龔曉瀟

(新疆警察學院 治安系，新疆 烏魯木齊 830013)

一、引言

2019年1月16日，習近平總書記在中央政法工作會議上對政法機關提出明確要求：履行好維護國家政治安全、確保社會大局穩(wěn)定、促進社會公平正義、保障人民安居樂業(yè)的職責任務，不斷譜寫政法事業(yè)發(fā)展新篇章。21日，在省部級主要領導干部堅持底線思維著力防范化解重大風險專題研討班開班儀式上，習近平總書記一席講話振聾發(fā)聵，他強調(diào)：“面對波譎云詭的國際形勢、復雜敏感的周邊環(huán)境、艱巨繁重的改革發(fā)展穩(wěn)定任務，我們必須始終保持高度警惕。”5月7日至8日，全國公安工作會議在北京召開，習近平總書記出席會議并發(fā)表重要講話，提出堅持“政治建警、改革強警、科技興警、從嚴治警”。這16個字，是做好新時代公安工作的重要方略，是落實“對黨忠誠、服務人民、執(zhí)法公正、紀律嚴明”這一公安隊伍建設總要求的根本保障。

防范化解重大風險、維護安全是一個龐大的體系，政法隊伍，特別是公安機關在維護社會領域的安全方面承擔著重要職責。因此，公安機關防范與化解執(zhí)法風險，對于改善警民關系、提升執(zhí)法公信力、防范化解社會重大風險并促進社會和諧有著十分重要的作用。

二、公安機關執(zhí)法風險的概念與特征

(一)公安機關執(zhí)法風險的概念

公安機關執(zhí)法風險，是指公安機關在刑事執(zhí)法和行政執(zhí)法過程中可能發(fā)生的導致被投訴，被信訪，被行政復議，被提起行政訴訟，被要求國家賠償，引發(fā)大規(guī)模、暴力性群體性事件，引發(fā)網(wǎng)絡、媒體炒作造成社會不良輿論，涉民族、涉外、涉特殊群體被不法分子利用，導致事態(tài)擴大，影響國家安全，危及民警人身安全等危險后果的可能性[1]。從公安機關執(zhí)法風險的影響因素來分，公安機關在執(zhí)法過程中所遇到的執(zhí)法風險主要包括制度風險、法律風險、社會風險、生理風險、心理風險、關系風險和環(huán)境風險。

(二)公安機關執(zhí)法風險的特征

1.普遍性

由于公安機關人數(shù)多、職責廣，無論是維護社會治安秩序，還是管理交通和危險物品管控等涉及社會生活的方方面面，均關乎群眾的切身利益。因此，在執(zhí)法過程中，執(zhí)法風險普遍存在。

2.危害性

當公安機關不能及時識別預防和化解執(zhí)法風險，不僅會直接影響民警的職業(yè)進階，傷害警民關系，降低公安機關公信力，同時更會被不法分子利用，擾亂社會秩序，甚至危及社會穩(wěn)定和國家安全。

3.可控性

通過總結(jié)分析公安機關執(zhí)法風險產(chǎn)生的原因，采取專業(yè)、全面和針對性強的實戰(zhàn)培訓，可以有效識別、防范與化解執(zhí)法風險，將執(zhí)法風險發(fā)生率控制在最低范圍。

4.預謀性

隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及以及自媒體的快速成熟發(fā)展，別有用心者利用自媒體斷章取義，有預謀地引導事件的發(fā)生與發(fā)展。他們有意抹黑公安機關形象，蒙蔽群眾，破壞警民關系，影響社會穩(wěn)定，阻礙和諧社會的構(gòu)建。

5.變異性

執(zhí)法風險在原始階段不會出現(xiàn)大規(guī)模的群體行為，也不會帶有任何政治色彩，當執(zhí)法風險在萌芽階段或發(fā)生之初沒有被及時防范或正確處置時，執(zhí)法風險極易變異升級成暴力抗法事件。

6.社會性

與計劃經(jīng)濟時期相比，現(xiàn)階段由執(zhí)法風險引發(fā)的次生危害值得我們深思。執(zhí)法風險的存在已經(jīng)不再是某一個問題的產(chǎn)物，而是多種社會問題疊加和群眾多種心態(tài)的共同產(chǎn)物。因此，執(zhí)法風險還具有社會性的特征。

