胡 優(yōu)，陳亞奇，郭涵真

(中國(guó)人民警察大學(xué)，河北 廊坊 065000)

一、國(guó)家安全與非法移民概述

(一)國(guó)家安全的含義與發(fā)展

“國(guó)家安全”一詞由美國(guó)作家李普曼于1943年提出，隨后成為國(guó)際關(guān)系中一個(gè)重要概念。然而迄今為止，學(xué)術(shù)界仍然無法形成一個(gè)權(quán)威、明確的定義。隨著非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的興起，國(guó)家安全的外延和內(nèi)涵都在提升[1]?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)家安全法》(以下簡(jiǎn)稱《國(guó)家安全法》)第2條規(guī)定：國(guó)家安全是指國(guó)家政權(quán)、主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整、人民福祉、經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和國(guó)家其他重大利益相對(duì)處于沒有危險(xiǎn)和不受內(nèi)外威脅的狀態(tài)，以及保障持續(xù)安全狀態(tài)的能力。筆者認(rèn)為，此處“沒有危險(xiǎn)和不受內(nèi)外威脅的狀態(tài)”既是國(guó)家沒有受到內(nèi)外威脅的客觀狀態(tài)，也是主觀上沒有恐懼感并有能力維持自身穩(wěn)定的平和狀態(tài)。2014年4月15日，習(xí)近平首次提出總體國(guó)家安全觀，標(biāo)志著國(guó)家安全不再局限于傳統(tǒng)的政權(quán)安全、國(guó)土安全、軍事安全等方面，而是被拓展到了更為寬廣的時(shí)空領(lǐng)域。各領(lǐng)域安全間的有機(jī)性及層次性，對(duì)國(guó)家安全提出了“整合性”“多維度”等要求[2]，為新時(shí)期國(guó)家安全工作指明了方向。

(二)非法移民的法律認(rèn)定

非法移民是相對(duì)于合法移民而言的，泛指所有不被所移民國(guó)法律認(rèn)可而進(jìn)入所移民國(guó)的人。國(guó)際移民組織(IOM)將非法移民定義為：在錯(cuò)誤的時(shí)間和地點(diǎn)進(jìn)入一個(gè)國(guó)家的外國(guó)人，他們躲避官方的檢查，通過欺詐來獲取入境許可或通過虛假結(jié)婚而規(guī)避移民法律的管理。非法移民與我國(guó)常用的“三非”外國(guó)人并不等同：首先從外延上來看，“非法移民”所涵蓋的內(nèi)容比“三非”更廣，前者包括但不限于“三非”行為，譬如非法出境的行為就不包括在“三非”中，卻被“非法移民”所包括；其次從法律定義上來看，“非法移民”作為一個(gè)法律概念，已被國(guó)際上廣泛接受，“三非”外國(guó)人實(shí)際上不屬于法律概念。隨著與國(guó)際移民專業(yè)管理接軌、國(guó)家移民管理局掛牌成立，使用“非法移民”一詞并厘定“非法移民”的法律概念，能更好地適應(yīng)管控任務(wù)需要。

