趙長明

(陜西警官職業(yè)學(xué)院，陜西西安710061)

公共安全理論誕生于英國新公共管理運(yùn)動(dòng)，在我國，公共安全服務(wù)的實(shí)現(xiàn)形式之一，就是我們熟悉的社區(qū)警務(wù)。它的基本內(nèi)容是合作和預(yù)防，核心追求是“以人為本，確保安全”。這就要求警務(wù)人員為民眾的安全而奮斗，注重和民眾的直接交流，努力為民眾提供切實(shí)有效的安保服務(wù)，把民眾滿意作為警務(wù)部門追求的工作目標(biāo)。[1]從嚴(yán)格意義上來說，高校校園警務(wù)是一種特殊類型的社區(qū)警務(wù)，它是將社區(qū)警務(wù)的指導(dǎo)理念經(jīng)過創(chuàng)新應(yīng)用于高校校園安保工作之中。[2]

近些年來，新聞媒體不斷披露的高校公共衛(wèi)生問題、校園火災(zāi)、人身傷害、精神傷害、違法犯罪、網(wǎng)絡(luò)暴力等高校校園安全危機(jī)事件，雖然單個(gè)案件的受害人數(shù)不多，但是社會(huì)負(fù)面影響大，給社會(huì)大眾和師生的心理造成了沉重負(fù)擔(dān)。因此，高校校園安全危機(jī)問題一直被社會(huì)各界所關(guān)注，教育部和各省市均制定了有關(guān)高校校園安全危機(jī)事件的管理規(guī)定或者應(yīng)急處置預(yù)案，各高校也根據(jù)自身實(shí)際制定了校園安全管理辦法和應(yīng)急工作方案。然而，盡管采取了一系列防范措施，但高校校園安全危機(jī)事件仍然易發(fā)多發(fā)，如何提升高校校園安全管理工作水平成為急需解決的重大問題。

一、高校校園警務(wù)制度的內(nèi)涵及域外經(jīng)驗(yàn)解讀

高校作為一種特殊的社會(huì)組織機(jī)構(gòu)，其安全穩(wěn)定形勢(shì)牽動(dòng)著國家、社會(huì)乃至成千上萬個(gè)家庭。近年來，國內(nèi)個(gè)別高校連續(xù)發(fā)生安全危機(jī)事件，在社會(huì)面形成了極大的不良影響，也影響到了全國高校的穩(wěn)定和師生正常生活、學(xué)習(xí)的情緒。在校園安全危機(jī)日趨嚴(yán)重的今天，必須采取一種全新的防控理念來保護(hù)校園的平安。世界各國紛紛出臺(tái)相應(yīng)的校園警務(wù)制度來保護(hù)在校學(xué)生的安全，國內(nèi)學(xué)者也提出應(yīng)發(fā)揮政府警力的積極作用，加強(qiáng)警察和學(xué)校的聯(lián)系，建設(shè)新型校園警務(wù)制度，共同維護(hù)校園平安。國家親權(quán)哲學(xué)最早提出高校校園警務(wù)制度這一理念。所謂國家親權(quán)，用拉丁語解釋是“國家家長”的意思，現(xiàn)在一般解釋為國家居于無法律能力者如未成年人或精神病人的君主和監(jiān)護(hù)人的地位。作為安全監(jiān)管的國家親權(quán)哲學(xué)，其內(nèi)涵有三：首先，國家是未成年人的最高監(jiān)護(hù)人，承擔(dān)保護(hù)教育未成年人的職責(zé)；其次，國家的監(jiān)護(hù)權(quán)地位高于父母，假設(shè)未成年人的父母缺乏教育保護(hù)子女的能力，或者不能盡職盡責(zé)地履行監(jiān)護(hù)權(quán)，國家可以替代父母履行對(duì)未成年人的監(jiān)護(hù)權(quán)；再次，國家在行使監(jiān)護(hù)權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)以保護(hù)未成年人的權(quán)利為核心，以未成年人的健康成長為本位。根據(jù)國家親權(quán)哲學(xué)的觀點(diǎn)，國家負(fù)有保障高校校園平安的首要責(zé)任，高校校園安全納入警察權(quán)治理范疇。

(一)高校校園警務(wù)制度的概念

社區(qū)警務(wù)是20世紀(jì)六七十年代歐美國家第四次警務(wù)革命的產(chǎn)物，在這種警務(wù)模式中，警察與社區(qū)百姓建立良好的合作關(guān)系，共同維護(hù)社區(qū)安全與穩(wěn)定，共同預(yù)防犯罪，是一種警民雙主體共同參與的警務(wù)模式，這種警務(wù)模式改變了傳統(tǒng)警察在刑事犯罪預(yù)防、治安管理供給方面的獨(dú)一地位，勾畫出了社區(qū)百姓作為主體參與治理的藍(lán)圖。

