李志文,盛梓銘,華 陽(yáng)
(中國(guó)人民警察大學(xué),河北 廊坊 065000)
伴隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展與對(duì)外開(kāi)放規(guī)模的不斷擴(kuò)大,國(guó)家戰(zhàn)略利益和戰(zhàn)略空間不斷向海洋領(lǐng)域拓展,加強(qiáng)陸地建設(shè)的同時(shí)統(tǒng)籌海洋事業(yè)發(fā)展已成為國(guó)家發(fā)展的主旋律。十九大報(bào)告提出“堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌,加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)”戰(zhàn)略,中國(guó)海警局的成立,也反映出國(guó)家發(fā)展海洋事業(yè)的決心。近年來(lái),中國(guó)周邊海域問(wèn)題不斷,中美在海洋領(lǐng)域不斷展開(kāi)博弈。面對(duì)這種形勢(shì),我們要清醒認(rèn)識(shí)到隱藏在沖突和對(duì)抗背后的是國(guó)家向外尋求空間、謀求發(fā)展的需求,這種目標(biāo)與中國(guó)的發(fā)展意愿是不謀而合的。
中美海上執(zhí)法合作是指,中美兩國(guó)依據(jù)國(guó)際執(zhí)法規(guī)則等相關(guān)法律,在公海海域?qū)嵤┑囊跃S護(hù)海上安全、保護(hù)海洋環(huán)境為目的的海上行政執(zhí)法與海上刑事執(zhí)法的總稱(chēng)。一方面,隨著全球化進(jìn)程推進(jìn),海洋問(wèn)題逐漸凸顯,打擊偷渡、毒品犯罪,保護(hù)海洋生態(tài)與海上救援領(lǐng)域需要加強(qiáng)雙方的交流合作。另一方面,中國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)改革,改變了過(guò)去海洋執(zhí)法主體混亂的局面,明確了中國(guó)海警局海上行政執(zhí)法權(quán)和刑事執(zhí)法權(quán),為中美開(kāi)展執(zhí)法合作提供了便利??梢哉f(shuō),開(kāi)展中美海上執(zhí)法合作是維護(hù)太平洋海上安全的重要途經(jīng),是加強(qiáng)彼此溝通,形成新型中美關(guān)系的契機(jī)。
1.合作確立期,以漁業(yè)合作為主
中美兩國(guó)執(zhí)法合作起源于漁業(yè),圍繞1989年聯(lián)合國(guó)在全球范圍內(nèi)禁止在公海利用流刺網(wǎng)捕魚(yú)的決議,中國(guó)農(nóng)業(yè)部于1990年發(fā)布了禁止在公海使用大型流刺網(wǎng)決議的通知。隨后,美國(guó)政府于1992年提議在北太平洋海域開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng),揭開(kāi)了中美海上執(zhí)法合作的序幕。1993年12月3日,《中美諒解備忘錄》的簽署,以文件的形式將中美漁業(yè)聯(lián)合執(zhí)法固定下來(lái)。合作初期,主要表現(xiàn)為中國(guó)大陸地區(qū)的漁政漁港監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)與美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)聯(lián)合維護(hù)公海漁業(yè)秩序,在執(zhí)行過(guò)程中中美雙方的執(zhí)法人員以國(guó)際、國(guó)內(nèi)相關(guān)法律為依據(jù),對(duì)涉嫌違法的船只進(jìn)行聯(lián)合登臨、調(diào)查取證,而后交由船旗國(guó),依據(jù)其國(guó)內(nèi)法的具體規(guī)定進(jìn)行處罰。這一階段中美達(dá)成原則性共識(shí),一定程度上制止了在北太平洋海域使用大型流刺網(wǎng)作業(yè)的行為。漁業(yè)領(lǐng)域聯(lián)合執(zhí)法的初步探索,為兩國(guó)拓展其他領(lǐng)域的合作打下了基礎(chǔ),也為加深中美交流提供了媒介。
2.深入拓展期,合作領(lǐng)域不斷拓寬
