鄭小剛，魏 靜，邢夢罡，王晨剛

（1.河北省土地整理服務(wù)中心,河北 050051；2. 河北省地質(zhì)調(diào)查院,河北 050081）

1 引言

土地復(fù)墾是實(shí)現(xiàn)土地綜合利用、保持土地資源可持續(xù)發(fā)展、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措[1][2]。建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地復(fù)墾是土地復(fù)墾中的一項(xiàng)重要工作。近年來，隨著京津冀一體化戰(zhàn)略的實(shí)施，河北省經(jīng)濟(jì)發(fā)展邁入快車道，交通、水利、光伏風(fēng)電、油氣管道等各類生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目全面開工建設(shè)，除了建設(shè)項(xiàng)目必須的永久用地外，臨時(shí)用地量也十分龐大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010～2017年河北省建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地面積為2.90萬hm2，其中涉及占用耕地1.15萬hm2。河北省如何切實(shí)貫徹落實(shí)有關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，切實(shí)加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地復(fù)墾實(shí)施管理，確保建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地復(fù)墾工作健康有序開展，是一個(gè)值得深入思考的問題[3]。本文通過對河北省建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地實(shí)施現(xiàn)狀進(jìn)行梳理，歸納分析建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地復(fù)墾實(shí)施中存在的問題，并針對問題提出相應(yīng)的對策和建議。

2 河北省建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地復(fù)墾實(shí)施現(xiàn)狀

自2011年3月以來，我國相繼發(fā)布實(shí)施了《土地復(fù)墾條例》（以下簡稱《條例》）、《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法 》（以下簡稱《實(shí)施辦法》）、《土地復(fù)墾方案編制規(guī)程》、《土地復(fù)墾質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)》和《生產(chǎn)項(xiàng)目土地復(fù)墾驗(yàn)收規(guī)程》等法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，為土地復(fù)墾工作開啟了新的歷程。2016年，依據(jù)《條例》和《實(shí)施辦法》，河北省發(fā)布了《河北省土地復(fù)墾管理辦法》（ 以下簡稱《管理辦法》）。該辦法進(jìn)一步細(xì)化了建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地復(fù)墾方案評審、實(shí)施監(jiān)管和驗(yàn)收等內(nèi)容。與此同時(shí)，河北省自然資源廳研發(fā)并使用了河北省土地復(fù)墾方案報(bào)備系統(tǒng)，有力地規(guī)范了建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地復(fù)墾管理工作。同時(shí)，2015～2018年，河北省國土（自然）資源廳連續(xù)四年組織開展了土地復(fù)墾方案監(jiān)督檢查工作，對省級審批到期土地復(fù)墾方案的執(zhí)行進(jìn)行督辦，尤其2018年度開展的“雙隨機(jī)一公開”土地復(fù)墾監(jiān)督檢查工作，有力地推動(dòng)了河北省建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地復(fù)墾工作。但由于地方政府和建設(shè)單位對建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地復(fù)墾重視程度不夠、復(fù)墾費(fèi)用不落實(shí)、監(jiān)管不到位等原因，建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地復(fù)墾到位情況還是“不太理想”，截至2018年底，2010～2017年河北省建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地仍有40%未復(fù)墾到位。