三、新時期公安機關執(zhí)法風險產(chǎn)生的原因分析

(一)頂層設計不完善是引起執(zhí)法風險的根本原因

2008年和2009年，公安部分別下發(fā)了《關于大力加強公安機關執(zhí)法規(guī)范化建設的指導意見》和《全國公安機關執(zhí)法規(guī)范化建設總體安排》，這是指導全國公安機關推進執(zhí)法規(guī)范化建設的兩個綱領性文件，標志著執(zhí)法規(guī)范化建設駛上了“快車道”。各地公安機關在接下來數(shù)年時間里按照相關要求在執(zhí)法規(guī)范化方面做了大量卓有成效的工作，出臺了一系列相關文件。但是在肯定成績的同時，筆者在調(diào)研走訪過程中發(fā)現(xiàn)，公安部制定的執(zhí)法規(guī)范和要求往往原則性、政策性較強，部分公安機關沒有切合當?shù)貙嶋H制定具體的執(zhí)法規(guī)范，出臺的某些“規(guī)范”缺乏針對性和可操作性。對于剛?cè)肼毢腿狈?zhí)法經(jīng)驗的民警而言，這就從根本上增加了執(zhí)法風險發(fā)生的概率，因此頂層設計不完善是引起執(zhí)法風險的根本原因。

(二)專業(yè)化建設滯后是產(chǎn)生執(zhí)法風險的土壤

習近平總書記在2019年中央政法工作會議上強調(diào)：政法系統(tǒng)要把專業(yè)化建設擺到更加重要的位置來抓。當前公安機關突出實戰(zhàn)、實用、實效導向，但專業(yè)化建設緩慢。公安機關專業(yè)化建設任重而道遠，特別是綜合運用法律能力、風險防控、群眾工作、科技應用和輿論引導能力方面還存在突出短板。因此，專業(yè)化建設滯后、公安民警綜合能力欠缺是執(zhí)法風險滋生的土壤。

(三)執(zhí)法不規(guī)范是招致執(zhí)法風險的導火索

1.調(diào)查取證程序失范

調(diào)研過程中，本人發(fā)現(xiàn)部分基層民警在調(diào)查取證階段存在取證過程缺失、不及時和取證過程模糊的現(xiàn)象。

調(diào)查取證程序的缺失主要體現(xiàn)在以下幾方面：其一，部分接警民警在現(xiàn)場處置時容易忽視取證環(huán)節(jié)。雖然公安機關要求民警在現(xiàn)場執(zhí)法時佩戴執(zhí)法記錄儀，由于存在配而不用、用而不傳，視音頻資料存儲混亂，執(zhí)法語言動作不規(guī)范等問題，“第一手”證據(jù)極易缺失。其二，部分執(zhí)法人員認為諸多的程序性規(guī)定繁瑣、限制較多，影響執(zhí)法效率，甚至想方設法對執(zhí)法程序進行簡化。有的認為口供較易獲取，不愿再耗費人力、物力去調(diào)閱視頻資料等客觀證據(jù)；有的未認真研究案情，用自己的憑空想像套取證據(jù)，造成錯案。其三，錯過最佳取證時機，證據(jù)丟失難以補救。這主要體現(xiàn)在部分公安機關辦理的一些輕傷害案件(行政轉(zhuǎn)刑事)上，在未立刑事案件之前，沒有對傷情進行評估，以行政案件的證據(jù)標準進行查證，待立為刑事案件后，又以刑事案件證據(jù)標準收集證據(jù)，此時要么證人難找，要么關鍵證據(jù)毀滅，致使案件因證據(jù)問題不能及時處理，引發(fā)受害者上訪。

2.詢問階段缺乏詢問技巧

一方面，部分辦案人員缺乏詢問技巧和詢問經(jīng)驗，對制作的筆錄質(zhì)量要求不高，在制作筆錄時，對能否破案沒有信心，只是被動履行手續(xù)，不去考慮制作的筆錄在順利破案中會起到什么作用。還有的未全面熟悉案情，對于被詢問人的基本情況，在案件中所起作用未做事先了解，詢問過程中收集的都是一些無關緊要的問題，導致缺少能夠?qū)Π讣ㄐ曰蚴翘幜P的要件證據(jù)。另一方面，《中華人民共和國治安管理處罰法》第83條規(guī)定：“對違反治安管理行為人，公安機關傳喚后應當及時詢問查證，詢問查證的時間不得超過八小時；情況復雜，依照本法規(guī)定可能適用行政拘留處罰的，詢問查證的時間不得超過二十四小時?！盵2]在基層辦案過程中，部分執(zhí)法人員未能嚴格遵守法律規(guī)定的詢問查證期限。這些都違背了相關法律中對于時限性的要求，更難以得到群眾的認可和信服。

