宋 陽，李碩寧

（河北大學 政法學院，河北 保定 071000）

京津冀地區(qū)是我國政治文化中心，同時也是北方最為重要的經(jīng)濟核心區(qū)域。但由于行政區(qū)劃的客觀存在，長期以來三地在政策制定和實施層面存在著潛在的惡性競爭，這種惡性競爭是導致該地區(qū)出現(xiàn)環(huán)境污染的重要誘因之一。從經(jīng)濟層面來看，京津冀地區(qū)都具有各自的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，但產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)空間布局不合理，缺乏協(xié)調(diào)機制和整體規(guī)劃，人均收入水平存在較大差異。據(jù)資料顯示，河北人均GDP居全國第12位，人均財政收入居全國20位以后，人均城鄉(xiāng)居民收入居全國中游水平。貧窮在很大程度上會加劇環(huán)境污染，造成為了生存發(fā)展而忽視環(huán)境保護的惡果。北京以第三產(chǎn)業(yè)為主要經(jīng)濟支柱，相較之下污染較重的第二產(chǎn)業(yè)企業(yè)大量被遷至河北，河北于是成為了污染企業(yè)的聚集地。這種產(chǎn)業(yè)上分布所帶來的惡果是經(jīng)濟收益與環(huán)境責任不對等，從長遠來看這必然會導致環(huán)境治理效果的不可持續(xù)性。不可否認，我國總體上處于環(huán)境庫茲涅茨曲線的左側(cè)，且距離拐點還有一定距離。①環(huán)境庫茲涅茨曲線呈現(xiàn)倒U型關(guān)系，當一個國家經(jīng)濟發(fā)展水平較低的時候，環(huán)境污染的程度較輕，但是隨著人均收入的增加，環(huán)境污染由低趨高，環(huán)境惡化程度隨著經(jīng)濟的增長加??；當經(jīng)濟發(fā)展到達某個臨界點或者拐點以后，隨著人均收入的進一步增加，環(huán)境污染又由高趨低，其環(huán)境污染的程度逐漸減緩，環(huán)境質(zhì)量逐漸得到改善。2018年，繼遼寧之后，內(nèi)蒙古、天津濱海新區(qū)等地方政府公開承認此前經(jīng)濟數(shù)據(jù)存在水分。這種現(xiàn)象的存在直接反映當前GDP作為決定地方政府領(lǐng)導升遷的主要考核內(nèi)容，政府官員為追求經(jīng)濟政績和政府利益，不惜犧牲環(huán)境利益完成GDP指標的現(xiàn)象屢見不鮮。對此，我們應該有所警醒，絕不能為了眼前的利益以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價換取經(jīng)濟的一時發(fā)展。真正的生態(tài)文明是經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護，人與自然共生共存，共同發(fā)展。那么就必須打破傳統(tǒng)的政府政績考核政策導向模式的桎梏，研究如何以一種新的思路來從制度層面進行新的安排以化解地方政府之間因責任分配以及利益沖突的機制問題，進而緩解和改善京津冀地區(qū)的大氣污染狀況。

一、京津冀大氣污染治理困境分析

從目前的情勢判斷，在省際關(guān)系中，經(jīng)濟的競爭仍然是一個難以拋開的痛點問題。雖然在黨的十八大會議以后全國各省份更多地將生態(tài)文明建設(shè)納入到經(jīng)濟發(fā)展，從建國以來歷次的“五年規(guī)劃”都有“指導思想”這一章節(jié)，歷來的指導思想都是從“發(fā)展是硬道理”出發(fā)，先是“保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展”，接著是“加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式”，然后轉(zhuǎn)為“建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會”，近年則出現(xiàn)“落實綠色發(fā)展理念”及“推進生態(tài)文明建設(shè)”。從發(fā)展過程可以看到環(huán)境保護意識在中央的諸多政策當中雖然有明顯的提高趨勢，可不容忽視的是“五年計劃”中都毫無例外地另有“發(fā)展目標”這一章節(jié)，“十五”及“十一五”期間的首要發(fā)展目標是2010年的GDP要在2000年的基礎(chǔ)上翻一番，至于“十二五”及“十三五”期間的首要發(fā)展目標，則是2020年的GDP要在2010年的基礎(chǔ)上再翻一番。從上述用語的不同不難看出從國家層面來看“發(fā)展目標”的要求是一種“硬指標”，那么落實到地方就變成了決定各級領(lǐng)導升遷的最直接的考核指揮棒。而生態(tài)環(huán)境的保護則屬于“指導思想”的要求，這明顯屬于“軟指標”，而且往往是不可見的，也確實無法成為重要的政績量化工具。在此邏輯指引下各級領(lǐng)導經(jīng)過權(quán)衡，自然是以達成“硬指標”為優(yōu)先，雖然“軟指標”不能不顧，但這類指標的區(qū)分度并不是非常明顯而且具有很充分的解釋空間。2015年當來自中央的環(huán)保督察組進駐河南，還沒有來得及對省會鄭州完成環(huán)?？己说臅r候，綜合性的經(jīng)濟社會發(fā)展考核已經(jīng)宣布鄭州為優(yōu)秀等級，足見GDP的威力勢不可擋。[1]而且大氣環(huán)境問題還涉及復雜的公共財產(chǎn)問題，涉及技術(shù)的開發(fā)與移轉(zhuǎn)、資料的搜集與轉(zhuǎn)化，須付出相對的時間與資金成本。因此地方政府必須在對大氣進行治理的過程中放棄大量的經(jīng)濟利益，而且還要承擔就業(yè)率下降的維穩(wěn)壓力問題。由此，從經(jīng)濟政績以及政府利益角度來看，大氣治理所帶來的利益不足以抵消其給經(jīng)濟下滑帶來的負面影響時，政府捍衛(wèi)并追求其利益的動機是難以消除的。而現(xiàn)有的環(huán)境治理體制更多的是一種“政府利益”引導下的治理機制，這在很大程度上會導致政府利益和社會公共福利的異化現(xiàn)象，從而導致制度失靈的問題。

