周 穎

（中共佛山市委黨校 佛山社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究所，廣東 佛山 528300）

在習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的理論體系中，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化是非常重要的組成部分，對(duì)地方治理的改革創(chuàng)新產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。在致力于進(jìn)一步深化改革、擴(kuò)大開放的進(jìn)程中，習(xí)近平的治理現(xiàn)代化思想，不僅為推動(dòng)全球治理的中國(guó)擔(dān)當(dāng)在地方層面的落地提供了行動(dòng)指南，更為促進(jìn)地方全面深化改革、解決新時(shí)代的治理難題提供了重要指引和根本遵循。在這一思想引領(lǐng)下，地方政府紛紛通過制度創(chuàng)新和技術(shù)變革，將治理主體的責(zé)、權(quán)、利，逐漸納入法治化、規(guī)范化軌道，初步形成了多層級(jí)治理主體既分工負(fù)責(zé)又協(xié)同合作的新時(shí)代地方治理格局?？偨Y(jié)梳理習(xí)近平治理現(xiàn)代化思想的地方實(shí)踐及其內(nèi)在邏輯，對(duì)推進(jìn)地方治理現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)全面深化改革總目標(biāo)具有重要的理論價(jià)值與實(shí)踐意義。

一、習(xí)近平治理現(xiàn)代化思想對(duì)地方治理的重要價(jià)值

習(xí)近平的治理現(xiàn)代化思想，是包含治理目標(biāo)、治理主體、治理內(nèi)容、治理方式等在內(nèi)的系統(tǒng)理論。治理目標(biāo)上，以全面深化改革為主線，完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，讓人民共享發(fā)展成果。治理主體上，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，發(fā)揮群眾首創(chuàng)精神。治理內(nèi)容上，著重體現(xiàn)為服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)的“五位一體”總體布局和黨政軍群綜合改革。治理方式上，注重制度建設(shè)、突出規(guī)則治理，利用現(xiàn)代科技和信息技術(shù)提升治理的專業(yè)化、智能化水平。從解決不平衡不充分的治理難題，到地方的創(chuàng)新實(shí)踐助推全面深化改革，再到參與全球治理，習(xí)近平的治理現(xiàn)代化思想對(duì)指導(dǎo)治理實(shí)踐都具有重要價(jià)值。

（一）微觀層面：解決新時(shí)代地方治理難題的根本遵循

黨的十八大開啟了中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代。［1］黨的十九大標(biāo)志著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代。［2］新時(shí)代的提出，一方面是基于中國(guó)社會(huì)生產(chǎn)力總體水平取得的歷史性成就。另一方面，雖然我國(guó)已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，卻面臨著社會(huì)主要矛盾發(fā)生的歷史性變化，并在地方治理中集中凸顯出來。

1.發(fā)展不平衡已成為滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要的主要制約因素。它既表現(xiàn)為城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展不平衡，也表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展不平衡、群體收入分配不平衡。發(fā)展不平衡導(dǎo)致的社會(huì)利益分化和多元化趨勢(shì)日益明顯，公眾追求自由、平等、公正、法治的愿望日益強(qiáng)烈。信息技術(shù)的飛速發(fā)展，為公眾意見表達(dá)提供了新的渠道和空間，給地方政府的治理能力帶來現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

2.發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力已由要素驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。我國(guó)已由高速發(fā)展進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，面對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、創(chuàng)新動(dòng)力不足、環(huán)境污染、民生短板等發(fā)展不充分問題，地方政府必須思考如何通過結(jié)構(gòu)性調(diào)整，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，處理好政企關(guān)系、政社關(guān)系以及發(fā)展與治理的關(guān)系，滿足社會(huì)對(duì)治理的真實(shí)需求。習(xí)近平治理現(xiàn)代化思想中所包含的法治治理觀、綠色治理觀、網(wǎng)絡(luò)治理觀、文化治理觀以及社會(huì)治理觀，為解決新時(shí)代地方治理難題提供了根本遵循。

