王少伯

（中共中央黨校研究生院，北京100091）

黨的十九大報(bào)告指出，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求是“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！薄?bào)告中首次針對(duì)鄉(xiāng)村治理問題提出“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”[1]。建設(shè)自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，既是新時(shí)代全面依法治國條件下加強(qiáng)基層民主法治建設(shè)的應(yīng)有之義，也是著眼于新時(shí)代鄉(xiāng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的本質(zhì)要求，更是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基石。鄉(xiāng)村振興不僅是經(jīng)濟(jì)的振興，也是生態(tài)的振興、社會(huì)的振興，文化、教育、科技的振興以及農(nóng)民素質(zhì)的提升。改革開放以來，我國鄉(xiāng)村社會(huì)逐步由相對(duì)封閉走向流動(dòng)開放、農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)日益分化、農(nóng)民思想觀念日益多元，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理模式越來越難以適應(yīng)新形勢(shì)下不斷發(fā)展的要求。本文結(jié)合河北省當(dāng)前鄉(xiāng)村治理實(shí)情，通過找準(zhǔn)新時(shí)代鄉(xiāng)村治理中存在的共性問題、揭示問題背后的深層次原因并提出實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的對(duì)策思考，進(jìn)而更好的促進(jìn)鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐。

一、新時(shí)代鄉(xiāng)村治理面臨的問題

社會(huì)治理體系中，鄉(xiāng)村是最基本的單元，是服務(wù)群眾的“最后一公里”，因此，鄉(xiāng)村治理的成敗關(guān)系到我國全面建成小康社會(huì)的大局。近年來，黨中央堅(jiān)持把解決“三農(nóng)問題”作為全黨工作重中之重，我國鄉(xiāng)村發(fā)展取得顯著成效。但是，由于長期以來我國政治建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、文化建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)落后于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不充分的問題日益明顯。應(yīng)該清醒的認(rèn)識(shí)到，當(dāng)前我國最大的發(fā)展不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，最大的發(fā)展不充分是農(nóng)村發(fā)展不充分，鄉(xiāng)村治理過程中仍然面臨諸多難題。

以河北省地區(qū)鄉(xiāng)村為例。河北是農(nóng)業(yè)大省，全省四萬多鄉(xiāng)村，絕大多數(shù)屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，鄉(xiāng)村治理也面臨著不少機(jī)遇和挑戰(zhàn)。河北省鄉(xiāng)村治理實(shí)踐有自身的特點(diǎn)，也有我國鄉(xiāng)村治理過程中面臨的共性問題，這些問題值得深入研究和思考。

（一）生態(tài)環(huán)境問題突出，基層基礎(chǔ)保障還不夠到位

近年來，政府加大了城市環(huán)境治理力度，城市環(huán)境得到很大改善。但是，河北是一個(gè)農(nóng)業(yè)占比比較大的省份，隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村的垃圾、污水和白色污染等問題日益突出，這與“村容整潔，鄉(xiāng)風(fēng)文明”的社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)和“建設(shè)美麗中國”的要求是背道而馳的。河北的農(nóng)業(yè)存在經(jīng)營方式落后、科技含量不高、人才缺乏、農(nóng)村社會(huì)管理不足等問題。這其中水資源不足和水源污染問題尤其嚴(yán)重。由于資源稟賦不足與用水需求增加并存，結(jié)構(gòu)性矛盾與體制性障礙并存，投入欠賬與管理滯后并存，水安全問題已成為制約河北鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展的重要瓶頸。那些自然環(huán)境條件差、交通信息閉塞的村，公共服務(wù)能力差，農(nóng)村行路難、就醫(yī)難和靠天吃飯等基本生產(chǎn)生活問題尚未完全解決，鄉(xiāng)村治理工作難度大。為了養(yǎng)家糊口，大量農(nóng)民外出務(wù)工，“空心村”現(xiàn)象突出，鄉(xiāng)村治理中村民自治主體缺位，由于大量人員外出務(wù)工，留在村里大多是婦女、兒童和老人，文化素質(zhì)較低。