具體到京津冀的區(qū)域治理問題上來看，京津冀在經(jīng)濟發(fā)展的水平上處于嚴重的不均衡狀態(tài)，其中北京的經(jīng)濟已經(jīng)處于后工業(yè)時代，GDP中第三產(chǎn)業(yè)所占比例已經(jīng)高達77.9%，而天津和河北的GDP中的第二產(chǎn)業(yè)的比例則分別占到了49.4%和51.1%，巨大的產(chǎn)業(yè)數(shù)字鴻溝決定了三地不可能同步處理經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境治理問題，這種情況在我國經(jīng)濟下行壓力加大的大背景下變得更為突顯。北京的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)展到了較高的層次，因此有充分的動機進行環(huán)境治理的需求，然而河北、天津兩地經(jīng)濟發(fā)展相對于北京處于落后的狀態(tài)，因此經(jīng)濟發(fā)展的動機更為巨大，而且天津與河北由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對近似很可能處于相互競爭的狀態(tài)。總之，三地之間的經(jīng)濟發(fā)展不均衡，導致任何一刀切的環(huán)境保護制度都不可能均衡地協(xié)調(diào)三地的相對利益關(guān)系，從而出現(xiàn)所謂公共選擇的集體行動問題。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的根本原因還是在于目前三地的政策制定與實施還沒有能夠脫離政府政績的根本思維模式，背離了以人為本的發(fā)展精神。京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理路徑是在各級地方政府主導管理模式下的，打破省域、市域界限，暫時放棄各自的經(jīng)濟利益之爭，建立科學合理的政府官員政績考核機制。[2]因此，有必要對傳統(tǒng)的政府政績的政策導向模式進行根本上的觀念轉(zhuǎn)換。

二 、生態(tài)理念指引下的民生思想

黨的十八屆四中全會指出：“堅持人民主體地位。人民是依法治國的主體和力量源泉。必須堅持法治建設(shè)為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民，以保障人民根本權(quán)益為出發(fā)點和落腳點，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由、承擔應盡的義務(wù)，維護社會公平正義，促進共同富裕?！盵3]該論斷指明了中國特色社會主義法治社會下，黨和國家執(zhí)政的根本要義是為了人的發(fā)展和人民的根本利益。如果說經(jīng)濟發(fā)展是為了保障民生，在該語境下毫無疑問，生態(tài)環(huán)境的改善就是最基本的民生需求，是人民生存的必需品和公共品，是普惠的民生福祉。因此，從實現(xiàn)人民福祉的角度來看，經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護皆不可偏廢。恩格斯指出:“任何新的學說都必須首先從已有的思想材料出發(fā)，雖然它的根深深扎在經(jīng)濟的事實中?！盵4]355習近平總書記的生態(tài)民生觀，就是對馬克思民生思想的批判繼承和延伸，他高屋建瓴地指出環(huán)境就是民生，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境的思想觀念，這種觀念既體現(xiàn)了生態(tài)文明建設(shè)的明確要求，也體現(xiàn)了以人為本的民生內(nèi)涵和執(zhí)政理念。[5]政府政績的GDP考核模式已經(jīng)促使政府背離了大力發(fā)展經(jīng)濟的初衷，經(jīng)濟效益膨脹已經(jīng)成為了官員升遷的主要目標，民生只是各級政府不擇手段促進GDP增長的幌子，最終犧牲的是當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境。所謂民生，顧名思義，當為民之生存，保障民生，應為保障民之生存。大氣環(huán)境沒有替代品，治理大氣污染，解決的是民之生存的基本條件。大氣污染防治作為生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)容之一，是難點所在，也是重點所在。保護好人類賴以生存的大氣環(huán)境，是民意，是民權(quán)，亦是民生。大氣環(huán)境作為最基本最重要的民生，應該對癥下藥，重點突破，各級政府響應藍天白云保衛(wèi)計劃，能否取得實效關(guān)鍵取決于政府的責信行動。在新一輪的經(jīng)濟利益誘惑面前，實踐證明，先污染后治理的老路是行不通的，這與當下的生態(tài)經(jīng)濟文明理念背道而馳。經(jīng)濟增長與環(huán)境改善是可以同時達到的，并且二者應該各自在相互保持最優(yōu)條件下選擇同時達到良好狀態(tài)，其前提條件是在收入水平提高的同時實施有效的環(huán)境政策。如果不能強制推行良好的環(huán)境政策機制，京津冀地區(qū)的大氣環(huán)境污染就得不到有效治理。根據(jù)環(huán)境庫爾涅茨理論，隨著人們收入水平的提高，經(jīng)濟發(fā)展達到臨界點之后，環(huán)境污染程度會逐漸減弱。以生態(tài)理念為指引，處理好人與自然，人與人，地區(qū)與地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關(guān)系勢在必行。大氣治理從來都是長期而緩慢的過程，不可能一蹴而就，所以不可急于求成，應該以一種穩(wěn)妥的處理方法層層推進治理步驟。經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護二者如影隨形，相伴而生，以環(huán)境治理帶動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。