（二）中觀層面：促進(jìn)地方全面深化改革的重要指引

治理現(xiàn)代化包括治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，治理體系主要指向制度構(gòu)建，治理能力集中體現(xiàn)的是制度執(zhí)行。從制度建構(gòu)到制度執(zhí)行，地方性的探索都不可或缺。1978年，安徽省小崗村18位農(nóng)民以“托孤”的形式，將村集體土地“分田到戶”，拉開了農(nóng)村改革的序幕。1980年，廣東省南?？h率先提出“三大產(chǎn)業(yè)齊發(fā)展、六個(gè)輪子一起轉(zhuǎn)”，以“敲鑼打鼓賀富”的形式激活了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。這些發(fā)源于基層的探索深深地影響了中央的頂層設(shè)計(jì)，也推動(dòng)了整個(gè)中國(guó)的改革開放進(jìn)程。

改革開放初期，試點(diǎn)改革較為謹(jǐn)慎。隨著中央權(quán)力的下放，地方改革逐漸活躍起來。但進(jìn)入改革深水區(qū)，地方改革創(chuàng)新的動(dòng)力有所下降。例如，自2000年啟動(dòng)的“地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”，曾經(jīng)備受地方關(guān)注和社會(huì)認(rèn)可，但近年來通過對(duì)項(xiàng)目的跟蹤調(diào)查發(fā)現(xiàn)，除了行政審批制度改革、電子政務(wù)等社會(huì)管理、公共服務(wù)類改革的存活率較高，其他的創(chuàng)新項(xiàng)目逐漸消失。［3］究其原因，有的是由于“人走政息”，有的是由于“下改上不改”難以推進(jìn)。然而，更為普遍的原因是，地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主動(dòng)性始終大于探索改革，在履職容錯(cuò)等配套機(jī)制尚未健全的情況下，改革涉及的事項(xiàng)日益復(fù)雜，面臨的困難也不斷增多，一定程度上影響了地方改革創(chuàng)新的積極性。

2015年10月13日，習(xí)近平主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十七次會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)，全面深化改革任務(wù)越重，越要重視基層探索實(shí)踐。要把鼓勵(lì)基層改革創(chuàng)新、大膽探索作為抓改革落地的重要方法，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，著力解決好改革方案同實(shí)際相結(jié)合的問題、利益調(diào)整中的阻力問題、推動(dòng)改革落實(shí)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)問題，把改革落準(zhǔn)落細(xì)落實(shí)。［4］在改革進(jìn)入深水區(qū)的今天，地方政府應(yīng)以習(xí)近平關(guān)于全面深化改革的治理思想為指引，重振改革精神，尋求改革的突破點(diǎn)，重新彰顯地方改革的活力與價(jià)值。

（三）宏觀層面：全球治理的中國(guó)擔(dān)當(dāng)在地方落地的行動(dòng)指南

黨的十九大把“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”寫入最新的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》，標(biāo)志著黨對(duì)現(xiàn)代化的認(rèn)識(shí)從最初的“器物”層面上升到“制度”層面。2013年3月27日，習(xí)近平在金磚國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人第五次會(huì)晤時(shí)強(qiáng)調(diào)：“不管全球治理體系如何變革，我們都要積極參與，發(fā)揮建設(shè)性作用，推動(dòng)國(guó)際秩序朝著更加公正合理的方向發(fā)展?！保?］這不僅是一項(xiàng)事關(guān)國(guó)內(nèi)治理成效的發(fā)展布局，也表明了中國(guó)為全球治理提供“中國(guó)智慧”和“中國(guó)方案”的政治意愿。

近年來，我國(guó)深入推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)，積極參與全球經(jīng)濟(jì)治理和環(huán)境治理，深化各項(xiàng)合作。從“全盤西化論”“中體西用論”到80、90年代的“中國(guó)國(guó)情論”“中國(guó)特色論”，再到“中國(guó)方案論”，在推進(jìn)現(xiàn)代化的進(jìn)程中，中國(guó)逐漸走出了傳統(tǒng)的“中西之爭(zhēng)”，并在國(guó)際社會(huì)逐漸建立起了自己的話語(yǔ)體系。從宏觀層面看，習(xí)近平“開放、包容、合作、共贏”的全球治理觀，不僅為地方政府尋求更高層次的開放合作創(chuàng)造了新的歷史機(jī)遇，更為推動(dòng)全球治理的中國(guó)擔(dān)當(dāng)在地方層面的落地提供了行動(dòng)指南。