（二）治理主體作用邊緣化，部分基層黨組織鄉(xiāng)村治理能力低下

目前，由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的巨變，農(nóng)村基層黨組織發(fā)展陷入困難的狀態(tài)，需要時(shí)間去研究和摸索“強(qiáng)身健體”的路徑，恢復(fù)其領(lǐng)導(dǎo)能力。一是農(nóng)村黨組織的核心地位不突出，在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮作用不明顯。河北農(nóng)村黨員干部隊(duì)伍年齡偏大、文化偏低、能力偏弱的現(xiàn)象比較突出，農(nóng)村黨員中五十歲以上的和初中文化以下的占比較大。二是黨的核心價(jià)值理念的宣傳過于“空泛化”“程式化”，不利于農(nóng)村黨員入腦入心入耳。對(duì)于文化水平只有初中、平時(shí)忙于生計(jì)、見不多識(shí)不廣的農(nóng)村黨員來說，要讓他們理解黨的核心理念和大政方針，需要“活學(xué)活用”“生動(dòng)具體”，這樣便于理解和記憶。因此，黨的政策方針是否能夠及時(shí)宣傳貫徹到鄉(xiāng)村基層，是目前鄉(xiāng)村治理需要解決的一個(gè)重要課題。三是農(nóng)村黨員干部服務(wù)意識(shí)不高，聯(lián)系服務(wù)群眾難。部分農(nóng)村黨員干部服務(wù)意識(shí)淡薄，引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理和服務(wù)群眾本領(lǐng)不強(qiáng)。目前在我國農(nóng)村“官”與“民”的互信度總體較低，代表著“民”的廣大村民對(duì)代表著“官”的基層政府和村“兩委”缺乏信任。

（三）“舊文化、舊思想”干擾村政，鄉(xiāng)風(fēng)民俗建設(shè)存在突出問題

這些年，河北的經(jīng)濟(jì)社會(huì)飛速發(fā)展，農(nóng)村的物質(zhì)生活和生活方式都有了可喜的變化。然而，農(nóng)村文化卻一直是社會(huì)治理的“短腿”，突出表現(xiàn)在下面三個(gè)方面。一是濫辦酒席等歪風(fēng)惡俗愈演愈烈。在河北農(nóng)村，滿月酒、周歲酒、生日酒、訂婚酒等五花八門的鄉(xiāng)村酒席十分常見。二是“等靠要”依賴思想有所抬頭。近兩年，中央和省市政府加大了脫貧攻堅(jiān)的力度，貧困戶大多享受了各種補(bǔ)貼和政策扶持高達(dá)數(shù)萬甚至十萬元，部分村民滋生了好逸惡勞、投機(jī)鉆營的不良心理。三是宗族宗派思想嚴(yán)重。在河北一些農(nóng)村地區(qū)，宗族宗派勢(shì)力在農(nóng)村的滲透力相當(dāng)大，干擾基層政權(quán)，插手基層選舉，與基層黨組織爭(zhēng)奪活動(dòng)陣地、思想陣地，拉攏人心，直接損害了黨組織的形象和權(quán)威，嚴(yán)重影響鄉(xiāng)村治理的成效。

二、新時(shí)代鄉(xiāng)村治理面臨問題的深層原因

近年來，我國農(nóng)村的治理格局、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、人文背景，都發(fā)生了史無前例的變化，鄉(xiāng)村治理面臨問題的原因是多種多樣的。但是，從辯證法的角度來看，“經(jīng)常出現(xiàn)的問題，要從規(guī)律上找原因，普遍出現(xiàn)的問題要從體制上找原因”[2]。

