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把握當前數(shù)據(jù)壟斷特征 優(yōu)化數(shù)據(jù)壟斷監(jiān)管

2019-01-26 19:11:33劉志成李清彬
中國發(fā)展觀察 2019年8期
關(guān)鍵詞:合謀反壟斷法支配

劉志成 李清彬

隨著數(shù)字經(jīng)濟快速發(fā)展,圍繞數(shù)據(jù)開展的市場競爭日趨激烈、合作方式日益豐富,數(shù)據(jù)壟斷問題也逐漸凸顯,監(jiān)管部門對企業(yè)實施數(shù)據(jù)壟斷的審查案例越來越多。數(shù)據(jù)壟斷問題關(guān)系到經(jīng)濟發(fā)展與社會福利大局,并會對社會文化、政治、道德產(chǎn)生廣泛的深層次影響,應(yīng)予以有效應(yīng)對。

當前數(shù)據(jù)壟斷的主要表現(xiàn)

數(shù)據(jù)壟斷是基于數(shù)據(jù)的占有和使用而形成的壟斷,可以理解為重要數(shù)據(jù)被控制在少數(shù)企業(yè)或其它市場主體手中,并被不合理分配與使用以致影響市場公平競爭的現(xiàn)象。數(shù)據(jù)壟斷的形式主要有以下幾種:

(一)使用數(shù)據(jù)和算法達成并鞏固壟斷協(xié)議

與傳統(tǒng)領(lǐng)域壟斷協(xié)議相比,具有數(shù)據(jù)優(yōu)勢的經(jīng)營者更容易使用數(shù)據(jù)資源采用新型方式達成壟斷協(xié)議,且這種協(xié)議也更穩(wěn)定。

一是利用數(shù)據(jù)和算法實現(xiàn)默示合謀。數(shù)據(jù)的廣泛收集和使用大大增加了市場透明度,經(jīng)營者可以通過算法監(jiān)視、預(yù)測、分析和跟蹤競爭對手當前或未來的價格及其他行為,從而為實施協(xié)同行為創(chuàng)造了條件??梢哉f,大數(shù)據(jù)與算法、人工智能的結(jié)合,使得各相關(guān)方不需要簽訂名義上的壟斷協(xié)議就可實現(xiàn)合謀。

二是利用數(shù)據(jù)和算法監(jiān)督執(zhí)行壟斷協(xié)議。企業(yè)可以利用數(shù)據(jù)和算法來執(zhí)行壟斷協(xié)議或默示合謀,并通過實時數(shù)據(jù)分析監(jiān)視各個企業(yè)對合謀協(xié)議的執(zhí)行情況,監(jiān)督并懲罰那些背離協(xié)議的企業(yè),以維護合謀的穩(wěn)定性。這將提升壟斷協(xié)議或默示合謀的穩(wěn)定性。運營打車App的知名科技企業(yè)Uber就曾因涉嫌在出租車司機之間實施算法合謀而被起訴。

三是利用數(shù)據(jù)和算法實施動態(tài)壟斷協(xié)議。經(jīng)營者可以彼此分享定價算法,通過程序依據(jù)市場數(shù)據(jù)實時調(diào)整價格,實現(xiàn)固定價格的效果,形成實質(zhì)上的動態(tài)壟斷協(xié)議。比如,2015年美國司法部(DOJ)分別針對David Topkins和Daniel William Aston及其公司Trod Ltd.展開反壟斷調(diào)查。DOJ指出,Topkins與Aston以及其他合謀者利用數(shù)據(jù)與算法實現(xiàn)合謀,利用特定定價算法與計算機軟件達成動態(tài)價格壟斷協(xié)議。

(二)基于數(shù)據(jù)優(yōu)勢濫用市場支配地位

在數(shù)字經(jīng)濟時代,經(jīng)營者基于自身掌握大量數(shù)據(jù)的優(yōu)勢而實施的市場行為,如果妨礙到市場競爭和社會福利,就可能被認定為壟斷行為。典型表現(xiàn)包括:

