劉 宇 龍啟蒙 付雅潔

改革開放四十年，鄉(xiāng)村發(fā)展滯后已成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡不充分的焦點(diǎn)。城鄉(xiāng)居民收入差距仍然較大（2018年城鄉(xiāng)居民收入比為2.69∶1）。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、鄉(xiāng)村科技投入及基本公共服務(wù)嚴(yán)重不足。農(nóng)村人口流失嚴(yán)重，年輕人不愿種田不會(huì)種田成普遍現(xiàn)象。從2004年一號(hào)文件開始，中央連續(xù)15年一號(hào)文件聚焦三農(nóng)問題，把解決好三農(nóng)問題作為全黨工作重中之重。2017年十九大將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提到了前所未有的高度，將其列為黨和國(guó)家未來(lái)發(fā)展的七大戰(zhàn)略之一，并提出了“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡?0字方針，從頂層設(shè)計(jì)上對(duì)鄉(xiāng)村振興提出了清晰的總要求。從實(shí)施路徑來(lái)看，國(guó)內(nèi)學(xué)者和專家也提出了很多有建設(shè)性的意見。但在實(shí)施過程中，鄉(xiāng)村振興的推進(jìn)卻遇到了一些問題，尤其在城鄉(xiāng)融合方面遇到了多方面困難和瓶頸。本文將從我國(guó)城鄉(xiāng)融合的制度性障礙和深層次矛盾入手，探討實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興中國(guó)道路的新思路以及突破路徑。

我國(guó)鄉(xiāng)村振興存在的深層次矛盾及問題

1.從國(guó)際視野看鄉(xiāng)村振興的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)以及對(duì)中國(guó)的啟示

世界最發(fā)達(dá)國(guó)家大都擁有發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)和高度現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村。它們經(jīng)過長(zhǎng)期發(fā)展，根據(jù)自身資源稟賦形成了各自的農(nóng)業(yè)模式，如美國(guó)、加拿大、澳大利亞為代表的大農(nóng)場(chǎng)生產(chǎn)模式，日韓為代表的小而精合作社模式，荷蘭、以色列為典型代表的高科技附加值模式。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)與現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村離不開良好的城鄉(xiāng)關(guān)系和城鄉(xiāng)融合的支持，歐美、日韓等都出臺(tái)過支持鄉(xiāng)村發(fā)展的相關(guān)政策。二戰(zhàn)后，發(fā)達(dá)國(guó)家政府普遍實(shí)施了反哺農(nóng)業(yè)、回饋農(nóng)村的政策，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高農(nóng)村公共服務(wù)水平。良好的城鄉(xiāng)關(guān)系實(shí)現(xiàn)了城市帶動(dòng)鄉(xiāng)村，推動(dòng)了城鄉(xiāng)融合，鄉(xiāng)村和城市同步走向現(xiàn)代化。

相反，一些國(guó)家不能協(xié)調(diào)好城鄉(xiāng)關(guān)系，不能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合，城市出現(xiàn)貧民窟現(xiàn)象，導(dǎo)致嚴(yán)重社會(huì)問題，甚至讓國(guó)家陷入中等收入陷阱，拉美等就是典型例子。習(xí)近平同志2018年9月22日在十九屆中央政治局第八次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話中指出：“從世界各國(guó)現(xiàn)代化歷史來(lái)看，有的國(guó)家沒有處理好工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系，農(nóng)業(yè)發(fā)展跟不上，農(nóng)村發(fā)展跟不上，農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)不足，農(nóng)業(yè)被國(guó)際大資本壟斷，不能有效吸納農(nóng)村勞動(dòng)力，大量失業(yè)農(nóng)民涌向城市貧民窿，鄉(xiāng)村和鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)走向凋敝，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化走入困境，甚至造成社會(huì)動(dòng)蕩，最終陷入‘中等收入陷阱’?！?/p>