2002年,中國(guó)開(kāi)始派出漁政執(zhí)法船到太平洋公海和美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)艦艇開(kāi)展巡航執(zhí)法。2004年中美舉辦漁業(yè)執(zhí)法會(huì)談,雙方在海上漁業(yè)執(zhí)法合作、聯(lián)合巡航、人員交流與培訓(xùn)等方面達(dá)成共識(shí)。會(huì)談每年輪流在中美兩國(guó)舉行,會(huì)議內(nèi)容在總結(jié)海上漁業(yè)執(zhí)法合作的同時(shí),也在其他領(lǐng)域表達(dá)合作愿望。2005年中國(guó)加入北太平洋地區(qū)海岸警備執(zhí)法機(jī)構(gòu)論壇(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“六國(guó)論壇”),同加拿大、日本、韓國(guó)、俄羅斯、美國(guó)的海警機(jī)構(gòu),圍繞加強(qiáng)多邊海上合作、共同防范打擊偷渡、毒品等海上非法販運(yùn)活動(dòng),執(zhí)法巡航、應(yīng)急救援和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面進(jìn)行業(yè)務(wù)交流與意見(jiàn)交換[1]。在這一階段,中美漁業(yè)執(zhí)法合作經(jīng)過(guò)十年的發(fā)展,成果令人滿(mǎn)意,雙方在海上執(zhí)法人員培訓(xùn)、信息共享等領(lǐng)域展開(kāi)了進(jìn)一步交流。另外,中國(guó)加入六國(guó)論壇與美國(guó)等國(guó)家在其他海洋領(lǐng)域展開(kāi)交流,為中美進(jìn)一步拓展海上執(zhí)法合作領(lǐng)域打下基礎(chǔ)。
3.新時(shí)期,機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存
中國(guó)要走好以海強(qiáng)國(guó)、合作共贏(yíng)之路,穩(wěn)步推進(jìn)海洋各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展。加上國(guó)家機(jī)構(gòu)改革,掃除了之前執(zhí)法機(jī)構(gòu)關(guān)系不順的障礙,明確了中國(guó)海警局履行海上維權(quán)執(zhí)法的職能,為中國(guó)與美國(guó)進(jìn)行執(zhí)法合作提供了良好的國(guó)內(nèi)條件。但是,中國(guó)的海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略也引起了周邊部分國(guó)家的敵意,受到美國(guó)重返亞太戰(zhàn)略的阻礙,個(gè)別國(guó)家與美國(guó)聯(lián)手制造海洋爭(zhēng)端牽制中國(guó)海洋事業(yè)的發(fā)展。新時(shí)期,想要通過(guò)中美海上執(zhí)法合作推動(dòng)兩國(guó)和諧關(guān)系的確立,必須正視現(xiàn)狀,在機(jī)遇和挑戰(zhàn)中堅(jiān)持互利共贏(yíng),用溝通加深理解,用合作代替沖突才是大勢(shì)所趨。
1.主要涉及非敏感領(lǐng)域
海洋是中美兩國(guó)唯一的地理媒介,海洋領(lǐng)域的合作必然會(huì)成為中美合作的組成部分。但由于中美兩國(guó)結(jié)構(gòu)性矛盾和在世界舞臺(tái)各領(lǐng)域的博弈使得戰(zhàn)略互信不足,對(duì)海洋秩序的理解也存在差異,海上執(zhí)法合作的細(xì)節(jié)還未達(dá)成共識(shí)。再加上建國(guó)以來(lái)我國(guó)海權(quán)管理分散導(dǎo)致海上執(zhí)法力量薄弱,諸多原因?qū)е铝酥忻涝诤I蠄?zhí)法領(lǐng)域的合作與其他領(lǐng)域的合作相比,只集中在一些非敏感領(lǐng)域,合作之初主要表現(xiàn)為漁業(yè)執(zhí)法的單一形式,隨著中美了解加深,近年來(lái)有向共同打擊海上偷渡、販毒、走私犯罪等領(lǐng)域擴(kuò)展的趨勢(shì)。
2.執(zhí)法合作需求強(qiáng)烈
國(guó)際問(wèn)題的解決不可能只依賴(lài)于一個(gè)國(guó)家,伴隨著世界發(fā)展進(jìn)程的推進(jìn),各國(guó)之間的聯(lián)系更加緊密,人類(lèi)命運(yùn)共同體的提出也為發(fā)展各國(guó)合作提出進(jìn)一步的要求。海洋為人類(lèi)提供豐富資源的同時(shí),也產(chǎn)生了諸多安全隱患,影響沿岸國(guó)家的管理。中國(guó)和美國(guó)是環(huán)太平洋的兩個(gè)大國(guó),諸多維護(hù)海洋安全與秩序的合作需要依賴(lài)兩國(guó)共同開(kāi)展,深化漁業(yè)執(zhí)法合作,加強(qiáng)偷渡、販毒、走私領(lǐng)域的聯(lián)系與配合,共同為維護(hù)海洋秩序作出努力。不僅如此,和平與發(fā)展是當(dāng)今時(shí)代的主題,以合作代替沖突,以合作促進(jìn)交流是世界各國(guó)已達(dá)成的共識(shí)。中美利用海洋執(zhí)法合作有利于增強(qiáng)理解、消除疑慮,加強(qiáng)戰(zhàn)略互信。