一是拒絕競爭對手獲取數(shù)據(jù)資源。盡管數(shù)據(jù)的非排他性與用戶多歸屬特征會弱化數(shù)據(jù)的集中程度,但在數(shù)據(jù)資源方面具有市場支配地位的經(jīng)營者,可能采取限制措施限定交易相對人,妨礙競爭對手收集數(shù)據(jù),這可能構(gòu)成濫用市場支配地位。其典型做法是要求用戶或第三方簽訂排他性條款,從而達到阻礙競爭者獲得數(shù)據(jù)的目的。如,F(xiàn)acebook要求未經(jīng)其同意,其他企業(yè)不得收集其平臺上用戶的數(shù)據(jù);谷歌要求第三方網(wǎng)站與其簽訂搜索廣告的排他協(xié)議,防止競爭對手獲取相關(guān)數(shù)據(jù)資源。在數(shù)據(jù)市場上居于支配地位的經(jīng)營者,如果對其他用戶開放數(shù)據(jù),而專門限制向特定競爭對手提供數(shù)據(jù),也可能被認為是濫用市場支配地位行為。

二是基于數(shù)據(jù)畫像實施差別待遇。在相關(guān)市場中擁有市場支配地位的經(jīng)營者,通過收集分析數(shù)據(jù),為用戶精準“畫像”,在為用戶提供更多便利的同時,也為精準區(qū)分客戶群體提供了條件,也就更容易采取歧視定價方法將消費者剩余轉(zhuǎn)為生產(chǎn)者剩余,最大化自身利潤。典型做法是,基于用戶購買習慣、對價格的敏感程度等數(shù)據(jù)信息,精準評估用戶對某種產(chǎn)品或服務(wù)的支付意愿,進而為不同群體設(shè)定不同價格以獲得超額利潤。如,電信運營商,基于數(shù)據(jù)信息分析結(jié)果,對新用戶和老用戶,對使用電話辦理和去營業(yè)廳辦理提供不同的套餐選項,針對那些對價格不敏感的用戶、針對時間有限不愿去營業(yè)廳辦理業(yè)務(wù)的用戶提供更少、價格偏高的套餐選項,且在資費下調(diào)時不提供套餐價格變動更新提醒。

三是基于數(shù)據(jù)占有優(yōu)勢的搭售行為。根據(jù)我國《反壟斷法》,“沒有正當理由搭售商品,或者在交易時附加其他不合理的交易條件”屬于濫用市場支配地位行為。在數(shù)據(jù)相關(guān)市場上居于支配地位的經(jīng)營者,可能會基于數(shù)據(jù)優(yōu)勢地位通過搭售行為來增強在其他市場上的競爭優(yōu)勢。如,基于自身數(shù)據(jù)優(yōu)勢,將數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)分析服務(wù)捆綁出售,以此來增強在數(shù)據(jù)服務(wù)市場上的競爭優(yōu)勢,這種行為在某些情況下能增加效率,但也可能排擠競爭對手、減少競爭,并被認為是濫用市場支配地位。

(三)經(jīng)營者集中引致排斥競爭的數(shù)據(jù)集中

我國《反壟斷法》第二十條界定了經(jīng)營者集中的情形。對于數(shù)據(jù)壟斷而言,壟斷行為主要表現(xiàn)為占有數(shù)據(jù)資源的經(jīng)營者集中導致數(shù)據(jù)更加集中,損害數(shù)據(jù)市場競爭性。

