胡公樞

2011 年2 月，我國(guó)國(guó)務(wù)院正式批復(fù)《浙江海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展示范區(qū)規(guī)劃》，將浙江海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展示范區(qū)建設(shè)上升為國(guó)家戰(zhàn)略。根據(jù)國(guó)務(wù)院批復(fù)，Y 市所在的浙江省要建設(shè)綜合實(shí)力較強(qiáng)、核心競(jìng)爭(zhēng)力突出、空間配置合理、生態(tài)環(huán)境良好、體制機(jī)制靈活的海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展示范區(qū)，形成我國(guó)東部沿海地區(qū)重要的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，1《浙江海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展示范區(qū)規(guī)劃》第二章第一節(jié)。要求浙江省既要發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，又要兼顧生態(tài)環(huán)境保護(hù)，從基本形態(tài)來(lái)看，二者具有一定的沖突性，但從發(fā)展規(guī)律來(lái)看，又具有內(nèi)在的相關(guān)性。2019 年10 月14 日至17日，“2019 中國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)博覽會(huì)”在深圳召開(kāi)，習(xí)近平總書(shū)記向會(huì)議致信祝賀，充分顯示出海洋發(fā)展的重要性，但相應(yīng)地，海洋生態(tài)保護(hù)也必須同步進(jìn)行。從立法的角度來(lái)看，《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《海洋環(huán)境保護(hù)法》”）分別于2013 年、2016 年和2017 年進(jìn)行了三次修改，其中2016 年和2017 年連續(xù)兩年均進(jìn)行修改極為罕見(jiàn)，體現(xiàn)國(guó)家對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)的高度重視。雖然《海洋環(huán)境保護(hù)法》所規(guī)范的是以海洋為主體和中心的情形，對(duì)污染物防范的規(guī)定也不同于以陸地為主體和中心的情形，但其中第四章“防治陸源污染物對(duì)海洋環(huán)境的污染損害”和第七章“防治傾倒廢棄物對(duì)海洋環(huán)境的污染損害”的相關(guān)規(guī)定都與陸地關(guān)系密切。以Y 市為例，由于其地處我國(guó)東部沿海區(qū)域，工業(yè)廢水、城市污水等排放、傾倒量較大且最終基本上都排入東海海域，給沿海生態(tài)環(huán)境造成了一定程度的污染，影響了海洋生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。本文以Y 市辦理污染環(huán)境罪案件的司法實(shí)踐為視角，從“防治陸源污染物對(duì)海洋環(huán)境的污染損害”方面入手，證明對(duì)于海洋生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，尤其是沿海海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)，首先必須關(guān)注的是沿海城市污染環(huán)境司法實(shí)踐中存在的問(wèn)題。

一、Y 市污染環(huán)境罪案件的查處情況

2014 年至2018 年，Y 市共查處污染環(huán)境罪案件200 起363 人，其中2014年查處82 起161 人，2015 年查處57 起97 人，2016 年查處25 起40 人，2017 年查處23 起38 人，2018 年查處13 起27 人。這四年來(lái)查處的污染環(huán)境案件數(shù)和人數(shù)均呈下降趨勢(shì)，案件量刑也呈輕刑化趨勢(shì)：在判處量刑方面，從最初的一律判處實(shí)刑，到現(xiàn)在的一般只對(duì)主犯判處實(shí)刑、對(duì)工人等從犯判處緩刑；從最初的量刑最高可達(dá)兩年有期徒刑，到現(xiàn)在的最高量刑穩(wěn)定在一年左右。在以上查處的案件中，95%以上均涉及水體污染，這些案件直接或間接影響著沿海海洋的生態(tài)環(huán)境。在犯罪主體方面，2014 年和2015 年查處的污染環(huán)境罪案件中均未出現(xiàn)單位犯罪，2016 年和2017 年各出現(xiàn)5 起，2018 年出現(xiàn)1 起單位犯罪案件。