3.治安調(diào)解適用范圍、程序模糊

由于法律知識欠缺，辦案經(jīng)驗不足，部分基層治安執(zhí)法人員對治安調(diào)解所適用的范圍、期限和次數(shù)，以及調(diào)解的程序模糊，甚至不懂。為方便后期工作，辦案民警會首選調(diào)解，把主要精力放在調(diào)解上，這就忽視了第一步調(diào)查取證，不能及時固定調(diào)取涉案證據(jù)。如調(diào)解未能成功，那么雙方就會各執(zhí)一詞，缺乏案件初期當事人較為客觀的言詞證據(jù)。當執(zhí)法人員再進行調(diào)查取證時，甚至出現(xiàn)部分證據(jù)滅失的情況，以致對案件事實認定不清，無法追究相關涉案人員的法律責任，這不僅不利于化解矛盾，解決糾紛，而且容易引發(fā)上訪案件。還有的無限延長調(diào)解案件的辦案期限，對可以調(diào)解的治安案件一拖再拖，拖不下去的時候重新進行處罰，這樣不僅不利于維護受害人的利益，而且完全沒有任何社會效果。

4.執(zhí)法資源支持和利用不足

一方面，在打印相關公安文書時，由于警綜平臺的法條沒有及時更新，導致無法正常打印。由于系統(tǒng)設計不合理，警綜平臺時常癱瘓，導致案件審批較慢，流轉(zhuǎn)效率較低，這在無形之中就增加了民警懶辦案、緩辦案的概率。另一方面，辦案區(qū)硬件設施存在攝像頭故障、窗戶損壞、詢問室沒有暖氣、電暖氣漏電等突出問題，使得一人訊(詢)問、當事人等候時無人看管、未落實“四個一律”等“陋習”“頑癥”頻頻出現(xiàn)，埋下執(zhí)法安全隱患。

(四)由信息公開所導致的執(zhí)法公信力下降是引起執(zhí)法風險的重要誘因

信息公開對政府公信力的影響已經(jīng)得到了學者的廣泛證實，對于切實關系群眾利益的敏感事件，政府對外信息公開是否及時，公開的內(nèi)容是否全面真實，是主動公開還是被動公開將直接影響到群眾對政府的滿意度和信任度。但在具體執(zhí)法過程中，公安機關遇到關系群眾切身利益的事情時，有時不能做到用豐富的方式主動、及時、真實和全面地對外公開執(zhí)法信息。由信息公開不主動、不及時、不真實和不全面所導致的執(zhí)法公信力下降，是引起執(zhí)法風險的重要誘因。

(五)執(zhí)法環(huán)境復雜是引起執(zhí)法風險的重要外因

當前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，社會結(jié)構(gòu)深刻調(diào)整，特別是隨著利益人群的分化，加之當前社會保障制度還不健全，仇富、仇警丑警等現(xiàn)象不斷出現(xiàn)。各種利益訴求紛繁復雜，新媒體和“現(xiàn)場”這一特定情境對公安機關現(xiàn)場執(zhí)法規(guī)范給予諸多正面影響的同時也帶來了不少新問題。公安機關執(zhí)法工作是否規(guī)范，其評判標準應當是相關的法律法規(guī)、制度規(guī)章。但在公眾輿論中，民警的執(zhí)法行為是否規(guī)范很大程度取決于公眾獲取的信息，信息的數(shù)量、質(zhì)量又跟自媒體息息相關。當前，類似于“雷洋案”“辱母案”中警察執(zhí)法不規(guī)范、權(quán)力濫用及其尋租等問題被曝光的現(xiàn)象屢見不鮮。在事件持續(xù)升溫發(fā)酵的過程中，社會輿論的異質(zhì)性充分顯露，其中不乏一些夸大事實，利用自媒體斷章取義、剪輯拼接、歪曲真相的惡意言論，嚴重影響了警察執(zhí)法的公信力和政府形象，警察及其執(zhí)法行為被推上了社會輿論的風口浪尖[3]。網(wǎng)上流傳的一個段子：“警察與平民沖突，警察錯；倆平民沖突，有錢的錯；公務員和誰沖突都錯；倆無賴沖突，那個不會上網(wǎng)發(fā)微博的錯”，很好地詮釋了這一怪象。