3 河北省建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地復(fù)墾實(shí)施問題分析

3.1 地方相應(yīng)配套制度不完善，管理人員缺乏，業(yè)務(wù)知識掌握不到位

國家及省級均發(fā)布了有關(guān)的法律法規(guī)和管理辦法，隨著行政體制改革的進(jìn)一步深化，行政權(quán)力進(jìn)一步下放到地方，地方政府應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際制定完善的制度辦法，并配備相應(yīng)的人員進(jìn)行管理。但從目前來看，還存在如下問題：一是臨時(shí)用地復(fù)墾管理辦法缺失，監(jiān)督管理無具體操作依據(jù)、無抓手；二是雖制定了相應(yīng)的臨時(shí)用地復(fù)墾管理辦法，但不完善，不健全，可操作性不強(qiáng)，如缺少臨時(shí)用地選址、調(diào)整變更、日常監(jiān)管、復(fù)墾驗(yàn)收、土地復(fù)墾費(fèi)用等具體管理的操作性內(nèi)容；三是地方管理人員缺乏，河北省建設(shè)用地項(xiàng)目臨時(shí)用地復(fù)墾管理屬市、縣自然資源的耕保部門管理，但存在工作量大、人員配備少、業(yè)務(wù)知識掌握不到位、先進(jìn)技術(shù)監(jiān)管手段不掌握的問題，致使大部分市、縣自然資源主管部門對所轄區(qū)臨時(shí)用地占地位置、面積、復(fù)墾情況“一概不知”，沒有做到真正有效監(jiān)管。

3.2 地方自然資源主管部門監(jiān)管職責(zé)履職不到位

近年來，河北省各市、縣自然資源主管部門對臨時(shí)用地復(fù)墾工作重視程度雖有所加強(qiáng)，但履行監(jiān)管職責(zé)的勁頭不足、執(zhí)行不力的問題普遍存在。一是未參與建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地選址，臨時(shí)用地選址變成了建設(shè)單位和臨時(shí)用地復(fù)墾方案編制單位的“紙上談兵”。二是未依據(jù)相關(guān)規(guī)定對臨時(shí)用地復(fù)墾方案進(jìn)行審查，導(dǎo)致臨時(shí)用地占用基本農(nóng)田、耕地的現(xiàn)象普遍存在。三是未按《辦法》有關(guān)規(guī)定參加項(xiàng)目評審論證，致使省級審批與市、縣監(jiān)管存在脫節(jié)，導(dǎo)致對所轄區(qū)建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地不知情、不了解。四是未按《條例》和《實(shí)施辦法》有關(guān)規(guī)定，督促建設(shè)單位預(yù)存土地復(fù)墾費(fèi)用和簽訂三方監(jiān)管協(xié)議，導(dǎo)致土地復(fù)墾監(jiān)管無抓手。四是未及時(shí)了解臨時(shí)用地實(shí)際用地情況，未及時(shí)組織臨時(shí)用地調(diào)整變更報(bào)批，導(dǎo)致建設(shè)單位隨意調(diào)整臨時(shí)用地。五是日常實(shí)地監(jiān)管不到位，缺少有效監(jiān)管手段，導(dǎo)致復(fù)墾質(zhì)量不高，進(jìn)度緩慢。六是不及時(shí)組織和不按相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)驗(yàn)收，由于未制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的具體驗(yàn)收程序、內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，對建設(shè)項(xiàng)目單位提出的驗(yàn)收不及時(shí)或者不知道如何驗(yàn)收，導(dǎo)致復(fù)墾后的土地是否達(dá)到有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)無法認(rèn)定。

