姜杉鈺，余星滌

（自然資源部咨詢研究中心，北京 100035）

澳大利亞幅員遼闊，物種豐富，是世界上自然環(huán)境最為優(yōu)美的國家之一。為切實(shí)保護(hù)生態(tài)環(huán)境，澳大利亞政府通過建立國家公園、自然保護(hù)區(qū)、海洋公園等多種保護(hù)地的方式實(shí)現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境和生物多樣性的保護(hù)，形成了較為全面和完善的自然保護(hù)地體系。澳大利亞也是世界上重要的礦業(yè)大國，被譽(yù)為坐在礦車上的國家，鐵、鋁、金、銅、鈷、煤炭等多種礦產(chǎn)的儲量位居世界前列，礦業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中占據(jù)舉足輕重的地位。澳大利亞政府本著“不給地球留疤痕”的礦業(yè)發(fā)展要求，為兼顧礦產(chǎn)資源開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)做出了大量的實(shí)踐探索，尤其在自然保護(hù)地礦業(yè)管理方面積累了大量的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

自然保護(hù)地的礦業(yè)管理是世界性的難點(diǎn)和熱點(diǎn)問題，是處理好礦產(chǎn)資源開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)二者關(guān)系的具體體現(xiàn)。黨的十九大報告要求必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，在生態(tài)優(yōu)先的新形勢下，如何協(xié)調(diào)自然保護(hù)地管理和礦產(chǎn)資源開發(fā)是當(dāng)前社會關(guān)注的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題，研究澳大利亞自然保護(hù)地礦業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)，對于進(jìn)一步優(yōu)化我國保護(hù)地礦業(yè)權(quán)的處置和管理具有重要的借鑒意義。本文首先系統(tǒng)梳理了澳大利亞自然保護(hù)地的管理現(xiàn)狀和管理特點(diǎn)，分析了保護(hù)地礦業(yè)管理政策和相關(guān)法律，進(jìn)而剖析和總結(jié)了澳大利亞自然保護(hù)地礦業(yè)管理的經(jīng)驗(yàn)和典型案例，在此基礎(chǔ)上對我國未來保護(hù)地礦業(yè)管理提出了建議。

1 澳大利亞自然保護(hù)地現(xiàn)狀和管理特點(diǎn)

1.1 自然保護(hù)地現(xiàn)狀

澳大利亞陸地面積為768萬km2，海岸線近37000km，陸上共有50多個類別的保護(hù)地、共計10000余處，保護(hù)地總面積超過140萬km2，接近該國陸地面積的20%[1]，近海地帶為保護(hù)生物礁等也設(shè)立有海洋公園等保護(hù)地。從類別上看，國家公園、自然保護(hù)區(qū)、區(qū)域保護(hù)區(qū)、本土保護(hù)區(qū)和保護(hù)公園這5類保護(hù)地占據(jù)了保護(hù)地總面積的90%左右，其中國家公園、自然保護(hù)區(qū)、區(qū)域保護(hù)區(qū)和保護(hù)公園是澳大利亞各級政府進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重點(diǎn)區(qū)域。本土保護(hù)區(qū)則是為保護(hù)原住民居住地自然和文化資源設(shè)立的一種特殊保護(hù)地[2]?？傮w來看，澳大利亞保護(hù)地的類別多、分類細(xì)，體現(xiàn)了保護(hù)目標(biāo)的多樣性特征。

澳大利亞的自然保護(hù)地體系于20世紀(jì)90年代逐步建立和完善，與世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）的保護(hù)地體系具有較好的對應(yīng)性。根據(jù)保護(hù)地的性質(zhì)、目標(biāo)等內(nèi)容，可將澳大利亞的各類保護(hù)地劃分到世界自然保護(hù)聯(lián)盟保護(hù)體系的6個層級中[1]，即Ia嚴(yán)格自然保護(hù)區(qū)、Ib荒野區(qū)、II國家公園、III自然遺跡保護(hù)區(qū)、IV生活環(huán)境／物種管理地區(qū)、V陸地海洋保護(hù)景觀和VI資源管理保護(hù)區(qū)。其中保護(hù)相對嚴(yán)格的I—IV類保護(hù)地（以保護(hù)自然和文化價值為主）的面積約占保護(hù)地總面積的50%左右，而V—VI類保護(hù)地（以游憩和休閑為主）則占據(jù)另外的50%[3]。