(三)法治管控非法移民是保證國(guó)家安全的重要手段

國(guó)家安全與外來移民的關(guān)系十分復(fù)雜，但在非法移民與國(guó)家安全的關(guān)系上不存在爭(zhēng)論。非法移民的大量存在不僅與輸入國(guó)犯罪率升高、勞動(dòng)力市場(chǎng)和移民法律秩序混亂等國(guó)內(nèi)安全問題有直接關(guān)系，并且非法移民的處置、遣返措施還涉及到國(guó)家間外交關(guān)系，一旦處置不當(dāng)將影響國(guó)家外部安全。因此，加強(qiáng)非法移民管控就是加強(qiáng)國(guó)家安全管控。以美國(guó)為例，在建國(guó)早期，美國(guó)政府鼓勵(lì)和支持歐洲移民墾荒。1798年，為了抵制法國(guó)大革命對(duì)美國(guó)社會(huì)的影響以及鎮(zhèn)壓國(guó)內(nèi)民主運(yùn)動(dòng)，美國(guó)國(guó)會(huì)通過立法，對(duì)外來移民開始采取嚴(yán)格的審核措施，以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。美國(guó)在驅(qū)逐移民時(shí)，首先考慮的是移民個(gè)人是否有利于社會(huì)的發(fā)展和貢獻(xiàn)程度[3]，驅(qū)逐“不夠資格”的移民和堅(jiān)決打擊威脅國(guó)家安全的非法移民。在全世界范圍內(nèi)，非法移民問題是一個(gè)復(fù)雜的動(dòng)態(tài)問題，會(huì)隨著世界政治、經(jīng)濟(jì)、各國(guó)形勢(shì)交錯(cuò)發(fā)生變化，一個(gè)國(guó)家對(duì)待非法移民的政策，國(guó)家安全因素總是置于首位考量。

二、我國(guó)非法移民特點(diǎn)和消極影響

(一)我國(guó)非法移民的特點(diǎn)

1．非法移民人數(shù)增長(zhǎng)迅速

據(jù)國(guó)家移民管理局?jǐn)?shù)據(jù)，2018年，中國(guó)公民出入境5．6億人次，連續(xù)15年保持增長(zhǎng)。與此同時(shí)，外國(guó)公民入出境達(dá)9 532．8萬人次，較2017年增長(zhǎng)11．6%?？陀^講，我國(guó)非法移民的具體數(shù)量是個(gè)難以統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)。《南方日?qǐng)?bào)》報(bào)道稱僅廣州一地非洲人估計(jì)數(shù)量為20～30萬，其中合法入境者僅2萬多，其余都是非法入境或者簽證過期的非法居留人員，且數(shù)量以每年30%左右的速度遞增。2009年公安機(jī)關(guān)查處“三非”外國(guó)人共1．6萬人，2011年查處“三非”外國(guó)人2萬人，2014年增長(zhǎng)到5．78萬人，5年間增長(zhǎng)了3．6倍。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)上看，一國(guó)非法移民數(shù)量，與國(guó)家國(guó)際影響力、國(guó)際地位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度等因素呈正相關(guān)關(guān)系。

2．非法移民來源相對(duì)集中

因國(guó)家政策的轉(zhuǎn)變和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)熱潮的興起，我國(guó)大量商品銷往非洲、東南亞等地區(qū)，吸引了許多來自這些地區(qū)的商人淘金，隨之而來的是這些地區(qū)的非法移民。來自非洲、東南亞的非法移民通過偷渡、非法滯留等方式居留在我國(guó)東南沿海地區(qū)等密集型產(chǎn)業(yè)較為集中的省市，主要從事工廠的低技能勞務(wù)工作。西南邊境地區(qū)外國(guó)邊民季節(jié)性大規(guī)模進(jìn)入我國(guó)，從事種植業(yè)(如砍伐甘蔗)等活動(dòng)。至于朝鮮人偷渡、西北內(nèi)陸邊境“內(nèi)潛外逃”等問題也時(shí)有發(fā)生，但多是個(gè)體活動(dòng)，因此筆者認(rèn)為我國(guó)非法移民問題主要以非洲籍和東南亞籍為主。

