王淑萍，肖 浩

(中國人民警察大學，河北 廊坊 065000)

改革開放以來，隨著黨政領導體制不斷改革，黨從“以往的‘以黨代政’的全能模式，轉變?yōu)樵诜煽蚣芟?，以?zhí)政的方式行使國家權力”[1]。此過程中，作為政治關系表征之一的“官民互動”(本文中官民互動是指各級政府及其工作人員在依法治理國家、管理社會過程中與民眾的相互影響、相互制約和相互作用的狀態(tài)與方式)在當代中國政治語境中逐漸凸顯。

源于既有政治基礎和政治體系，社會主義中國建構人民政府的指導理念必然是黨的群眾觀點和群眾路線，這決定了當代中國官民互動是以群眾路線為基本理念、以黨群關系為模式的互動。即黨的群眾路線決定了當代中國官民互動的出發(fā)點與互動依據(jù)。深入分析此理念模式下的官民互動所具有的優(yōu)勢及其在實踐操作中存在的局限性，有助于清晰、深入地把握當下中國政治生態(tài)。

一、利益博弈逐漸凸顯背景下官民之“服務與被服務”關系

群眾路線中的“群眾”，主要是指隨著歷史條件不同而變化的政治意義上的整體，不論其如何變化，其核心內涵都與階級政治緊密相關?！叭罕娛莿澐譃殡A級的；……至少在現(xiàn)代文明的國家內，階級通常是由政黨來領導的；政黨通常是由最有威信的、最有影響、最有經(jīng)驗、被選出擔任最重要職務而稱為領袖的人民所組成的比較穩(wěn)定的集團來主持的?！盵2]共產(chǎn)黨人“沒有任何同整個無產(chǎn)階級的利益不同的利益”[3]，“全心全意地為人民服務，一刻也不脫離群眾；一切從人民的利益出發(fā)，而不是從個人或小集團的利益出發(fā)；向人民負責和向黨的領導機關負責的一致性；這些就是我們的出發(fā)點”[4]?？梢?，黨群之間因共同的階級基礎和利益的一致性而具有天然的骨肉相連關系，正是這種骨肉相連關系使得黨能夠并且必須代表和實踐人民群眾的根本利益，始終保證人民群眾的主體地位和主體利益。

所以，群眾路線強調政治的民意基礎和以人民為中心，強調權力源于人民。其對官民互動的理論預設必然是：強調“民本位”的政府執(zhí)政理念和“為民服務”的國家治理模式。這種執(zhí)政理念和治理模式以“為民服務”作為“人民政府”的價值追求和行為準則，作為民眾評判政府工作的出發(fā)點、落腳點和認知支撐點，有效促進了官民之間的相互信任與合作、增進了民眾的政治認同和政府的凝聚力。

但是，隨著改革深入推進，社會利益結構和利益格局不斷變動和調整，官民互動中利益博弈的特點漸趨凸顯，這必然與官民互動中“服務與被服務”的主旨存在背離之處。

其一，與黨群關系中的“群”有所不同的是，官民關系中的“民”，通常指在法律意義上享有權利的獨立個體。作為個體的“民”，更傾向從具體利益、眼前利益出發(fā)考慮問題，而“官”在行政過程中，其關注的問題和設定目標往往具有普遍性和長遠性，由此造成二者在目標設定上可能會有出入，其出臺的公共政策難免與民眾期望和要求存在分歧。

其二，不同利益主體或群體之間難免存在利益沖突，需要政府承擔起反映、協(xié)調、整合、釋放沖突的功能，在此過程中，各級政府在綜合和代表公共利益時，同大量的、分散的、多元的甚至彼此沖突的個體利益發(fā)生矛盾難以避免。官民互動因“公共利益”與“個人利益”的沖突、不同群體之間利益沖突而受到?jīng)_擊，必然加劇社會治理難度。

其三，作為“追求利益”的官員個體而言，其在代表國家行使權力時，必然存在各方面——包括政治利益、經(jīng)濟收入、社會地位等的考慮，其利益取向與公共利益存在不一致的可能性，存在“不作為、逃避或轉嫁責任，甚至謀求私利和腐敗、侵蝕公共利益等”的可能?，F(xiàn)代民主政治強調在制度上約束權力就是基于對權力的不信任，“我們實行五年一屆的人民代表大會制度和政府更替作為定期認可執(zhí)政權的標志，道理就在于此”[5]。