二、地方推進(jìn)治理現(xiàn)代化的主要實(shí)踐形式

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)治理現(xiàn)代化，一是要與中國(guó)已有的歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)緊密結(jié)合。二是要吸收借鑒國(guó)外好的治理實(shí)踐，形成適應(yīng)中國(guó)發(fā)展的治理特色。［6］

（一）整合式治理——完善治理主體

整合式治理是以公民需求為治理導(dǎo)向，以信息技術(shù)為治理手段，以協(xié)調(diào)整合為治理機(jī)制，推動(dòng)治理從分散走向集中、由破碎走向整合的一種新型治理模式。在實(shí)踐領(lǐng)域，整合式治理致力于調(diào)動(dòng)各方治理主體的積極性，為破解地方治理“碎片化”問題提供了解決路徑。近年來，“多規(guī)合一”試點(diǎn)改革，即為整合式治理的集中體現(xiàn)。

2013年的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記指出：“要遵循規(guī)律，一張藍(lán)圖干到底”。2014年，中央深改組將28個(gè)市縣確定為“多規(guī)合一”改革試點(diǎn)，其中，廈門推行的“多規(guī)合一”改革取得了顯著成效?？茖W(xué)理性的規(guī)劃是城市發(fā)展的生命線，在“美麗廈門共同締造”被確定為城市發(fā)展戰(zhàn)略后，所有建設(shè)項(xiàng)目都緊緊圍繞這一戰(zhàn)略進(jìn)行。城市建設(shè)過程中，城市規(guī)劃和土地總體規(guī)劃中發(fā)生矛盾時(shí)，為了保護(hù)生態(tài)，“土地規(guī)劃”服從了“城市規(guī)劃”。作為旅游城市，酒店等旅游項(xiàng)目建設(shè)也同樣不能違背這一戰(zhàn)略，即使城市規(guī)劃和土地規(guī)劃都為建設(shè)用地，若項(xiàng)目用地與生態(tài)控制線存在矛盾，也一樣不能推行。廈門總面積只有1699平方公里，“多規(guī)合一”解決了部門規(guī)劃的“打架”問題，使廈門多出了55平方公里的建設(shè)用地。正是部門協(xié)同的整合式治理理念，共同締造了一個(gè)美麗的廈門。

整合式治理，不僅僅局限于政府間，還體現(xiàn)在政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織等多部門的協(xié)調(diào)與整合。近年來，廣東省佛山市構(gòu)建的“大環(huán)保、大監(jiān)管、大治理”的環(huán)境治理格局，也充分運(yùn)用了整合式治理模式。作為一座以制造業(yè)為主的工業(yè)城市，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，佛山城市發(fā)展面臨污染形勢(shì)嚴(yán)峻、環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、資源能源利用效率低下等問題。面對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的歷史欠賬，佛山市按照中央關(guān)于生態(tài)文明體制改革的要求，以黨委部門為統(tǒng)籌引領(lǐng)，通過“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”、環(huán)境保護(hù)委員會(huì)、河長(zhǎng)制等組織建設(shè)和制度建設(shè)，調(diào)動(dòng)各級(jí)黨委、政府、企事業(yè)單位和社會(huì)力量參與其中，不僅解決了治理力量單一的問題，更借助“黨委+政府+市場(chǎng)+媒體+公眾+NGO環(huán)保組織”的治理思路，提高了各治理主體對(duì)環(huán)境保護(hù)的認(rèn)知度和積極性，走出了一條工業(yè)城市的生態(tài)文明新路。