我國環(huán)境問題的發(fā)生在于政府與市場出現(xiàn)“雙失靈”現(xiàn)象，因此就必須透過明細政府職責的同時更多地使用經(jīng)濟杠桿來解決問題。[6]現(xiàn)行的《中華人民共和國大氣污染防治法》中明確規(guī)定了地方政府是大氣污染防治的責任主體，對其轄區(qū)內(nèi)的大氣質(zhì)量問題具有不可推卸的責任。為此中央政府及京津冀各級政府為治理該地區(qū)大氣污染采取了一系列措施，例如，相繼頒布了《京津冀及周邊地區(qū)落實大氣污染防治行動計劃實施細則》和《京津冀及周邊地區(qū)2017年—2018年秋冬季發(fā)起污染綜合治理攻堅行動量化問責規(guī)定》等多部法律文件。但為什么多部法律文件的出臺仍不能有效緩解大氣污染問題呢？筆者認為，這些措施多是臨時性的，尚沒有建立起合理的大氣污染治理穩(wěn)定長效機制，導致治理效果存在臨時性和不穩(wěn)定性特征，從表現(xiàn)上來看就是大氣環(huán)境質(zhì)量時好時壞，極容易出現(xiàn)反彈效應。在國家一些重大活動期間，在國家強制性協(xié)同治理方案和措施的執(zhí)行下，大氣污染濃度會有所下降，但在重大活動過后，大氣污染協(xié)同合作治理效果并不明顯甚至不能保持重大政治活動期間的空氣質(zhì)量。以2015年8月20日至9月3日期間“抗戰(zhàn)閱兵”時大氣污染指數(shù)為例，北京市各類主要大氣污染物平均濃度分別達到了PM2.5(17.8微克/立方米) 、PM10(25.3微克/立方米)、SO2(3.2微克/立方米) 、NO2(22.7微克/立方米) ，均達到了監(jiān)測以來的最低值。閱兵結(jié)束后，9月中旬主要污染物濃度出現(xiàn)明顯反彈，其中9月17日的PM2.5、PM10的濃度值分別高達146微克/立方米、163微克/立方米。以上問題足以表明，生態(tài)環(huán)境的重要性還沒有滲透到政策的執(zhí)行理念之中，單純以經(jīng)濟發(fā)展或者政治威信為追求并不是政策執(zhí)行的最終目的，民生的實現(xiàn)才是執(zhí)政為民的根本和基石。同時節(jié)約資源和保護環(huán)境能力的提升本身就是生產(chǎn)力發(fā)展的核心表現(xiàn)，也是提高人民生活質(zhì)量的必然需求。汽車行業(yè)作為GDP增長的重要助力，但同時也是對環(huán)境的一種消耗，事實上汽車尾氣造成的大氣污染遠比想象中嚴重。以北京為例，機動車污染占比達到30%—50%不等。經(jīng)濟發(fā)展帶動了汽車行業(yè)的發(fā)展，同時也提高了人民的生活質(zhì)量，但是與日俱增的汽車數(shù)量與綠色出行方式相違背，這種污染環(huán)境成本基本為零，環(huán)保責任也并未承擔，因此為普通百姓所樂意消費。這種情形下民生和環(huán)境呈現(xiàn)表面矛盾特征，其實是沒有實現(xiàn)真正的民生，解決出行便利問題，必將實現(xiàn)民生和環(huán)境的平衡。京津冀區(qū)域大氣污染是復合型污染，其中燃煤問題和汽車尾氣問題是京津冀大氣污染的主要根源。為此，在《大氣污染防治法》第三十四條將國家支持潔凈煤技術(shù)的開發(fā)和推廣的規(guī)定正式納入了法律，這說明清潔技術(shù)的運用從此有了法律支撐，不單單只是政策口號。因此政府要在能源清潔技術(shù)和能源替代品上加大財政支持，同時加大對公共交通設(shè)施的財政投入，各地政府實行統(tǒng)一治理計劃對接，同步治理大氣污染。