從世界各國(guó)發(fā)展歷程來(lái)看，很多國(guó)家都經(jīng)歷了大城市過度聚集，出現(xiàn)交通擁擠、環(huán)境污染等大城市病。發(fā)達(dá)國(guó)家能夠從過度聚集的大城市模式走向城鄉(xiāng)融合，其發(fā)展拐點(diǎn)在于出現(xiàn)郊區(qū)化。二戰(zhàn)后發(fā)達(dá)國(guó)家城市化進(jìn)入了郊區(qū)化階段。郊區(qū)化推動(dòng)了人口從城市到鄉(xiāng)村的擴(kuò)散。以美國(guó)為例，從1940年到1970年，郊區(qū)人口增長(zhǎng)了275%，城市向郊區(qū)擴(kuò)散進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期，中間階級(jí)和高收入藍(lán)領(lǐng)工人紛紛涌入郊區(qū)，到1970年美國(guó)郊區(qū)人口開始超過市區(qū)人口。人口的轉(zhuǎn)移改變了發(fā)達(dá)國(guó)家的城市化體系，出現(xiàn)郊區(qū)化后，發(fā)達(dá)國(guó)家走向了城鄉(xiāng)融合。從發(fā)達(dá)國(guó)家城市化進(jìn)程看，走向城鄉(xiāng)融合的完整過程分為四步，包括城市化、郊區(qū)化（逆城市化）、郊區(qū)再城市化、大都市化，最終形成大中小城市協(xié)調(diào)的城市群，形成最有利于城鄉(xiāng)融合的城市格式。

為什么郊區(qū)化會(huì)成為走向城鄉(xiāng)融合的拐點(diǎn)？郊區(qū)化只是外在表現(xiàn)，背后的經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)可從兩方面來(lái)看：（1）城鄉(xiāng)融合是一個(gè)人口、資本等要素不斷從大城市向農(nóng)村和小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的過程，從而為鄉(xiāng)村振興奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。其中，人口的擴(kuò)散與轉(zhuǎn)移最為重要，對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移起到了決定性的作用。（2）鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的過程也是產(chǎn)業(yè)布局再調(diào)整的過程，是產(chǎn)業(yè)從城市轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)村和小城市的過程。產(chǎn)業(yè)擴(kuò)散首先是從鄉(xiāng)村居住產(chǎn)業(yè)開始的，剛開始，一些想改善居住條件的居民搬遷到郊區(qū)或者鄉(xiāng)村及小城鎮(zhèn)，產(chǎn)生郊區(qū)化。伴隨著人的擴(kuò)散，過剩資本也從城市向鄉(xiāng)村擴(kuò)散，各種產(chǎn)業(yè)也從大城市向外擴(kuò)散，一些企業(yè)也從城市中心搬遷到小城鎮(zhèn)或者郊區(qū)，產(chǎn)業(yè)的擴(kuò)散又促進(jìn)了人口的擴(kuò)散，二者相互作用，最終完成了產(chǎn)業(yè)布局的大調(diào)整，實(shí)現(xiàn)資本與人口從城市擴(kuò)散到農(nóng)村與小城鎮(zhèn)，產(chǎn)業(yè)擴(kuò)散到鄉(xiāng)村與小城市，城市帶動(dòng)農(nóng)村實(shí)現(xiàn)同步發(fā)展。

從發(fā)達(dá)國(guó)家成功經(jīng)驗(yàn)與個(gè)別國(guó)家的失敗教訓(xùn)中，我們可得到兩方面啟示：（1）要從過度聚集的城市化模式進(jìn)入到城鄉(xiāng)融合的進(jìn)程，需要一個(gè)拐點(diǎn)。發(fā)達(dá)國(guó)家的這個(gè)拐點(diǎn)就是郊區(qū)化。在人口、土地、資本三大要素中，城市的活力人口進(jìn)入鄉(xiāng)村至關(guān)重要。人口既是重要的生產(chǎn)要素，更是消費(fèi)者。缺乏活力人口，導(dǎo)致鄉(xiāng)村消費(fèi)能力不足，產(chǎn)業(yè)興旺就沒有基礎(chǔ)。（2）鄉(xiāng)村振興是城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局的一次重大調(diào)整，產(chǎn)業(yè)從大城市向中小城市和鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移。其中，做實(shí)中小城市對(duì)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化至關(guān)重要，中小城市是城鄉(xiāng)融合的關(guān)鍵與基石。