1.2 自然保護(hù)地管理體制

澳大利亞由西澳大利亞州、新南威爾士州、昆士蘭州、南澳大利亞州、維多利亞州和塔斯馬尼亞州、北領(lǐng)地和首都特區(qū)共同組成，是典型的聯(lián)邦制國家。澳大利亞的土地分為國家土地、私人土地和原住民土地，不同土地上的保護(hù)地由不同的管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。具體來看，國家土地上的公共保護(hù)地實(shí)行聯(lián)邦和州兩級政府分級管理體制。在聯(lián)邦政府層面，負(fù)責(zé)自然保護(hù)地管理的主要職能部門是能源與環(huán)境部，該部代表聯(lián)邦政府管理6個國家公園、27個海洋保護(hù)地和3個植物園，澳大利亞國家公園董事會、國家環(huán)境保護(hù)理事會等非官方組織也協(xié)助聯(lián)邦政府制定保護(hù)地政策和管理標(biāo)準(zhǔn)，開展相關(guān)實(shí)地活動。與聯(lián)邦政府相比，州一級政府在自然保護(hù)地建設(shè)和管理中起到更主要的作用，澳大利亞各州和地區(qū)均設(shè)有自然保護(hù)主管機(jī)構(gòu)，如新南威爾士州國家公園與野生生物管理局、昆士蘭州環(huán)境保護(hù)局、西澳大利亞州保護(hù)和土地管理局等，其職能包括投入保護(hù)地建設(shè)和運(yùn)營經(jīng)費(fèi)、制定相關(guān)政策和法律、對保護(hù)地進(jìn)行系統(tǒng)管理等。原住民和私人土地上的自然保護(hù)地，如本土保護(hù)區(qū)和私人保護(hù)區(qū)等，通過政府和原住民及私人協(xié)議建立，同樣被納入國家保護(hù)地體系，受到國家保護(hù)地體系的資助，但其管理主要由原住民和私人，或者委托澳大利亞灌木叢遺產(chǎn)基金會、自然基金會等非政府組織和私人組織完成。由于澳大利亞70%以上的土地為私人和原住民所有，為實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)的完整性，聯(lián)邦和州、領(lǐng)地政府出臺了很多政策鼓勵私人建立和管理保護(hù)地，這也成為澳大利亞未來保護(hù)地建立和管理的重要趨勢。澳大利亞的保護(hù)地管理呈現(xiàn)出一種“多層次、多樣化、多方參與”的特點(diǎn)，有利于緩解區(qū)域保護(hù)與發(fā)展的矛盾，有利于協(xié)調(diào)政府-私人-原住民之間的管理沖突[4]。

2 自然保護(hù)地礦業(yè)政策和法律特點(diǎn)

據(jù)統(tǒng)計，澳大利亞出口的商品中約50%與礦石有關(guān)，礦業(yè)生產(chǎn)總值占GDP的7%左右。礦業(yè)的蓬勃發(fā)展曾一度造成生態(tài)環(huán)境和地質(zhì)遺跡的嚴(yán)重破壞。例如澳大利亞西部皮爾巴拉地區(qū)就曾因鐵礦石開采，破壞了世界上范圍最廣、意義最重大的舊石器時代石刻藝術(shù)畫廊，這種破壞直到Murujuga國家公園建立后才得到有效控制[5]。隨著自然保護(hù)地體系的不斷完善，自然保護(hù)地管理和礦業(yè)發(fā)展的矛盾沖突成為困擾澳大利亞政府的難點(diǎn)問題之一，其中關(guān)于是否在卡卡杜國家公園周邊進(jìn)行加比盧卡鈾礦開采的問題就曾引發(fā)了北領(lǐng)地原住民、聯(lián)邦及州政府以及多家企業(yè)和社會組織長達(dá)近20年的爭執(zhí)[6]。為了協(xié)調(diào)自然保護(hù)地管理和礦業(yè)發(fā)展，澳大利亞各方經(jīng)歷了長期的努力和探索，不斷深化和細(xì)化聯(lián)邦和州、領(lǐng)地的相關(guān)政策，逐步提高礦業(yè)和環(huán)境等相關(guān)領(lǐng)域法律法規(guī)之間的適應(yīng)性和協(xié)調(diào)性，目前已形成比較成熟的自然保護(hù)地礦業(yè)政策和法律體系。