我國從20世紀(jì)80年代引進(jìn)西方的社區(qū)警務(wù)理念，并于21世紀(jì)初進(jìn)行實(shí)踐嘗試。“社區(qū)原本屬于社會(huì)學(xué)范疇，通常是指一種以地域關(guān)系為紐帶的居民及社會(huì)生活的共同體?！盵3]高校社區(qū)是指以高校校園為基本框架，包括教室、食堂、操場(chǎng)、宿舍等學(xué)生學(xué)習(xí)、生活的校園內(nèi)部區(qū)域。高校社區(qū)是傳統(tǒng)社會(huì)社區(qū)的組成分子及縮影，社會(huì)社區(qū)的大部分功能都可以在高校社區(qū)得到折射，高校社區(qū)是大中專學(xué)生社會(huì)化演變的一個(gè)重要場(chǎng)所，也是大中專學(xué)生邁入社會(huì)的最后預(yù)演舞臺(tái)。西方的社區(qū)警務(wù)作為一種新型警務(wù)理念，近些年來在預(yù)防與打擊犯罪方面取得了顯著的成績。因此，我國高校校園安全管理也相繼引入社區(qū)警務(wù)理念，并且逐漸被各院校所接納和采用?！耙罁?jù)高校校園警務(wù)理念，將警務(wù)部門的服務(wù)職能和管理職能延伸到高校校園，針對(duì)高校校園實(shí)際擬定防范措施，增強(qiáng)在校師生的安全防范意識(shí)，形成和諧防控違法犯罪的警務(wù)模式，同時(shí)高校校園警務(wù)工作的重點(diǎn)也發(fā)生了很大的變化，由事后追究轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑邦A(yù)防，這是高校校園警務(wù)工作的核心?！盵4]部分學(xué)者從社區(qū)警務(wù)的概念出發(fā)解釋高校校園警務(wù)：“高校校園警務(wù)是一種以公權(quán)力(警察)機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的，警務(wù)人員通過和校方直接進(jìn)行溝通交流，針對(duì)學(xué)校實(shí)際，制定預(yù)防處置高校校園安全危機(jī)事件的具體措施，同時(shí)對(duì)師生進(jìn)行安全教育，使師生不斷增強(qiáng)安全防范意識(shí)，最終達(dá)到及時(shí)防控高校校園及其周邊違法犯罪行為的警務(wù)理念?！盵5]高校校園警務(wù)模式作為一種新興的社區(qū)警務(wù)模式，針對(duì)高校校園開展警務(wù)工作，能夠有效地預(yù)防和抵御高校校園安全危機(jī)事件，做到預(yù)防違法犯罪和預(yù)防災(zāi)害事故并舉，有效維護(hù)高校校園秩序的和諧穩(wěn)定。

(二)高校校園警務(wù)制度的特征

1.公共安全教育。主要表現(xiàn)在對(duì)師生進(jìn)行安全防范教育，普及安全防范知識(shí)，提升安全防范意識(shí)。警務(wù)人員根據(jù)高校校園工作的特點(diǎn)，結(jié)合高校校園治安管理的具體情況，適時(shí)進(jìn)行防火、防盜、防食物中毒、防傳染疫情教育，進(jìn)行防踩踏事件、防危險(xiǎn)化學(xué)物品泄漏、防各類災(zāi)害事故教育，進(jìn)行防電訊詐騙、防貸款陷阱、防意外傷害教育，提高師生員工的安全防范意識(shí)，提高在校學(xué)生認(rèn)識(shí)危險(xiǎn)、防范危險(xiǎn)、化解危險(xiǎn)的能力，提高校園內(nèi)部的安全防范水平。

2.公共安全防范。主要表現(xiàn)在預(yù)防高校校園安全危機(jī)事件，維護(hù)高校校園交通秩序，防范高校校園火災(zāi)及其他災(zāi)害事故，治理高校校園安全環(huán)境，負(fù)責(zé)高校校園門衛(wèi)值勤，巡查高校校園重點(diǎn)部位，發(fā)現(xiàn)制止違法犯罪，預(yù)防高校校園刑事案件等。在預(yù)防高校校園安全危機(jī)事件的過程中，強(qiáng)調(diào)警務(wù)人員要融洽警學(xué)關(guān)系，注重與師生員工的溝通協(xié)調(diào)，獲得師生員工的理解支持，共同研究預(yù)防高校校園安全危機(jī)事件的方法，制定打擊高校校園違法犯罪的策略，努力構(gòu)建溫馨和諧的高校校園安全秩序。從公共安全防范職責(zé)上考量，高校校園安全保衛(wèi)工作既涉及到高校校園內(nèi)部的管理職能，又涉及到警察的公共管理職能。