2.城鄉(xiāng)二元制：中國(guó)鄉(xiāng)村振興的獨(dú)特體制性障礙

對(duì)比國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)鄉(xiāng)村振興存在的制度性障礙是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致城鄉(xiāng)融合受到制約，城市化只有聚集沒有擴(kuò)散，大城市病越來(lái)越嚴(yán)重，而中小城市和鄉(xiāng)村卻走向衰敗。美國(guó)學(xué)者阿瑟·劉易斯首先提出了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)理論。中國(guó)作為一個(gè)典型的發(fā)展中國(guó)家，國(guó)民經(jīng)濟(jì)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)尤其明顯。首先是特有的城鄉(xiāng)分離體制。我國(guó)特有的城鄉(xiāng)戶口管理制度、勞動(dòng)用工制度、社會(huì)福利制度以及人民公社制度等城鄉(xiāng)分割政策，逐步形成“非農(nóng)業(yè)人口”與“農(nóng)業(yè)人口”、居民與農(nóng)民等兩種身份制和兩種待遇。改革開放以后，戶口管理和勞動(dòng)就業(yè)制度有所松動(dòng)，但進(jìn)城農(nóng)民與城市居民在身份和待遇等方面的巨大差異和不平等性仍然存在。其次是城鄉(xiāng)二元土地所有制。目前的土地收儲(chǔ)制度，剝奪了鄉(xiāng)村土地的開發(fā)權(quán)，要用于建設(shè)必須先收儲(chǔ)轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地。而宅基地不允許城鎮(zhèn)居民購(gòu)買，只允許農(nóng)村居民利用宅基地及房屋進(jìn)行民宿及鄉(xiāng)村旅游等開發(fā)。雖然建立城鄉(xiāng)一體建設(shè)用地市場(chǎng)的頂層設(shè)計(jì)已很明確，但推進(jìn)較為緩慢。

城鄉(xiāng)二元制阻礙了城鄉(xiāng)要素與產(chǎn)業(yè)的雙向流動(dòng)，讓產(chǎn)業(yè)和各種要素單向向城市聚集。從人口方面看，城鄉(xiāng)二元制阻礙了城市人口向郊區(qū)和農(nóng)村轉(zhuǎn)移。農(nóng)村人口可以走出去，但城市人口不能到鄉(xiāng)下居住，農(nóng)村人口出得去、進(jìn)不來(lái)。而農(nóng)民工進(jìn)入城市后，卻難以市民化，年老后還要回到鄉(xiāng)村。從資本方面看，城鄉(xiāng)二元制讓資本向城市聚集，卻切斷了資本向農(nóng)村擴(kuò)散的路徑，使農(nóng)村與小城鎮(zhèn)被排除在資本循環(huán)外。從土地資源方面看，城鄉(xiāng)二元制下農(nóng)村集體建設(shè)用地被剝奪了開發(fā)權(quán)，導(dǎo)致鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏最基本的生產(chǎn)要素?？傊青l(xiāng)二元制阻斷了產(chǎn)業(yè)與生產(chǎn)要素向小城市和農(nóng)村擴(kuò)散，也阻礙了產(chǎn)業(yè)向鄉(xiāng)村擴(kuò)散。特別是近十幾年來(lái)，土地財(cái)政如一臺(tái)抽水機(jī)，加劇了鄉(xiāng)村的空心化與核心城市的過度聚集。鄉(xiāng)村處于無(wú)資本、無(wú)人才、無(wú)產(chǎn)業(yè)的狀況，農(nóng)村衰敗加快。

城鄉(xiāng)二元制下，大量農(nóng)民工老年后回歸農(nóng)村，產(chǎn)生的老人農(nóng)民現(xiàn)象，制約了農(nóng)業(yè)發(fā)展：一是難以進(jìn)行規(guī)模化提升。在老人農(nóng)業(yè)模式下土地資源、生產(chǎn)資料分散，成為農(nóng)業(yè)規(guī)?；恼系K，生產(chǎn)效率難以提高。二是難以進(jìn)行技術(shù)升級(jí)，難以提升農(nóng)業(yè)品質(zhì)和附加值。以老人農(nóng)業(yè)為特點(diǎn)的小農(nóng)模式下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)新技術(shù)、新設(shè)備推廣難，難以進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級(jí)，提高附加值難。對(duì)于中國(guó)未來(lái)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，有人主張發(fā)展規(guī)模化大農(nóng)場(chǎng)模式。也有人認(rèn)為大農(nóng)場(chǎng)模式不適合中國(guó)，應(yīng)當(dāng)發(fā)展小而精的農(nóng)場(chǎng)模式，以追求農(nóng)業(yè)高附加值。但在目前城鄉(xiāng)二元制的狀況下，兩種模式都難以發(fā)展起來(lái)。