人民代表大會制度是黨為避免上述問題、確保切實有效代表民意、真正實現(xiàn)“為民服務”的有效制度。但在具體實踐操作中，由于候選人(包括各級領導的選舉以及人大代表的選舉)從提名到選舉再到正式確定都是在相關部門直接領導下進行的，這雖有利于保證選舉的有序性和行政班子換屆的穩(wěn)定性，但容易使授權環(huán)節(jié)——民眾與人大代表之間、人大代表與候選人之間出現(xiàn)斷裂。這種斷裂容易導致：在日常權力運作中，部分領導干部在工作中往往注重“對上負責”，“對下負責”則動力不足；人民基于權力授受關系對領導干部政治生命的決定權難以得到充分尊重和體現(xiàn)；混淆公權力運行中的權責關系；易使人民代表大會制度失去其原有的懲罰意義和激勵價值——即只有那些傾聽民眾訴求和滿足民眾需要的官員，才有可能獲得再度當選和升職的機會；等等。進而，以權謀私、官僚主義、特權現(xiàn)象、家長制、“面子工程”“拍腦袋工程”、官民信任危機等等由此產(chǎn)生。

二、現(xiàn)代法治社會轉型背景下官民之“領導與被領導”關系

人民當家做主是通過黨的領導實現(xiàn)的，且只有在黨的領導下才能發(fā)展和完善。黨之所以能夠領導人民群眾，是源于黨的先進性：黨是工人階級的先鋒隊，工人階級代表先進生產(chǎn)力，代表社會前進方向；黨洞察歷史發(fā)展客觀規(guī)律和發(fā)展道路，能夠帶領群眾實現(xiàn)社會發(fā)展的理想目標；黨完全徹底擺脫了狹隘階級利益局限，能夠最充分地代表無產(chǎn)階級以及最廣大人民群眾的利益；群眾需要黨去啟發(fā)、引導、帶領?！包h是階級的先鋒隊，他的任務絕不是反映群眾的一般情緒，而是引導群眾前進?！盵6]在革命的關鍵時刻，“必須更廣泛、更大膽地提出任務，使他們的口號始終走在群眾的革命自動性前面，成為他們的燈塔”[7]。

黨領導群眾，主要依靠其號召力、權威性、影響力和凝聚力來實現(xiàn)其預設目標，說服教育、自愿合作是其主要特點。如毛澤東同志多次強調的：“所謂領導權，不是一天到晚當作口號去高喊，也不是盛氣凌人地要求人家服從我們，而是以黨的正確政策和自己的模范工作，說服和教育黨外人士，使他們愿意接受我們的建議?！盵8]具體而言，就是通過黨員干部(先鋒隊)的模范作用，在尊重群眾主體性和自覺性、了解群眾需要的基礎上，通過大量艱苦工作，靠說服、教育、宣傳、示范、引導、組織、團結、啟發(fā)、喚醒、率先垂范、提供服務等方法，逐步引導和提升群眾，使其“自愿擁護”和自覺自主地執(zhí)行政策，進而充分釋放其自主性、積極性和創(chuàng)造性，創(chuàng)造巨大的精神和物質力量。

由此，黨的群眾路線為官民之領導與被領導互動關系提供了基本理論預設和心理預期，包括價值觀、認知方式、行為規(guī)范、社會心理基礎等方面。主要表現(xiàn)在：強調各級官員以身作則、正己正人的道德自律和模范表率作用，使得官民之領導與被領導關系帶有教化的特點，獲得“見賢思齊”“其身正，不令而行”的領導效果；強調各級官員的文化道德優(yōu)勢，力圖通過長期的示范作用使官民之間形成密切而穩(wěn)定的心理情感聯(lián)系，這種情感聯(lián)系可有效增強領導干部的凝聚力、公信力和權威性，能夠使民眾廣泛認同其信仰、價值觀和決策目標，從而有效避免官民沖突與爭端，使民眾由外部約束轉為內部約束，促進官民合作互動。