（二）法治化治理———優(yōu)化治理環(huán)境

改革開放初期，在向地方分權(quán)和財(cái)政包干制的影響下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)得到了繁榮發(fā)展。但以GDP為導(dǎo)向的考核指標(biāo)，使多數(shù)地方政府成為“理性經(jīng)濟(jì)人”，單純追求利潤(rùn)帶來的權(quán)力尋租、缺乏倫理規(guī)范的市場(chǎng)交易，逐漸成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的嚴(yán)重阻礙。為營(yíng)造良好的營(yíng)商環(huán)境，2000年，地方開始推動(dòng)法治建設(shè)。然而，這種“GDP指標(biāo)驅(qū)動(dòng)”下的法治建設(shè)難以解決進(jìn)一步滋生的社會(huì)問題。例如，“拜金主義”引發(fā)的道德滑坡，貧富差距積累的社會(huì)矛盾，公權(quán)腐敗、司法不公導(dǎo)致的政府公信力下降，等等。這些問題影響了民眾的法治信心，也對(duì)政府的合法性和權(quán)威性提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

為此，黨的十八屆四中全會(huì)專門研究了法治建設(shè)。2014年10月28日，習(xí)近平總書記在關(guān)于《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》的說明中深刻指出：“法律是治國(guó)之重器，法治是國(guó)家治理體系和治理能力的重要依托”。［7］在“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”法治建設(shè)新十六字方針的指引下，法治在國(guó)家戰(zhàn)略布局中被提到了前所未有的高度，在地方政府的干部考核體系中，“法治建設(shè)”成為一項(xiàng)硬指標(biāo)。很多地方政府開始意識(shí)到，法治是影響地方競(jìng)爭(zhēng)力的核心要素。湖南、重慶、江蘇、廣東等地相繼提出，要以法治提升地方核心競(jìng)爭(zhēng)力。在此背景下，法治逐漸成為各地推動(dòng)司法公正、保障人民權(quán)益、重塑政府公信力的切入點(diǎn)。

（三）數(shù)據(jù)化治理——變革治理方式

信息技術(shù)為地方治理帶來的是治理方式的變革。2014年以來，習(xí)近平總書記在國(guó)內(nèi)外多次重要會(huì)議上發(fā)表了關(guān)于建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)和網(wǎng)絡(luò)空間治理的講話。2017年12月8日，習(xí)近平在中共中央政治局第二次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要實(shí)施國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略加快建設(shè)數(shù)字中國(guó)。推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)、促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展、發(fā)展健康豐富數(shù)字文化、發(fā)展綠色健康數(shù)字生態(tài)構(gòu)成了習(xí)近平數(shù)字中國(guó)建設(shè)思想的主要內(nèi)容。

1.創(chuàng)新決策機(jī)制。例如，2014年，北京融合了城市管理網(wǎng)、社會(huì)服務(wù)管理網(wǎng)、社會(huì)治安網(wǎng)的“三網(wǎng)”數(shù)據(jù)，提升了城市治理的精準(zhǔn)性。同年，廣東省佛山市南海區(qū)成立全國(guó)第一個(gè)區(qū)級(jí)數(shù)據(jù)統(tǒng)籌局，通過七大主題數(shù)據(jù)庫(kù)，構(gòu)建了政務(wù)數(shù)據(jù)分析模型。2015年，廣東省佛山市禪城區(qū)著重建設(shè)“數(shù)字禪城”，整合工商、地稅部門的數(shù)據(jù)，以讀圖形式實(shí)現(xiàn)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、民生需求的預(yù)判，助推政府由經(jīng)驗(yàn)決策向科學(xué)決策轉(zhuǎn)變。

2.優(yōu)化政務(wù)流程。2014年，貴州省建立了推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)資源整合、共享、開放和利用的“云上貴州”平臺(tái)，打破了政府各部門間的信息孤島，實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)、信息的融匯和應(yīng)用。浙江省的“最多跑一次”改革、江蘇省的“不見面審批”服務(wù)，通過數(shù)據(jù)共享，簡(jiǎn)化了審批流程，成為推進(jìn)“放管服”改革的典型代表。

