔2019〕515號），在房建和市政領(lǐng)域推進(jìn)全過程工程咨詢服務(wù)，文件提出“投資者或建設(shè)單位在固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目決策、工程建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)營過程中，對綜合性、跨階段、一體化的咨詢服務(wù)需求日益增強(qiáng)。這種需求與現(xiàn)行制度造成的單項(xiàng)服務(wù)供給模式之間的矛盾日益突出?！?“深化工程領(lǐng)域咨詢服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，破解工程咨詢市場供需矛盾，必須完善政策措施，創(chuàng)新咨詢服務(wù)組織實(shí)施方式，大力發(fā)展以市場需求為導(dǎo)向、滿足委托方多樣化需求的全過程工程咨詢服務(wù)模式?！?/p>

PPP項(xiàng)目實(shí)施建議引入第三方全過程咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)具備工程咨詢（投資）、招標(biāo)采購、設(shè)計(jì)管理、監(jiān)管一體化、造價咨詢等資信、資質(zhì)、業(yè)績或能力，配備結(jié)構(gòu)合理的專業(yè)咨詢?nèi)藛T，在技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、管理、法律等方面具有豐富經(jīng)驗(yàn)，可提供科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化的項(xiàng)目全生命周期咨詢服務(wù)即全過程工程咨詢服務(wù)。

通過PPP項(xiàng)目全過程咨詢的方式，全過程咨詢服務(wù)單位從前期可研編制階段甚至更早的機(jī)會研究階段就介入，且每個階段環(huán)環(huán)相扣，容易把握項(xiàng)目的各個細(xì)節(jié)，從而最大程度地降低項(xiàng)目成本。根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)展，對項(xiàng)目工程造價進(jìn)行動態(tài)跟蹤控制，使政府方在工程造價管理中始終處于主動地位。同時全過程咨詢服務(wù)單位復(fù)合型的人才較多，有利于解決PPP項(xiàng)目中錯綜復(fù)雜的問題，有利于簡化政府工作職能，規(guī)范社會資本，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的投資效益和社會效益。

在PPP項(xiàng)目中推進(jìn)全過程工程咨詢服務(wù)時，在項(xiàng)目實(shí)施方案和項(xiàng)目合同中需明確第三方全過程咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)由政府方招標(biāo)、委托、監(jiān)督、管理及付費(fèi)，以及明確咨詢服務(wù)范圍和內(nèi)容等。

四、結(jié)束語

PPP項(xiàng)目實(shí)施中，造價咨詢控制越早介入越好，把握控制越全面越好，可研階段總投資的估算客觀、實(shí)施方案階段的財(cái)務(wù)測算精準(zhǔn)、設(shè)計(jì)階段總投資的優(yōu)化、建設(shè)階段的過程成本控制均非常重要，而不是單純著眼于過程成本控制或某個環(huán)節(jié)點(diǎn)的造價控制。在整個實(shí)施過程中，應(yīng)進(jìn)行全面、系統(tǒng)、規(guī)范的工程造價控制，逐步推進(jìn)全過程工程咨詢服務(wù)。