(二)非法移民對(duì)國(guó)家安全產(chǎn)生的消極影響

1．?dāng)_亂我國(guó)出入境管理秩序

一國(guó)的國(guó)(邊)境范圍，象征著一國(guó)的國(guó)家安全與主權(quán)完整。國(guó)家使用護(hù)照、簽證的直接目的就是為了維護(hù)領(lǐng)土主權(quán)和國(guó)家安全。而非法移民因目的的不正當(dāng)性，往往通過持有偽假證件、欺詐檢查人員來獲取入境許可出入國(guó)境，假借合法的、能進(jìn)出我國(guó)的名義出入境，并想方設(shè)法滯留我國(guó)境內(nèi)，挑戰(zhàn)我國(guó)的正常出入境秩序。譬如尼日利亞和加納等非洲國(guó)家非法移民持用偽假加納、博茨瓦納等國(guó)護(hù)照入境，東南亞國(guó)家非法移民持用新加坡、馬來西亞和印度尼西亞等國(guó)家的偽假護(hù)照非法入境。根據(jù)《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》(以下簡(jiǎn)稱《出境入境管理法》)和《中華人民共和國(guó)外國(guó)人入出境管理?xiàng)l例》規(guī)定，來華外國(guó)人必須遵守我國(guó)相關(guān)的出入境法律規(guī)定，依法辦理簽證、居留登記等法律手續(xù)。非法移民大多使用偷渡或使用過期簽證的方法，非法滯留我國(guó)境內(nèi)，未曾辦理過任何合法身份證明，直接導(dǎo)致了來華外國(guó)人非法居留、非法就業(yè)等一系列的社會(huì)問題，嚴(yán)重?cái)_亂了我國(guó)的出入境管理秩序。

2．?dāng)_亂社會(huì)公共秩序

當(dāng)前，我國(guó)遭受大規(guī)模外敵入侵、領(lǐng)土主權(quán)安全受到直接威脅的安全風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)下降，而經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和“一帶一路”倡議加速推進(jìn)，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)外向型特征愈加明顯[4]。非法移民成分復(fù)雜，又沒有合法的身份證明，無論在工作、生活、學(xué)習(xí)中都有諸多限制，一旦沒有生活來源，極易引發(fā)違法犯罪活動(dòng)。在廣東警方2013年“8·13”雷霆掃毒行動(dòng)中，某酒店91間房間中藏有毒品的就有52間，警方當(dāng)場(chǎng)抓獲107名非法移民。2009年7月15日，在廣州一名非洲裔男子為躲避民警查驗(yàn)居留證件，不慎高空墜亡，這一事件直接引發(fā)上百名非洲人沖擊派出所，一度造成附近街道交通癱瘓，不僅擾亂了公共秩序，還險(xiǎn)些引發(fā)種族沖突，直接威脅社會(huì)安全和安寧。非法移民的大量存在，導(dǎo)致打架、斗毆、吸毒甚至是販毒、強(qiáng)奸等嚴(yán)重違法犯罪案件增多。同時(shí)，非法移民善于拉幫結(jié)伙、起哄鬧事，容易導(dǎo)致所在地犯罪率居高不下，嚴(yán)重?cái)_亂社會(huì)管理秩序。

3．?dāng)_亂本地勞動(dòng)力市場(chǎng)秩序

因國(guó)內(nèi)勞動(dòng)力成本上升，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)的勞動(dòng)力成本低廉，有的勞動(dòng)力密集型企業(yè)與“蛇頭”私下簽訂用工協(xié)議，由“蛇頭”在境外(主要是欠發(fā)達(dá)地區(qū))招人?！吧哳^”負(fù)責(zé)將人運(yùn)輸入我國(guó)境內(nèi)，企業(yè)接收外國(guó)人后，讓其在企業(yè)內(nèi)封閉式工作，每月支付比正常勞動(dòng)力價(jià)格低得多的報(bào)酬。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，外國(guó)人在華工作必須持有由相關(guān)部門發(fā)放的合法有效的工作類證件或證明。但非法入境的外國(guó)人不可能取得合法的外國(guó)人工作類證件，為了改善家庭生活和滿足自身生存需要，只能整日靠打黑工賺錢，妨害了正常的勞動(dòng)力市場(chǎng)秩序。