3.公共安全執(zhí)法。公共安全執(zhí)法是指警務(wù)人員依照法定職權(quán)和法定程序，執(zhí)行法律、法規(guī)、條例、規(guī)章，直接影響公民、法人和其他社會(huì)組織的權(quán)利義務(wù)的具體行為。高校校園警務(wù)制度所體現(xiàn)的公共安全執(zhí)法特征是警務(wù)人員根據(jù)法律規(guī)定及時(shí)處置高校校園安全事故、高校校園意外事件、高校校園治安案件、高校校園刑事案件，保護(hù)師生員工的人身財(cái)產(chǎn)安全。公共安全執(zhí)法涉及警察的刑事司法職權(quán)和行政執(zhí)法職權(quán)，執(zhí)法內(nèi)容包括刑事偵查、治安管理、戶證管理、出入境管理、道路交通管理、計(jì)算機(jī)安全監(jiān)察等；執(zhí)法形式分為刑事強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制措施。

4.服務(wù)學(xué)校師生。警務(wù)人員作為高校校園警務(wù)的參與主體，不是置身于師生員工的教學(xué)科研及學(xué)習(xí)、生活之外，而是融入師生的日常工作、學(xué)習(xí)、生活之中，以高校校園服務(wù)者的形象出現(xiàn)在公眾的視野。他們不再以冷酷執(zhí)法的面孔出現(xiàn)，而是以親和服務(wù)的形象出現(xiàn)，重友情、善交流，注意聆聽?zhēng)熒鷨T工的意見，成為學(xué)校師生員工的貼心人。此外，在行使警務(wù)職責(zé)，處理校內(nèi)糾紛、治安案件、刑事案件時(shí)，不再是以往的生冷蹭倔，而是以高校校園工作者的姿態(tài)去教育、勸解、協(xié)調(diào)，在遇到緊急情況時(shí)，輔助以強(qiáng)制手段解決高校校園突發(fā)安全危機(jī)事件。在日常警務(wù)活動(dòng)中，注重細(xì)節(jié)，注重與每個(gè)師生員工的聯(lián)系溝通，逐步提高師生員工對(duì)警務(wù)工作的信任、理解和支持。在預(yù)防高校校園安全危機(jī)事件的過程中，強(qiáng)調(diào)構(gòu)建和諧的服務(wù)型警學(xué)關(guān)系，寓管理于服務(wù)之中，通過服務(wù)營造和諧向善的高校校園氛圍。

(三)域外高校校園警務(wù)制度分析

借鑒西方發(fā)達(dá)國家關(guān)于高校校園警務(wù)制度的成熟模式和管理經(jīng)驗(yàn)，有助于更好地探索適合我國國情的高校校園警務(wù)制度。

1.美國校園警務(wù)制度?！懊绹亲钤鐚?duì)校園警務(wù)制度進(jìn)行探索的國家，已經(jīng)取得了良好的實(shí)踐效果?！盵6]美國校園警務(wù)制度的特點(diǎn)有三：一是校園警察在法律上享有執(zhí)法權(quán)。校園警察與地方警察互不隸屬，職權(quán)相同，執(zhí)法區(qū)域不同，兩者之間是合作關(guān)系，一切行動(dòng)對(duì)法律負(fù)責(zé)。二是校園警察的管理理念強(qiáng)調(diào)以人為本，負(fù)有服務(wù)師生、保護(hù)師生的義務(wù)，這種義務(wù)拉近了警察與師生的距離，促進(jìn)了校園安全保衛(wèi)工作的實(shí)施。三是校園警察機(jī)構(gòu)由校長直接領(lǐng)導(dǎo)，與學(xué)校其他職能部門一樣隸屬于學(xué)校，校務(wù)委員會(huì)在法律許可范圍內(nèi)制定校園警察履職的規(guī)章制度。

2.瑞典校園警務(wù)制度?！叭鸬涞男@警務(wù)制度主要是通過行政管理模式實(shí)現(xiàn)的?！盵7]瑞典校園的安全保衛(wèi)工作，通過尋求地方警察部門和商業(yè)保安公司的協(xié)助進(jìn)行，學(xué)校出錢雇傭保安公司，由保安公司派出經(jīng)過嚴(yán)格訓(xùn)練的保安人員為學(xué)校提供安全保護(hù)，以合同形式對(duì)安全工作負(fù)責(zé)，警察機(jī)構(gòu)和保安公司互不隸屬。瑞典的大學(xué)大都是開放式校園，地方警務(wù)人員將各個(gè)高校校園與社區(qū)等同，維護(hù)其安全秩序。地方警察確保高校校園周邊安全，負(fù)責(zé)治安案件、刑事案件的預(yù)防與處置工作，學(xué)校雇傭的保安公司配合地方警察工作，維護(hù)校園內(nèi)部安全。