已占有大量數(shù)據(jù)資源的經(jīng)營者,通過經(jīng)營者集中(合并、控股或簽訂協(xié)議)使占有的數(shù)據(jù)資源更加完整,催生出數(shù)據(jù)寡頭,形成市場支配地位。同時,基于數(shù)據(jù)資源的特性,由此增加的數(shù)據(jù)集中度通常會產(chǎn)生明顯的規(guī)模經(jīng)濟和范圍經(jīng)濟,進一步擴大競爭優(yōu)勢。這種經(jīng)營者集中一方面有利于發(fā)揮數(shù)據(jù)整合優(yōu)勢、提升產(chǎn)品和服務(wù)供給效率,另一方面,數(shù)據(jù)過于集中且封閉運行,可能導致以相關(guān)數(shù)據(jù)為必須投入品的競爭對手難以獲取相關(guān)市場的數(shù)據(jù),從而阻礙市場競爭。因而,確定經(jīng)營者集中是否屬于壟斷行為,就要評估其對競爭對手或者新進入者獲取數(shù)據(jù)產(chǎn)生的約束。打車軟件“滴滴”與“優(yōu)步”的合并,阿里巴巴收購高德地圖等都屬于應(yīng)謹慎審查的經(jīng)營者集中案例。

數(shù)據(jù)壟斷監(jiān)管面臨一系列問題和挑戰(zhàn)

數(shù)據(jù)壟斷給反壟斷監(jiān)管提出了一系列挑戰(zhàn)和問題,集中表現(xiàn)在判定壟斷行為、確認壟斷收益和處罰等的技術(shù)難度更大。同時,數(shù)據(jù)壟斷對競爭和福利的影響也更具有不確定性,給監(jiān)管帶來價值判斷方面的挑戰(zhàn)。

(一)新型合謀導致認定困難

一方面,對于現(xiàn)行反壟斷法中已有規(guī)定的合謀行為,如果其涉及算法,執(zhí)法部門需要理解技術(shù)方法以及算法如何促進或支持合謀行為。另一方面,對于反壟斷法并未涵蓋的新型合謀,比如算法合謀,無需競爭者之間進行任何聯(lián)系或者不需要任何便利行為即可實現(xiàn)。這種默示合謀既不容易識別,也不容易判定,更不容易打破。在面對新型合謀時,如何認定壟斷協(xié)議、如何明確法律責任和如何進行有效控制都面臨新的挑戰(zhàn)。

(二)市場支配地位認定困難

數(shù)據(jù)市場的特殊性使得市場支配地位認定困難,進而也就難以認定濫用市場支配地位的壟斷行為。

一是相關(guān)市場不易界定,市場份額難以計算。數(shù)據(jù)相關(guān)的業(yè)務(wù)主要涉及具有雙邊市場特征的在線平臺,市場邊界遠不如傳統(tǒng)領(lǐng)域那么清晰。從數(shù)據(jù)交易來看,當前數(shù)據(jù)資源的產(chǎn)權(quán)界定仍不清晰、交易機制仍不健全等,大量數(shù)據(jù)并未實際交易,也就難以界定出相關(guān)市場出來。從數(shù)據(jù)使用角度看,目前擁有大量數(shù)據(jù)資源的企業(yè)通常將數(shù)據(jù)用于自身的產(chǎn)品和服務(wù)改進,部分與外部合作提供數(shù)據(jù)服務(wù),數(shù)據(jù)使用已經(jīng)全面滲透到各個領(lǐng)域、各個行業(yè),難以界定哪些屬于相關(guān)市場。同時,數(shù)據(jù)資源類型多樣,通常需要整合起來使用,數(shù)據(jù)之間的互補性通常大于替代性,界定相關(guān)市場通常使用的需求替代分析法失靈。

二是通過其他因素認定支配地位存在困難?!斗磯艛喾ā诽岢隽苏J定市場支配地位的方式方法對于數(shù)據(jù)市場都存在執(zhí)行困難的問題。從進入門檻角度來看,數(shù)據(jù)市場的準入門檻很低,其他經(jīng)營者獲取少量同類數(shù)據(jù)的成本并不高。從被依賴程度看,下游經(jīng)營者對海量權(quán)威數(shù)據(jù)的依賴程度,也難以通過簡單的調(diào)查取證予以確認。從經(jīng)營者對市場的控制能力、財力和技術(shù)條件等來認定,也會面臨市場邊界不清的問題。