3.3 建設(shè)項(xiàng)目單位履行復(fù)墾主體責(zé)任不到位

由于思想上的不重視和對相關(guān)法律法規(guī)掌握不到位、不全面，致使建設(shè)項(xiàng)目單位在履行復(fù)墾義務(wù)時(shí)，經(jīng)常出現(xiàn)一些問題。一是未將審批通過的土地復(fù)墾方案在當(dāng)?shù)乜h局備案，也未按要求編制土地復(fù)墾規(guī)劃設(shè)計(jì)，向縣（市、區(qū)）自然資源主管部門備案，僅僅將土地復(fù)墾方案當(dāng)作報(bào)批建設(shè)用地申請的要件，未全面考慮方案的執(zhí)行和落實(shí)。二是未按《條例》和《實(shí)施辦法》的有關(guān)規(guī)定繳存復(fù)墾費(fèi)用，也未與縣（市、區(qū)）自然資源主管部門、銀行簽訂復(fù)墾費(fèi)用監(jiān)管協(xié)議，而是直接將復(fù)墾費(fèi)用支付給村、街道或個(gè)人，導(dǎo)致各縣（市、區(qū)）自然資源主管部門根本無法監(jiān)管復(fù)墾費(fèi)用，致使臨時(shí)用地地塊復(fù)墾費(fèi)用根本無法保障。三是在實(shí)際工作中出于節(jié)省成本和施工便利角度考慮確定臨時(shí)用地位置與占地面積，隨意改變臨時(shí)用地位置、面積，也未及時(shí)上報(bào)報(bào)批，履行變更手續(xù)，導(dǎo)致部分臨時(shí)用地與批復(fù)方案的位置面積不一致。2018年隨機(jī)抽查河北省石家莊至磁縣（冀豫界）公路改擴(kuò)建工程邢臺、邯鄲境內(nèi)臨時(shí)用地復(fù)墾情況，發(fā)現(xiàn)復(fù)墾義務(wù)人隨意調(diào)整臨時(shí)用地位置和面積，與原批復(fù)方案相比，調(diào)整率高達(dá)95%。四是使用臨時(shí)用地時(shí)，未辦理臨時(shí)用地手續(xù)，隨機(jī)抽查河北省石家莊至磁縣（冀豫界）公路改擴(kuò)建工程邢臺、邯鄲境內(nèi)臨時(shí)用地辦理情況，發(fā)現(xiàn)只有邯鄲市磁縣108.5畝辦理了臨時(shí)用地手續(xù)，其他均未辦理，辦理率僅為2.5%，其他各縣（市、區(qū)）臨時(shí)用地地塊均是由施工單位與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、街道或個(gè)人直接簽訂用地合同。五是未及時(shí)完成復(fù)墾任務(wù)。土地義務(wù)人在實(shí)際臨時(shí)用地復(fù)墾時(shí)，將復(fù)墾任務(wù)都交由中標(biāo)各標(biāo)段的施工單位實(shí)施，而大部分施工單位都通過支付給臨時(shí)用地地塊所屬村、街道或個(gè)人一筆商定的資金方式，由村、街道或個(gè)人自行復(fù)墾，然而有些村、街道或個(gè)人為了利益根本不復(fù)墾，造成復(fù)墾任務(wù)難以按時(shí)完成。六是已復(fù)墾的土地質(zhì)量不高，與相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定有一定差距。由于復(fù)墾人員對復(fù)墾相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)不掌握，未按批復(fù)的方案設(shè)計(jì)進(jìn)行復(fù)墾工程實(shí)施，導(dǎo)致復(fù)墾后土地尤其復(fù)墾后耕地的土層厚度、有機(jī)質(zhì)含量、排水、灌溉等指標(biāo)達(dá)不到有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求，部分復(fù)墾后的耕地甚至難以耕種。七是未履行驗(yàn)收手續(xù)。由于建設(shè)項(xiàng)目單位擅自調(diào)整臨時(shí)用地地塊，也未及時(shí)辦理臨時(shí)用地手續(xù)，使用臨時(shí)用地時(shí)委托施工單位與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村或個(gè)人簽訂協(xié)議，土地使用、復(fù)墾后直接交付給當(dāng)?shù)兀簧暾堊匀毁Y源主管部門驗(yàn)收。