3.英國校園警務(wù)制度。英國的高校校園警務(wù)制度模式多樣，最主要的模式有三種：一是安保外包為主、駐校警察為輔的混合模式。這種模式表現(xiàn)在，當(dāng)高校校園內(nèi)部發(fā)生財(cái)物被盜時(shí)，由保安公司負(fù)責(zé)調(diào)查處理，如果保安公司無法破案，則由保安公司作出賠償。這種通過借助保安公司的力量保護(hù)高校校園內(nèi)部安全的做法，有助于解決警力不足的問題?！斑@種混合模式綜合運(yùn)用了駐校警察和保安公司的力量，使得駐校警察和保安公司優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，最大限度地發(fā)揮他們?cè)诰S護(hù)高校校園安全方面的作用?！盵8]二是駐校警務(wù)模式?！斑@種模式的校園警察是以當(dāng)?shù)鼐址种C(jī)構(gòu)的角色，管理學(xué)校的安全事務(wù)，學(xué)校沒有權(quán)利對(duì)在校工作的警務(wù)人員進(jìn)行解聘和續(xù)聘，駐校警務(wù)人員可以在執(zhí)法方面，對(duì)學(xué)校師生提供咨詢建議以及進(jìn)行安全教育?！盵9]三是校園警務(wù)大隊(duì)模式。牛津大學(xué)和劍橋大學(xué)在高校校園管理中采用這種模式。在這種模式之下，高校校園警察具有高度的自治權(quán)，校長具有設(shè)立和任命高校校園警察的權(quán)利，由校長和學(xué)監(jiān)直接領(lǐng)導(dǎo)校園警察，維護(hù)校園安全。

二、我國高校校園警務(wù)制度建設(shè)存在的問題

目前，我國高校校園暴力事件、精神傷害事件、公共衛(wèi)生事件、失火事件、偷盜事件以及“校園貸”“套路貸”等詐騙案件等仍處于易發(fā)多發(fā)狀態(tài)，直接表明高校校園警務(wù)制度建設(shè)的不完善。

(一)校園安保法律支撐不足，高校安保人員沒有執(zhí)法權(quán)

從我國現(xiàn)有的法律制度來看，在警察序列之內(nèi)并沒有關(guān)于高校校園公安派出機(jī)構(gòu)及警務(wù)人員的安排，高校校園安全保衛(wèi)人員不是警務(wù)人員，沒有執(zhí)法權(quán)。歷史上，我國高校公安機(jī)構(gòu)曾經(jīng)是公安機(jī)關(guān)的基層組織、派出機(jī)構(gòu)。1994年，《國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部關(guān)于企業(yè)事業(yè)單位公安機(jī)構(gòu)體制改革意見的通知》取消了高校公安機(jī)構(gòu)，僅對(duì)重點(diǎn)大學(xué)已設(shè)立的公安派出機(jī)構(gòu)暫予保留。2002年發(fā)布的《教育部、公安部關(guān)于加強(qiáng)安全保衛(wèi)工作的通知》雖明確“要在重點(diǎn)高校派駐公安機(jī)構(gòu)”，但現(xiàn)實(shí)中并沒有得到落實(shí)。2004年發(fā)布的《企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部治安保衛(wèi)條例》規(guī)定，單位內(nèi)部治安保衛(wèi)機(jī)構(gòu)、治安保衛(wèi)人員“維護(hù)單位內(nèi)部的治安秩序，制止發(fā)生在本單位的違法行為，對(duì)難以制止的違法行為以及發(fā)生的治安案件、涉嫌刑事犯罪案件應(yīng)當(dāng)立即報(bào)警，并采取措施保護(hù)現(xiàn)場(chǎng)，配合公安機(jī)關(guān)的偵查、處置工作”，[10]進(jìn)一步明確了單位內(nèi)部治安保衛(wèi)機(jī)構(gòu)、治安保衛(wèi)人員的職責(zé)。由于高校的特殊性，雖然該《條例》規(guī)定“高等院校治安保衛(wèi)工作的具體規(guī)定由國務(wù)院另行制定”，但國務(wù)院至今并沒有制定關(guān)于高校治安保衛(wèi)工作的規(guī)章。

高校安全保衛(wèi)人員不具備警察資質(zhì)，不具有執(zhí)法權(quán)，“而當(dāng)?shù)氐墓矙C(jī)關(guān)因?yàn)樯鐣?huì)治安管理以及繁瑣沉重的執(zhí)法工作，沒有多余警力監(jiān)管高校校園安全問題，最終將所有高校校園安全問題交由學(xué)校保衛(wèi)部門處理”，[11]高校校園安全管理工作面臨各種不確定因素，困難重重，校園內(nèi)部的安全保衛(wèi)工作已經(jīng)難以適應(yīng)新時(shí)代校園安全防范工作的基本要求。