(六)執(zhí)法理念存在偏差是引起執(zhí)法風險的重要內(nèi)因

筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分民警在各種復雜社會因素、當前司法體制改革及群眾維權(quán)意識日益提高的新形勢下，對規(guī)范執(zhí)法的理解產(chǎn)生了偏差。一方面，部分民警思想僵化，慣性思維嚴重，惰性強，嫌麻煩，怕改變，認為規(guī)范執(zhí)法是在給自己“套夾板”、添麻煩，對規(guī)范執(zhí)法產(chǎn)生心理抵觸，行動上應付，對規(guī)范執(zhí)法的各項要求貫徹不徹底，落實不到位，憑經(jīng)驗粗放執(zhí)法，重實體輕程序，不作為，亂作為或緩作為，導致信訪投訴案件時有發(fā)生；另一方面，部分民警混淆了規(guī)范執(zhí)法與“文明執(zhí)法”“人性化執(zhí)法”的界限，并且過分強調(diào)“文明執(zhí)法”“人性化執(zhí)法”，以至于把規(guī)范執(zhí)法與前者等同或是等同于“禮儀執(zhí)法”。當面對蠻橫無理、拒不服從或者是撒潑耍賴的時候，民警不敢采用規(guī)定的強制手段予以處置，承受著心理和身體上的雙重壓力。

(七)職業(yè)倦怠是引起執(zhí)法風險的又一重要誘因

由于“5+2”“白加黑”的工作模式，公安機關的工作量和工作時間遠高于其他公務員。長期的高度超負荷工作，生活無規(guī)律，執(zhí)法環(huán)境差，待遇與工作強度不成比例等問題成為基層警察隊伍中的普遍現(xiàn)象。因心理失衡或者調(diào)節(jié)不佳，導致警察暴力執(zhí)法、態(tài)度強硬時有發(fā)生，同時由于一些警察政治立場不堅定，對事業(yè)前途感到無望，對家庭虧欠內(nèi)疚，很容易導致其形成人格發(fā)展偏離和人格障礙，長期下去，當其心理防線崩潰時容易產(chǎn)生自閉、自殺及暴力傾向等問題[4]。因此，職業(yè)倦怠是引起執(zhí)法風險的重要內(nèi)因。

四、新時期公安機關防范與化解執(zhí)法風險的對策

(一)完善頂層設計，從根源上解決問題

首先，從頂層設計出發(fā)，公安機關應梳理整合現(xiàn)行有關警察執(zhí)法的法律、法規(guī)以及規(guī)章，嚴密執(zhí)法程序、細化執(zhí)法標準，進一步明確警察執(zhí)法的不同環(huán)節(jié)，應當或者可以做什么和不應當或者不能做什么；其次，出臺切合實際和可操作性強的勤務規(guī)范標準，針對執(zhí)法活動的各個環(huán)節(jié)和警務人員的個人操守，編制一套完整的，內(nèi)容涉及執(zhí)法執(zhí)勤各項流程的，在短期內(nèi)通過學習便可以掌握的執(zhí)法規(guī)范細則；最后，還應充分發(fā)揮民警和院校專家教師等各方面的智慧優(yōu)勢，充分借鑒兄弟省份成功經(jīng)驗的基礎上，結(jié)合本地實際制作“基層民警處理治安案件規(guī)范流程”或是“詢問技巧規(guī)范”等文書。

(二)精準開展培訓，提升專業(yè)化建設水平

公安機關要圍繞法律政策運用、風險防控、群眾工作、科技應用和輿論引導能力等突出問題，建立科學合理的培訓課程體系，聘請相應經(jīng)驗豐富的本地教官和高校專家教師，以案例教學為主，運用翻轉(zhuǎn)課堂的方法，按計劃、分層次、有針對性地對民警開展輪訓，讓學員充分參與到案例模擬推演的過程中，確保人人懂得執(zhí)法流程，人人過關。同時，基層公安機關還要組織民警加強對法律知識的學習，特別是組織少數(shù)民族民警加強漢語學習，提高法律知識理解和運用水平。由于基層警力不足，任務繁重，工作壓力大，可推行“移動執(zhí)法教學”模式，組織派出所民警到法制大隊跟班學習，有選擇性地派出法制民警、業(yè)務能手進駐基層單位“點對面”輔導，用以辦案促培訓的方式提升基層民警辦案水平。

