張國云

宋朝有句名詩，“此債豈應(yīng)行處有，麯春何日寄云安?！薄?/p>

如果2019年要選流行語，想必“專項債”一定榜上有名。為何這么說？

看看這3日，國務(wù)院總理李克強兩次在會議上提及地方政府專項債問題：11月12日主持召開經(jīng)濟形勢專家和企業(yè)家座談會，11月14日在江西南昌主持召開部分省份經(jīng)濟形勢和保障基本民生座談會。

看看這30天，自2016年11月11日，上交所成功發(fā)行交易所的首單地方政府債券——上海市政府債券。當(dāng)月有數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，上交所地方債發(fā)行地區(qū)已涵蓋全國32個省市，發(fā)行規(guī)?？焖僭鲩L，從2017年的0.88萬億，到2018年的1.8萬億，再到2019年1—10月實現(xiàn)1.92萬億。而美國財政部當(dāng)月公布數(shù)據(jù)，美國國債在今年9月遭到外國持有者的大規(guī)模拋售。業(yè)內(nèi)人士指出，“去美元化”浪潮下，中國債券市場亦成為海外投資者新的投資熱土。

看看這3個月，習(xí)近平總書記兩次在會議上提及地方政府專項債問題：7月31日主持召開中央政治局會議分析上半年經(jīng)濟形勢，9月26日主持召開中央政治局常委會議專題聽取了專項債工作。

“抖擻一春塵土債，悲涼萬古英雄跡。”這“3個三”向我們傳遞一個信號，“專項債”這項工作很重要。

這專項債，到底是什么？專項債在這里，特指地方政府為有一定收益的公益性項目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)以公益性項目對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖脒€本付息的政府債券。

這些債券，往往都是土地儲備專項債、收費公路專項債、棚戶區(qū)改造專項債、其他類型收益與融資自求平衡專項債券等類別。對于投資而言，這些債券數(shù)目的多少會影響到房地產(chǎn)市場和基建領(lǐng)域。

債券，一般按照地方政府的資金用途與償還資金的來源分為一般債券和專項債券，前者往往是政府用于沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展的支出，后者一般是有收益的公益性事業(yè)支出。比如，政府在做某項事情的時候一下子沒錢了，那么可以發(fā)行一般債務(wù)，政府在開展高速公路項目的時候發(fā)現(xiàn)沒錢了，這個時候可以發(fā)行專項債務(wù)，項目專用。

這么來說，一般債務(wù)和專項債務(wù)最大的區(qū)別在于是否具有盈利性，同時是否是為專門的項目做配套的資金，這樣我們就能理解了。

目前要加快發(fā)行地方政府專項債，就是要借助財政金融政策的搭配，金融助力地方專項債，以促進基建投資增長，避免政策在執(zhí)行當(dāng)中打折扣。同時，國家更加高度重視控制政府債務(wù)成本，切實提高債務(wù)資金使用效率。

莫非，“何時業(yè)債盡，面目還本來”。說到這里，人們或許要問，如此重大的事件，為什么要在下半年這個時點，政府才打開這一資金“閘門”？

我想不外乎兩個方面：一方面從形勢看，這是黨中央、國務(wù)院分析研判當(dāng)前國內(nèi)外經(jīng)濟形勢作出的重大決策部署。

因為目前全球經(jīng)濟整體下行的態(tài)勢顯現(xiàn)，有的經(jīng)濟體下滑幅度較大。中美經(jīng)貿(mào)摩擦影響開始加劇，對于嚴(yán)峻性復(fù)雜性務(wù)必要有清醒的認(rèn)識。國內(nèi)經(jīng)濟運行總體平穩(wěn)，但還存在著許多不確定因素。

穩(wěn)中求進工作總基調(diào)，已經(jīng)成為治國理政的重要原則。當(dāng)務(wù)之急、重中之重，就是全面做好“六穩(wěn)”（即穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預(yù)期）工作。可以肯定，加快做好地方政府專項債工作，也是抓好“六穩(wěn)”工作的重要體現(xiàn)，既是積極財政政策加力提效的重要措施，也是合理擴大有效投資的關(guān)鍵之作。

當(dāng)前既要實施積極的財政政策，千方百計為實體經(jīng)濟減稅降費；又要保持財政收支在合理區(qū)間，千方百計確保合理有效投資。在這看似不可調(diào)和的矛盾中，地方政府專項債將起到支撐或潤滑的作用。

另一方面從時點看，的確有一個承上啟下的倒逼。之所以下半年以來加快地方政府專項債工作，與預(yù)算法有直接關(guān)系，與全國人大制度和地方人大召開的時間有關(guān)系。

大家知道，我國新預(yù)算法第35條規(guī)定，地方政府債務(wù)可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券的方式來籌措資金。舉借債務(wù)的總規(guī)模，由國務(wù)院報全國人民代表大會，由全國人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)。