中國民生問題的解決，缺乏嚴謹合理的制度規(guī)范。強化民生問題的體制改革與制度創(chuàng)新，真正打造服務(wù)型民生政府。習近平總書記明確指出：“我們要堅定不移推進改革開放，不斷在制度建設(shè)和創(chuàng)新方面邁出新步伐，不斷促進生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)力、上層建筑和經(jīng)濟基礎(chǔ)相適應，促進經(jīng)濟社會各個領(lǐng)域、各個方面、各個環(huán)節(jié)相協(xié)調(diào)?！盵7]各級政府鐵腕推進環(huán)保行動，“用猛藥”和“慢調(diào)理”相結(jié)合，“用重典”和“施仁政”相結(jié)合，“出重拳”和“發(fā)實功”相結(jié)合，配合專家建議，巧用治理妙方。從民生本義出發(fā)，發(fā)展精細理念取代發(fā)展粗放理念，實現(xiàn)生態(tài)、生活、生產(chǎn)良性互動，人的生產(chǎn)方式，生活方式，生存方式必須均要符合生態(tài)文明理念，堅持發(fā)展中保護，保護中發(fā)展，最終實現(xiàn)真正的民生，那將是人與自然，經(jīng)濟發(fā)展三者真正的和諧與共。堅持環(huán)境生產(chǎn)力觀念，借助環(huán)境資源帶動經(jīng)濟發(fā)展，這是是生態(tài)文明建設(shè)中經(jīng)濟文明和環(huán)境文明的綠色導向標。人與自然的關(guān)系是一種道德關(guān)系，經(jīng)濟發(fā)展和自然環(huán)境是一種平等關(guān)系，不是一種附屬關(guān)系，經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護都應該是民生的一部分，二者應該是共生關(guān)系，不可割裂開來。經(jīng)濟應該是一種生態(tài)經(jīng)濟，環(huán)境應該是一種生態(tài)環(huán)境，在生態(tài)理念指引下，發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟，打造生態(tài)環(huán)境，這才是民生的根本需求，也是黨治國理政的追求所在。

三、 生態(tài)理念指引下的大氣污染治理體系的構(gòu)建

（一）政府責信是基本

政府責信，顧名思義，就是政府的責任和信義。責信是行政法最基本的功能性要求。藉由組織架構(gòu)和程序規(guī)范，來確認不同的成員及機構(gòu)執(zhí)行其被指派的角色以及服從秩序內(nèi)部的規(guī)范。在內(nèi)國行政法架構(gòu)中，責信本身就是關(guān)于控制的，亦即權(quán)力是否受到合理的節(jié)制。[8]各個主體的權(quán)力必須受到節(jié)制，并且對特定對象負責、受其控制。[9]透過不同責信對象之間的機制表達，來作為責信對象要求的基礎(chǔ)。[10]但我們越是授權(quán)給正式或者非正式機構(gòu)與治理系統(tǒng)……我們就越面臨如何確保治理系統(tǒng)責信與正當性的問題。[11]京津冀地區(qū)各級政府針對當?shù)卮髿馕廴厩闆r采取的一系列措施，部分地區(qū)大氣污染問題得到一定程度的緩和，但是該問題并沒有取得理想中的成效，大氣污染治理失靈可能很大的原因就是整體大氣污染并未顯著減輕。這種問題足以說明大氣環(huán)境污染已經(jīng)不再是各自行政區(qū)的單獨問題，而已經(jīng)衍生為跨界乃至跨境的公共問題，做好協(xié)同治理工作依舊是各方利益主體不斷博弈和平衡的漫長過程，其中政府責信問題是重中之重。于北京而言，推動京津冀大氣污染協(xié)同治理是站在一定高度發(fā)展出來的新認識，全國環(huán)境“一盤棋”，跳出北京的固有思維定勢看北京大氣環(huán)境，朝著三地經(jīng)濟目標同向，措施長效一體，利益互聯(lián)互補，環(huán)境協(xié)同保護的路子堅持走下去。北京的經(jīng)濟發(fā)展在國內(nèi)乃至國際來說都是處于領(lǐng)先地位的，其現(xiàn)在所追求的發(fā)展不再是GDP數(shù)字簡單的增長，而是生態(tài)經(jīng)濟和生態(tài)環(huán)境的綜合發(fā)展，對環(huán)境質(zhì)量的需求已經(jīng)遠遠超過物質(zhì)需求，這時北京政府的責信要求就是在滿足自身環(huán)境需求的同時抽出部分財政資金幫助河北提高經(jīng)濟發(fā)展速度。北京對大氣污染物排放的收費標準要明顯高于河北，北京第二產(chǎn)業(yè)在國家政策的影響下同時為避免高額的環(huán)境邊際成本和保持企業(yè)收益就會向河北省轉(zhuǎn)移。對于河北來說，河北作為北京污染產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的接受地，是做出了重大環(huán)境犧牲的，取得的經(jīng)濟利益與承擔的大氣污染排放責任不對等，區(qū)域協(xié)同合作中環(huán)境成本與經(jīng)濟利益脫節(jié)的不公平現(xiàn)象勢必會影響京津冀區(qū)域協(xié)同治理的長期推進。經(jīng)濟發(fā)達的北京為滿足自身大氣環(huán)境需要，在取得經(jīng)濟收益之后應當補償經(jīng)濟相對落后做出環(huán)境犧牲的河北地區(qū)，進行大氣修復補償和技術(shù)援助，加大對河北的財政幫助來推進污染企業(yè)內(nèi)部的優(yōu)化升級或者是企業(yè)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型。利益補償機制不健全就會導致已經(jīng)市場化的東西卻看不見收益，那這種環(huán)境交易就會違背內(nèi)心和規(guī)則，其中摻雜了些許政治強制性。大氣生態(tài)環(huán)境補償標準科學與否是政府責信的主要表現(xiàn)之一，跨區(qū)域的大氣污染治理過程就是各地區(qū)政府經(jīng)濟利益和環(huán)境成本不斷沖突和妥協(xié)的過程。資料顯示，在2018年全國各省總量GDP排名中，河北省相比于2017年同比增長6.6%，但從整體上看，河北省很多城市縱向發(fā)展不僅增幅不大，且有下降到退趨勢，總體排名由第八名退到了第十名。①來自人民日報-人民網(wǎng),網(wǎng)址:https://www.baidu.com/link?url=lTZr6I2zbb_lpiQRGDG5IeANYqiq-zQLoh28t--6QswYYkS3LsC3JDRMh4_mS0q1&wd=&eqid=b426888b00054df0000000035ccae7c7.最新出臺的《河北省2019年大氣污染綜合治理工作方案》中提出今年將壓減退出鋼鐵產(chǎn)能1400萬噸，水泥產(chǎn)能100萬噸、煤炭產(chǎn)能1000萬噸、焦炭產(chǎn)能300萬噸的目標。該目標能否有效落實暫且不問，但這與河北經(jīng)濟發(fā)展和人均收入直接掛鉤。如果不能保證河北人均收入和GDP繼續(xù)增長，那么該方案的切實可行性實為天方夜譚。實現(xiàn)京津冀地區(qū)經(jīng)濟和環(huán)境協(xié)同發(fā)展，并不是不要GDP，而是不能唯GDP。應從制度層面促使北京將高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)向河北轉(zhuǎn)移以疏解北京非首都功能的同時給河北企業(yè)注入新鮮動力以及提供給河北人口更好的就業(yè)機會，這樣關(guān)閉河北鋼鐵企業(yè)才不會影響河北民生。各行政區(qū)域純粹的經(jīng)濟競爭背離了中國共產(chǎn)黨以人為本的初衷，響應疏解北京非首都功能的號召，京津冀產(chǎn)業(yè)版圖結(jié)構(gòu)必須結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和環(huán)境狀況重新規(guī)劃，為整體大氣環(huán)境轉(zhuǎn)換減壓提供喘息機會。從另一方面來看，北京自覺主動的調(diào)整疏散企業(yè)，不僅帶動了河北經(jīng)濟發(fā)展，也將為自身換取更好的大氣環(huán)境。河北政府及時抓住機會，借力京津冀協(xié)同發(fā)展背景優(yōu)勢，將綠色發(fā)展理念融入新興工業(yè)化，推動河北企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，加快河北GDP增長步伐，提高人均收入水平。北京和天津經(jīng)濟發(fā)展速度較快，為取得更大的生態(tài)環(huán)境容量，京津地區(qū)政府就要放低姿態(tài)，給予河北技術(shù)、資金、人才等資源上的支持，這種反哺手段平衡了北京，天津，河北的經(jīng)濟利益和環(huán)境責任，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。這正是各地各級政府責信力的重要體現(xiàn)。