2.1 保護(hù)地礦業(yè)政策

客觀而言，澳大利亞政府十分重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)，也深知礦山開發(fā)不可避免地會對地表植被、地下水以及生物多樣性等造成破壞，但又不得不清醒地認(rèn)識到礦業(yè)發(fā)展對本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性，盡管與世界其他國家相比，澳大利亞陸上各類自然保護(hù)地的面積占國土面積比例較高，但保護(hù)地的礦業(yè)政策卻較為寬松，特殊問題和矛盾的處理也十分彈性化。

研究表明[3,7]，按照世界自然保護(hù)聯(lián)盟的保護(hù)等級，澳大利亞有超過一半面積的陸上自然保護(hù)地是允許進(jìn)行礦業(yè)活動的，其他原則上禁止礦業(yè)活動的保護(hù)地中也保留了礦業(yè)進(jìn)入的彈性準(zhǔn)則。例如昆士蘭州的284個IUCN III—VI級保護(hù)區(qū)（不包含自然保護(hù)區(qū)）中的173個就曾批準(zhǔn)過礦產(chǎn)勘探許可證，379個自然保護(hù)區(qū)中有149個存在共273個礦產(chǎn)勘探許可證，其中186個勘探許可證是在保護(hù)區(qū)設(shè)立之后頒發(fā)的[8]。據(jù)保守估計，澳大利亞嚴(yán)格意義上不允許礦業(yè)活動的保護(hù)地面積僅占保護(hù)地總面積的25%左右，占國土面積的5%左右，與IUCN關(guān)于禁止礦業(yè)活動的保護(hù)區(qū)土地面積占國土面積的4%的建議十分接近了[3]。

礦山企業(yè)若考慮在禁止礦業(yè)活動的保護(hù)地內(nèi)進(jìn)行礦業(yè)活動，則需要預(yù)先向經(jīng)聯(lián)邦或州政府主管部門提出申請，經(jīng)相關(guān)負(fù)責(zé)人審議環(huán)境評估、資源潛力等材料后，方可獲得礦業(yè)許可，聯(lián)邦或州政府主管部門也有權(quán)拒絕申請[7]，如澳大利亞聯(lián)邦地質(zhì)調(diào)查局曾向西澳大利亞州政府提出過費(fèi)茲杰拉德河國家公園(Fitzgerald River National Park)的礦產(chǎn)資源勘探申請，但遭到了拒絕[9]。在允許礦業(yè)活動的保護(hù)地內(nèi)進(jìn)行礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)時，政府對礦山企業(yè)和地勘單位提出了很高的環(huán)境監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)和土地復(fù)墾要求。在企業(yè)獲得礦業(yè)許可之前，礦業(yè)和環(huán)保部門會嚴(yán)格審查勘查開采活動對環(huán)境造成的影響，礦業(yè)公司還必須繳納礦山復(fù)墾抵押金以保證破壞的環(huán)境得以恢復(fù)；在勘查和開采過程中，礦業(yè)公司需要依據(jù)“邊開發(fā)邊治理”的原則，不斷完成植被恢復(fù)和土地復(fù)墾，合理處理生產(chǎn)排污；礦業(yè)活動結(jié)束后，有關(guān)部門還會按照標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格審查環(huán)境治理情況，對環(huán)境治理突出的礦業(yè)公司給予一定的表彰[10]，如西澳大利亞州每年向環(huán)保工作最出色的公司頒發(fā)金壁虎獎。