顯然，基于群眾路線邏輯的官民互動更強調官員的道德人格，但由于這種道德人格往往以個人人格和威信為擔保，不易剛性化，產(chǎn)生不了硬性規(guī)則，也不易于制度化，“致使制度缺失成為我們黨的領導方式和執(zhí)政方式上面臨的最主要問題……我們黨從執(zhí)政開始也制定和建立了一系列法律法規(guī)、規(guī)章制度，但在實踐中無論在領導方式上還是在執(zhí)政方式上都偏重于依靠政策和行政命令治國，因領導人的改變而改變、因領導人看法和注意力的改變而改變的人治狀態(tài)長期沒有得到根本解決”[9]。在缺乏有效、剛性的制度規(guī)范條件下，極易形成潛規(guī)則，不僅不利于國家治理現(xiàn)代化，且因其忽視有效的制度保障而使黨和政府的治理水平和治理能力得不到有效提高，反過來又不得不通過道德的展示使得民眾認同自己，從而陷入惡性循環(huán)。

可見，這種強調內在使命和道德責任的領導方式難以應對現(xiàn)代法治社會的轉型?，F(xiàn)代社會強調權力所有者和權力行使者之間的法律關系和權責關系，強調社會治理的科層化、技術化，強調某一責任職位的法定權威。這就在客觀上要求傳統(tǒng)的官民互動從“權威、表率——敬畏、認同”轉向制度化的“照章辦事、技術理性”；從更多關注治理行為的政治正當性轉向關注治理程序的效率及收益；從“深入群眾、與群眾打成一片”轉向程序化、規(guī)范化的領導方式，以此來明晰權責邊界、規(guī)范官民行為。但這種轉向往往引發(fā)“缺乏人情味”“不以人為本”等的批判。

三、網(wǎng)絡社會背景下官民之“訴求與回應”關系

黨的各項工作普遍采取“從群眾中來，到群眾中去”“集中起來，貫徹下去”的方法，反映了黨群之間自下而上、自上而下的反復溝通、交流、實踐、修正的關系，這種關系實際上是一種依托于黨的各級組織基礎的具有能動性的政治互動過程。一方面，黨組織及時了解、掌握、回應、解決群眾的需求和困難；另一方面，群眾可以依托黨組織維護自己利益或對黨的干部進行監(jiān)督。這種互動方式使得黨群之間在政治生活中形成一種特有的緊密關系，從而形成基本的政治信任。

黨群之間的這種互動，也為官民互動提供了基本的建構原則和社會心理基礎，這種官民互動重視民眾的政治參與，強調“官”要及時了解、理性綜合、積極回應民眾訴求；強調民眾積極介入政府政策過程；強調政策的開放性和回應性等。此互動模式既有助于政治合法性，也有助于行政有效性；既可有效改變官僚政治的自利性、封閉性、僵化性，又可保證官民互動結構的活力和解釋力，保障政府公共政策的公平性和公正性。但在實際操作中，此官民互動模式存在三點不足。

就目標而言，政治參與的根本目標是實現(xiàn)公民權利、體現(xiàn)人民當家做主。但是，由于群眾路線邏輯下的政治參與更關注自上而下的政治整合、凝聚民心，力求將各種社會力量整合到政治共同體中，維護社會穩(wěn)定，力求在互動中形成民眾對政府持續(xù)而又穩(wěn)定的支持。而一旦過于強調政治整合和政治穩(wěn)定，就容易將政治參與視為“為完成某些特定目標(如經(jīng)濟增長、政治穩(wěn)定等)而不得不采取的手段”，從而使政治參與的目標與實施過程之間存在不同的價值訴求。進而，在現(xiàn)實操作中，為達到上述社會整合之目標，容易“不加區(qū)分”地屈從某些“民意”或輿論，如為了避免網(wǎng)絡輿情的爆發(fā)而不顧執(zhí)法程序甚或屈從某些“不合理”要求，誘發(fā)民眾“大鬧大解決、小鬧小解決”的思維和行為模式，造成政治參與的無序化與政府權威的弱化。