習近平總書記在十九大報告中強調(diào)指出：“我國社會主要矛盾由人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)力之間的矛盾轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。[12]新時代時期社會主要矛盾的轉(zhuǎn)變，說明人們的美好生活需要已經(jīng)不單單滿足于物質(zhì)享受，對優(yōu)美清潔環(huán)境也提出了更高的期待?；舨妓沟人枷爰以趩⒚蓵r代就旗幟就鮮明地提出一個國家治理走向現(xiàn)代化必須從消滅“利維坦”開始的論斷。①利維坦原指一種巨大的水生怪物?！独S坦》是托馬斯.霍布斯的政治學著作，全名為《利維坦，或教會國家和市民國家的實質(zhì)、形式和權(quán)力》，霍布斯用“利維坦”來喻指國家，認為國家是人們?yōu)榱俗袷刈匀环ǘ⑵跫s所形成的，主張利用“國教”來管束人民，維護“秩序”，給洛克和盧梭的社會契約論帶來了深淵影響。政府具有利維坦的雙面性格，在保護人的同時又在吃人，所以有了“把利維坦關(guān)進籠子里”一說，主要觀點是政府不應是權(quán)力野獸，而應該是服務(wù)機構(gòu)?！凹姨煜隆闭绊懥松鐣椭C進步的進程，政府利益與民眾利益必須是一致的，政府必須培育將自身利益讓與公眾利益勇氣，關(guān)注人民訴求，爭做真正以人民利益為先為人民服務(wù)的“雪孩子”政府。[13]“發(fā)展是解決我國一切問題的基礎(chǔ)和關(guān)鍵”，政府追求經(jīng)濟發(fā)展無可厚非，在生態(tài)環(huán)境建設(shè)過程中，其中“服”是中心，是重心，“放管”有效結(jié)合施政。