（一）我國基本國情與社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化

習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中指出，中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這不僅意味著群眾的物質(zhì)文化需求層次在不斷提高，也意味著人民對(duì)民主、法治、公平、正義等美好價(jià)值的追求在日益增長。報(bào)告也特別指出，社會(huì)主要矛盾的變化并沒有改變我們對(duì)我國社會(huì)主義所處歷史階段的判斷，我國仍處于并將長期處于社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國情沒有變。必須要清醒的認(rèn)識(shí)到，當(dāng)前我國最大的發(fā)展不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，最大的發(fā)展不充分是農(nóng)村發(fā)展不充分，這是我國鄉(xiāng)村發(fā)展和治理的現(xiàn)實(shí)。伴隨著社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化，鄉(xiāng)村農(nóng)民對(duì)美好生活的追求也日益多元，對(duì)美好生活的期待邁上了新的臺(tái)階?；镜臏仫栆呀?jīng)不能夠滿足廣大鄉(xiāng)村民眾的美好生活需要，這種美好生活的向往與現(xiàn)實(shí)鄉(xiāng)村發(fā)展的滯后性導(dǎo)致了現(xiàn)實(shí)矛盾，鄉(xiāng)村治理涉及的環(huán)節(jié)和領(lǐng)域也比之前任何時(shí)代更加復(fù)雜。

（二）新時(shí)代農(nóng)村基層黨組織職能定位模糊

農(nóng)村基層黨組織職能定位模糊主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，現(xiàn)實(shí)中一些鄉(xiāng)村“兩委”關(guān)系糾纏不清,村“兩委”的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和自治權(quán)界定不清晰，甚至發(fā)生嚴(yán)重矛盾和碰撞,其中一個(gè)深層次的原因,就是對(duì)基層黨組織在鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)作用的誤解以及傳統(tǒng)的慣性。這既需要鄉(xiāng)村黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用進(jìn)行與時(shí)俱進(jìn)的界定和說明,也需要持之以恒地推進(jìn)黨的自身改革,在運(yùn)用民主的方式去發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用上有更多積極的探索[3]。另一方面，農(nóng)村基層黨組織缺乏管理集體經(jīng)濟(jì)的法律依據(jù)。過去農(nóng)村基層組織是“黨、政、經(jīng)”三位一體的組織，具有管理集體經(jīng)濟(jì)，行使集體土地所有權(quán)的權(quán)利。在《村民委員會(huì)組織法》實(shí)施后，行政管理權(quán)回歸村委會(huì)，實(shí)行村民自治。在新一輪“兩權(quán)確權(quán)”過程中，農(nóng)村基層黨組織管理經(jīng)濟(jì)的權(quán)利被剝離，失去了合法領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)工作的權(quán)利。因此，農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)缺乏具體的法律依據(jù)，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的行使缺乏依法運(yùn)作的空間。

（三）城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系不健全

生活在城市的人們，希望有更加優(yōu)美的環(huán)境，更加安全的食品。生活在鄉(xiāng)村的人們，希望有更加完善的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，更加生態(tài)宜居的生產(chǎn)生活環(huán)境。但是城鄉(xiāng)發(fā)展的融合水平不高、城鄉(xiāng)二元分割的結(jié)構(gòu)仍是當(dāng)前社會(huì)突出的結(jié)構(gòu)特征。因此，徹底打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，走融合發(fā)展之路是當(dāng)務(wù)之急。只有建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系，推動(dòng)城鄉(xiāng)規(guī)劃布局、要素配置、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、生態(tài)保護(hù)等多個(gè)方面共同發(fā)展，才能承擔(dān)起新形勢(shì)下滿足人們需要的城市和鄉(xiāng)村功能，推動(dòng)城市和鄉(xiāng)村健康發(fā)展。由于城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制體制和政策體系不健全，在文化教育和精神文明建設(shè)等環(huán)節(jié)，鄉(xiāng)村建設(shè)出現(xiàn)嚴(yán)重滯后甚至脫節(jié)，鄉(xiāng)村本土文明和優(yōu)秀傳統(tǒng)文化流失，鄉(xiāng)風(fēng)民俗沒有得到有效引導(dǎo)。