3.4 編制單位臨時(shí)用地土地復(fù)墾方案編制不到位

由于編制單位設(shè)計(jì)人員對臨時(shí)土地復(fù)墾有關(guān)政策、法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)掌握不到位，再加之責(zé)任心不強(qiáng)，導(dǎo)致編制的臨時(shí)用地土地復(fù)墾方案難以指導(dǎo)具體復(fù)墾工作。主要存在以下問題：一是未到實(shí)地參與臨時(shí)用地選址，臨時(shí)用地選址“比較隨意”，導(dǎo)致部分臨時(shí)用地占地位置不合理，不避讓基本農(nóng)田和耕地，跨越生態(tài)紅線；部分臨時(shí)用地占地面積過大。二是未充分考慮不同用途臨時(shí)用地的損毀程度和未來復(fù)墾方向，工程設(shè)計(jì)過于簡單，工程預(yù)算不全面，導(dǎo)致復(fù)墾設(shè)計(jì)難以指導(dǎo)施工，工程預(yù)算與實(shí)際復(fù)墾支出出入較大。三是復(fù)墾方向和復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)未充分征求土地使用者的意見，導(dǎo)致群眾對復(fù)墾后的土地滿意度低。

4 河北省建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地復(fù)墾實(shí)施對策和建議

4.1 強(qiáng)化建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地復(fù)墾實(shí)施相關(guān)制度和標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)

規(guī)范指導(dǎo)地方自然資源主管部門臨時(shí)用地監(jiān)管工作，一是迫切需要依據(jù)《條例》《實(shí)施辦法》《管理辦法》等法律法規(guī)和管理辦法，制定適合地方的建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地復(fù)墾監(jiān)管辦法、建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地復(fù)墾資金繳存使用管理辦法、建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地復(fù)墾驗(yàn)收辦法等辦法和細(xì)則；二是依據(jù)《土地復(fù)墾質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)》《河北省土地開發(fā)整理工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目驗(yàn)收規(guī)程》，制定符合不同地域特色的復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)和驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)。從行政監(jiān)管和技術(shù)監(jiān)管兩方面入手，明確相關(guān)部門在復(fù)墾監(jiān)管中的職責(zé)和義務(wù)，使之各司其職，及時(shí)處置監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)的問題，避免扯皮和推諉問題的發(fā)生。

4.2 加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地復(fù)墾管理隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化復(fù)墾方案編制單位及人員管理[3]

做好建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地復(fù)墾實(shí)施管理工作，需要一支過硬的管理隊(duì)伍。一是專人負(fù)責(zé)，建議地方自然資源主管部門在健全管理機(jī)構(gòu)時(shí)，依托各級的土地整治機(jī)構(gòu)，配備專門人員來負(fù)責(zé)。二要增強(qiáng)隊(duì)伍監(jiān)管意識[4]。要從“重審批輕監(jiān)管”向“審批和監(jiān)管都要抓”轉(zhuǎn)變，不斷增強(qiáng)地方自然資源管理主管部門管理人員的復(fù)墾監(jiān)管責(zé)任意識，同時(shí)將復(fù)墾成效納入年度績效考核、政績考核等考核體系進(jìn)行考核，做到“不監(jiān)管就是失職，監(jiān)管不到位就是瀆職”。三是提高隊(duì)伍的業(yè)務(wù)水平[4]。通過對有關(guān)法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的培訓(xùn)和專業(yè)人才培養(yǎng)，培養(yǎng)一批具有專業(yè)背景的管理型和技術(shù)型人員參與監(jiān)管工作。

做好建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地復(fù)墾實(shí)施管理工作，編制單位及人員的管理也很重要。一是加大培訓(xùn)和技術(shù)交流力度，讓編制單位和人員掌握相關(guān)法律法規(guī)、編制規(guī)范，對平時(shí)編制土地復(fù)墾方案出現(xiàn)的問題及時(shí)溝通。二是建立誠信管理機(jī)制，對不負(fù)責(zé)任的編制單位和人員向社會(huì)公示，及時(shí)清理整頓，確保臨時(shí)用地復(fù)墾編制能夠?yàn)閷?shí)施提供基礎(chǔ)技術(shù)支撐。

4.3 構(gòu)建建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地復(fù)墾實(shí)施權(quán)力責(zé)任清單