3.合作政策指導(dǎo)性突出
國(guó)家交往秉承著利己主義的原則,國(guó)家間的共同利益是合作的基礎(chǔ),中美海上執(zhí)法合作也必然從國(guó)家利益出發(fā),受?chē)?guó)家的政策指導(dǎo)[2]。中國(guó)的崛起與海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的提出,遭到了以美國(guó)為首的諸多國(guó)家的猜測(cè)與敵意。雖然兩國(guó)就漁業(yè)執(zhí)法領(lǐng)域的海上合作達(dá)成共識(shí),但是由于美國(guó)介入中國(guó)和周邊國(guó)家的南海爭(zhēng)端,在海洋事務(wù)與中國(guó)進(jìn)行博弈,使得兩國(guó)在海洋問(wèn)題方面產(chǎn)生諸多矛盾和分歧,國(guó)家關(guān)系發(fā)生著細(xì)微的變化,必然也會(huì)影響中美海上的執(zhí)法合作進(jìn)程。
1.南海爭(zhēng)端背景下必要性分析
南海問(wèn)題嚴(yán)重關(guān)系到中國(guó)的海權(quán),把南海問(wèn)題放到中美之間,其實(shí)就是兩個(gè)大國(guó)進(jìn)行博弈時(shí)美國(guó)為中國(guó)海權(quán)發(fā)展設(shè)置的障礙。南海問(wèn)題是歷史遺留問(wèn)題,不可能立即得到解決,更不能使用武力的方式解決,“擱置爭(zhēng)議,共同開(kāi)發(fā)”是目前處理南海爭(zhēng)端最好的方式。而美國(guó)認(rèn)為中國(guó)此舉是想成為太平洋霸主的第一步,美國(guó)不可能任由中國(guó)控制南海,必須通過(guò)激化中國(guó)與南海周邊國(guó)家的矛盾,制造南海事端以遏制中國(guó)海權(quán)發(fā)展?;诖?,解決南海問(wèn)題的關(guān)鍵一環(huán)在于促進(jìn)中美就更多海洋問(wèn)題達(dá)成共識(shí)。中美是環(huán)太平洋的兩個(gè)大國(guó),但兩國(guó)開(kāi)展的海上執(zhí)法合作與兩國(guó)在太平洋的地位相差甚遠(yuǎn)。開(kāi)展中美海上執(zhí)法合作不僅能夠打擊海上犯罪活動(dòng)、維護(hù)太平洋海域安全穩(wěn)定,更能通過(guò)執(zhí)法合作加深理解,增強(qiáng)戰(zhàn)略互信,使美國(guó)認(rèn)識(shí)到中國(guó)只是謀求國(guó)家和平發(fā)展并無(wú)爭(zhēng)奪海洋霸主地位的目的。
2.海上非傳統(tǒng)安全背景下必要性分析
海上非傳統(tǒng)安全是相對(duì)于海上傳統(tǒng)安全而言的,比如海上信息安全、海上生態(tài)活動(dòng)安全、海上資源安全、跨國(guó)犯罪等。海上非傳統(tǒng)安全具有跨國(guó)性、轉(zhuǎn)化性、動(dòng)態(tài)性和協(xié)作性等特點(diǎn),海上非傳統(tǒng)安全不是對(duì)特定的國(guó)家具有威脅,這種威脅也不是來(lái)自某個(gè)主權(quán)國(guó)家,因此海上非傳統(tǒng)安全問(wèn)題從產(chǎn)生到解決都必須依靠加強(qiáng)國(guó)際合作。中美等太平洋沿岸國(guó)家面臨的海上非傳統(tǒng)安全主要體現(xiàn)在海洋捕撈、海洋污染與環(huán)境保護(hù)、跨國(guó)犯罪、走私販毒、非法移民、海盜、恐怖主義等活動(dòng)中,這些活動(dòng)的跨國(guó)性、復(fù)雜性和主體流動(dòng)性大等特點(diǎn)導(dǎo)致危害性大、偵破難度大??偟膩?lái)說(shuō),海洋與國(guó)防密不可分,我們要認(rèn)清海洋對(duì)于國(guó)防的重要性,堅(jiān)持海洋國(guó)防建設(shè)和戰(zhàn)略資源開(kāi)發(fā),鞏固國(guó)家海洋安全和國(guó)防安全。為了應(yīng)對(duì)海上非傳統(tǒng)安全問(wèn)題與威脅,中國(guó)應(yīng)該正視國(guó)家安全與海權(quán)存在的威脅,發(fā)揮優(yōu)勢(shì),主動(dòng)作為,推進(jìn)中美海上執(zhí)法合作進(jìn)程,共同抵御太平洋海域的海上非傳統(tǒng)安全問(wèn)題。