三是數(shù)據(jù)的跨市場屬性也增加認定困難。在數(shù)據(jù)壟斷中,濫用市場支配地位行為可能源于其對關(guān)聯(lián)市場而非本市場中的數(shù)據(jù)具備市場支配地位。經(jīng)營者可能在一個市場里擁有支配地位,并以數(shù)據(jù)為橋梁強化其在另一個市場上的優(yōu)勢地位,為其在該市場上實施濫用行為提供支撐。數(shù)據(jù)市場的跨界特征使得認定濫用市場支配地位行為變得更加復雜、更加困難。

(三)數(shù)據(jù)型經(jīng)營者集中可能會免于審查

《反壟斷法》第2 7條提出了審查經(jīng)營者集中要考慮市場份額、市場集中度等硬指標并評估其影響。然而,對于數(shù)據(jù)型經(jīng)營者來說,不少參與集中的經(jīng)營者可能掌握了大量用戶和數(shù)據(jù)或者擁有創(chuàng)新的商業(yè)模式或技術(shù),但還屬于初創(chuàng)企業(yè),營收較少,特別是在免費商業(yè)模式下以營業(yè)額衡量的市場份額無法計算。依據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定和實際操作情況,這種情況可能會因為達不到申報門檻而免于審查。

(四)確認壟斷收益和處罰存在困難

《反壟斷法》對壟斷行為的法律責任作了明確規(guī)定,但對數(shù)據(jù)壟斷的收益和處罰認定存在困難。一是數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域補貼模式廣泛存在,大量平臺企業(yè)關(guān)注未來收益。數(shù)據(jù)市場上的經(jīng)營者即使被認定實施了壟斷行為,但可能當前營業(yè)收入仍低、尚未盈利,而數(shù)據(jù)型企業(yè)的盈利模式與傳統(tǒng)行業(yè)差異較大,業(yè)務(wù)收入和利潤很可能在短期內(nèi)爆發(fā)式增長。二是平臺企業(yè)可能在某一相關(guān)市場長期實現(xiàn)免費經(jīng)營,通過平臺另一邊的相關(guān)市場來獲取收益。這都導致很難準確判斷其實施壟斷行為的獲益大小,簡單依據(jù)銷售額進行罰款也并不合理。

優(yōu)化數(shù)據(jù)壟斷監(jiān)管的對策建議

針對一系列問題和挑戰(zhàn),需要從基礎(chǔ)制度、規(guī)則制訂、反數(shù)據(jù)壟斷執(zhí)法、跨部門工作協(xié)調(diào)與國際合作等多方面努力,不斷優(yōu)化數(shù)據(jù)壟斷監(jiān)管。

(一)以明確數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)和優(yōu)化價值評估為重點完善基礎(chǔ)制度

一是以社會福利最大化為原則明確數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)。數(shù)據(jù)資產(chǎn)具有普遍存在、低成本、可復制性和廣泛可得等特點,部分數(shù)據(jù)還具有非排他性和可替代性特點。因此,數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的界定需要結(jié)合數(shù)據(jù)自身特點,產(chǎn)權(quán)界定的福利影響,來明確數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)歸屬。并在此基礎(chǔ)上,形成一整套完善的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)認定、轉(zhuǎn)讓、使用、保護等規(guī)則。只有明確數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的相關(guān)規(guī)則,明確數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的歸屬及其使用者的行為規(guī)范,數(shù)據(jù)壟斷的相關(guān)分析才具備了堅實的基礎(chǔ)。

二是建立權(quán)威性的數(shù)據(jù)資產(chǎn)價值評估參考標準。應(yīng)結(jié)合數(shù)據(jù)收集、積累、儲存、處理過程的反復性,成本構(gòu)成的不確定性,經(jīng)濟效益的未知性以及價值轉(zhuǎn)化或確認過程的風險性等因素,通過市場交易、第三方評估等方式科學確定數(shù)據(jù)資產(chǎn)價值。只有明確數(shù)據(jù)資產(chǎn)價值才能夠在涉及數(shù)據(jù)資產(chǎn)的經(jīng)營者集中、數(shù)據(jù)壟斷案件的結(jié)構(gòu)救濟和行為救濟中建立明確的分析基準。