2.2 保護(hù)地礦業(yè)相關(guān)法律法規(guī)

澳大利亞聯(lián)邦和州均具有立法權(quán)，形成了資源開發(fā)和環(huán)境保護(hù)方面比較完備的法律體系，為依法管理和處理相關(guān)矛盾沖突提供了必要的保證?！?999年環(huán)境保護(hù)和生物多樣性法》是澳大利亞聯(lián)邦管理保護(hù)地礦業(yè)活動的最為重要的法律，它繼承了《1974年環(huán)境保護(hù)法》的主體內(nèi)容，規(guī)定了保護(hù)地內(nèi)礦業(yè)活動的準(zhǔn)入條件、礦山環(huán)境評估以及復(fù)墾要求等內(nèi)容。1996年出臺的《澳大利亞礦山環(huán)境管理規(guī)范》也是涉及保護(hù)地礦業(yè)發(fā)展的重要法規(guī)，其中將年度公共環(huán)境報告編寫規(guī)定為礦山企業(yè)的一項(xiàng)基本義務(wù)。

各州和領(lǐng)地根據(jù)實(shí)際情況也在自然資源開發(fā)和環(huán)境保護(hù)管理方面進(jìn)行了立法，涉及了保護(hù)地礦業(yè)管理的相關(guān)內(nèi)容條款。例如，昆士蘭州的《2008年環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定：該州《1992年自然保護(hù)法》中劃分的國家公園、森林儲備區(qū)、濕熱帶遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)、沿海大堡礁保護(hù)區(qū)以及海洋公園等A類環(huán)境敏感區(qū)不允許進(jìn)行礦業(yè)活動；在自然荒野區(qū)、世界遺產(chǎn)管理區(qū)、生態(tài)系統(tǒng)瀕危區(qū)、文化遺跡保護(hù)區(qū)等可以進(jìn)行礦業(yè)活動，但礦業(yè)活動開展前需要征得土地所有者的同意，產(chǎn)生爭端時通過協(xié)商或者仲裁機(jī)構(gòu)進(jìn)行裁決[11,12]。西澳大利亞州的《1978年礦業(yè)法》規(guī)定：一是在國家公園、保護(hù)公園、州森林保護(hù)區(qū)等A級保護(hù)地內(nèi)的礦業(yè)權(quán)授予，需要征得州議會批準(zhǔn)，其他自然保護(hù)地內(nèi)進(jìn)行礦業(yè)活動需征得州環(huán)保部長同意；二是保護(hù)地內(nèi)開展的礦業(yè)活動需按規(guī)范程序進(jìn)行，環(huán)境治理和土地復(fù)墾也應(yīng)達(dá)到相應(yīng)要求，對于違規(guī)操作或環(huán)境破壞嚴(yán)重的礦山企業(yè)，政府有權(quán)進(jìn)行處罰或收回礦業(yè)權(quán)[9]。南澳大利亞州《1992年荒野保護(hù)法》規(guī)定，荒野保護(hù)地存在允許采礦和禁止采礦兩個部分，其中兩種情況下允許采礦，一是設(shè)立之前已經(jīng)授予的采礦權(quán)，政府需要向采礦者發(fā)布保護(hù)地設(shè)立的聲明，并要求其開采過程中不得破壞環(huán)境，否則依法有權(quán)終止采礦活動；二是保護(hù)地設(shè)立以后，采礦者嚴(yán)格按照法律程序可以獲得采礦權(quán)，但需承諾在開采過程中不得破壞周邊環(huán)境[13,14]。

3 自然保護(hù)地礦業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)和典型案例分析

3.1 允許戰(zhàn)略性礦產(chǎn)在保護(hù)地內(nèi)的礦業(yè)活動，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測和治理