3.“21世紀(jì)海上絲綢之路”背景下必要性分析
海上絲綢之路是歷史上中國(guó)與外國(guó)進(jìn)行商品交易與文化交流的橋梁,隨著時(shí)代發(fā)展在古代絲綢之路的基礎(chǔ)上,中國(guó)提出了“21世紀(jì)海上絲綢之路”構(gòu)想,它是“一帶一路”倡議的重要組成部分,承載著溝通中西方文化,加強(qiáng)構(gòu)建命運(yùn)共同體的重要使命。中國(guó)長(zhǎng)期與韓國(guó)、日本、菲律賓、馬來(lái)西亞、文萊、印尼、越南等國(guó)家存在領(lǐng)海方面爭(zhēng)端,中國(guó)在南海宣示主權(quán)的行為也已引起很多國(guó)家不滿(mǎn),“21世紀(jì)海上絲綢之路”中國(guó)資金和項(xiàng)目進(jìn)入部分國(guó)家,也被認(rèn)為是對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的威脅。美國(guó)為了防止中國(guó)威脅其世界霸主的地位,提出了重返亞太的戰(zhàn)略,美國(guó)的戰(zhàn)略東移對(duì)中國(guó)與周邊國(guó)家海上絲綢之路合作進(jìn)程產(chǎn)生影響。近年來(lái),在美國(guó)的支持下出現(xiàn)了“釣魚(yú)島事件”“菲律賓仲裁案”等爭(zhēng)端,極大阻礙了中國(guó)與周邊國(guó)家的合作進(jìn)程。為推動(dòng)“一帶一路”倡議,中國(guó)除了依據(jù)《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》加強(qiáng)與周邊國(guó)家的合作以外,也需要加強(qiáng)與美國(guó)的溝通交流,利用海上執(zhí)法合作推動(dòng)中美就更多的海洋領(lǐng)域問(wèn)題達(dá)成共識(shí)。雖然中美兩國(guó)結(jié)構(gòu)性矛盾仍然存在,但是此舉一定程度上也能化解中美在太平洋海域矛盾,推動(dòng)“21世紀(jì)海上絲綢之路”的進(jìn)一步發(fā)展。
4.海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略背景下必要性分析
2013年,習(xí)近平發(fā)表重要講話(huà)時(shí)強(qiáng)調(diào):21世紀(jì),人類(lèi)進(jìn)入了大規(guī)模開(kāi)發(fā)利用海洋的時(shí)期。海洋在國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局和對(duì)外開(kāi)放中的作用更加重要,在維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全、發(fā)展利益中的地位更加突出,在國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)中的角色更加顯著,在國(guó)際政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、科技競(jìng)爭(zhēng)中的戰(zhàn)略地位也明顯上升[3]。中國(guó)在海洋上擁有廣泛的戰(zhàn)略利益,中國(guó)重視并發(fā)展海洋事業(yè),重視海洋環(huán)境和漁業(yè)生物資源的保護(hù)、海上維權(quán)執(zhí)法、打擊海上犯罪。可以說(shuō),中國(guó)提出的海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略是以“和諧海洋”為愿景,依靠加強(qiáng)國(guó)家間的交流合作實(shí)現(xiàn)互利共贏(yíng),而非通過(guò)強(qiáng)權(quán)和掠奪獲得海上優(yōu)勢(shì)地位。
1.政治基礎(chǔ)