從我國現(xiàn)行的環(huán)境法律體系結(jié)構(gòu)入手分析京津冀地區(qū)大氣污染治理效果頗微的原因可以看出其中是存在問題的。針對大氣污染治理的法律法規(guī)很多，但是應對霧霾的具體操作的法律制度還有待完善，政府指導工作停留在宏觀的指導層面，推諉扯皮現(xiàn)象屢見不鮮，政府缺少對自身責任和義務(wù)的界定，同時現(xiàn)有立法尚未明確政府各部門在大氣污染治理中的責任，無法統(tǒng)一有效的調(diào)動各政府對法律政策執(zhí)行，進而免不了出現(xiàn)責任相互推諉的問題。政府治理工作的監(jiān)管力度不夠，環(huán)境保護執(zhí)法也存在問題。例如，2010年發(fā)生的紫金礦業(yè)對汀江流域長達數(shù)年的污染事件，環(huán)保部門以“沒有利害關(guān)系”為由回絕依法起訴建議，并且對取消紫金企業(yè)“最誠信企業(yè)”也未予回應。同年發(fā)生的大連漏油事件，相關(guān)部門也未很好地盡到政府責任。當前，京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理不能順利開展的主要困難之一就是北京、天津及河北各級政府掌握的大氣質(zhì)量信息不夠完整充分，京津冀區(qū)域環(huán)境信息公布和監(jiān)管體制并沒有形成統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，上有對策下有政策的“搭便車”情況層出不窮，京津冀區(qū)域空氣質(zhì)量信息共享不夠及時和充分，“虛假數(shù)據(jù)”情況時有發(fā)生，各地各級政府的措施得不到有效對接。從當前京津冀的大氣污染治理實踐來看，三地政府在治理信息的獲取、處理、發(fā)布上均不協(xié)調(diào)，特別是河北，往往滯后于北京和天津。[14]沒有實現(xiàn)信息共享并不是技術(shù)層面的問題，而是地方政府間的利益博弈。[15]地方政府責任感缺失，面對企業(yè)污染事件，由于涉及經(jīng)濟利益下滑進而影響政府業(yè)績和當?shù)亟?jīng)濟增長問題，地方政府更多的是以“維穩(wěn)”名義進行掩蓋。經(jīng)濟競爭是各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的動力，面對人類共同的環(huán)境問題，經(jīng)濟競爭應退居二線，各行政區(qū)域必須打破傳統(tǒng)政治行政區(qū)域劃分的歧視，加強各區(qū)域各級政府的有效溝通，建立互聯(lián)互動的橫向區(qū)域協(xié)同治理機制。

（二）權(quán)利保護是重點

從另一方面來說，京津冀區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與協(xié)同治理路徑選擇問題始終是政府處于領(lǐng)導地位。政府的威嚴和地位不容置疑，人民作為受政府直接管制的客體，其權(quán)利應受到尊重和保障，在遭受侵害和面臨遭受侵害的可能時，要具備獨立救濟的可能性。如上文所述，政府責信的本身就是指政府權(quán)力受到合理的限制，進而才能保護公民的合法權(quán)利。我國是社會主義法治國家，法治要求機制權(quán)力行使受到規(guī)則的管制，而公開透明的程序可以回應不同的聲音，并使機制權(quán)力的行使得以受到其他主體和公眾的檢視監(jiān)督，權(quán)利救濟則使機制的決定受到檢驗，并且有更正的可能。[16]人民權(quán)利從來不是政府權(quán)力的真正對手，要想政府權(quán)力真正能夠應用于民生，其權(quán)力制約和權(quán)利保障還是應該回歸于黨的領(lǐng)導和監(jiān)督，借助執(zhí)政黨的腕力管制政府，從而實現(xiàn)對人民集體的權(quán)利保護。在應對大氣污染的環(huán)境背景下，要求地方政府在進行政策制度設(shè)計和安排時，必須以公民環(huán)境權(quán)利為核心基石，構(gòu)建以民生為出發(fā)點的生態(tài)經(jīng)濟思想貫穿其中的公平的法律制度體系。真正實現(xiàn)公民權(quán)利，用公民權(quán)利去制約地方政府權(quán)力的路徑并不現(xiàn)實，而借助國家和黨的對人民需求洞察力與前瞻性來制約地方政府的自利主義則相對較為現(xiàn)實。各行政區(qū)域及各級政府利益不可能完全一致，以杠桿平衡原理為出發(fā)點對目前大氣環(huán)境的治理可以說是一種“刮骨療傷”的過程，其中必然牽涉各個層面的利益群體，固有利益分配模式群體的“制度固化惰性”不可小覷。在經(jīng)濟制度和法律制度方面的改革和更新將徹底觸動政府的行政壁壘和既得者的利益，繼而法律制度上的政策傾斜將使環(huán)境責任和利益分配的修正得以實現(xiàn)。如前文所述，黨以人民的根本利益為一切工作的出發(fā)點和落腳點，以民生為紐帶進行的經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境恢復都是黨重點關(guān)注的兩大民生問題。治理大氣污染，是檢驗各級政府領(lǐng)導干部民生情懷和執(zhí)政能力的新標桿。政府官員績效考核體系首次要求環(huán)境氣候指標，這是一個重要的補充，因為過去人們把重點放在經(jīng)濟表現(xiàn)上，往往忽視了環(huán)境問題，特別是在區(qū)域一級。[17]新修訂的《中華人民共和國大氣污染防治法》規(guī)定地方政府作為本行政區(qū)域大氣質(zhì)量的責任主體，那么政府的業(yè)績考核就不能以GDP為單一考核對象，同時當?shù)卮髿猸h(huán)境質(zhì)量應該成為新的考核對象。應當引起注意的是GDP排名制度已經(jīng)不可取，不搞GDP排名不僅可避免再度出現(xiàn)GDP數(shù)據(jù)注水現(xiàn)象，也不失為一種保護環(huán)境的新途徑，為大氣污染防治工作全面轉(zhuǎn)向以環(huán)境質(zhì)量改善為核心提供了法律保障。生活中環(huán)境污染事件頻發(fā)，這看似是由于企業(yè)的污染行為所致，究其原因是因為地方政府為追求自身的經(jīng)濟利益和政績考核通關(guān)，污染與其不行為的默示與亂作為的縱容脫不了干系。因此，明確政府主要領(lǐng)導人的環(huán)境責任，建立起地方行政長官的環(huán)境責任考核與經(jīng)濟發(fā)展考核相結(jié)合機制，并對當?shù)丨h(huán)境不達標官員依法問責。