3.鄉(xiāng)村振興深層次矛盾：土地財(cái)政固化了城鄉(xiāng)二元制，加劇了城市病和鄉(xiāng)村病

中國(guó)從1996 年引入土地儲(chǔ)備制度，賦予城市土地儲(chǔ)備中心征收、儲(chǔ)備和出讓土地的壟斷權(quán)；2003年確立土地招拍掛制度，確立了政府壟斷城市國(guó)有土地的制度，打開了地方政府以地生財(cái)?shù)拇箝T，土地財(cái)政成為地方政府資本累積的工具。1998年全國(guó)土地出讓收入僅508億元，2013年達(dá)4.37萬(wàn)億元，15年增長(zhǎng)了86倍。1998年土地出讓收入相當(dāng)于地方財(cái)政收入的10.19%， 2010年達(dá)到了67%。與此相關(guān)的財(cái)政收入還包括了土地與房地產(chǎn)開發(fā)過程中的營(yíng)業(yè)稅、增值稅和建設(shè)稅，2012 年已超過1萬(wàn)億元，目前房地產(chǎn)鏈條稅收占稅收比重也達(dá)15%左右。通過土地財(cái)政與房地產(chǎn)稅收，地方政府建立了非常有效的城市建設(shè)資本累積渠道，拉動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展。近十年來(lái)，土地財(cái)政成為地方政府最重要的財(cái)政支柱。

土地財(cái)政的抽水機(jī)效應(yīng)導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)和各種要素單向向城市聚集，卻阻斷了產(chǎn)業(yè)與生產(chǎn)要素向小城市和農(nóng)村擴(kuò)散，再加上對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地開發(fā)權(quán)能的剝奪，導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)布局整體失衡，城市病與鄉(xiāng)村病并存。一是，從產(chǎn)業(yè)布局的角度來(lái)說(shuō)，我國(guó)的產(chǎn)業(yè)布局過度聚集在大城市，而縣級(jí)城市產(chǎn)業(yè)空虛化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)空洞化。二是，與畸形的產(chǎn)業(yè)布局對(duì)應(yīng)的是畸形的城市化，中國(guó)城鎮(zhèn)化以向心型集聚為主，郊區(qū)化不足，新型城鎮(zhèn)化難以實(shí)現(xiàn)，大城市過度聚集與小城鎮(zhèn)衰敗。土地財(cái)政固化了城鄉(xiāng)二元制。土地財(cái)政和城鄉(xiāng)二元制已成為鄉(xiāng)村振興的主要制度性障礙，暫時(shí)還難以打破。

4.實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺面臨的瓶頸性困難

一是一核獨(dú)大的傳統(tǒng)城市化模式。這種模式導(dǎo)致縣級(jí)城市虛弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)空心化，非常不利于城市帶動(dòng)鄉(xiāng)村。我國(guó)一直想避免大城市過分聚集，形成大小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化格局。上世紀(jì)八十年代就提出小城鎮(zhèn)建設(shè)。十八大后又提出了新型城鎮(zhèn)化。習(xí)近平同志2018年9月22日在在十九屆中央政治局第八次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話中指出：“要把鄉(xiāng)村振興這篇大文章做好，必須走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路。我們一開始就沒有提城市化，而是提城鎮(zhèn)化，目的就是促進(jìn)城鄉(xiāng)融合……”。這幾年來(lái)，為配合新型城鎮(zhèn)化，國(guó)家加強(qiáng)城市邊界管理，壓縮中心城市建設(shè)用地規(guī)模，防范中心城市過分聚集，城市邊界過分蔓延。但是，大城市過度聚集的狀況并未改善，反而有所惡化。大城市因房?jī)r(jià)快速上漲，吸引周邊資金投資性購(gòu)房，反而加劇了資金等要素向大城市集中。