(二)落實(shí)安保責(zé)任不到位,校園安保與校園服務(wù)脫節(jié)

安全保衛(wèi)工作是一個(gè)綜合管理系統(tǒng)，不僅涉及治安管理問題，還涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多個(gè)方面的管理問題，包括了治安、戶證、宗教、消防、交通等方方面面的工作。從社會(huì)管理職責(zé)來看，安全保衛(wèi)工作除了涉及公安機(jī)關(guān)的職責(zé)之外，還涉及到環(huán)境、醫(yī)療、衛(wèi)生、工商、稅務(wù)等部門的職責(zé)。從學(xué)校內(nèi)部管理職責(zé)來看，安全保衛(wèi)工作不僅涉及保衛(wèi)部門的職責(zé)，還涉及學(xué)生工作、教學(xué)管理、實(shí)驗(yàn)管理、后勤服務(wù)等部門的職責(zé)。由于目前國家對(duì)高校校園安全保衛(wèi)工作缺乏明確的指導(dǎo)意見，導(dǎo)致管理主體不夠明晰，容易出現(xiàn)管理職責(zé)多頭交叉、具體責(zé)任無人承擔(dān)的局面。

高校校園安全保衛(wèi)部門既是校園安全管理部門又是校園公共服務(wù)部門，師生員工的安全滿意度既是對(duì)高校校園安全保衛(wèi)工作的直接反映，也是衡量檢驗(yàn)高校校園公共服務(wù)工作的根本標(biāo)準(zhǔn)。但是，當(dāng)前高校校園的不少安保人員，既缺乏服務(wù)意識(shí),又缺乏服務(wù)能力，還缺乏服務(wù)熱情，直接導(dǎo)致校園安保與校園服務(wù)脫節(jié)，影響高校校園公共服務(wù)效果，也對(duì)校園安全保衛(wèi)工作提出了挑戰(zhàn)。

(三)校園安保資金投入不足,安防技術(shù)水平偏低

當(dāng)前我國高校校園安全保衛(wèi)經(jīng)費(fèi)投入差距較大，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的重點(diǎn)高等院校，政府及學(xué)校對(duì)安全保衛(wèi)經(jīng)費(fèi)投入大，校園安全保衛(wèi)硬件設(shè)施比較完善，而其他普通高等院校特別是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的地方院校，因?yàn)榻逃?jìng)爭(zhēng)激烈、辦學(xué)規(guī)模不大、地方財(cái)政緊張等原因，安全保衛(wèi)經(jīng)費(fèi)投入不足，安全保衛(wèi)硬件設(shè)施不全，物防、技防環(huán)節(jié)薄弱，特別是安全保衛(wèi)技術(shù)防范水平偏低，預(yù)測(cè)防范校園安全危機(jī)事件能力不足，潛在威脅師生員工的安全?！皳?jù)不完全統(tǒng)計(jì)，公安部在2017年接到25個(gè)省、市、自治區(qū)發(fā)生的67起嚴(yán)重危及師生生命的高校安全危機(jī)事件，造成50人死亡，171人受傷”；[12]“在2018年的1至4月，9個(gè)省、市、自治區(qū)發(fā)生19起危及師生安全的高校校園刑事案件，造成9人死亡，34人受傷；更令人震驚的是在2018年的僅僅50天之內(nèi)，就有6起高校校園暴力案件發(fā)生”，[13]這些案件引起了社會(huì)大眾的廣泛關(guān)注。

“涂爾干認(rèn)為，當(dāng)社會(huì)發(fā)生迅速變遷，原有社會(huì)制度也會(huì)伴隨著社會(huì)的變遷迅速瓦解，導(dǎo)致人們對(duì)原有社會(huì)的基本社會(huì)規(guī)范失去信任以及對(duì)生活感到迷茫，最終拉大了人與人之間的內(nèi)心距離。這種因?yàn)樯鐣?huì)制度瓦解，導(dǎo)致失去規(guī)范產(chǎn)生的距離感，由涂爾干定義為‘失范感’?！盵14]實(shí)踐研究發(fā)現(xiàn)，在人類社會(huì)迅速變遷的過程中，人們往往容易產(chǎn)生以上所說的“失范感”，這種“失范感”使各種社會(huì)矛盾日益凸顯，各種不穩(wěn)定因素聚集。此時(shí)，高校就會(huì)成為某些人泄憤的場(chǎng)所，防范能力脆弱的學(xué)生就會(huì)成為不法分子侵害的對(duì)象。輕則干擾正常的教學(xué)生活秩序，重則引發(fā)校園安全危機(jī)事件。而校園安全危機(jī)事件一旦發(fā)生，給死難、受傷的師生家庭造成刻骨銘心的傷痛，給其他師生心靈造成強(qiáng)烈的刺激，極大危害師生的身心健康，也會(huì)使社會(huì)大眾陷入恐慌。加大校園安全保衛(wèi)經(jīng)費(fèi)投入，提高安全防范技術(shù)水平,構(gòu)建人防、物防、技防三位一體的安全保衛(wèi)防控體系，已經(jīng)成為維護(hù)高校校園安全穩(wěn)定的一項(xiàng)迫在眉睫的工作。