和平與發(fā)展是當(dāng)今時(shí)代的主題,中美關(guān)系自建交以來(lái)取得了長(zhǎng)足發(fā)展。中美關(guān)系已然成為當(dāng)今世界最重要、最富活力、最具影響、最有內(nèi)容的雙邊關(guān)系,形成了國(guó)家利益相互交融的局面。習(xí)近平出席第八輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話(huà)和第七輪中美人文交流高層磋商聯(lián)合開(kāi)幕式時(shí)強(qiáng)調(diào),中美要秉持共贏(yíng)理念,不斷提高合作水平,深化兩國(guó)在氣候變化、發(fā)展、網(wǎng)絡(luò)、防擴(kuò)散、兩軍、執(zhí)法等領(lǐng)域交流合作[4]。建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的重要組成部分,中國(guó)堅(jiān)持通過(guò)和平、發(fā)展、合作、共贏(yíng)方式,實(shí)現(xiàn)海洋強(qiáng)國(guó)的目標(biāo)[5]。面對(duì)全球性問(wèn)題,中國(guó)不逃避責(zé)任,積極主動(dòng)作為,始終站在和平友好的立場(chǎng)與世界各國(guó)一起迎接挑戰(zhàn)。中美就海上問(wèn)題雖未達(dá)成全面共識(shí),但歷史和經(jīng)驗(yàn)越來(lái)越讓美國(guó)認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)對(duì)話(huà)有利于中美加強(qiáng)合作、強(qiáng)化交流能夠更好地化解雙方矛盾,從而更好地治理海洋,推動(dòng)兩國(guó)關(guān)系進(jìn)一步發(fā)展。共同利益下的合作需求促使中美將合作視野轉(zhuǎn)向海上執(zhí)法領(lǐng)域,中美兩國(guó)的相關(guān)政策為開(kāi)展海上執(zhí)法合作奠定了政治基礎(chǔ),也為構(gòu)建中美海上執(zhí)法合作常態(tài)化機(jī)制提供了政治保障。
2.法律基礎(chǔ)
美國(guó)早在20世紀(jì)60年代就開(kāi)始重視海洋的綜合治理,出臺(tái)了系統(tǒng)性的海洋基本法《海洋法案》,成立了海洋政策委員會(huì)機(jī)構(gòu),對(duì)海洋事務(wù)實(shí)施系統(tǒng)化管理,海洋治理水平位于世界前茅。美國(guó)完備的海洋法律體系,使之具備開(kāi)展中美執(zhí)法合作的良好國(guó)內(nèi)法環(huán)境。中國(guó)海洋立法雖然起步晚,但是單項(xiàng)海洋法律法規(guī)的發(fā)展迅速,經(jīng)過(guò)2013年機(jī)構(gòu)改革,執(zhí)法主體混亂的局面得到了改善,明確了海警的執(zhí)法主體地位,有利于完善法律,加強(qiáng)法律之間協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性。上世紀(jì)90年代開(kāi)始,中美就漁業(yè)執(zhí)法合作領(lǐng)域達(dá)成了多項(xiàng)共識(shí),隨著中美關(guān)系進(jìn)一步深化,1997年江澤民訪(fǎng)美期間發(fā)表了《中美聯(lián)合聲明》,并就中美在執(zhí)法合作和法律交流達(dá)成共識(shí)。1998年《中美刑事司法協(xié)助協(xié)定》的簽訂為中美開(kāi)展海上執(zhí)法合作提供了國(guó)際法依據(jù)??梢哉f(shuō),中美海上執(zhí)法合作的法律基礎(chǔ)是建立在雙邊協(xié)定、條約和區(qū)域性、全球性國(guó)際公約國(guó)際法的基礎(chǔ)上,以雙方國(guó)內(nèi)法為補(bǔ)充,已經(jīng)初步具備開(kāi)展海上執(zhí)法合作的法律條件。
海洋事業(yè)的健康發(fā)展關(guān)系到海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn),關(guān)系到中華民族的偉大復(fù)興。伴隨著國(guó)家發(fā)展,海洋的重要地位日漸凸顯,國(guó)家的戰(zhàn)略利益與戰(zhàn)略空間不斷向海洋擴(kuò)展。作為海權(quán)霸主,美國(guó)希望全球海洋都對(duì)他開(kāi)放,追求的目標(biāo)是一種全面的控制力[6]。而中國(guó)是一個(gè)愛(ài)好和平的國(guó)家,看中的是海洋合作。簡(jiǎn)而言之,中國(guó)仍將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段的國(guó)情尚未發(fā)生改變,發(fā)展海洋事業(yè),建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)是中國(guó)走向復(fù)興的必然選擇。中國(guó)永遠(yuǎn)不會(huì)打著發(fā)展海洋事業(yè)的旗號(hào)侵犯他國(guó)的合法利益。除此之外,中國(guó)與美國(guó)對(duì)待一些海洋問(wèn)題時(shí)立場(chǎng)不同,在執(zhí)法投入上也不及美國(guó)。比如,美國(guó)尚未批準(zhǔn)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》,對(duì)部分海洋問(wèn)題與信息公開(kāi)方面未與中國(guó)達(dá)成共識(shí),可能成為雙方合作中產(chǎn)生分歧的隱患。正因?yàn)閼?zhàn)略互信不足,美國(guó)想利用中國(guó)周邊牽制中國(guó)發(fā)展,對(duì)中國(guó)周邊國(guó)家的支持也給中國(guó)的海洋安全帶來(lái)了隱患。例如,支持菲律賓自導(dǎo)自演的“南海仲裁案”鬧劇,并派軍艦在中國(guó)南沙、西沙海域航行,這類(lèi)行為破壞了雙方的合作氛圍。