三是探索建立數(shù)據(jù)必要設(shè)施相關(guān)的規(guī)則體系。應(yīng)在考慮數(shù)據(jù)必要設(shè)施界定對相關(guān)行業(yè)投資和創(chuàng)新影響的基礎(chǔ)上,結(jié)合公共利益標準、競爭者標準、消費者標準等規(guī)則,按照數(shù)據(jù)對于競爭不可或缺、數(shù)據(jù)獲取具有不可復制性、拒絕開放沒有正當理由、數(shù)據(jù)開放具有可行性等條件加以認定。在認定數(shù)據(jù)必要設(shè)施的前提下,形成更加完善的數(shù)據(jù)使用規(guī)則,防止掌握相關(guān)數(shù)據(jù)的企業(yè)濫用市場支配地位。

(二)結(jié)合反壟斷法修訂和補充立法進程加強立法工作

一是加快推動《反壟斷法》修訂工作,將數(shù)據(jù)壟斷相關(guān)內(nèi)容納入《反壟斷法》?!斗磯艛喾ā沸薹ㄟ^程中,要總結(jié)反數(shù)據(jù)壟斷方面的成功經(jīng)驗和實施中遇到的主要問題,以適應(yīng)數(shù)據(jù)壟斷新形勢、解決數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展新問題為目標,重點數(shù)據(jù)相關(guān)的濫用市場支配地位和達成壟斷協(xié)議相關(guān)的法律條文。

二是完善反數(shù)據(jù)壟斷實施細則、程序和處罰相關(guān)規(guī)定。以增強《反壟斷法》可操作性為目標,制定數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域壟斷協(xié)議豁免、橫向壟斷協(xié)議寬大制度、反數(shù)據(jù)壟斷案件經(jīng)營者承諾指南等規(guī)則。完善數(shù)字經(jīng)濟相關(guān)的經(jīng)營者集中申報、審查、簡易案件、附加限制性條件等方面的規(guī)定。完善查處數(shù)據(jù)壟斷協(xié)議、數(shù)據(jù)領(lǐng)域濫用市場支配地位案件的程序規(guī)定。

(三)多方面完善反數(shù)據(jù)壟斷執(zhí)法工作

一是要明確“反數(shù)據(jù)壟斷反的是數(shù)據(jù)壟斷行為”這一基本原則。壟斷本身并不違法,實施壟斷行為才違法。在推進反數(shù)據(jù)壟斷執(zhí)法工作時,要區(qū)分作為要素的數(shù)據(jù)以及數(shù)據(jù)行為,明確獨占或壟斷數(shù)據(jù)并不違法,因獨占數(shù)據(jù)實施數(shù)據(jù)壟斷行為才違法。

二是完善數(shù)據(jù)壟斷經(jīng)濟分析的方法論。由于數(shù)據(jù)的來源和使用者不同,不同領(lǐng)域的數(shù)據(jù)壟斷行為特性不同,影響也不相同,反數(shù)據(jù)壟斷的分析方法也不相同。需要梳理不同類型數(shù)據(jù)的競爭規(guī)則,區(qū)分個人數(shù)據(jù)與公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)與政府數(shù)據(jù)、工業(yè)數(shù)據(jù)與服務(wù)數(shù)據(jù),區(qū)別對待不同類型、不同領(lǐng)域的數(shù)據(jù)壟斷行為。

三是結(jié)合數(shù)字經(jīng)濟的特點采取反映數(shù)據(jù)壟斷特性的經(jīng)濟分析新方法。應(yīng)將產(chǎn)業(yè)組織理論的新進展、新方法廣泛應(yīng)用于相關(guān)市場界定、福利分析、損害認定、壟斷行為救濟等領(lǐng)域。以界定“相關(guān)市場”為例,傳統(tǒng)反壟斷分析只將雙邊市場中含“經(jīng)濟效應(yīng)”的一方市場認定為相關(guān)市場,并認為消費者是“免費”獲得服務(wù)的一方不能界定為相關(guān)市場。但在數(shù)字經(jīng)濟條件下,消費者通過提供個人信息數(shù)據(jù)換取服務(wù),實際上和以數(shù)據(jù)為驅(qū)動的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)存在商業(yè)關(guān)系,應(yīng)將消費者免費享有的一部分服務(wù)納入相關(guān)市場界定中。