三、新時(shí)代鄉(xiāng)村治理的對(duì)策思考

河北省鄉(xiāng)村治理問題以及背后的深層次原因體現(xiàn)了矛盾的普遍性，反映了中國絕大多數(shù)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀。不難看出，解決鄉(xiāng)村治理問題，關(guān)鍵在于農(nóng)村基層黨組織能夠充滿活力，發(fā)揮領(lǐng)跑者的作用，把自治、法治、德治融入鄉(xiāng)村治理各項(xiàng)工作之中，因地制宜，夯實(shí)鄉(xiāng)村治理經(jīng)濟(jì)、組織、人才和文化等四大基礎(chǔ)。我們必須堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為引領(lǐng)，著力構(gòu)建以黨的基層組織為核心，以村民自治組織為主體，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

（一）發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧和創(chuàng)業(yè)就業(yè)

農(nóng)業(yè)是農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)支撐，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重要基礎(chǔ)。河北省鄉(xiāng)村區(qū)域占比大，并且“十里不同俗，百里不同風(fēng)”。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，首先要從實(shí)際出發(fā)，對(duì)全省4.9 萬個(gè)村劃分類型，分類推進(jìn)。千萬不搞大水漫灌、強(qiáng)迫命令，要結(jié)合自身特色努力實(shí)現(xiàn)一鎮(zhèn)一業(yè)、一村一品，切實(shí)通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)，壯大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。其次要推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧與創(chuàng)造就業(yè)相結(jié)合。必須嚴(yán)格落實(shí)習(xí)近平總書記提出的“要加強(qiáng)監(jiān)管，杜絕截留、挪用和貪污扶貧資金，真正把資金用到扶貧對(duì)象上，幫助貧困群眾早日過上小康生活”。同時(shí)，召回一批眼界寬、思路活、資源廣、有一定資本的外出務(wù)工致富能人返村帶頭創(chuàng)業(yè)，以美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村旅游發(fā)展等為支撐平臺(tái)，在政策、資金、指導(dǎo)等方面提供支持，帶動(dòng)村民脫貧致富。

（二）強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織的控制力

在新時(shí)代鄉(xiāng)村振興的過程中，黨組織的強(qiáng)有力領(lǐng)導(dǎo)是鄉(xiāng)村治理成敗的關(guān)鍵。首先，黨要管鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)?；鶎狱h組織沒有掌控經(jīng)濟(jì)的能力，就不能帶領(lǐng)農(nóng)民共同富裕；要把支部建立在合作社、協(xié)會(huì)、社區(qū)等組織上，建在產(chǎn)業(yè)鏈上，把由過去按照地域設(shè)置黨組織，改變?yōu)榘凑招袠I(yè)設(shè)置黨組織，始終把黨的“毛細(xì)血管”延伸到經(jīng)濟(jì)實(shí)體中，按照經(jīng)濟(jì)原則實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)；上級(jí)黨組織應(yīng)自上而下地建立農(nóng)村基層黨組織發(fā)展扶持基金或金融支持平臺(tái)，為基層黨組織發(fā)展經(jīng)濟(jì)給予必要的經(jīng)濟(jì)支持。其次，黨要管鄉(xiāng)村黨員。要解決黨員與黨組織“失聯(lián)”的問題，創(chuàng)新管理手段，例如用微信等方式將分散的黨員鏈接起來，實(shí)現(xiàn)黨員與組織的互聯(lián)互通、信息共享；通過用農(nóng)民黨員熟悉的語言、熟悉的事例和方式及時(shí)解讀黨的方針政策，黨組織要成為農(nóng)民黨員的堅(jiān)強(qiáng)后盾。最后，黨要管鄉(xiāng)村青年。青年是國家的未來，是新農(nóng)村建設(shè)的參與者，也是黨組織的新鮮血液；黨組織要針對(duì)當(dāng)代青年的特點(diǎn)，發(fā)揮組織優(yōu)勢(shì)，要與共青團(tuán)合作，開展對(duì)青年進(jìn)行教育和培訓(xùn)，將年輕黨員培養(yǎng)成為新興職業(yè)農(nóng)民。