中美開(kāi)展執(zhí)法合作以聯(lián)合國(guó)決議、國(guó)際條約為前提,有充分的國(guó)際法依據(jù),但是在具體操作過(guò)程中還需要具體的國(guó)內(nèi)法與之銜接。我國(guó)有關(guān)海上執(zhí)法的法律文件雖有30余部,但不成體系。比如在漁業(yè)執(zhí)法方面,我國(guó)缺乏獨(dú)立立法、立法脫節(jié)缺位、漁業(yè)執(zhí)法主體地位不明等問(wèn)題,沒(méi)有一部全國(guó)性的法律作為進(jìn)行執(zhí)法的依據(jù)。相關(guān)法律法規(guī)雖然在實(shí)踐中不斷得到完善,但是與美國(guó)相比仍有很大的發(fā)展空間。在機(jī)構(gòu)重組后,中國(guó)海警局仍需以《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》等行業(yè)性法規(guī)為依據(jù)進(jìn)行執(zhí)法,這顯然不符合中國(guó)海警海上現(xiàn)實(shí)工作[7]。海警轉(zhuǎn)隸后,領(lǐng)導(dǎo)體制等發(fā)生變化,2013年十二屆全國(guó)人大為改革制定的過(guò)渡性《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》不適合現(xiàn)狀,不能繼續(xù)使用,修改其他法律需要的周期較長(zhǎng),為保障改革中海警執(zhí)法工作的順利進(jìn)行,決定采用《關(guān)于中國(guó)海警局履行海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的決定(草案)》的相關(guān)規(guī)定開(kāi)展工作。此舉雖然從執(zhí)法實(shí)際需要出發(fā),但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)看來(lái),必須進(jìn)一步完善《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》等海上執(zhí)法的相關(guān)法律,使之適應(yīng)執(zhí)法現(xiàn)狀,更好地維護(hù)海洋秩序。
有效的國(guó)際合作與交流機(jī)制,是中美兩國(guó)溝通合作的橋梁,是中美海上執(zhí)法合作主要依托。中美海上執(zhí)法合作不管是在漁業(yè)領(lǐng)域還是在海上緝私、打擊偷渡等領(lǐng)域,都需要兩國(guó)共同努力構(gòu)建完善的合作機(jī)制,但現(xiàn)存平臺(tái)對(duì)中美海上執(zhí)法合作的針對(duì)性不強(qiáng),主要表現(xiàn)在:1998年成立了中美執(zhí)法合作聯(lián)合聯(lián)絡(luò)小組,2000年簽訂了《中美刑事司法協(xié)助協(xié)定》加強(qiáng)了執(zhí)法部門(mén)之間的執(zhí)法協(xié)作,但主要集中在反腐領(lǐng)域。2004年起,定期舉辦的漁業(yè)執(zhí)法會(huì)談,主要就共同打擊北太平洋非法捕撈的聯(lián)合執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行總結(jié),不涉及其他領(lǐng)域。2004年中國(guó)加入北太平洋地區(qū)海岸警備執(zhí)法機(jī)構(gòu)論壇,圍繞加強(qiáng)多邊海上合作、共同防范打擊偷渡、毒品等海上非法販運(yùn)活動(dòng),執(zhí)法巡航、應(yīng)急救援和生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面展開(kāi)合作,雖為中美提供交流的平臺(tái),但是六國(guó)論壇對(duì)于中美海上執(zhí)法合作來(lái)說(shuō),缺乏指導(dǎo)的針對(duì)性,各國(guó)兼顧,不能全面考慮中美海上執(zhí)法合作的特殊性。