(四)校園安保隊(duì)伍建設(shè)不力，安保能力水平偏低

我國高校屬于事業(yè)編制單位，并且處于改革轉(zhuǎn)型之中，由于人員編制緊張，加之高校一般把引進(jìn)擴(kuò)充師資作為首選要?jiǎng)?wù)，把工作重點(diǎn)放在教學(xué)、科研上，安全保衛(wèi)工作往往得不到應(yīng)有的重視，安全保衛(wèi)隊(duì)伍建設(shè)處于可大可小的附屬地位，正式在編的專職安全保衛(wèi)人員少，一些年齡偏大或者不好安排工作的干部被充塞在安全保衛(wèi)崗位，學(xué)歷不高，沒有經(jīng)過安全保衛(wèi)專業(yè)培訓(xùn)，既缺乏文化知識(shí)，又缺乏專業(yè)素養(yǎng)。還有一些安全保衛(wèi)崗位雇傭臨時(shí)工擔(dān)任，由于工資待遇偏低，企業(yè)下崗職工、年齡偏大的民工占有相當(dāng)比例。近些年來，高校安全保衛(wèi)隊(duì)伍的文化素質(zhì)呈現(xiàn)整體下降趨勢(shì)，根據(jù)最新調(diào)查統(tǒng)計(jì)，在雇傭的安全保衛(wèi)人員中大專以上文化程度者不足5%，達(dá)到高中文化程度者不足20%，他們中的絕大多數(shù)人只有初中以下學(xué)歷。[15]這些人沒有經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)，不具備從業(yè)資格，人員身份屬于勞務(wù)派遣合同，人員崗位流動(dòng)性大，直接導(dǎo)致安全保衛(wèi)工作長期處于薄弱狀態(tài)，安全保衛(wèi)效能難以充分發(fā)揮，校園安全危機(jī)預(yù)測(cè)防范與干預(yù)能力低下，給校園安全危機(jī)事件埋下了隱患。

(五)校園安保模式功能單一，不適應(yīng)新時(shí)代校園警務(wù)發(fā)展要求

目前，雖然沒有具體法律規(guī)范高校校園警務(wù)制度設(shè)置模式，但不少地區(qū)和高校為了保障校園安全，嘗試探索實(shí)施各種校園安保模式，以滿足校園警務(wù)發(fā)展的需要。

1.派出所模式。所謂派出所模式，指由公安機(jī)關(guān)派出具有實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)的公安民警入駐學(xué)校，維護(hù)高校校園的安全穩(wěn)定。這種模式有效地解決了內(nèi)部安全保衛(wèi)人員沒有執(zhí)法權(quán)的問題，把公安派出機(jī)構(gòu)和學(xué)校保衛(wèi)部門組合成為一個(gè)整體，由警務(wù)人員擔(dān)任保衛(wèi)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人，簡單有效地管理高校校園安全事務(wù)?！霸谂沙鏊Ｊ较?，保衛(wèi)處既受學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)，也受上級(jí)公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，其主要職責(zé)是配合當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)或者派出所工作?！盵16]這種模式有一個(gè)顯著缺點(diǎn)，就是高校校園安全保衛(wèi)工作接受雙重領(lǐng)導(dǎo)，削弱了領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)效力下降，甚至演變?yōu)橥普喅镀ぁ０l(fā)生高校校園安全危機(jī)事件時(shí)，因受雙重上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)制約，難以快速高效地采取最佳應(yīng)對(duì)措施。這也是派出所警務(wù)模式至今沒有得到大面積推廣的重要原因。

2.社區(qū)警務(wù)模式。所謂社區(qū)警務(wù)模式，指由當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)分配一名民警“一對(duì)一”管理一所學(xué)校，指導(dǎo)高校保衛(wèi)部門進(jìn)行安全管理。派出民警不需要每天去學(xué)校上班，其職責(zé)在于指導(dǎo)高校安全保衛(wèi)人員開展工作。出現(xiàn)一般性校園安全事務(wù)時(shí)，由高校安全保衛(wèi)部門處理；出現(xiàn)治安案件、刑事案件時(shí)，由派出民警負(fù)責(zé)處理。這一模式密切了公安機(jī)關(guān)和高校的聯(lián)系，但由于派出民警并未真正融入高校校園日常安全保衛(wèi)工作，仍難以有效發(fā)揮警務(wù)效能。