四是結(jié)合數(shù)據(jù)壟斷特點構(gòu)建反壟斷執(zhí)法新模式。在數(shù)據(jù)壟斷領(lǐng)域,需要對傳統(tǒng)執(zhí)法模式取長補短,充分利用現(xiàn)有規(guī)則中與數(shù)據(jù)經(jīng)濟特點相一致的部分,同時探索適應(yīng)數(shù)據(jù)壟斷特點的新模式。比如,對于經(jīng)營者集中審查的門檻問題,針對一些對資產(chǎn)規(guī)模和營業(yè)收入不高,但市場估值高、消費者福利影響大的企業(yè)并購行為加強審查,修訂數(shù)字行業(yè)并購審查門檻,增強審查力度。

(四)加強反數(shù)據(jù)壟斷與數(shù)據(jù)領(lǐng)域監(jiān)管工作的協(xié)調(diào)

一是充分認識到協(xié)同推進反數(shù)據(jù)壟斷與數(shù)據(jù)領(lǐng)域監(jiān)管工作的重要性。反壟斷法僅是數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域保護消費者和企業(yè)利益的手段之一。一些問題是單純的反數(shù)據(jù)壟斷問題,但也有一些問題處于交叉領(lǐng)域,比如,不清晰或不公平條款和條件、個人數(shù)據(jù)濫用,需要通過消費者保護法、隱私和數(shù)據(jù)保護法得以解決。因此,在規(guī)則制訂、工作推進、調(diào)查研究等方面都需要加強部門協(xié)同。

二是完善不同機構(gòu)之間合作的工作機制。反壟斷機構(gòu)需要與其他執(zhí)法機構(gòu)合作,共同追蹤有關(guān)數(shù)據(jù)收集和使用的最新發(fā)展。不同機構(gòu)要共同探索確保形成一套協(xié)調(diào)的執(zhí)法和監(jiān)管體系,尋求解決特定問題的最合適的監(jiān)管方式和手段。部門之間應(yīng)通過建立日常工作交流機制、成立部際聯(lián)席會等方式加強溝通與協(xié)作。

(五)加強反數(shù)據(jù)壟斷的國際交流與合作

一是通過多種方式加強與主要經(jīng)濟體的反數(shù)據(jù)壟斷國際合作。就數(shù)據(jù)壟斷問題加強與國外反壟斷機構(gòu)的交流和研討,通過與國外反壟斷執(zhí)法機構(gòu)簽署合作諒解備忘錄,將數(shù)據(jù)壟斷議題作為雙方合作交流的常設(shè)議題。就反數(shù)據(jù)壟斷的規(guī)則制訂、執(zhí)法進展、國際協(xié)調(diào)與主要經(jīng)濟體反壟斷機構(gòu)開展政策對話,尋求反數(shù)據(jù)壟斷的共識,推進反數(shù)據(jù)壟斷執(zhí)法、培訓等多個領(lǐng)域的合作。

二是把反數(shù)據(jù)壟斷作為我國參與全球治理的重要內(nèi)容,引領(lǐng)全球反數(shù)據(jù)壟斷規(guī)則的建立。隨著我國與全球經(jīng)濟的融合不斷深化,可以把競爭政策和反壟斷作為我國開展國際合作和參與全球治理的重要內(nèi)容,把反數(shù)據(jù)壟斷作為其中的重要議題。在金磚國家峰會、G20、APEC等國際場合納入相關(guān)議題,在RCEP等自貿(mào)協(xié)定談判中積極推動各國在反數(shù)據(jù)壟斷方面達成共識,充分發(fā)揮競爭政策對全球數(shù)字經(jīng)濟的促進作用,通過推動公平競爭抵制數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域的貿(mào)易保護主義。

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