二是鄉(xiāng)村人口問題。近年來(lái)我國(guó)強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)三產(chǎn)融合，試圖通過農(nóng)業(yè)旅游為代表的多功能農(nóng)業(yè)融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺。但是實(shí)際效果難達(dá)預(yù)期，其主要問題是有效需求不足，且表現(xiàn)為潛在需求巨大與有效需求不足并存。而有效需求不足的瓶頸性困難是鄉(xiāng)村人口問題。目前，向往田園生活的城市人口無(wú)法進(jìn)入鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村青壯人口過度流失，農(nóng)村只剩老弱婦孺，缺乏具有消費(fèi)能力的活力人口。盡管鄉(xiāng)村旅游可帶來(lái)巨大流動(dòng)旅游人口，但旅游人流季節(jié)性波動(dòng)太厲害，且集中在節(jié)假日。而大城市交通擁堵，節(jié)假日交通瓶頸效應(yīng)明顯，大大降低了人們的出游欲望。鄉(xiāng)村常住活力人口不足嚴(yán)重限制了鄉(xiāng)村的消費(fèi)能力，沒有足夠的有效消費(fèi)力，相關(guān)產(chǎn)業(yè)難以發(fā)展起來(lái)。同時(shí)，在相關(guān)產(chǎn)業(yè)缺乏盈利模式情況下，城市過剩資本不愿意投資于農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)旅游，反而只想投資圈地，囤積升值賺錢，導(dǎo)致資本嚴(yán)重不足與城市資本過剩同時(shí)存在。

基于城鄉(xiāng)融合視角的鄉(xiāng)村振興中國(guó)道路的突破路徑

發(fā)達(dá)國(guó)家的鄉(xiāng)村振興，是在漫長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)緩慢發(fā)展，自然形成的。而我國(guó)要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，則意味著要在短時(shí)間內(nèi)走完發(fā)達(dá)國(guó)家一百多年走完的道路。對(duì)此，我們既要學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，也不可能照搬發(fā)達(dá)國(guó)家的道路，而是要走有中國(guó)特色鄉(xiāng)村振興之路。

1.鄉(xiāng)村振興中國(guó)道路的基本思路

一是，從執(zhí)行視角，鄉(xiāng)村振興要立足于縣級(jí)城市與小鎮(zhèn)兩個(gè)層面：（1）立足于打造好縣級(jí)城市，做實(shí)鄉(xiāng)村振興的支撐。中國(guó)有1831個(gè)縣級(jí)城市（367個(gè)縣級(jí)市、1464個(gè)縣），縣級(jí)城市是鄉(xiāng)村振興的腰，是承上啟下的樞紐。做強(qiáng)1831個(gè)縣級(jí)單位，才能真正把鄉(xiāng)村振興的城鎮(zhèn)化支撐做足，才能為鄉(xiāng)村振興提供產(chǎn)業(yè)支持和公共服務(wù)配套，實(shí)現(xiàn)就近吸收富余勞動(dòng)力，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合，實(shí)現(xiàn)城市帶動(dòng)鄉(xiāng)村。（2）立足于小鎮(zhèn)，打造好鄉(xiāng)村振興的基本實(shí)施載體。中國(guó)有大約4萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)單位，大約有69萬(wàn)個(gè)村。鄉(xiāng)村振興的實(shí)施載體，選擇鎮(zhèn)級(jí)單位比較合適，打造鄉(xiāng)村小鎮(zhèn)綜合體。鄉(xiāng)村振興的實(shí)施載體如立足于村莊級(jí)，是較難實(shí)施的。僅立足于村莊進(jìn)行打造，規(guī)模偏小，要形成基本的基礎(chǔ)設(shè)施、配套和公共服務(wù)，規(guī)模遠(yuǎn)不夠，無(wú)法形成產(chǎn)業(yè)聚集。因此，鄉(xiāng)村振興首先立足于打造好鄉(xiāng)村小鎮(zhèn)，形成具備基本公務(wù)服務(wù)和產(chǎn)業(yè)的小鎮(zhèn)綜合體，自然能夠帶動(dòng)一批特色村莊。