4．恐怖勢(shì)力活動(dòng)明顯增多，危害國(guó)家安全

我國(guó)毗鄰恐怖勢(shì)力活動(dòng)頻繁的日本、東南亞、中東地區(qū)，存在被滲透的可能性。同時(shí)，東南沿海地區(qū)對(duì)外開放程度較高，外來人口比重大，社會(huì)人口管控難度較大。西南邊境地區(qū)邊境線曲折、無天然國(guó)界屏障，邊境管控難度同樣很大。此外，我國(guó)較為寬松的外國(guó)人出境、入境政策，也給查處非法移民增加了難度，為恐怖勢(shì)力的滲透提供了可能。尤其值得注意的是，非法移民也是恐怖勢(shì)力發(fā)展和擴(kuò)張的重要途徑之一，在美國(guó)“9·11”事件中19名參與恐怖襲擊的罪犯均屬非法進(jìn)入美國(guó)境內(nèi)。隨著我國(guó)改革開放的持續(xù)推進(jìn)和總體國(guó)家安全觀的提出，必須警惕恐怖勢(shì)力從中東、歐美等國(guó)家向我國(guó)蔓延，這給公安機(jī)關(guān)的移民管理工作提出了更高的要求。

三、我國(guó)非法移民管控中存在的幾點(diǎn)問題

(一)移民法律缺乏統(tǒng)一性

首先，2013年我國(guó)頒布了《出境入境管理法》，但調(diào)整內(nèi)容仍限于原有的外國(guó)人出境、入境和居留行為，對(duì)非法移民沒有準(zhǔn)確的法律界定，對(duì)外國(guó)人管理中的中介行為、難民管理等執(zhí)法實(shí)踐問題缺乏法律規(guī)定。以《出境入境管理法》為主的移民管理相關(guān)法律、法規(guī)在立法指導(dǎo)上，難以適應(yīng)國(guó)家利益和國(guó)家安全的需要，這也直接導(dǎo)致了實(shí)際執(zhí)法效果不佳。其次，我國(guó)有關(guān)外國(guó)人管理的法律法規(guī)紛繁復(fù)雜，缺乏體系化。制定主體從全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院，到公安部、人力資源和社會(huì)保障部、外交部等國(guó)務(wù)院各部門，均對(duì)非法移民問題進(jìn)行了規(guī)定[5]。統(tǒng)一原則在移民管理相關(guān)法律法規(guī)中難以體現(xiàn)，既影響法的權(quán)威性，也影響法的實(shí)施效果，不利于一線執(zhí)法查處。

(二)執(zhí)法手段單一，力度不足

在我國(guó)針對(duì)非法移民的執(zhí)法實(shí)際中，存在執(zhí)法手段單一、處罰力度不足等問題。首先，根據(jù)《出境入境管理法》規(guī)定，對(duì)涉嫌“三非”人員，縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)和出入境邊防檢查機(jī)關(guān)可以對(duì)其采取盤問、拘留審查、遣送出境等一系列措施。由于遣返非法移民費(fèi)用高昂，而遣返的費(fèi)用大多沒有被列入當(dāng)?shù)刎?cái)政預(yù)算中，因而地方政府積極性不高。其次，在執(zhí)法實(shí)踐中，公安部門查處非法移民，大多采用罰款處理的方式，希望逼迫他們自行返回，但這種屢犯屢罰、只罰不遣的執(zhí)法方式，很可能會(huì)起到反作用，讓他們產(chǎn)生“簽證過期被抓到只用罰錢，運(yùn)氣好點(diǎn)別被抓到就行”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。