2013年國(guó)家機(jī)構(gòu)改革,組建了中國(guó)海警局。隨著改革的進(jìn)一步深化,2018年7月1日起,海警隊(duì)伍劃歸中國(guó)人民武裝警察部隊(duì),由中央軍委直接領(lǐng)導(dǎo)。全國(guó)人大常務(wù)委員頒布《關(guān)于中國(guó)海警局履行海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的決定(草案)》,以法律的名義,賦予了中國(guó)海警局統(tǒng)一履行海上維權(quán)執(zhí)法的職責(zé)[8],規(guī)定中國(guó)海警局在執(zhí)法過(guò)程中根據(jù)所執(zhí)行任務(wù)的性質(zhì),行使相關(guān)職權(quán)。并簡(jiǎn)單闡釋了中國(guó)海警局的職責(zé)和職權(quán),提出要與其他有關(guān)機(jī)關(guān)建立協(xié)作機(jī)制,明確了中國(guó)海警局海上維權(quán)執(zhí)法的職能會(huì)導(dǎo)致其他相關(guān)法律修訂。但是,中美海上執(zhí)法合作的順利推進(jìn)還需要對(duì)中國(guó)海警局的職能范圍進(jìn)一步細(xì)化,例如與其他國(guó)家海上執(zhí)法協(xié)作、執(zhí)法信息共享等方面內(nèi)容??茖W(xué)的程序是保障中國(guó)海警局實(shí)施法律的前提,也是推動(dòng)中美海上執(zhí)法合作向縱深發(fā)展的重要條件。
奧巴馬上臺(tái)后,美國(guó)提出的“亞太再平衡”,其戰(zhàn)略焦點(diǎn)在于遏制中國(guó)海洋事業(yè)的發(fā)展[9]。面對(duì)中美兩國(guó)意識(shí)形態(tài)差異、美國(guó)對(duì)于中國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的誤讀、以及兩國(guó)政府間的博弈,表明中國(guó)立場(chǎng)尤為重要。中國(guó)海洋事業(yè)的發(fā)展不依賴(lài)掠奪,也不依賴(lài)霸權(quán),中美海上執(zhí)法合作是推進(jìn)兩國(guó)關(guān)系發(fā)展的重要一環(huán)。中國(guó)堅(jiān)持走合作共贏(yíng)的道路,認(rèn)為和平、發(fā)展、合作、共贏(yíng)是實(shí)現(xiàn)海洋強(qiáng)國(guó)目標(biāo)的方式。平等是開(kāi)展合作的基石,共贏(yíng)是合作的營(yíng)養(yǎng)劑。在中美海上執(zhí)法合作中,要保持中國(guó)的大國(guó)形象,互相尊重主權(quán),不擺架子,不耍特權(quán),做到嚴(yán)格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法。平等基礎(chǔ),互利共贏(yíng)是目標(biāo),中美在合作中,應(yīng)共享資源。把執(zhí)法合作當(dāng)作維護(hù)太平洋海域和諧穩(wěn)定的重要途徑,促進(jìn)海洋執(zhí)法合作的順利進(jìn)行,而非試圖通過(guò)執(zhí)法合作擴(kuò)張國(guó)家權(quán)力和控制別國(guó)的工具。
太平洋海域治理與安全穩(wěn)定的維系,需要周邊國(guó)家共同努力,在積極推進(jìn)中美海洋執(zhí)法合作的同時(shí),應(yīng)努力構(gòu)建完善的合作機(jī)制,提高執(zhí)法合作效果。雖然自2004年起,中美每年定期舉辦漁業(yè)執(zhí)法會(huì)談,中國(guó)也于2005加入北太平洋地區(qū)海岸警備執(zhí)法機(jī)構(gòu)論壇,但是中美之間始終缺少一個(gè)針對(duì)海上執(zhí)法合作的交流平臺(tái)。隨著我國(guó)機(jī)構(gòu)改革的順利進(jìn)行,已經(jīng)明確了中國(guó)海警局海上維權(quán)執(zhí)法職能,重新組建了國(guó)家海洋局,提高了執(zhí)法效率。中國(guó)應(yīng)利用本次機(jī)構(gòu)改革提供的便利條件,以中美漁業(yè)執(zhí)法合作為基礎(chǔ),不斷完善雙邊協(xié)定,健全體系化數(shù)據(jù)共享與合作交流機(jī)制。建議中國(guó)海警局和美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)簽署合作會(huì)談紀(jì)要,加強(qiáng)聯(lián)絡(luò)溝通,建立中美海上執(zhí)法部門(mén)現(xiàn)場(chǎng)聯(lián)絡(luò)機(jī)制通過(guò)設(shè)立執(zhí)法合作常務(wù)理事會(huì)、設(shè)立海上緊急事務(wù)小組、設(shè)立海上執(zhí)法培訓(xùn)與研究中心,完善執(zhí)法合作機(jī)制的組織框架。條件成熟時(shí)可以參考?xì)W盟類(lèi)型化、專(zhuān)門(mén)化的警務(wù)執(zhí)法合作機(jī)制,設(shè)立海上執(zhí)法合作常務(wù)理事會(huì),妥善解決執(zhí)法差異,促進(jìn)情報(bào)信息共享,提高合作效率。