澳大利亞聯(lián)邦和各州政府給予石油、天然氣、鈾礦等戰(zhàn)略性礦產(chǎn)在保護(hù)地內(nèi)及周邊的勘探開發(fā)空間，但是對礦山環(huán)境監(jiān)測治理和土地復(fù)墾向來十分重視。1983年西澳大利亞州曾允許在卡里吉尼國家公園（Karijini National Park）進(jìn)行戰(zhàn)略性和稀缺高價值礦產(chǎn)的勘探開發(fā)活動[9]。為保證鈾礦的供應(yīng)，澳大利亞北領(lǐng)地卡卡杜國家公園（Kakadu National park) 所環(huán)繞的世界第二大鈾礦山——蘭杰鈾礦（Ranger mine）也一直被允許開發(fā)生產(chǎn)，但政府要求礦山作業(yè)時要嚴(yán)格把關(guān)鄰近Magela濕地和Alligator河流域的核污染監(jiān)測，企業(yè)為此投入了大筆資金用于污染監(jiān)測技術(shù)的研發(fā)[15,16]。同樣，為了保證石油、天然氣的供應(yīng)，西澳大利亞州政府允許在海洋公園和海洋保護(hù)地的生態(tài)核心區(qū)（生態(tài)脆弱或保護(hù)價值極高的地區(qū)）以外部分進(jìn)行油氣勘探開發(fā)，但石油公司必須進(jìn)行嚴(yán)格環(huán)境管理和評估程序，同時需要投入大量資金監(jiān)測油氣勘探對近海環(huán)境的影響，其中澳大利亞最大的天然氣開發(fā)項(xiàng)目——西北大陸架天然氣項(xiàng)目在環(huán)境管理方面的支出就超過了750萬美元[17]。

3.2 調(diào)整保護(hù)地等級，協(xié)調(diào)保護(hù)地和礦業(yè)權(quán)邊界和位置

澳大利亞礦業(yè)發(fā)展的歷史悠久，而自然保護(hù)地體系直到20世紀(jì)90年代才完全建立起來，這導(dǎo)致很多礦山企業(yè)在保護(hù)地設(shè)立之前就已經(jīng)持續(xù)生產(chǎn)了很多年。為了合理解決新建保護(hù)地和已有礦業(yè)權(quán)之間的位置沖突，澳大利亞聯(lián)邦政府采取了調(diào)整保護(hù)地等級和協(xié)調(diào)邊界位置的方式予以解決。

以西澳大利亞州為例，自1971年開始，該州環(huán)保局開展了擬建各類自然保護(hù)地的位置和范圍的核查評估工作。結(jié)果顯示，擬建的936個保護(hù)地中有454個涉及了123個礦業(yè)或石油勘查開采權(quán)益，通過調(diào)整保護(hù)地邊界和降低保護(hù)地等級，最后只剩8個礦業(yè)權(quán)還位于保護(hù)地內(nèi)，大大減少了二者之間的矛盾沖突。為了彌補(bǔ)避讓礦業(yè)權(quán)造成的保護(hù)地質(zhì)量和面積的損失，西澳大利亞州政府還將原先擬建的672個無礦產(chǎn)資源潛力的B級和C級保護(hù)地升級為A級保護(hù)地[9]，避免了未來可能存在的礦產(chǎn)資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的矛盾沖突。

3.3 鼓勵礦業(yè)權(quán)人自愿縮減邊界或者完全退出保護(hù)地

對于禁止礦業(yè)活動的保護(hù)地，經(jīng)邊界調(diào)整無法避讓的礦業(yè)權(quán)，州政府大多數(shù)會鼓勵礦業(yè)權(quán)人自愿縮減礦業(yè)權(quán)邊界或者退出。2014 年，西澳大利亞州設(shè)立的金伯利國家公園涉及了力拓集團(tuán)和美鋁公司的5億t鋁土礦儲量和14個采礦租約。出于樹立企業(yè)社會責(zé)任形象和資源開發(fā)經(jīng)濟(jì)效益有限等原因，2015年，力拓集團(tuán)和美鋁公司主動放棄了新礦山的開發(fā)計劃，同時同意支付約75萬澳元用于復(fù)墾[7]。澳大利亞昆士蘭州為鼓勵礦業(yè)權(quán)人和礦山企業(yè)主動同政府聯(lián)系，協(xié)商解決保護(hù)地和礦山重疊問題，提出礦業(yè)權(quán)人可在任何時間自愿削減和放棄國家公園和地區(qū)公園內(nèi)的礦權(quán)地，如果能在變更前提出自動放棄礦業(yè)權(quán)，政府部門將考慮授予該礦權(quán)人持有其他類似礦業(yè)權(quán)一個放棄假期（relinquishment holiday）[18]。