參照國際通行做法，按照新預(yù)算法有關(guān)規(guī)定，我國對地方政府債務(wù)余額實行限額管理。新預(yù)算法建立了“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府舉債融資機制，是防范道德風(fēng)險的法律保障。根據(jù)預(yù)算法的要求，地方政府債務(wù)限額是由全國人大審批。經(jīng)全國人大批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整。各級政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出。

每年3月初召開全國兩會，3月20日左右全國兩會結(jié)束。而在這之前，地方兩會陸續(xù)召開，根據(jù)預(yù)算法的要求，為避免舉債行為“基數(shù)化”，地方兩會不能編列債務(wù)預(yù)算，依法需要等到全國人大預(yù)算審批之后，再做預(yù)算調(diào)整。

因此地方兩會申報預(yù)算調(diào)整最快也要3月底，或者順延到5月份（按照人大常委會會議制度規(guī)定，人大常委會每兩個月召開一次）。地方財政部門得到批復(fù)后，一般會在5月份發(fā)債，或稍微推遲一點到6月份?，F(xiàn)在看，這個時間差的問題必須解決。

2020年要全面建成小康社會，實現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番的目標(biāo)，完成黨中央、國務(wù)院確定的脫貧攻堅任務(wù)，“十三五”規(guī)劃確定的經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)也要畫句號。2020年作為收官之年，需要發(fā)揮地方政府專項債的作用，進一步提高資金效率，增強對有效投資的拉動作用，成為推動高質(zhì)量發(fā)展的強大動力。

“書往得奇報，已恐責(zé)留債”，對不對？當(dāng)然，我們在工作中，也不排斥有人會誤解。如有的人覺得，現(xiàn)在中國經(jīng)濟處境與2008年出臺的“4萬億刺激計劃”的情況有些相似，擔(dān)憂政府是否再來一次貨幣放水，通過基建大躍進，再搞一次經(jīng)濟大刺激？

這無疑是對專項債的一種誤會。2019年國內(nèi)外多種因素疊加，加快我國的專項債券發(fā)行，常常會被外界誤認(rèn)為“突擊發(fā)債”或“搞刺激”。事實上，這種大規(guī)模的專項債發(fā)行和過去大水漫灌的經(jīng)濟大刺激不一樣，這次的“刺激”更注重提高投資效率。

為什么有人對地方政府專項債，會有這樣的誤判，說到底就是忘記了“專項債”的初心是什么。

估計還有人會說，一邊國家要下決心降低地方債務(wù)風(fēng)險，一邊又倒逼地方舉債，這勢必成了財政刺激的另一種翻版。

顯然，他混淆了發(fā)展與風(fēng)險的關(guān)系。不可否認(rèn)，近年來，我國政府一直致力于打造從債務(wù)限額管理、預(yù)算管理、風(fēng)險評估和預(yù)警，到風(fēng)險事件應(yīng)急處置、債務(wù)違約分類處置、完善監(jiān)督體系等“全鏈條”地方債風(fēng)險管理?！岸潞箝T”剝離融資平臺公司政府融資職能、堅決制止地方政府變相舉債融資。

國家為什么要下大力氣堵住各種不規(guī)范的融資？因為，這種不規(guī)范融資本身就是違反法律的，法律規(guī)定地方政府舉債只能發(fā)行地方政府債券；而且這些不規(guī)范的融資不透明，成本高。

這些不透明，最大的問題是會帶來風(fēng)險，風(fēng)險都是來自不確定性，債權(quán)人和債務(wù)人都不確定。即便某一個地方能夠明確債權(quán)人和債務(wù)人，但就全國范圍來看，遲早會帶來連鎖反應(yīng)。為此，我國政策采用“開前門”、“堵后門”，構(gòu)建規(guī)范的地方政府舉債融資機制，按照法律要求公開透明地發(fā)債。

可見，不是財政部門逼著地方舉債，而是加快預(yù)算執(zhí)行的一個結(jié)果，對既定預(yù)算來講就是加快預(yù)算支出，對債務(wù)資金來講就是發(fā)債。所以，不能把非法和合法行為混淆，完全不讓地方政府舉債，既不符合代際公平原則，也不現(xiàn)實。何況，從地方政府債務(wù)風(fēng)險的角度看，目前基本可控?，F(xiàn)在風(fēng)險難控的是地方政府違法違規(guī)或變相舉借的隱性債務(wù)。

一句話，在法定專項債務(wù)限額內(nèi)，試點發(fā)行項目收益專項債券既與現(xiàn)行地方政府債務(wù)限額管理、預(yù)算管理政策高度銜接，又在規(guī)模管理、項目要求、發(fā)行方式、信息披露方面具有鮮明的特點，從規(guī)范地方舉債行為的角度其實有非常積極的意義。