依據(jù)《條例》《實(shí)施辦法》《管理辦法》以及地方臨時(shí)用地復(fù)墾管理等法律法規(guī)和文件精神，構(gòu)建建設(shè)項(xiàng)目單位臨時(shí)用地復(fù)墾履行的義務(wù)責(zé)任和地方自然資源主管部門監(jiān)管職責(zé)清單。清單應(yīng)從臨時(shí)用地選址、復(fù)墾方案審批、復(fù)墾資金、用地過程中的調(diào)整、復(fù)墾、驗(yàn)收等方面理清建設(shè)單位臨時(shí)用的復(fù)墾責(zé)任和地方自然資源主管部門的監(jiān)管職責(zé)。

4.4 完善建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地復(fù)墾動(dòng)態(tài)監(jiān)測信息系統(tǒng)

2011年發(fā)布的《條例》中已明確指出“國務(wù)院國土資源主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)建立健全土地復(fù)墾信息管理系統(tǒng)，收集、匯總和發(fā)布土地復(fù)墾數(shù)據(jù)信息”。目前，雖然河北省開發(fā)了建設(shè)項(xiàng)目土地復(fù)墾報(bào)備系統(tǒng)，但該系統(tǒng)僅僅停留在省級層面的數(shù)據(jù)匯總和方案到期預(yù)警，未與作業(yè)單位、市、縣自然資源主管部門實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)，未實(shí)現(xiàn)與“國土資源‘一張圖’綜合平臺”等相關(guān)系統(tǒng)對接。需進(jìn)一步拓展完善系統(tǒng)功能，實(shí)現(xiàn)與現(xiàn)有“國土資源‘一張圖’綜合平臺”“農(nóng)村土地整治監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)”“建設(shè)用地審批管理系統(tǒng)”及“國土資源執(zhí)法監(jiān)察監(jiān)管信息系統(tǒng)”“銀行繳費(fèi)系統(tǒng)”等系統(tǒng)的對接。一是通過利用各系統(tǒng)監(jiān)管數(shù)據(jù)，采取室內(nèi)作業(yè)，實(shí)現(xiàn)智能監(jiān)管聯(lián)動(dòng)，防止過多實(shí)地檢查，提升監(jiān)管效率和效果；二是將臨時(shí)用地復(fù)墾實(shí)施監(jiān)管系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)省、市、縣三級聯(lián)網(wǎng)并查，并與建設(shè)用地審批、執(zhí)法監(jiān)察等工作銜接，實(shí)現(xiàn)省、市、縣上下協(xié)同，實(shí)現(xiàn)橫向聯(lián)動(dòng)，形成監(jiān)管合力[5]。

4.5 強(qiáng)化“雙隨機(jī)一公開”建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地復(fù)墾監(jiān)督檢查

推行土地復(fù)墾“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)督檢查，是加強(qiáng)和完善土地復(fù)墾事中事后監(jiān)管的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要手段[5]。建議各級自然資源主管部門按照自然資源部、河北省有關(guān)要求，建立建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地單位名錄庫和監(jiān)督檢查人員庫，制定年度計(jì)劃，編制詳實(shí)的監(jiān)督檢查實(shí)施方案，創(chuàng)新檢查方法，定期抽取建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地復(fù)墾情況進(jìn)行檢查，并將檢查結(jié)果及時(shí)向社會(huì)公開，督促建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地單位履行復(fù)墾業(yè)務(wù)。

4.6 引入社會(huì)和公眾監(jiān)督[6]

一是地方自然資源主管部門應(yīng)將建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地用途、面積、范圍、使用期限、復(fù)墾時(shí)限、復(fù)墾措施、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、舉報(bào)電話等內(nèi)容通過電視、網(wǎng)絡(luò)媒體、占地現(xiàn)場進(jìn)行公示，接受社會(huì)共同監(jiān)督。二是讓土地所有者、使用者參與臨時(shí)用地復(fù)墾實(shí)施監(jiān)督。積極營造社會(huì)關(guān)注、公眾關(guān)心、齊抓共管的良好社會(huì)氛圍，倒逼建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地單位履行復(fù)墾義務(wù)。