就政治參與途徑而言，黨和政府聯(lián)系民眾，有其制度化的途徑，如多黨合作和政治協(xié)商制度等，且其聯(lián)系群眾的動力主要源于黨的性質宗旨以及持續(xù)的黨內思想灌輸、政治教化。但是，黨員干部或各級領導干部個體聯(lián)系普通民眾，卻無具體的制度上的規(guī)定，且其聯(lián)系民眾的動力更多源于其自我約束和行為選擇，即使聯(lián)系方式是多種多樣的，如調查研究、蹲點、市長熱線、聽證會等等，但“他是否聯(lián)系群眾以及多大程度上聯(lián)系群眾，更多地取決于他個人的民主作風而非制度”[10]。即官民互動容易受到官員個體行為模式、個人素質、覺悟高低等的影響。

就政治參與運行機制而言，群眾路線邏輯下的政治參與，更強調領導干部引導民眾正確認識自身利益，按照公共利益設定好議程，主動深入群眾、聯(lián)系群眾、了解民意、把握實際情況，制定政策、宣傳政策。在此過程中，起主導作用的是各級政府及其領導干部，民眾比較被動，自上而下、自下而上兩個互動渠道不對稱。這種不對稱，實際上是一種“他組織”的單向運行組織機制，民眾政治參與的主體性得不到有效確認和尊重，不僅在客觀上強化了民眾依賴政府的思維和行為模式，而且在民眾主體意識、權利意識、政治參與意識和能力不斷增強，政治參與成本大大降低的時代背景下，易使大量政治參與流于空談，不利于官民良性互動的形成。

四、黨、政、民三元互動關系結構框架下實現(xiàn)官民良性互動

如前所述，官民互動模式的局限性只是說明時代變化為其帶來的挑戰(zhàn)，并不代表群眾路線在官民互動中失去價值。在當代中國，群眾路線仍是官民互動的基本策略、基本理念和模式。但是針對此模式在實踐運行中存在的局限性，在不斷挖掘既有互動理念和策略優(yōu)勢的同時，需要通過不斷的機制創(chuàng)新和方法創(chuàng)新，來建立更具可操作性和規(guī)范性的官民良性互動機制，這是一個需要不斷實踐創(chuàng)新和理論創(chuàng)新的過程，本文就其實現(xiàn)的理論前提談幾點看法。

(一)黨、群良性互動是實現(xiàn)官民良性互動的組織保障

其一，各級黨組織要領導、培育、組織、協(xié)調、監(jiān)督、引導好人民代表的選舉、人民代表大會的開展、各級人民政府及其領導的競選工作。通過黨內民主選舉制度與人民民主選舉制度的辯證統(tǒng)一，黨內監(jiān)督制度與國家監(jiān)督制度的辯證統(tǒng)一，黨內權力代謝機制與國家權力代謝機制的辯證統(tǒng)一，處理好黨管干部和人民選擇之間的關系，保證人民代表的選擇權得以實現(xiàn)。其二，強化人民代表大會的人民性和代表性，重申“國家權力的行使必須以促進人民權利的實現(xiàn)為目標”，有效發(fā)揮民眾的監(jiān)督、評議作用，避免人民代表的產(chǎn)生過程、人民代表大會在中國政治生活中的地位出現(xiàn)名實不符的情況。其三，不能僅僅依靠政府行政體系回應群眾訴求，強化群眾路線，依靠各級黨團組織，充分發(fā)揮其“從群眾中來，到群眾中去”的利益表達、利益綜合作用，進而化解有限政府的改革目標與民眾的無限訴求之間的矛盾。

(二)黨、政良性互動是實現(xiàn)官民良性互動的政治保障

其一，黨組織不再直接參與政權管理和具體工作，而是充分發(fā)揮其政治組織的功能，發(fā)揮其“全局性領導”[11]的作用，通過人大代表的制度化選舉使優(yōu)秀黨員進入人大，通過黨在人大的多數(shù)席位而控制立法過程，將黨的主張上升為國家意志，充當人民監(jiān)督政府的代言人。其二，將黨對政府的有效控制和有效約束有機結合起來，通過黨內民主制度安排，選舉出各級各類干部人選，經(jīng)過符合民主政治要求的法律程序，向人大推薦并經(jīng)人大選舉確認，從而合法地進入和掌控國家組織和國家權力機構，謀求和實現(xiàn)人民利益。黨管干部是實現(xiàn)黨的路線、方針和政策的組織保障。列寧說：“如果取消中央調配人員的權利，它就不能指導政治?！盵12]“如果沒有人員的任命和調動，任何政治也就無法體現(xiàn)?！盵13]其三，強化黨作為聯(lián)結政府和民眾的中介作用，既要領導政府，又要代表民意，有效篩選、過濾民意。一方面可使民眾通過代表全體人民利益的政黨而凝聚成為整體，從而在面對代表國家權力的政府更具制衡力量、更具話語權；另一方面體現(xiàn)了黨作為政治組織對各級政府及其領導干部的約束和制約。