要徹底解決環(huán)境問題，政府不可能面面俱到，也不可能指望企業(yè)良心發(fā)現(xiàn)，一個最重要的方式就是給觀眾以有效的環(huán)境參與權(quán)，讓觀眾能夠有效發(fā)聲，大膽發(fā)聲，真實發(fā)聲，大力發(fā)聲。記者作為公民權(quán)利的代言人和行動者，對于一些環(huán)境災害很難第一時間掌握真相，甚至出現(xiàn)“掌握的真相都是政府讓你掌握的真相”的現(xiàn)象，也有出現(xiàn)毆打威嚇情況，而政府借口“維穩(wěn)”名義拒絕公布真相的做法使得民眾權(quán)利受到了侵害，那這個時候黨的保護就成為人民的救命稻草。中國共產(chǎn)黨作為立于時代前沿的領(lǐng)導者，眼光獨特，望穿于千百年之后，不會束縛眼前的經(jīng)濟利益，環(huán)境保護是國民首要之事，踐行以人為本的科學發(fā)展觀，尊重和保障人權(quán)。萊奧波德在《大地倫理學》中寫道，人類必須重新考慮他們作為自然界的成員和公民的作用，需要把良心和義務(wù)擴大到自然界。環(huán)境問題變化所引起的一個深刻變化是道德觀念的變化，辯證批判地揚棄“人類中心主義論”，人與自然，經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護在互動共生中達到新的和諧。[18]

（三）法律運作是保障

承前文所述，我國目前的環(huán)境治理法律機制存在一定結(jié)構(gòu)性問題，環(huán)境保護法律數(shù)量冗大，但是內(nèi)容的具體規(guī)則缺乏可操作性規(guī)范，只是停留在單純的粗略介紹層面，法律運作體系有待進一步完善。

環(huán)境保護作為一項基本國策于1987年就被正式寫入我國憲法之中，但是這并不是真正意義上確定了生態(tài)稅，生態(tài)文明建設(shè)具有重大意義的《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》于2018年1月1日才正式實施，但這部法律本身存在的固有弊端導致該法在現(xiàn)實運作中存在一定的困難。環(huán)境保護稅本來是應該用于環(huán)境修復和環(huán)境保護的排污費，但由于本法中沒有明確規(guī)定其屬性導致中央政府和地方政府的財權(quán)劃分存在一定問題，對資金?？顚Ｓ糜诃h(huán)境保護也產(chǎn)生一定影響。同時由于征收對象的先天特殊性，在征收過程中對計量標準也存在技術(shù)挑戰(zhàn)，企業(yè)想方設(shè)法省去環(huán)境邊際成本，企業(yè)避稅逃稅現(xiàn)象在所難免。法律運作體系不完整，環(huán)境保護稅成為一種不具有威懾力的“擺設(shè)稅”，環(huán)境保護資金支持障礙加大污染治理難度。為順利完成《大氣污染防止行動計劃》中確定的2017年的各項目標，環(huán)境保護部、國家發(fā)改委、財政部、國家能源局和北京天津河北山西山東河南人民政府聯(lián)合實施了《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案》，面對困擾政府的冬季散煤燃燒問題，該方案中提出了全面推進冬季清潔取暖的建議，但這種方案的明顯弊端是該方案很難在農(nóng)村地區(qū)尤其是偏遠農(nóng)村得到普及，至少目前存在一定困難。中國致力于創(chuàng)造更清潔的煤炭的一種方式是減少低效的燃煤電廠，2014年國家能源局發(fā)布了“煤炭開采能力退休計劃”，為開發(fā)高效清潔技術(shù)，政府在這方面的財政投入要足質(zhì)足量。[19]各級政府必須結(jié)合新修訂的《中華人民共和國大氣污染防治法》，根據(jù)當?shù)丨h(huán)境污染實際情況和經(jīng)濟發(fā)展狀況，有針對性強的制定大氣污染防治法規(guī)。建議重點在以下體制機制方面開展法律規(guī)范創(chuàng)新研究，如對排放標準體系和規(guī)劃進行部署；產(chǎn)業(yè)禁止、限制新增目錄和退出目錄、能源優(yōu)化、交通運輸綜合體系、機動車等污染控制技術(shù)路徑；資金投入模式、科技產(chǎn)業(yè)支撐、信息共享和公開、監(jiān)測預警與應急響應、任務(wù)考核等。[20]德國的環(huán)境立法對我國具有重要借鑒意義，其國家中的環(huán)境保護法律都有其相應的實施細則，同時企業(yè)必須設(shè)立特別的環(huán)境監(jiān)督機構(gòu)，這在我國來說是聞所未聞的。