3.繁榮數(shù)字經(jīng)濟(jì)。“數(shù)字經(jīng)濟(jì)”的先手棋讓貴州在堅(jiān)守“發(fā)展和生態(tài)”兩條底線中找到了新的發(fā)展機(jī)遇：2017年，貴州省以大數(shù)據(jù)為引領(lǐng)的電子信息制造業(yè)增加值增長(zhǎng)86.3%，成為工業(yè)經(jīng)濟(jì)的第三大增長(zhǎng)點(diǎn)。［8］作為智慧政府的先行省份，浙江省加快實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的數(shù)字化、智能化，全面振興實(shí)體經(jīng)濟(jì)，“兩化”深度融合發(fā)展指數(shù)達(dá)98.15。2017年，浙江省信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值同比增長(zhǎng)21%，高出戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)9.4個(gè)百分點(diǎn)。［9］發(fā)展大數(shù)據(jù)、云計(jì)算產(chǎn)業(yè)已成為多地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的新路徑。

（四）跨區(qū)域治理——配置治理要素

基于新區(qū)域主義理論，一種新型跨區(qū)域治理模式逐漸興起，這種模式與以往經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在落差的地區(qū)間開展幫扶合作的“飛地經(jīng)濟(jì)”模式稍顯不同，它在強(qiáng)調(diào)物質(zhì)資源優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的同時(shí)，更強(qiáng)調(diào)對(duì)治理理念、制度環(huán)境等治理要素的輸入和配置，是破解地方發(fā)展瓶頸、推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新探索。

2015年7月17日，習(xí)近平總書記就振興東北老工業(yè)基地提出了“著力完善體制機(jī)制、著力推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整、著力鼓勵(lì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、著力保障和改善民生”的具體要求。［10］習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)決破除體制機(jī)制障礙，形成一個(gè)同市場(chǎng)完全對(duì)接、充滿內(nèi)在活力的體制機(jī)制，是推動(dòng)?xùn)|北老工業(yè)基地振興的治本之策。［11］在綜合考慮資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、發(fā)展水平以及合作現(xiàn)狀等因素基礎(chǔ)上，2017年3月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《東北地區(qū)與東部地區(qū)部分省市對(duì)口合作工作方案》，重點(diǎn)引導(dǎo)對(duì)口合作?。ㄊ校┰谕七M(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新、搭建合作平臺(tái)載體等方面開展合作交流。［12］

對(duì)東北而言，第一，思考如何創(chuàng)新體制機(jī)制，充分借鑒東部在“放管服”改革方面的經(jīng)驗(yàn)，營(yíng)造法治化、便利化的營(yíng)商環(huán)境；利用現(xiàn)代營(yíng)銷方式，著力使東北的資源優(yōu)勢(shì)切實(shí)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。［13］第二，如何通過完善公共服務(wù)配套、城市形象推廣吸引人才、留住人才，為城市發(fā)展提供內(nèi)生動(dòng)力。市場(chǎng)主體活躍、服務(wù)型政府理念深入人心的東部地區(qū)，恰恰為東北提供了改革經(jīng)驗(yàn)。

深圳和汕尾的合作同樣如此。為促進(jìn)粵東西北區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，重塑粵東經(jīng)濟(jì)活力，廣東省于2011年成立了中國(guó)第一個(gè)特別合作區(qū)——深汕特別合作區(qū)。合作區(qū)采用廣東省協(xié)調(diào)、深圳與汕尾兩市聯(lián)席決策的模式，由深圳主導(dǎo)發(fā)展。在“一帶一路”國(guó)際區(qū)域合作的大背景下，深汕特別合作區(qū)的意義不僅局限于對(duì)口幫扶：對(duì)汕尾來說，深圳開放的觀念、創(chuàng)新要素和良好的市場(chǎng)法治意識(shí)是非常寶貴的治理要素；對(duì)深圳來說，汕尾豐富的旅游資源和土地資源，拓寬了城市的發(fā)展要素和發(fā)展空間。兩地的合作，將使粵閩經(jīng)濟(jì)合作帶、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)迸發(fā)出更多的戰(zhàn)略紅利。

新時(shí)代的跨區(qū)域治理，一方面與政府推力、利益產(chǎn)出等因素密切相關(guān)，另一方面依賴于跨區(qū)域地區(qū)的文化特質(zhì)、理念制度。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)的治理體系和治理能力現(xiàn)代化問題，同樣是從制度領(lǐng)域和文化意識(shí)形態(tài)層面切入，不僅完善了對(duì)現(xiàn)代化的整體認(rèn)識(shí)，［14］也為合理配置治理要素、平衡區(qū)域發(fā)展提供了新的方法論指導(dǎo)。