(三)執(zhí)法原則偏差，部門間缺乏協(xié)作

一方面，改革開放之初，由于國(guó)內(nèi)與國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)差距較大，我國(guó)公民偷渡出境屢禁不絕，因而政府長(zhǎng)期采取邊境管控措施，我國(guó)出入境管理工作中逐步形成了“寬進(jìn)嚴(yán)出”原則[6]。在該原則指導(dǎo)下，執(zhí)法機(jī)關(guān)打擊重點(diǎn)在于本國(guó)公民非法出境行為，而對(duì)外國(guó)人入境及居留等問題管控相對(duì)放松?？傮w而言，當(dāng)一國(guó)處于非法移民傳統(tǒng)輸出國(guó)地位時(shí)，寬進(jìn)嚴(yán)出的管控原則應(yīng)當(dāng)說是符合國(guó)家利益需求的，當(dāng)前我國(guó)從非法移民傳統(tǒng)輸出國(guó)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榉欠ㄒ泼襁^境國(guó)乃至輸入國(guó)，沿用慣有執(zhí)法原則已難以適應(yīng)國(guó)家安全形勢(shì)的變化。另一方面，在是否準(zhǔn)予外國(guó)人入境具體問題上，外國(guó)人入境須由外交部和公安部審批，而外國(guó)人進(jìn)入中國(guó)國(guó)境后，由出入境管理部門進(jìn)行系統(tǒng)管理。這意味著對(duì)外國(guó)人發(fā)放入境簽證與外國(guó)人入境后管理分屬于兩個(gè)完全不同的部門。盡管《出境入境管理法》中規(guī)定：公安部、外交部在出境入境事務(wù)管理中，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)溝通配合，但部門協(xié)同機(jī)制的欠缺和執(zhí)法體制不順，容易導(dǎo)致被遣返后的非法移民存在較大可能又返回中國(guó)。

四、我國(guó)加強(qiáng)非法移民管控對(duì)策的建議

(一)移民政策的調(diào)整應(yīng)更加著重于維護(hù)國(guó)家安全

應(yīng)認(rèn)識(shí)到，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國(guó)對(duì)外國(guó)人吸引力日漸增強(qiáng)，我國(guó)已不再是移民的主要輸出國(guó)，而已成為非法移民的移入國(guó)候選目標(biāo)[7]。在新形勢(shì)下，國(guó)家安全也面臨新挑戰(zhàn)，必須堅(jiān)持以總體國(guó)家安全觀為指導(dǎo)，轉(zhuǎn)換思維，適時(shí)、適當(dāng)調(diào)整國(guó)內(nèi)移民政策。從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)看，移民政策的緊縮或放寬，與國(guó)家安全具有密不可分的聯(lián)系。譬如 “9·11”事件后，美國(guó)國(guó)會(huì)通過緊急立法來收縮移民政策，限制外國(guó)人移民美國(guó)。2018年1月4日，以色列政府因擔(dān)心“大量涌入的非法非洲移民會(huì)威脅以色列的猶太民族特性”，下發(fā)通知要求境內(nèi)所有非法移民離境，否則將對(duì)仍在境內(nèi)的非法移民予以監(jiān)禁。雖然我國(guó)的非法移民數(shù)量與美國(guó)等傳統(tǒng)的移民輸入大國(guó)相比并不算龐大，但也應(yīng)引起足夠重視。我國(guó)非法移民較嚴(yán)重的地區(qū)主要包括北京的“望京”、廣州和義烏等地的“巧克力城”，另外東北地區(qū)的朝鮮人偷渡問題、西南邊境地區(qū)非法務(wù)工問題和西北地區(qū)“東突”勢(shì)力內(nèi)潛外逃等均涉及移民管理和國(guó)家安全問題，移民管理部門應(yīng)根據(jù)國(guó)家安全需求，適時(shí)調(diào)整移民管理政策，予以重點(diǎn)管控。