(三)實現(xiàn)政(官)、民良性互動的制度保障

借助于組織化、制度化方式(如人大、政協(xié)、工會、婦聯(lián)、共青團、政府的信訪部門、人民團體等機構)和大眾傳媒平臺(民意測驗、公眾輿論、各種信息系統(tǒng))，建立與普通民眾、各利益群體和社會組織之間的制度化聯(lián)系機制，保證政治互動對所有民眾開放，且機會均等、互動的內容公開，實現(xiàn)權力的雙向或多向的互動。其一，互動主體應具備如下特點：平等、多元、獨立自主、公共精神、獨立判斷精神等。即互動主體應承擔社會治理的公共責任；民眾在有效表達自我利益訴求的同時尊重他人的利益訴求；對自己的利益表達行為負責；在訴求過程中維護和促進公共利益；強調通過協(xié)商、對話、爭辯和妥協(xié)等途徑來實現(xiàn)對自我利益的超越；對于官方而言，重要的不是接受所有意見，而是廣泛傾聽、理解各方觀點，通過謹慎而細致地辯論、分析，找到解決沖突的最佳方案，以有效協(xié)調不同利益主體之間的關系，促進公共利益。其二，確保政府的能動性和民眾的基本權利、利益的代表與政策制定有基本的平衡。其三，確保各級政府及其領導干部能夠廣泛、經(jīng)常接觸社會各界人士及其意見，從而對社會意向、民眾訴求有更敏銳的反應和有效回應，避免政治體制與大眾生活的脫節(jié)。其四，加強法律對官民互動的規(guī)范，凸顯法律的約束作用——確定民主的邊界，制度化民主的程序，保障和約束(約束不是禁止，而是為了表達更有效)民眾表達的權利，使不同利益訴求都能在公共領域中得到合理、正當、有效地表達和呈現(xiàn)。通過不間斷地官民互動，力求有效凝聚民眾、排解社會怨氣、釋放社會壓力，使社會潛在沖突在互動中得以化解。

總之，在當代中國，建構官民良性互動，需要在一個更寬廣的框架體系中進行。簡而言之，就是官民互動是在黨、政、民三元互動關系結構框架下的互動。因為就政治主體而言，黨、政、民“三重主體”是國家治理體系的承載者，是政治秩序的基本構成要素，其在政治結構上是并行的、相互塑造、共生共進的關系；就政治權力運行而言，黨、政、民在制度上是相互約束、相互負責和相互保障的關系，在權力體系上實現(xiàn)黨權(權力)、國權(權力)和民權(權利)的各歸其位、各司其職；就政治秩序作用機理而言，黨、政、民三元互動關系結構表現(xiàn)為“黨紀、國法、民意”之動態(tài)平衡和建設性互動，是“黨的領導、依法治國、人民民主”的具體說明和內在機制；就政治運行過程而言：①黨將民眾的各類訴求進行搜集、整理、分析、歸納，做出審慎的、符合國家長遠利益的判斷，制定出合乎實際的計劃、方針和政策，并以議案的方式交由人大評審、通過；②各級政府及其領導干部對黨的路線、方針、政策進行貫徹、落實、修正；③由人大代表和政協(xié)委員等將形成的政策、決策和對相關問題的處理意見及時有效地反饋給群眾，在民眾中加以宣傳、解釋，并由民眾監(jiān)督各級政府的執(zhí)行與修正。就現(xiàn)代政治運行過程而言，上述①③是利益表達和利益綜合過程；②是政策實施和政策反饋過程。在此過程中，黨、政、民之間實現(xiàn)了有效政治互動，也只有在此框架下，談論官民互動的優(yōu)化才有意義。