三、治理現(xiàn)代化：地方實(shí)踐中的內(nèi)在邏輯

（一）空間維度：主體構(gòu)成和客觀需求

以空間維度劃分，以上四種治理模式，前三項(xiàng)屬于區(qū)域內(nèi)治理，第四項(xiàng)為區(qū)域間治理。無論是全球治理、國(guó)家治理，或是地方治理，都要以“人”的需求為出發(fā)點(diǎn)?！叭恕笔侵卫淼闹黧w，也是治理的對(duì)象。從社會(huì)關(guān)系角度看，自然人構(gòu)成了以鄉(xiāng)村和城市社區(qū)為功能單位的社會(huì)主體，法人則構(gòu)成了黨政機(jī)構(gòu)為功能單位的行政主體以及企業(yè)為功能單位的市場(chǎng)主體。面對(duì)不平衡不充分的發(fā)展這一新的主要矛盾，三大主體對(duì)治理的需求也不盡相同。社會(huì)主體追求便捷、透明的政務(wù)服務(wù)。行政主體需要轉(zhuǎn)變政府職能、促進(jìn)協(xié)同治理、提升治理能力。市場(chǎng)主體呼喚交易規(guī)則合法有序、營(yíng)商環(huán)境良好。在此驅(qū)動(dòng)下，豐富治理主體、完善治理制度、提升治理技術(shù)、配置治理要素成為各地方政府推進(jìn)治理現(xiàn)代化的直接原因。

（二）時(shí)間維度：實(shí)踐導(dǎo)向和目標(biāo)指引

從時(shí)間維度看，整合式治理的階段目標(biāo)為“構(gòu)建合作框架、推動(dòng)協(xié)同治理”。法治化治理的階段目標(biāo)為“降低制度成本、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、構(gòu)建誠(chéng)信社會(huì)”。數(shù)據(jù)化治理的階段目標(biāo)為“推動(dòng)政府決策科學(xué)化、社會(huì)治理精準(zhǔn)化和公共服務(wù)高效化”?？鐓^(qū)域治理的階段目標(biāo)為“優(yōu)化要素配置、平衡區(qū)域發(fā)展”。雖然在階段目標(biāo)上不相一致，但四種治理模式的未來目標(biāo)卻是一致的，即解決不平衡不充分的發(fā)展這一新時(shí)代的主要矛盾，以地方治理現(xiàn)代化促進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全面深化改革的總目標(biāo)，滿足人民對(duì)美好生活的向往———這是國(guó)家治理的歸宿，也是中國(guó)共產(chǎn)黨的初心和使命。

時(shí)間維度上的最終目標(biāo)與空間維度上的“人”的需求相呼應(yīng)，形成了一個(gè)循環(huán)體系。這一體系從“人”的社會(huì)性質(zhì)出發(fā)，根據(jù)治理現(xiàn)代化的價(jià)值意涵和實(shí)踐向度，將人的需要的社會(huì)歷史性在地方治理層面以具體形式展現(xiàn)出來，構(gòu)成了新時(shí)代地方治理現(xiàn)代化的邏輯框架。它從主體構(gòu)成、客觀需求、實(shí)踐導(dǎo)向和目標(biāo)指引四個(gè)方面回答了“誰(shuí)來治理”“為什么治理”“治理什么”“怎樣治理”的問題，為推進(jìn)新時(shí)代的地方治理現(xiàn)代化提供了更為系統(tǒng)的分析視角。

（三）理論維度：體系完善與制度創(chuàng)新

從理論維度看，系統(tǒng)化思維下的治理制度創(chuàng)新將引領(lǐng)地方治理體系更臻完善。第一，跨區(qū)域治理和整合式治理，都是通過橫向和縱向協(xié)調(diào)，更好地進(jìn)行資源配置和調(diào)度，其中都吸收和借鑒了整體性治理的理論精髓。在中國(guó)的治理關(guān)系圖譜中，除了調(diào)動(dòng)政府和各社會(huì)主體的積極性，必須充分認(rèn)識(shí)和把握“政黨—國(guó)家—市場(chǎng)—社會(huì)”之間的緊密聯(lián)系，完善和堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。