“尚有江湖債，終無世俗愁?！迸辶诉@些是是非非，下一步專項債就得盡快形成實務(wù)工作量，逐步把這些項目落實到位。因為發(fā)行過程中，中央政府或者有關(guān)部門已經(jīng)考慮到地方債務(wù)承受能力，地方政府債務(wù)有分類管理，債務(wù)水平高一點的地方，額度可能小一點，償債能力更好、經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿Ω?、發(fā)展水平更好、項目盈利前景更好的地方，專項債發(fā)的額度可能就高一些。通過專項債的發(fā)行，目的就是希望更好地帶動民間資本一起做好基礎(chǔ)建設(shè)。

——進一步提高站位，地方政府專項債券不是臨時動議，是國家長久之議。

“但求一熟償逋債，留得糧粞便不憂?！蹦壳?，地方政府專項債券已經(jīng)成為地方政府重要的融資手段，2019年前三季度，地方政府專項債券余額為9.43萬億元，同比增長31.4%；地方政府專項債券凈融資2.17萬億元，同比多4704億元。這里專項債券融資主體為省級人民政府，屬于地方政府債務(wù)。

自從2014年修訂了預(yù)算法，就明確規(guī)定，發(fā)行地方政府債券是地方政府舉借債務(wù)的唯一合法形式。2015年財政部印發(fā)《地方政府專項債券發(fā)行管理暫行辦法》，推出專項債券，隨后專項債券政策快速完善，形成了土地儲備、收費公路、棚戶區(qū)改造、其他（項目收益與融資自求平衡）四大類專項債券。

2018年以來，專項債券政策支持力度進一步加碼。2018年底全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院提前下達了地方政府新增債務(wù)限額；2019年6月，《關(guān)于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》從支持做好專項債券項目融資工作、進一步完善專項債券管理和配套措施、依法合規(guī)推進重大公益性項目融資、加強組織保障等方面，提出了相關(guān)工作要求，明確允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金。2019年9月4日國務(wù)院常務(wù)會議對專項債券發(fā)行工作做了重要部署，并明確將提前下達2020年專項債額度。2019年9月6日，財政部明確將專項債資金可作為項目資本金的領(lǐng)域從4個擴展到10個。

2019年財政部門又公布了《關(guān)于做好地方政府專項債券發(fā)行工作的意見》，要求加快專項債券發(fā)行進度，各地至9月底累計完成新增專項債券發(fā)行比例原則上不得低于80%，剩余的發(fā)行額度應(yīng)當(dāng)主要放在10月份發(fā)行。

——進一步明確資金跟著項目走，以項目為導(dǎo)向，兼顧各地負(fù)債情況，盡快形成實物工作量。

“只今欲致賢勞謝，詩債徒能準(zhǔn)數(shù)還?！睋?jù)國家統(tǒng)計局最新數(shù)據(jù)顯示，今年前9月基礎(chǔ)設(shè)施投資（不含電力、熱力、燃?xì)饧八a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)）同比增長4.5%。而此前8月、7月的基礎(chǔ)設(shè)施投資同比增速分別為4.2%和3.8%?；A(chǔ)設(shè)施投資增速逐步回升，加大專項債發(fā)行效果已經(jīng)顯現(xiàn)。

公開數(shù)據(jù)顯示，截至今年9月30日，全國31個?。▍^(qū)、市）和5個計劃單列市總計已發(fā)行債券規(guī)模為41822億元。其中，一般債券16676億元，專項債券25146億元；從債券用途來看，新增債券30438億元，再融資債券10192億元，置換債券1192億元。

9月4日召開的國務(wù)院常務(wù)會議要求，精準(zhǔn)施策加大力度做好“六穩(wěn)”工作，并確定加快地方政府專項債券發(fā)行使用的措施，帶動有效投資支持補短板擴內(nèi)需。這次提前下達專項債券，采取了特殊的分配機制。過去是因素法分配，具體項目由地方自行確定，即資金跟著項目走，以項目為導(dǎo)向，兼顧各地負(fù)債情況，適當(dāng)向中西部地區(qū)傾斜。

要督促各地早謀劃、早準(zhǔn)備明年專項債項目，確保明年專項債撥付到位后，能夠盡快形成實物工作量。下大力氣抓好項目儲備庫，建立滾動接續(xù)的項目準(zhǔn)備工作機制。及時將具備條件的項目補充到國家重大建設(shè)項目庫，推動儲備項目盡快轉(zhuǎn)化為實施項目，形成儲備一批、安排一批、建設(shè)一批、竣工一批的良性循環(huán)。