（三）推進(jìn)鄉(xiāng)村自治、法治和德治的融合

自治是健全鄉(xiāng)村治理體系的核心。村民自治制度是中國特色社會(huì)主義政治制度的主要組成部分，村民委員會(huì)的公開透明選舉保障了村民行使民主權(quán)力的途徑。堅(jiān)持和完善村民自治制度，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，要通過派駐第一書記、駐村工作隊(duì)和壯大集體經(jīng)濟(jì)等措施，開展以村民小組、自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)工作。法治是健全鄉(xiāng)村治理體系的保證。既要加快涉農(nóng)立法速度、提高立法質(zhì)量；更要加快完善鄉(xiāng)村法律服務(wù)體系，加強(qiáng)農(nóng)村司法所、法律服務(wù)所、人民調(diào)解組織建設(shè)，推進(jìn)法律援助進(jìn)村、法律顧問進(jìn)村，大幅度降低干部群眾用法成本，推動(dòng)基層干部群眾形成親法、信法、學(xué)法、用法的思想自覺。德治是健全鄉(xiāng)村治理的支撐。鄉(xiāng)村是人情社會(huì)、熟人社會(huì)，而人情與道德、習(xí)俗等相連，善加利用引導(dǎo)便可形成與法治相輔相成的德治。進(jìn)入新時(shí)代，我們要傳承弘揚(yáng)農(nóng)耕文明的精華，塑造鄉(xiāng)村德治秩序[4]。

（四）大力加強(qiáng)鄉(xiāng)村文化建設(shè)和精神文明建設(shè)，夯實(shí)鄉(xiāng)村治理文化基礎(chǔ)

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不能光看農(nóng)民口袋里的票子有多少，更要看農(nóng)民精神風(fēng)貌怎么樣，這才是最本質(zhì)的東西”。文化建設(shè)和精神文明建設(shè)首先要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際因地制宜。河北鄉(xiāng)村在這方面就有自身的特色，河北山多水多，可以賦予河北山歌、調(diào)聲主流文化內(nèi)涵，讓村民從喜聞樂見的山歌、調(diào)聲中接受潛移默化的教育。其次，要積極培育鄉(xiāng)賢文化。挖掘整理、培育宣傳傳統(tǒng)先賢的思想、精神及其先進(jìn)事跡，積極動(dòng)員各方力量，整理鄉(xiāng)村志、人物志、民俗志、民歌集、民間故事集、土菜譜、特產(chǎn)譜等，讓鄉(xiāng)愁書籍化，便于記住和傳承，讓“鄉(xiāng)賢文化”成為弘揚(yáng)核心價(jià)值觀的原動(dòng)力。最后，要開展整治“村霸”專項(xiàng)工作。把整治“村霸”工作作為加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)的有力措施，加大對(duì)“村霸”和宗族惡勢(shì)力的整治力度。嚴(yán)懲各種違紀(jì)違法行為，讓我們的基層黨政權(quán)牢牢掌握在那些政治堅(jiān)定、對(duì)黨忠誠、敢于擔(dān)當(dāng)、體恤百姓、廉潔苦干的好干部手中，決不允許“村霸”和宗族惡勢(shì)力染指。

在我國新型城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)、城鄉(xiāng)一體化加速融合的新時(shí)代背景下，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)治理現(xiàn)代化建設(shè)任務(wù)愈發(fā)緊迫。全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，以“三治合一”的鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)為依托，能夠?yàn)槲覈l(xiāng)村社會(huì)走向“鄉(xiāng)風(fēng)文明”、實(shí)現(xiàn)“治理有效”開辟新境界，也將為廣大農(nóng)村“產(chǎn)業(yè)興旺”“生態(tài)宜居”“生活富?！碧峁﹫?jiān)實(shí)支撐。