實(shí)現(xiàn)中美海上執(zhí)法合作的目的需要依靠中美雙方的共同努力,除了在國(guó)家層面達(dá)成合作共識(shí),構(gòu)建科學(xué)的合作機(jī)制以外還需要完善的法律。美、日、韓等國(guó)都很重視海上執(zhí)法合作的法治化,針對(duì)海上執(zhí)法有一套相對(duì)完善的法律體系。我國(guó)有關(guān)的海洋法規(guī)雖然健全,但是立法分散,缺乏海上執(zhí)法綜合性立法,這將會(huì)導(dǎo)致中美在海上合作或者矛盾解決上難以處理。中國(guó)有必要借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn),結(jié)合國(guó)情就執(zhí)法主體、職權(quán)設(shè)立、執(zhí)法程序、與其他機(jī)構(gòu)或其他國(guó)家的協(xié)作機(jī)制以及執(zhí)法監(jiān)督與救濟(jì)程序等方面制定明確的法律。中國(guó)海警局成立以來(lái),規(guī)定了“中國(guó)海警局統(tǒng)一履行海上維權(quán)執(zhí)法職責(zé)”,從法律層面明確了中國(guó)海警進(jìn)行海上執(zhí)法時(shí)的行政主體的地位[10],但是過(guò)渡期的法律,只籠統(tǒng)地強(qiáng)調(diào)中國(guó)海警局在履行執(zhí)法任務(wù)時(shí),行使公安機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的職權(quán),對(duì)于職權(quán)的行使規(guī)定得不夠細(xì)致。目前,還缺少一部以中國(guó)海警局為執(zhí)法主體,圍繞海上執(zhí)法活動(dòng)、程序等內(nèi)容的具有規(guī)范性的法律。因此,應(yīng)該由全國(guó)人民代表大會(huì)依據(jù)立法程序,制定一部海上執(zhí)法的法律。確立中國(guó)海警局在海上執(zhí)法的主體地位與職權(quán)范圍,用規(guī)范執(zhí)法的程序,取代原有模糊、冗雜的法律。
改革之后,我國(guó)海洋執(zhí)法主體混亂的局面得到改善,明確了中國(guó)海警局海上維權(quán)執(zhí)法的職能。但是面對(duì)復(fù)雜的海洋問(wèn)題以及多變的中美海上執(zhí)法合作,對(duì)執(zhí)法能力和執(zhí)法效率提出了更高的要求。理順中國(guó)海警局的管理體制和人員編制,有利于保障下一步工作的順利進(jìn)行。未雨綢繆,完善海洋執(zhí)法協(xié)作機(jī)制,包括中國(guó)海警局與國(guó)內(nèi)相關(guān)單位的協(xié)作也包括中國(guó)海警局與其他國(guó)家的協(xié)作。中國(guó)海警局成立后,應(yīng)該參考以美、日等國(guó)海上執(zhí)法力量的建設(shè)經(jīng)驗(yàn),整合現(xiàn)有的裝備,根據(jù)海上執(zhí)法需要更新裝備,提高數(shù)字化水平,保障中國(guó)海警的戰(zhàn)斗力。
中美海上執(zhí)法合作,解決了太平洋公海漁業(yè)捕撈問(wèn)題,成為打擊跨境走私、偷渡等違法行為的重要防線(xiàn),有助于加強(qiáng)海洋安全建設(shè),營(yíng)造良好的海洋環(huán)境。它也是中美兩國(guó)加深了解的媒介,通過(guò)在執(zhí)法合作中的溝通配合,緩解兩國(guó)對(duì)特定問(wèn)題觀(guān)點(diǎn)上存在的分歧,加深兩國(guó)的了解,樹(shù)立中國(guó)負(fù)責(zé)任大國(guó)的形象。中國(guó)履行建立海上安全命運(yùn)共同體的倡議,必將為維護(hù)地區(qū)海上和平與安全穩(wěn)定貢獻(xiàn)中國(guó)智慧,為建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)奠定基礎(chǔ)。