3.4 礦業(yè)權(quán)強(qiáng)制征收并給予補(bǔ)償

上文已述，澳大利亞在自然保護(hù)地劃界定級時已考慮到礦業(yè)發(fā)展的相關(guān)問題，而且大多數(shù)保護(hù)地內(nèi)也并不完全禁止礦業(yè)活動，因此自然保護(hù)地礦業(yè)權(quán)強(qiáng)制退出的情況并不多見。盡管如此，由于在環(huán)境保護(hù)要求較高的保護(hù)區(qū)內(nèi)嚴(yán)禁采礦，因此征收之事也時有發(fā)生。澳大利亞通過司法裁決及立法規(guī)定，自然保護(hù)地的主管部門或更高層次政府有權(quán)對自然保護(hù)地內(nèi)的礦業(yè)權(quán)進(jìn)行征收。

昆士蘭州所轄的弗雷薩島大部分屬于森林保護(hù)區(qū)和國家公園，早期因保護(hù)地管理體制不健全，昆士蘭鈦礦有限公司和DM礦業(yè)公司等陸續(xù)在保護(hù)地內(nèi)建立起金紅石、鋯石和鈦鐵礦等礦區(qū)，引起了一些列嚴(yán)重的環(huán)境問題。后經(jīng)澳大利亞聯(lián)邦政府審議和論證后，決定僅保留該島面積的10%作為采礦區(qū)，其他位置禁止采礦，已有的礦山企業(yè)全部退出和關(guān)停，澳大利亞聯(lián)邦政府向受到影響的兩家礦業(yè)公司賠款450萬澳元，還為失業(yè)人員提供了100萬澳元的補(bǔ)償[19]。

3.5 依法處理矛盾和糾紛

健全的法律體系為處理礦業(yè)權(quán)和保護(hù)地沖突提供了法律保證，在政府、企業(yè)、個人的相關(guān)利益無法協(xié)調(diào)時，法律途徑成為澳大利亞解決保護(hù)地礦業(yè)沖突的重要手段。2001年，必和必拓公司因不滿當(dāng)時澳大利亞州環(huán)境和遺產(chǎn)部拒絕該公司在金門山國家公園（Gammon Ranges National Park）內(nèi)采礦權(quán)的延期申請，將其告上法庭，南澳大利亞州最高法院受理了該案。法庭經(jīng)過權(quán)衡南澳大利亞州《1971年采礦法》和《1972年國家公園和野生動物法(SA)》的相關(guān)條款后認(rèn)為，澳大利亞環(huán)境和遺產(chǎn)部的做法符合法律規(guī)定，必和必拓公司無權(quán)在金門山國家公園獲得采礦權(quán)延期[20]。

4 對我國的啟示

4.1 建立完善保護(hù)地體系

澳大利亞的保護(hù)地建設(shè)始于1866年，在保護(hù)地體系的建立和發(fā)展歷程中，聯(lián)邦和各州政府協(xié)調(diào)解決了各級管理混亂、空間重疊和保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)不同以及各方利益沖突等問題，最終形成了標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、協(xié)調(diào)管理、相對完善的保護(hù)地體系。同澳大利亞相比，我國保護(hù)地建設(shè)起步較晚，目前仍面臨著保護(hù)目標(biāo)模糊、機(jī)構(gòu)責(zé)任不清、空間布局交叉重疊等問題，建立完善保護(hù)地體系是完善保護(hù)地礦業(yè)管理的前提條件。建議借鑒IUCN的保護(hù)層級和目標(biāo)，優(yōu)化整合各類自然保護(hù)地，構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，建立統(tǒng)一框架下的自然保護(hù)地管理和監(jiān)管體制，形成多方參與的綜合性規(guī)劃。