二是，尋找新型城鎮(zhèn)化的拐點(diǎn)。要從改變過度聚集的城市化，轉(zhuǎn)換到新型城鎮(zhèn)化模式，一方面可從產(chǎn)業(yè)布局著手，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)從大城市向中小城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，強(qiáng)化縣級(jí)城市與小鎮(zhèn)。這種調(diào)整通過市場(chǎng)自動(dòng)調(diào)節(jié)難以完成，需要政府有效引導(dǎo)甚至調(diào)控，可借鑒雄安新區(qū)模式。另一方面，以人口下鄉(xiāng)為抓手，通過人口擴(kuò)散帶動(dòng)資本下鄉(xiāng)，建立城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)機(jī)制，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)從城市向鄉(xiāng)業(yè)擴(kuò)散。

2.鄉(xiāng)村振興中國(guó)道路的突破路徑

一是，對(duì)大城市實(shí)施產(chǎn)業(yè)分離計(jì)劃，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)向中小城市及鄉(xiāng)村擴(kuò)散。

鄉(xiāng)村振興實(shí)質(zhì)上是國(guó)家產(chǎn)業(yè)布局的一次調(diào)整，將過度聚集的產(chǎn)業(yè)從城市擴(kuò)散到中小城鎮(zhèn)（尤其是縣級(jí)城市）。這種擴(kuò)散在初期難以自動(dòng)發(fā)生，有必要采取行政調(diào)控手段，可考慮以下措施：（1）有計(jì)劃地對(duì)一些過度聚集城市實(shí)施產(chǎn)業(yè)分離計(jì)劃，將其過度聚集的產(chǎn)業(yè)分離，擴(kuò)散到中小城鎮(zhèn)，尤其是縣級(jí)城市。企事業(yè)單位喜歡往中心城市聚集，這種慣性很難改變。目前國(guó)資委直管的央企有96家，各省市還有不少地方國(guó)企和事業(yè)單位?？煽紤]這些央企和國(guó)企做示范，與縣級(jí)單位進(jìn)行扶貧式開發(fā)，定點(diǎn)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)扶貧，將部分產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到定點(diǎn)扶貧的縣，作為產(chǎn)業(yè)擴(kuò)散的第一波，帶動(dòng)其他產(chǎn)業(yè)從城市向鄉(xiāng)村擴(kuò)散。其他重要公共服務(wù)如學(xué)校、醫(yī)院，也應(yīng)向縣級(jí)城市轉(zhuǎn)移。（2）可將扶貧與鄉(xiāng)村振興結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)扶貧。目前的精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)到個(gè)人，有效解決了貧困問題，但這種精準(zhǔn)到個(gè)人的扶貧模式只是權(quán)宜之計(jì)，治標(biāo)不治本難以持久，用產(chǎn)業(yè)扶貧是更具可持續(xù)性的道路。可考慮將扶貧資金投入到鎮(zhèn)一級(jí)的公務(wù)服務(wù)設(shè)施建設(shè)與產(chǎn)業(yè)扶植，從根本上解決貧困問題，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