從司法實證角度來看，在中國裁判文書網(wǎng)中以“大氣污染”為主題搜索，顯示共找到3780個結(jié)果；以“大氣污染責任糾紛”為主題搜索，顯示共找到192個結(jié)果；以“大氣環(huán)境污染環(huán)境公益訴訟”為主題搜索，顯示共找到0個結(jié)果。這種結(jié)果的出現(xiàn)與現(xiàn)實生活中實際環(huán)境污染案件數(shù)量相差懸殊，究其原因，環(huán)境公益訴訟中，起訴成本巨大問題，起訴主體數(shù)量和起訴限制問題，既得利益主體之間的經(jīng)濟利益勾連以及面臨敗訴風險后的結(jié)果承擔問題等等都會成為訴訟道路上的阻礙。據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會環(huán)境維權(quán)新聞發(fā)布會報道，我國每年發(fā)生2萬起環(huán)境污染事件，環(huán)境突發(fā)事件平均兩天發(fā)生一起。2007年該聯(lián)合會的環(huán)境法律服務(wù)中心為公眾提供法律咨詢6000余次，其中受理投訴環(huán)境污染案件120起，妥善處理88起。中華環(huán)保聯(lián)合會作為全國唯一一個環(huán)境維權(quán)民間組織，其辦事成效和責任觀念不禁令我們瞠目結(jié)舌。那么，怎樣才能最大程度讓每一起環(huán)境污染事件都能得到及時妥善處理，筆者認為必須打通司法過程的通路問題。在司法過程中，作為中立的判斷權(quán)的行使者，司法機關(guān)必須站在更高的高度上審視生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展的辯證關(guān)系，必須擺脫相關(guān)利益群體的制度捕獲（institution capture）。

顯而易見，在大氣污染治理過程中，僅僅是地方政府單獨行動是遠遠不夠的，這是因為生態(tài)恢復需要地方政府投入高昂的治理成本，但是現(xiàn)行政策下的資金分本權(quán)由中央政府統(tǒng)一操控，中國中央政府和地方政府層層分級的金字塔結(jié)構(gòu)的執(zhí)行政策和激勵機制不可避免地走向失效狀態(tài)，久而久之難以解決地方層面長期存在的政策監(jiān)控、評估和落實問題。[21]環(huán)境執(zhí)法雖然在很多方面都令人起疑，惹人詬病，但是其中的點滴創(chuàng)舉也不能忽視，揚長避短，才能在環(huán)境執(zhí)法上取得成績，真正將環(huán)境執(zhí)法落到實處。中央政府作為一把手，要將政權(quán)和財權(quán)置于陽光下曝曬，在環(huán)境治理問題上，應將部分權(quán)力和財政收入移交給下級政府，成立配套機制防止權(quán)力下放的腐敗問題。[22]關(guān)于環(huán)保罰單問題，對每一次違法行為都堅持罰款原則，同時酌情增加懲罰力度，不設(shè)封頂線，重復環(huán)境違法行為重復罰款，成本加大在一定程度上可以抑制大多數(shù)人的違法心態(tài)。同時借鑒德國經(jīng)驗，納入環(huán)境保護專職人員制度，打入企業(yè)內(nèi)部進行，為了避免在這兒又形成另外一個腐敗漩渦，將其與刑事責任中的加重處罰對接。良好的環(huán)境可以吸商納資，建立一種環(huán)境資源經(jīng)營體制，將環(huán)境作為一種資源進行充分開發(fā)利用，可以為環(huán)境執(zhí)法過程中省去不少麻煩。

結(jié)語

綜上所述，環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展作為人民民生的共同需求，二者必須并駕齊驅(qū)，在達到環(huán)境庫茲涅茨理論拐點后，將不斷優(yōu)化最終同時達到最優(yōu)狀態(tài)。但是我們應該清醒的認識到，傳統(tǒng)的GDP考核方式對環(huán)境恢復和環(huán)境保護產(chǎn)生巨大的破壞力，因此有必要對該考核方式進行修正?，F(xiàn)行的《中華人民共和國大氣污染防治法》中明確規(guī)定了地方政府是大氣污染防治的責任主體，踐行以人為本理念，那么以生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展作為共同考核內(nèi)容的綠色政績觀考核模式是責信政府的新標桿，借力黨對民生需要的前瞻性實現(xiàn)公民權(quán)利保護，打造真正為人民服務(wù)的“雪孩子”政府。司法救濟作為最后保護屏障，以客觀公正的視角辯證看待經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的關(guān)系，妥善解決環(huán)境訴訟通路問題。法律體系的完整運作是建設(shè)生態(tài)環(huán)境的有力保障，制定正確的環(huán)境資源政策，實現(xiàn)法律政策和環(huán)境機制向地方行政區(qū)域的方向性傾斜。如若要實現(xiàn)真正的生態(tài)文明，那必將是人與自然和經(jīng)濟三者真正的和諧。