Y 市地處沿海，因此該市嚴(yán)重的水污染狀況最終必將影響到沿海海洋的生態(tài)環(huán)境。老一輩人口中的沿海海域天然漁場(chǎng)早已不復(fù)存在，海洋生物如水母等也早已不及幾十年前數(shù)量龐大，取而代之的是各種重金屬含量超標(biāo)的水產(chǎn)品。2013 年6 月10 日，中央電視臺(tái)《經(jīng)濟(jì)半小時(shí)》欄目以《Y 灣調(diào)查：被毀掉的美麗海洋》為題，報(bào)道了Y 灣海洋環(huán)境污染嚴(yán)重的問(wèn)題。2央視網(wǎng)：《樂(lè)清灣調(diào)查：被毀掉的美麗海洋》，下載于http://tv.cntv.cn/video/C10329/bb1 32f5dec1a41b6b72487bf032750ac，2019 年7 月19 日。相關(guān)研究亦證實(shí)Y 灣海洋水產(chǎn)品中砷、汞、鎘等重金屬污染程度加重，其中砷污染尤為嚴(yán)重。3胡立成、張金懷：《樂(lè)清市水產(chǎn)品中的重金屬及砷污染狀況調(diào)查》，載于《中國(guó)衛(wèi)生檢驗(yàn)雜志》2017 年第13期，第1939 頁(yè)。另外，Y 灣灘涂表層沉積物也受到重金屬污染，大部分站位表層沉積物重金屬污染已達(dá)輕度等級(jí)。4郜均璋、馬志凱等：《樂(lè)清灣灘涂表層沉積物重金屬污染及潛在生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)》，載于《海洋湖沼通報(bào)》2016 年第5期，第44 頁(yè)。這些海洋生態(tài)環(huán)境的污染，均由Y灣沿海地區(qū)工業(yè)廢水長(zhǎng)年超標(biāo)排放、偷排所致。近年來(lái)，相關(guān)部門(mén)雖然采取了強(qiáng)有力的行政措施并制定相關(guān)刑法加以規(guī)制，但受影響的海洋生態(tài)環(huán)境仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)未能得到恢復(fù)。

2015 年至2018 年，根據(jù)我國(guó)最高人民檢察院的工作部署，全國(guó)各地檢察機(jī)關(guān)紛紛開(kāi)展“破壞環(huán)境資源犯罪專(zhuān)項(xiàng)立案監(jiān)督活動(dòng)”。截至2018 年年底，Y 市監(jiān)督污染環(huán)境罪立案20 起9 人，其中5 起5 人被判處有罪。在監(jiān)督的案件中，董某某污染環(huán)境案件尤為典型：該案犯罪嫌疑人私設(shè)暗管偷排工業(yè)廢水至沿海灘涂，后經(jīng)村民自發(fā)聘請(qǐng)地下管線探測(cè)有限公司對(duì)偷排管道進(jìn)行探測(cè)和挖掘，最終發(fā)現(xiàn)偷排管道的終端位于董某某的工廠內(nèi)。類(lèi)似案件至今仍在發(fā)生。近年來(lái)，涉及直接污染海洋的污染環(huán)境犯罪活動(dòng)出現(xiàn)了一個(gè)新動(dòng)向，即犯罪嫌疑人以在沿海環(huán)保產(chǎn)業(yè)園區(qū)具有污水排放資質(zhì)為幌子，大量偷排工業(yè)廢水。此類(lèi)案件查處難度大，取證要求高，在實(shí)踐中往往產(chǎn)生爭(zhēng)議，對(duì)沿海灘涂、海洋水體造成了嚴(yán)重的污染，所帶來(lái)的社會(huì)危害性卻極大。

二、當(dāng)前污染環(huán)境罪案件查處中存在的爭(zhēng)議問(wèn)題

（一）主觀故意的認(rèn)定問(wèn)題

1.在立法論上，污染環(huán)境罪的主觀認(rèn)定方面存在爭(zhēng)議?！吨腥A人民共和國(guó)刑法》第338 條5《中華人民共和國(guó)刑法（2017 修正）》第338 條：污染環(huán)境罪。關(guān)于污染環(huán)境罪的規(guī)定如下：“違反國(guó)家規(guī)定，排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)或者其他有害物質(zhì)，嚴(yán)重污染環(huán)境的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；后果特別嚴(yán)重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金?！痹摋l內(nèi)容系經(jīng)由2011 年5 月1 日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)刑法修正案（八）》第46 條修正而來(lái)，原先未修改的內(nèi)容是：

違反國(guó)家規(guī)定，向土地、水體、大氣排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)或者其他危險(xiǎn)廢物，造成重大環(huán)境污染事故，致使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失或者人身傷亡的嚴(yán)重后果的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；后果特別嚴(yán)重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金。

所對(duì)應(yīng)的罪名為“重大環(huán)境污染事故罪”。6《中華人民共和國(guó)刑法（2009 第二次修正）》第338 條：重大環(huán)境污染事故罪。比較修改前后的法條內(nèi)容可以發(fā)現(xiàn)，犯罪的量刑未發(fā)生變化，罪狀描述亦未發(fā)生較大的變化。其中，罪狀描述的主要變化為，將原“造成重大環(huán)境污染事故，致使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失或者人身傷亡的嚴(yán)重后果的”修改為“嚴(yán)重污染環(huán)境的”。從文義上看有從相對(duì)具體到相對(duì)抽象的輕微變化。正是以上變化在理論和實(shí)務(wù)中認(rèn)定污染環(huán)境罪時(shí)引起較大爭(zhēng)議。