3.大學(xué)園區(qū)警務(wù)模式。所謂大學(xué)園區(qū)警務(wù)模式，指在大學(xué)集中區(qū)域設(shè)立大學(xué)園區(qū)警務(wù)室，把大學(xué)園區(qū)警務(wù)室與高校安全保衛(wèi)人員結(jié)合在一起，以學(xué)校內(nèi)部安全保衛(wèi)人員為主，以園區(qū)民警為輔，共同維護(hù)校園內(nèi)部及其周邊區(qū)域的治安秩序。這種模式一定程度上增進(jìn)了公安機(jī)關(guān)和高校的安保合力，然而，由于大學(xué)園區(qū)一般由多所大學(xué)組成，人多事雜，加之園區(qū)警務(wù)人員一般配備不足，學(xué)校安全保衛(wèi)部門與園區(qū)警務(wù)部門之間往往缺乏及時(shí)有效的對(duì)接溝通，容易出現(xiàn)治安真空地帶，特別是在突發(fā)校園安全危機(jī)事件時(shí)，難以及時(shí)有效處置和應(yīng)對(duì)。

三、完善現(xiàn)代高校校園警務(wù)制度的思考

高校校園安全涉及履責(zé)、監(jiān)管、查處等方方面面，既包含橫向平等的教育民事關(guān)系，又包含縱向懲治的教育刑事關(guān)系。因此，借鑒國外校園警務(wù)制度，結(jié)合當(dāng)前國內(nèi)高校校園警務(wù)制度實(shí)際，在公共安全戰(zhàn)略視角下不斷完善與新時(shí)代高校校園安全防范發(fā)展趨勢(shì)相適應(yīng)的校園警務(wù)制度，具有十分重要的意義。

(一)打造高?！靶@社區(qū)警務(wù)”模式

黨的十九大提出“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移”。2019年5月召開的全國公安工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記要求把“楓橋經(jīng)驗(yàn)”堅(jiān)持好、發(fā)展好。要把“楓橋經(jīng)驗(yàn)”植入高校校園警務(wù)工作，將高校等同于社區(qū)，探索建立“校園社區(qū)警務(wù)”模式，凝聚公安機(jī)關(guān)與高校合力。公安機(jī)關(guān)根據(jù)學(xué)校的規(guī)模，選拔一定數(shù)量的民警和輔警擔(dān)任“校園社區(qū)”警務(wù)人員，民警履行社區(qū)民警職責(zé)，輔警長期駐校，協(xié)助校內(nèi)安全保衛(wèi)人員開展工作，每周對(duì)學(xué)校的安全情況開展監(jiān)督檢查，定期對(duì)師生進(jìn)行校園安全教育，適時(shí)組織學(xué)校安全保衛(wèi)人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)。民警、輔警經(jīng)常深入師生溝通感情，建立信任伙伴關(guān)系，充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮師生的主人翁意識(shí)，積極參與平安校園、和諧校園建設(shè)。堅(jiān)持預(yù)防為主、打擊為輔，微小的校園安全問題由學(xué)校處理，治安案件、刑事案件或危機(jī)事件由輔警及學(xué)校安全保衛(wèi)人員在第一時(shí)間開展先期處置，再交由民警處理。依托當(dāng)?shù)卣块T的力量開展綜合治理、群防群治，及時(shí)清理整頓校園周邊的旅店、網(wǎng)吧、歌廳、電子游戲廳、臺(tái)球室等公共復(fù)雜場(chǎng)所，形成持續(xù)穩(wěn)定的“高壓”態(tài)勢(shì)，排除高危人群，消除安全隱患。通過多措并舉，努力實(shí)現(xiàn)校園“小事不出系、大事不出校、平安不出事”。