(二)制定統(tǒng)一移民法律體系

盡管目前有以《出境入境管理法》為主的出入境管理法律體系，但與“移民法”調(diào)整范圍、調(diào)整對(duì)象仍有所出入。我國(guó)《出境入境管理法》第1條明確規(guī)定：為了規(guī)范出境入境管理，維護(hù)中華人民共和國(guó)的主權(quán)、安全和社會(huì)秩序，促進(jìn)對(duì)外交往和對(duì)外開放，制定本法?？梢钥闯?，《出境入境管理法》是以出入境管理為核心，“移民法”則以人員的國(guó)際流動(dòng)為核心，不僅包含了《出境入境管理法》中涵蓋的所有內(nèi)容，還包含難民處置、中介行為、移民對(duì)象等多方面問題?！耙泼穹ā北瘸鼍橙刖彻芾矸ǜ?，更符合全球化時(shí)代發(fā)展的需求。從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)來看，美國(guó)、加拿大、法國(guó)等傳統(tǒng)移入國(guó)早已制定了“移民法”，我國(guó)出臺(tái)“移民法”是大勢(shì)所趨。2018年4月2日，國(guó)家移民管理局掛牌成立，標(biāo)志著我國(guó)移民管理進(jìn)程的重大推進(jìn)，國(guó)家移民管理局強(qiáng)化非法移民的管控，也需要完善的移民法律體系作為其執(zhí)法依據(jù)。具體立法模式可以整合現(xiàn)有的《出境入境管理法》《外國(guó)人永久居留管理?xiàng)l例》《外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)管理規(guī)定》以及《中華人民共和國(guó)刑法》中有關(guān)打擊偷越國(guó)(邊)境和“三非”外國(guó)人條款，引入移民概念，完善法律對(duì)策。這既符合2016年我國(guó)加入國(guó)際移民組織時(shí)所做出的加強(qiáng)合作的承諾，也符合我國(guó)的國(guó)家安全利益。

(三)疏管結(jié)合，區(qū)分對(duì)待

我國(guó)可以借鑒目前歐美國(guó)家移民領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)，改目前單一“堵截制”為“疏管制”，目前執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)非法移民，對(duì)其只能罰款或遣送，執(zhí)法手段單一，社會(huì)效果不佳。相較之下，法國(guó)、德國(guó)等移民國(guó)家設(shè)置了合法移民的配額，規(guī)定滿足居留時(shí)間、財(cái)產(chǎn)、年齡等限制性條件下的非法移民，都可以向移民管理機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，經(jīng)審查批準(zhǔn)后轉(zhuǎn)換成合法移民的身份。這種做法通常稱為“大赦”“赦免”，符合條件的大多屬于“技能型”非法移民，其共同特點(diǎn)是社會(huì)危害性較小、長(zhǎng)期缺乏合法身份。將這部分符合條件的非法移民定期、定量地轉(zhuǎn)換為合法移民，有利于減少社會(huì)不穩(wěn)定因素，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的長(zhǎng)治久安。我國(guó)可以借鑒這種常態(tài)化機(jī)制，通過限制性的條件將部分有利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的非法移民合法化，既可以引導(dǎo)已在境內(nèi)的非法移民爭(zhēng)取合法化的機(jī)會(huì)、減少違法犯罪事件的發(fā)生，又可以穩(wěn)定社會(huì)秩序，維護(hù)國(guó)家安全。但對(duì)于不符合合法化條件、不應(yīng)當(dāng)繼續(xù)居留在我國(guó)境內(nèi)的“非技能型”非法移民，執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)查處，堅(jiān)決遣返，強(qiáng)化懲處力度。相信通過實(shí)行“疏管結(jié)合，區(qū)分對(duì)待”的移民政策，現(xiàn)實(shí)、靈活地應(yīng)對(duì)全球化浪潮，化解日漸增長(zhǎng)的非法移民對(duì)我國(guó)國(guó)家安全的沖擊。

五、結(jié)語

非法移民對(duì)國(guó)家安全存在多方面的威脅，我國(guó)非法移民具有人數(shù)增長(zhǎng)迅速、來源國(guó)集中、聚居性強(qiáng)等特點(diǎn)。截至目前，雖然非法移民規(guī)模較國(guó)內(nèi)人口總數(shù)而言比例尚低，造成影響較國(guó)內(nèi)其他問題為輕，但其在社會(huì)安全、文化認(rèn)同、勞動(dòng)就業(yè)、恐怖活動(dòng)等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域潛在的不穩(wěn)定性和危害性值得重視。國(guó)家安全愈發(fā)受到重視的背景下，調(diào)整、制定移民法律和移民政策，依法嚴(yán)格管控非法移民，將成為今后移民管理的趨勢(shì)和方向。