(三)高效做好執(zhí)法信息公開，提升公安機關執(zhí)法公信力

執(zhí)法信息是否公開，公開是否及時、全面和真實，輿論引導是否及時，是公安機關改善警民關系，提升執(zhí)法公信力，維護國家安全、政權(quán)安全、意識形態(tài)安全的重要手段。公安機關在日常工作中要高度重視執(zhí)法信息公開工作，將“陽光執(zhí)法”建設納入單位考核，利用微博、微信、新聞網(wǎng)站、報刊等形式拓寬執(zhí)法公開渠道，及時地把公眾所關注事件的來龍去脈以及公安機關的處置流程和進展向媒體和公眾公開，讓群眾和媒體及時了解事件真實情況，以防被不法者利用蒙蔽。

(四)優(yōu)化科學全面的執(zhí)法保障機制

首先，要建立科學考評機制，加大執(zhí)法規(guī)范考核比重。其次，應該加大財政投入，優(yōu)化警綜平臺，為基層民警規(guī)范執(zhí)法提供基礎性的硬件支撐。再次，加大投入，解決辦案區(qū)域劃分不明確，硬件設施不達標，設施陳舊、損壞等問題，為基層民警規(guī)范辦案提供基礎性的硬件支撐。最后，充實基層警力，從公安院校和綜合性大學中招錄優(yōu)秀畢業(yè)生，為公安隊伍注入新鮮血液。

(五)加強政策宣傳，優(yōu)化執(zhí)法環(huán)境

規(guī)范公正的執(zhí)法環(huán)境是開展公正執(zhí)法的基礎。公安機關在日常工作中要加強政策宣傳，講清黨的法律、政策，提高群眾法律意識。在執(zhí)法過程中要提醒群眾通過正當方式、程序和渠道反映問題、解決問題，絕不能斷章取義地有意抹黑和詆毀公安機關執(zhí)法形象，如實施阻攔交通、阻礙執(zhí)法等打砸搶活動，要為公安機關提供規(guī)范公正的執(zhí)法環(huán)境。

(六)提高民警思想站位，嚴懲不規(guī)范執(zhí)法行為

2019年5月8日，習近平總書記在全國公安工作會議上強調(diào)，公平正義是執(zhí)法司法工作的生命線。要抓住關鍵環(huán)節(jié)，完善執(zhí)法權(quán)力運行機制，管理監(jiān)督制約體系，努力讓人民群眾在每一起案件辦理、每一件事情處理中都能感受到公平正義。要嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，把打擊犯罪同保障人權(quán)、追求效率同實現(xiàn)公正、執(zhí)法目的同執(zhí)法形式有機統(tǒng)一起來，努力實現(xiàn)最佳的法律效果、政治效果、社會效果。因此，要通過加強理論學習，提升民警思想站位，讓民警重視執(zhí)法規(guī)范，分清規(guī)范執(zhí)法和“文明執(zhí)法”的區(qū)別，認識到執(zhí)法規(guī)范化對保護民眾合法權(quán)益、建設法治社會的重要意義，意識到規(guī)范執(zhí)法不僅是對民警執(zhí)法水平要求的提高，同時更是有效避免執(zhí)法風險、保護自身、服務群眾的良藥，是助力民警成長和進步的法寶。同時，還應加大對不規(guī)范執(zhí)法行為的懲罰力度，對直接責任人和相關領導單位嚴格問責、處罰，使相關人員從不敢不規(guī)范、沒有機會不規(guī)范，到不想和不愿意不規(guī)范。

(七)吸納優(yōu)秀人才，全面落實從優(yōu)待警

習近平總書記在全國公安工作會議上強調(diào)：和平時期，公安隊伍是犧牲最多、奉獻最大的一支隊伍。對這支特殊的隊伍，要給予特殊的關愛，政治上關心、工作上支持、待遇上保障，全面落實從優(yōu)待警措施。要完善人民警察榮譽制度，加大先進典型培育和宣傳力度，增強公安民警的職業(yè)榮譽感、自豪感、歸屬感。吸納優(yōu)秀人才，全面落實從優(yōu)待警，是解決一線警力短缺、提高基層民警工作熱情、降低基層民警生理和心理風險的關鍵。