二是，推動(dòng)人口向鄉(xiāng)村擴(kuò)散，開啟中國(guó)逆城市化進(jìn)程。

建立城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)機(jī)制，要抓住人口這個(gè)瓶頸性因素。從發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，大城市過度聚集的改變，是從人口郊區(qū)化開始的。通過人口擴(kuò)散啟動(dòng)中國(guó)的逆城市化進(jìn)程，是改變畸形的單向聚集的城市化模式的一種好方法，從而根本上解決城市病和鄉(xiāng)村衰敗問題。目前，青壯年活力人口大量從鄉(xiāng)村進(jìn)入城市，但活力人口從城市擴(kuò)散到鄉(xiāng)村的則很少，鄉(xiāng)村只剩老弱婦孺，農(nóng)村人口過剩與人口不足并存。應(yīng)該加快農(nóng)民工市民化，讓他們?nèi)谌氤鞘?；同時(shí)，發(fā)展鄉(xiāng)村居住產(chǎn)業(yè)，讓向往田園生活的城市居民進(jìn)入鄉(xiāng)村，實(shí)現(xiàn)人口從城市向農(nóng)村的擴(kuò)散。人口下鄉(xiāng)將帶來(lái)兩方面積極影響：（1）帶來(lái)消費(fèi)力。人是消費(fèi)者，只有活力人口擴(kuò)散到農(nóng)村去，才能為鄉(xiāng)村帶來(lái)旺盛的消費(fèi)能力，相關(guān)產(chǎn)業(yè)才有消費(fèi)群體。最早進(jìn)入鄉(xiāng)村的可能是養(yǎng)老群體，但是這部分城市人群數(shù)量龐大，能夠帶來(lái)旺盛的需求。（2）帶動(dòng)其他要素下鄉(xiāng)并帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。目前城市有大量過剩資本，鄉(xiāng)村有大量閑置土地資源。如果解決了人口問題，鄉(xiāng)村人丁興旺，有了足夠的消費(fèi)力，資本自然就能夠從城市擴(kuò)散到鄉(xiāng)村，閑置的土地資源也能夠得到盤活。(3)城市人口下鄉(xiāng)能夠帶來(lái)旺盛的消費(fèi)力，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)興旺，也能夠促進(jìn)產(chǎn)業(yè)人口下鄉(xiāng)。這樣形成人口擴(kuò)散與產(chǎn)業(yè)擴(kuò)散相互促進(jìn)的機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)城市與鄉(xiāng)村的人口雙向交換，從而實(shí)現(xiàn)從單向聚集城市化到新型城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)變。有人擔(dān)心發(fā)展鄉(xiāng)村居住業(yè)會(huì)引起炒作鄉(xiāng)村房產(chǎn)土地的問題。這種擔(dān)心很正常，但這個(gè)問題可通過不動(dòng)產(chǎn)稅等調(diào)控手段解決，下一段再詳細(xì)分析。

三是，循序漸進(jìn)地打破土地財(cái)政，逐步取消城鄉(xiāng)二元制。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，建立城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)機(jī)制，需要打破城鄉(xiāng)二元制，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，并逐漸打破土地財(cái)政模式，從土地財(cái)政轉(zhuǎn)型到不動(dòng)產(chǎn)稅收模式。這可以從兩方面來(lái)理解：（1）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，才能建立城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)機(jī)制。引導(dǎo)生產(chǎn)要素和產(chǎn)業(yè)從城市向農(nóng)村和小城市擴(kuò)散。（2）打破土地財(cái)政模式，轉(zhuǎn)型到不動(dòng)產(chǎn)稅收模式。這首先是為了防范投機(jī)。對(duì)于建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)，主要障礙在于擔(dān)心會(huì)引起新一輪圈地運(yùn)動(dòng)，導(dǎo)致城市過剩資本到鄉(xiāng)村以投資為目的圈地買房。如果對(duì)入市的農(nóng)村建設(shè)用地采取不動(dòng)產(chǎn)稅模式，即不再繳納一次性土地出讓金，但需按年繳納不動(dòng)產(chǎn)稅，可以有效防止炒作，貫徹“房住不炒”原則。同時(shí)，土地財(cái)政寅吃卯糧無(wú)法持久，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看必須加以改革，否則未來(lái)將面臨財(cái)政危機(jī)。

考慮到土地財(cái)政和城鄉(xiāng)二元制不能突然打破，可有計(jì)劃分步驟地實(shí)施：（1）先重點(diǎn)開放養(yǎng)老人群到鄉(xiāng)村居住，成為回歸鄉(xiāng)村第一波人口。城市養(yǎng)老群體進(jìn)入鄉(xiāng)村可有效提高鄉(xiāng)村消費(fèi)能力，帶動(dòng)養(yǎng)老相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。（2）推動(dòng)農(nóng)村建設(shè)用地直接入市，同時(shí)為防范投機(jī)圈地，入市的農(nóng)村建設(shè)用地實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)稅模式，不繳納出讓金，而按年繳不動(dòng)產(chǎn)稅，為鄉(xiāng)村穩(wěn)定輸入資本。（3）改革應(yīng)漸進(jìn)地進(jìn)行，不可一蹴而就。不動(dòng)產(chǎn)稅先只針對(duì)少量直接入市的農(nóng)村建設(shè)用地，對(duì)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地暫不實(shí)施，防止短期內(nèi)對(duì)土地財(cái)政造成過大沖擊。不動(dòng)產(chǎn)稅應(yīng)僅針對(duì)增量，對(duì)已繳納出讓金的城市存量住宅應(yīng)暫不征收，待土地出讓年限期滿后再考慮。

（參考文獻(xiàn)略）