爭(zhēng)議的焦點(diǎn)為該罪的主觀方面是否從“過(guò)失”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮室狻?，客觀方面是否從“結(jié)果犯”轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶袨榉浮?。也就是說(shuō)，原重大環(huán)境污染事故罪行為人主觀方面是過(guò)失，客觀方面表現(xiàn)為行為人違反環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，向外環(huán)境排放污染物，造成了重大環(huán)境污染事故。7陳興良：《規(guī)范刑法學(xué)》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社2003 年版，第444 頁(yè)。而現(xiàn)污染環(huán)境罪行為人主觀方面是故意，客觀方面的表現(xiàn)與原重大環(huán)境污染事故罪相比，少了“造成重大環(huán)境污染事故”這一結(jié)果要件。8陳興良：《規(guī)范刑法學(xué)》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社2013 年第2 版，第1007 頁(yè)。

犯罪的主觀方面本身就是一個(gè)極為復(fù)雜的法學(xué)范疇。我國(guó)刑法關(guān)于犯罪主觀方面的規(guī)定見(jiàn)《中華人民共和國(guó)刑法》第14 條和第15 條。“故意”是“明知自己的行為會(huì)發(fā)生危害社會(huì)的結(jié)果，并且希望或者放任這種結(jié)果發(fā)生”的主觀狀態(tài)；“過(guò)失”是“應(yīng)當(dāng)預(yù)見(jiàn)自己的行為可能發(fā)生危害社會(huì)的結(jié)果，因?yàn)槭韬龃笠舛鴽](méi)有預(yù)見(jiàn)，或者已經(jīng)預(yù)見(jiàn)而輕信能夠避免，以致發(fā)生這種結(jié)果”的主觀狀態(tài)。9《中華人民共和國(guó)刑法（2017 修正）》第14 條：明知自己的行為會(huì)發(fā)生危害社會(huì)的結(jié)果，并且希望或者放任這種結(jié)果發(fā)生，因而構(gòu)成犯罪的，是故意犯罪。故意犯罪，應(yīng)當(dāng)負(fù)刑事責(zé)任。第15 條：應(yīng)當(dāng)預(yù)見(jiàn)自己的行為可能發(fā)生危害社會(huì)的結(jié)果，因?yàn)槭韬龃笠舛鴽](méi)有預(yù)見(jiàn)，或者已經(jīng)預(yù)見(jiàn)而輕信能夠避免，以致發(fā)生這種結(jié)果的，是過(guò)失犯罪。過(guò)失犯罪，法律有規(guī)定的才負(fù)刑事責(zé)任。對(duì)于刑法總則中有關(guān)“故意”和“過(guò)失”的定義，在判斷單一行為的主觀狀態(tài)時(shí)較少引起爭(zhēng)議，而判斷一些復(fù)合行為主觀狀態(tài)則存在爭(zhēng)議。如交通肇事罪，10《中華人民共和國(guó)刑法（2017 修正）》第133 條：違反交通運(yùn)輸管理法規(guī)，因而發(fā)生重大事故，致人重傷、死亡或者使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失的，處三年以下有期徒刑或者拘役；交通運(yùn)輸肇事后逃逸或者有其他特別惡劣情節(jié)的，處三年以上七年以下有期徒刑；因逃逸致人死亡的，處七年以上有期徒刑。在主觀方面，行為人對(duì)違反交通管理法規(guī)是一種故意或推定的故意，而對(duì)于危害結(jié)果，則是一種過(guò)失；如果對(duì)于危害結(jié)果也是故意，則可能涉嫌故意殺人罪11《中華人民共和國(guó)刑法（2017 修正）》第232 條：故意殺人的，處死刑、無(wú)期徒刑或者十年以上有期徒刑；情節(jié)較輕的，處三年以上十年以下有期徒刑?；蛞晕ｋU(xiǎn)的方法危害公共安全罪12《中華人民共和國(guó)刑法（2017 修正）》第114～139 條：危害公共安全罪。等。