(二)建立健全高校校園警務(wù)法律規(guī)范體系

“警察權(quán)力的本質(zhì)就是行政權(quán)力，根據(jù)有關(guān)規(guī)定，行使行政職權(quán)必須得到法律的授權(quán)，也就是說必須具有法律依據(jù)，符合法律精神，才能進(jìn)行行政授權(quán)或者行政委托。”[17]要在高校校園安全管理中引入警察權(quán)力，就必須完善立法，制訂實(shí)施嚴(yán)格的校園安全法律法規(guī)，從源頭上保證警察權(quán)力的介入?，F(xiàn)實(shí)中，“我國和美國的發(fā)展情況不同，我國的高校校園警務(wù)制度發(fā)展至今還沒有制定專門法律法規(guī)，曾經(jīng)出臺(tái)的一些規(guī)定，也僅僅屬于一系列不正規(guī)的規(guī)章制度之列，沒有法律效力”。[18]因此，必須緊密結(jié)合新時(shí)代高校校園安全管理、高校校園安全秩序、高校校園安全危機(jī)事件的新問題新趨勢(shì)，出臺(tái)規(guī)范性的法律文件，界定公安機(jī)關(guān)和高校在校園安全穩(wěn)定中各自所承擔(dān)的職能，明確高校校園安全保衛(wèi)組織機(jī)構(gòu)架設(shè)、軟硬件設(shè)施配備、安全保衛(wèi)人員職業(yè)素養(yǎng)及基本履職能力要求、校園危機(jī)干預(yù)處置等安全防范基本事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，形成完整的高校校園警務(wù)法律規(guī)范體系。

(三)搭建校園“智慧安防”平臺(tái)

“智能警務(wù)”是現(xiàn)代警務(wù)技術(shù)發(fā)展的必然趨勢(shì)。充分挖掘大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)和視頻監(jiān)控技術(shù)，以校園“智慧安防”平臺(tái)建設(shè)為突破口，打造智慧校園警務(wù)，是現(xiàn)代高校校園警務(wù)的著力點(diǎn)和發(fā)力點(diǎn)。要加大高校校園安保經(jīng)費(fèi)投入，配備完善的高校校園安全視頻監(jiān)控設(shè)施，在學(xué)校重點(diǎn)區(qū)域如大門、操場(chǎng)、道路、圍墻、學(xué)生宿舍、會(huì)議室、實(shí)驗(yàn)室、教學(xué)樓等公共區(qū)域安裝監(jiān)控探頭，通過光纖網(wǎng)絡(luò)高速傳輸視頻信息，實(shí)行24小時(shí)監(jiān)控。要建設(shè)校園視頻圖像智能綜合應(yīng)用服務(wù)平臺(tái)，全面采集外來人員及車輛視頻信息，通過人像比對(duì)、車輛識(shí)別、智能檢索、目標(biāo)篩查等技術(shù)工具進(jìn)行動(dòng)態(tài)視頻和人像、車輛比對(duì)，實(shí)時(shí)推送預(yù)警信息，為學(xué)校日常安保工作提供信息儲(chǔ)存和快速反應(yīng)支撐。綜合應(yīng)用服務(wù)平臺(tái)與轄區(qū)公安機(jī)關(guān)有效聯(lián)網(wǎng)，確保公安機(jī)關(guān)及時(shí)全面掌控校園治安形勢(shì)、及時(shí)有效預(yù)測(cè)防范和化解校園安全危機(jī)事件。要以創(chuàng)新移動(dòng)校園警務(wù)應(yīng)用為突破口，利用手機(jī)APP面向全體師生提供“全時(shí)空”在線智慧警務(wù)服務(wù)，設(shè)立一鍵快捷報(bào)警裝置，提高安全防范實(shí)效。

(四)寓校園安保于全方位服務(wù)

構(gòu)建現(xiàn)代高校校園警務(wù)制度的目的在于建設(shè)高水平“平安校園”，滿足師生員工的安全需要，提升師生員工的安全感、幸福感。這就需要改變以往“重管理、輕服務(wù)”的陳舊觀念，樹立正確的安保觀念，從師生中來，到師生中去，將安全保衛(wèi)工作融于全方位服務(wù)。把安全知識(shí)普及作為服務(wù)的重要內(nèi)容，緊密結(jié)合學(xué)校自身實(shí)際，結(jié)合師生特點(diǎn)，利用校園網(wǎng)絡(luò)、QQ系統(tǒng)、微信平臺(tái)、校園廣播、黑板報(bào)、宣傳欄等載體，或聘請(qǐng)警務(wù)人員、安保人員、專業(yè)教師、專家學(xué)者舉辦安全、衛(wèi)生、禁毒、反恐防暴、災(zāi)害預(yù)防等知識(shí)講座，為師生答疑解惑，提高師生的安全防范意識(shí)，增強(qiáng)師生的風(fēng)險(xiǎn)抵御能力。充分認(rèn)識(shí)到危機(jī)事件的產(chǎn)生多與服務(wù)缺失或不到位有關(guān)，通過提高服務(wù)意識(shí)、優(yōu)化服務(wù)流程、整合服務(wù)資源，在戶籍托管、活動(dòng)審批、車輛通行等方面建立一站式服務(wù)體系，通過優(yōu)質(zhì)便捷的服務(wù)，方便師生學(xué)習(xí)生活，建立與師生的良性溝通，營造和諧進(jìn)取、開拓創(chuàng)新的校園環(huán)境。