——進一步加強專項債券管理，在提升專項債券積極作用的同時，也要壓實償債責(zé)任，加大風(fēng)險防范。

“主人真好事，詩債數(shù)能償”。據(jù)匯總，自2015年新預(yù)算法實施以來，地方政府專項債券發(fā)行規(guī)模快速增加，2019年安排2.15萬億元，為4年前的21倍多，力度非常大。在“前門”越開越大的情況下，如何完善專項債券償債機制，有效防范風(fēng)險，成為專項債券管理中關(guān)鍵而迫切的現(xiàn)實問題。

按照現(xiàn)行制度規(guī)定，專項債券要通過項目對應(yīng)的政府性基金收入和專項收入償還。從總量看，2018年地方政府性基金收入為7.1萬億元，而同期的專項債務(wù)余額為7.4萬億元，超過收入規(guī)模；從結(jié)構(gòu)看，能夠作為專項債券償還來源的地方政府性基金收入中，土地出讓收入占91%左右。在當(dāng)前去杠桿和房地產(chǎn)調(diào)控等政策背景下，專項債券償債來源單一、規(guī)模不足等問題突出，償債壓力逐步加大。特別是今年以來，中央允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金，范圍也由最初的4個領(lǐng)域擴大到10個，這對風(fēng)險防范提出了更高的要求。

防控專項債券風(fēng)險的重要指標(biāo)是債務(wù)率，分子是專項債券債務(wù)余額，分母則是地方政府性基金預(yù)算，在分子較大幅度增加的情況下，只有分母相應(yīng)擴大，風(fēng)險水平才能保持相對穩(wěn)定或緩解。因此，如何擴大專項債券的償債來源，完善專項債券償債機制，成為確保中央提出的地方政府債務(wù)風(fēng)險防控底線不動搖的客觀要求。

舉債和償債能力相匹配是市場經(jīng)濟必須遵循的規(guī)律和法則，是契約精神的重要體現(xiàn)，在法律層面也有明確規(guī)定。2014年修訂的預(yù)算法明確規(guī)定，“政府舉債必須有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源”。政府作為社會信用的引領(lǐng)者和經(jīng)濟秩序的維護者，必須大力踐行契約精神，維護法律權(quán)威和政府信用，決不能夠搞“龐氏騙局”之類的把戲。

黨中央、國務(wù)院高度重視地方政府債務(wù)的風(fēng)險防控，并提出嚴(yán)格要求，財政部也把“兩個遵循”“一個敬畏”，即遵循經(jīng)濟規(guī)律、遵循市場規(guī)律、敬畏法治精神作為制度設(shè)計的原則，加快構(gòu)建并不斷完善地方政府專項債券管理機制，確保實現(xiàn)法定限額內(nèi)政府債務(wù)不出現(xiàn)任何風(fēng)險的目標(biāo)，其中對于償債責(zé)任、償債資金來源及償還方式等都作出了明確規(guī)定，努力實現(xiàn)制度設(shè)計的科學(xué)性和債務(wù)管理的可持續(xù)性。

針對當(dāng)前我國地方政府專項債券償還面臨的現(xiàn)狀和問題，通過從宏觀到微觀、政策到實踐、理論到實務(wù)的不同視角，對完善我國地方政府專項債券償債機制提出了新的要求。

要從宏觀層面為專項債券的可持續(xù)發(fā)展拓展新的空間和領(lǐng)域。在堅持舉債規(guī)模和償債能力相匹配的前提下，專項債券的發(fā)行和使用范圍上，更好地與國家的區(qū)域均衡發(fā)展、以城市群及都市圈為重要特征的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略相結(jié)合；在符合專項債券發(fā)行和風(fēng)險管控條件的前提下，使用方向上更多地向鄉(xiāng)村振興、水利和交通運輸?shù)壬婕皣嬅裆闹匾I(lǐng)域和重大項目傾斜。這將有助于優(yōu)化專項債券的區(qū)域結(jié)構(gòu)，為充實拓展債券償還資金的來源打下更加良好的基礎(chǔ)。

對于完善專項債券償還機制，要從健全專項債券項目收益機制、使用者付費機制、建立償債準(zhǔn)備金、合理有效歸集各類專項收入、用好政府補助資金、專項債券項目收入實現(xiàn)后的贖回、降低專項債券使用成本等方面進行具體思考。

在專項債券管理方面，還要從提高資源配置效率、壓實償債主體責(zé)任、增強金融機構(gòu)和中介機構(gòu)正向激勵等方面，逐一抓好落實。

同時，還要推動地方政府債券市場高質(zhì)量發(fā)展，就是要全面落實積極財政政策，防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險，為加大逆周期調(diào)節(jié)力度提供強有力的支撐，在穩(wěn)投資、擴內(nèi)需、補短板方面發(fā)揮積極作用。

加快專項債發(fā)行使用工作意義重大，這是時下中國最積極的財政政策，當(dāng)務(wù)之急是把專項債發(fā)行使用這件大事辦好，更好發(fā)揮有效投資拉動作用。

我們定能“奔走經(jīng)年債，襟懷一味清”。