第二，新時(shí)代的地方“法治”，不應(yīng)僅局限于“法治指標(biāo)”驅(qū)動(dòng)，而是更多回應(yīng)人民期待和訴求的“善法之治”。因此，要堅(jiān)持“以人民為中心”的思想，將法治政府建設(shè)作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，從依法行政入手，切實(shí)保障公民權(quán)利，夯實(shí)地方治理的制度根基。

第三，利用數(shù)字化手段推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和完善政府治理，已成為國(guó)際治理潮流。地方政府應(yīng)敏銳捕捉國(guó)際前沿理論，加快區(qū)塊鏈、人工智能等方面的理論建模和發(fā)展布局，在規(guī)劃和政策層面探索數(shù)字政府的指標(biāo)體系建設(shè)和一系列的市場(chǎng)化應(yīng)用。

第四，中國(guó)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和紅色革命文化在新時(shí)代的傳承和發(fā)展，對(duì)培育國(guó)民精神、化解社會(huì)矛盾、積累社會(huì)資本方面起到內(nèi)在的支撐作用。要將文化建設(shè)融入地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)建設(shè)中，充分挖掘優(yōu)秀的文化資源，發(fā)揮文化在意識(shí)形態(tài)塑造、思想道德建設(shè)方面的治理功能。

（四）實(shí)踐維度：結(jié)構(gòu)優(yōu)化與能力提升

1.協(xié)同共治。針對(duì)一些領(lǐng)域出現(xiàn)的黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨政機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)現(xiàn)象，通過優(yōu)化黨的組織機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，確保黨在把方向、謀大局、定政策、促改革方面的領(lǐng)導(dǎo)力；同時(shí)，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)多元主體共同參與，實(shí)現(xiàn)黨委、政府、企業(yè)和社會(huì)間的良性互動(dòng)，努力營(yíng)造共建共治共享的社會(huì)治理格局。

2.健全法治。地方政府應(yīng)以多元主體參與為重點(diǎn)，完善立法、執(zhí)法、司法各個(gè)領(lǐng)域的信息公開機(jī)制，提升公權(quán)行使的透明度，推進(jìn)依法行政。在運(yùn)用剛性法治手段的同時(shí)，可發(fā)揮各類社會(huì)組織的作用，結(jié)合柔性化的社會(huì)治理方式，運(yùn)用社會(huì)工作的理念和方法促使全民知法、懂法、守法。

3.巧用慧治。為更好推動(dòng)數(shù)據(jù)治理，地方政府應(yīng)在硬件上統(tǒng)一規(guī)劃、依規(guī)部署，完善數(shù)據(jù)平臺(tái)的技術(shù)支撐體系。在軟件上要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變觀念，通過數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、共享制度完善增強(qiáng)數(shù)據(jù)的協(xié)同利用。技術(shù)上要大力培養(yǎng)數(shù)據(jù)分析人才，加快數(shù)據(jù)產(chǎn)品研發(fā)和核心技術(shù)突破。制定重點(diǎn)領(lǐng)域數(shù)據(jù)安全管理制度，建立數(shù)據(jù)保護(hù)的安全預(yù)警機(jī)制和應(yīng)急管理機(jī)制，［15］使現(xiàn)代化治理手段更好服務(wù)于地方治理。

4.重視德治。政府層面，要持續(xù)推進(jìn)反腐敗斗爭(zhēng)和黨風(fēng)廉政建設(shè)，以廉政文化提升政府公信力。企業(yè)層面，要恪守市場(chǎng)交易規(guī)則，摒棄單純追求利潤(rùn)的浮躁心態(tài)，大力弘揚(yáng)工匠精神，增強(qiáng)社會(huì)責(zé)任感，建設(shè)對(duì)標(biāo)國(guó)際的新時(shí)代強(qiáng)企。社會(huì)層面，要圍繞社會(huì)主義核心價(jià)值觀，以公共精神為紐帶，營(yíng)造理性、平和的社會(huì)心態(tài)，凝聚向上、向善的治理共識(shí)。