4.2 實(shí)行保護(hù)地礦業(yè)權(quán)差別化管理

考慮到實(shí)際國情，澳大利亞對保護(hù)地內(nèi)的礦業(yè)權(quán)實(shí)施了嚴(yán)格監(jiān)管前提下的適度彈性管理政策，多措并舉協(xié)調(diào)生態(tài)保護(hù)和礦業(yè)發(fā)展之間的沖突和問題。與澳大利亞十分相似，我國也是兼具優(yōu)美生態(tài)環(huán)境和豐富礦產(chǎn)資源的大國，如何在生態(tài)保護(hù)的同時謀求礦業(yè)的平穩(wěn)發(fā)展是當(dāng)前亟待解決的關(guān)鍵問題。鑒于澳大利亞的經(jīng)驗(yàn)，我國可綜合考慮不同保護(hù)地層級和目標(biāo)、不同礦種的戰(zhàn)略定位、不同開發(fā)方式的環(huán)境擾動等因素，實(shí)行礦業(yè)權(quán)的差別化管理。具體而言，一是針對無法避免嚴(yán)重環(huán)境破壞的礦業(yè)活動，應(yīng)參考澳大利亞的做法，采用調(diào)整邊界、鼓勵資源退出和強(qiáng)制退出的多種方式，避免各方利益的直接沖突，強(qiáng)制退出應(yīng)給予相應(yīng)補(bǔ)償。二是研究制定保護(hù)地內(nèi)礦業(yè)權(quán)差別化準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，在滿足環(huán)境保護(hù)要求的條件下，允許保護(hù)地內(nèi)非核心生態(tài)功能區(qū)（如自然保護(hù)區(qū)的緩沖區(qū)）油氣、鈾礦等能源和戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的勘探和開采活動，以保證國家資源安全，在礦業(yè)活動的同時，加強(qiáng)全過程的環(huán)境影響評估和監(jiān)測；三是地?zé)?、礦泉水等對環(huán)境影響十分有限的流體礦產(chǎn)，可考慮在允許人類活動級別的保護(hù)地內(nèi)開采，以便更好地開發(fā)旅游資源，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展帶動環(huán)境保護(hù)。

4.3 完善配套法律法規(guī)

澳大利亞的聯(lián)邦和各州關(guān)于保護(hù)地和礦業(yè)權(quán)的各類法律為保護(hù)地礦業(yè)權(quán)管理提供了有效的支撐。相比之下，我國僅有一部《自然保護(hù)區(qū)條例》明確規(guī)定了保護(hù)地內(nèi)禁止的相關(guān)活動，《礦產(chǎn)資源法》、《土地管理法》等僅籠統(tǒng)地涉及了礦產(chǎn)資源開發(fā)活動中注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)等約束性條款，法律層面缺乏生態(tài)保護(hù)與礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的協(xié)調(diào)，管理層面缺乏操作性強(qiáng)的實(shí)施細(xì)則，導(dǎo)致保護(hù)地涉及的礦業(yè)權(quán)管理無法可依，差別化管理政策難以落地。

為適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的需要，完善相關(guān)法律法規(guī)是未來的必然趨勢。一是出臺保護(hù)地管理相關(guān)法律，明確保護(hù)地內(nèi)礦業(yè)活動的準(zhǔn)入條件、礦山環(huán)境評估以及復(fù)墾等要求，為保護(hù)地礦業(yè)權(quán)管理提供法律支撐；二是建議修改完善《礦產(chǎn)資源法》，體現(xiàn)生態(tài)保護(hù)的原則，加強(qiáng)與保護(hù)地相關(guān)法律和制度的銜接；三是在國家層面的法律法規(guī)未出臺之前，可以由省級地方立法機(jī)關(guān)和地方政府出臺法規(guī)政策或地方規(guī)范性文件，明確生態(tài)保護(hù)、礦業(yè)權(quán)管理部門與礦山企業(yè)之間的權(quán)利義務(wù)。