重大環(huán)境污染事故罪的罪狀描述與交通肇事罪類(lèi)似，行為人對(duì)“違反國(guó)家規(guī)定，向土地、水體、大氣排放、傾倒或者處置”污染物的行為應(yīng)為一種主觀上的故意，因?yàn)椤芭欧?、傾倒或者處置”等詞明顯帶有主觀的認(rèn)識(shí)因素和意志因素，是一種積極希望的心理狀態(tài)。而對(duì)于“造成重大環(huán)境污染事故”這一危害后果，行為人主觀上應(yīng)為過(guò)失，因?yàn)椤笆鹿省币辉~本身就蘊(yùn)含著“重大”“意外”“不希望發(fā)生”的態(tài)度，評(píng)價(jià)為過(guò)失更符合實(shí)際。對(duì)比修改前后的法條可知，污染環(huán)境罪與重大環(huán)境污染事故罪的罪狀表述有所變化，主要是將重大環(huán)境污染事故罪中表現(xiàn)為過(guò)失的罪狀修改為“嚴(yán)重污染環(huán)境的”。從語(yǔ)義程度上看，“嚴(yán)重污染環(huán)境的”顯然比“環(huán)境污染事故”要輕，如果將“嚴(yán)重污染環(huán)境的”也評(píng)價(jià)為過(guò)失，那么具體的過(guò)失內(nèi)容則為：“行為人應(yīng)當(dāng)預(yù)見(jiàn)到其行為可能會(huì)造成污染環(huán)境的嚴(yán)重后果，因疏忽大意而沒(méi)有預(yù)見(jiàn)，或者已經(jīng)預(yù)見(jiàn)而輕信能夠避免。”但這顯然不能成立，理由如下：首先，在手段行為已經(jīng)是故意的情形下，不可能存在因疏忽大意而沒(méi)有預(yù)見(jiàn)后果的可能性；其次，行為人已經(jīng)預(yù)見(jiàn)其“排放、傾倒或者處置”污染物的行為，而輕信能夠避免污染環(huán)境的嚴(yán)重后果，這一點(diǎn)無(wú)論從當(dāng)前一般人對(duì)于環(huán)境保護(hù)的認(rèn)識(shí)還是從環(huán)境保護(hù)刑事政策的角度來(lái)看，均不能成立。因此，“嚴(yán)重污染環(huán)境的”應(yīng)是一種故意的主觀狀態(tài)，且一般是一種放任的故意，或者可以說(shuō)是一種“客觀的超過(guò)要素”，13張明楷：《“客觀的超過(guò)要素”概念之提倡》，載于《法學(xué)研究》1999年第3期，第27～29頁(yè)。不需要行為人主觀方面有所認(rèn)識(shí)，即不需要行為人對(duì)危害結(jié)果具有希望或放任的態(tài)度，只要有預(yù)見(jiàn)可能性即可。

2.在司法論上，主觀故意的證明存在一定的困難。司法論是基于事實(shí)，進(jìn)行適用法律追訴犯罪的過(guò)程，事實(shí)如何，是一個(gè)證據(jù)證明的問(wèn)題。盡管立法論上對(duì)污染環(huán)境罪的主觀方面存在爭(zhēng)議，但在司法論上，目前關(guān)于犯罪嫌疑人主觀方面的主流觀點(diǎn)是“故意”，可以是“直接故意”也可以是“間接故意”。司法論上關(guān)于主觀故意的爭(zhēng)論主要在主觀故意的證明方面。如何通過(guò)證據(jù)證明犯罪嫌疑人的主觀方面是故意，尤其是在犯罪嫌疑人否認(rèn)存在主觀故意的情形下，是一個(gè)經(jīng)常困擾司法實(shí)踐的棘手問(wèn)題。

根據(jù)2018 年浙江省高級(jí)人民法院、浙江省人民檢察院、浙江省公安廳、浙江省環(huán)境保護(hù)廳聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件若干問(wèn)題的會(huì)議紀(jì)要（三）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《2018 會(huì)議紀(jì)要》”），“主觀故意中明知的認(rèn)定包括知道或者應(yīng)當(dāng)知道。相關(guān)責(zé)任人員無(wú)法作出合理解釋或無(wú)其他證據(jù)證明其確實(shí)不知情的，可以認(rèn)定其應(yīng)當(dāng)知道?！?4《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件若干問(wèn)題的會(huì)議紀(jì)要（三）》，下載于http://www.zjepb.gov.cn/art/2018/4/10/art_1201812_17365534.html，2019 年11 月14 日。根據(jù)會(huì)議紀(jì)要的規(guī)定，實(shí)踐中采用擴(kuò)大綜合認(rèn)定的方式來(lái)推定犯罪嫌疑人主觀方面存在故意。

但是，污染環(huán)境罪案件的查處中仍時(shí)常出現(xiàn)主觀故意證明難的問(wèn)題：行為人被查非法排放污染物，卻辯稱(chēng)系設(shè)備故障或蓄水池老化開(kāi)裂等過(guò)失行為所致；單位負(fù)責(zé)人是犯罪嫌疑人，卻以系工人的個(gè)人行為為由進(jìn)行辯解。種種情況導(dǎo)致案件主觀故意難以認(rèn)定，影響了污染環(huán)境罪的打擊實(shí)效。

造成行為人主觀故意證明難的原因如下：一是調(diào)查取證不及時(shí)。污染環(huán)境案件一般由環(huán)境保護(hù)部門(mén)在行政執(zhí)法過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，或在與公安派出所聯(lián)合行政執(zhí)法過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，但由于環(huán)保部門(mén)、公安派出所派出的執(zhí)法人員數(shù)量有限，無(wú)法在第一時(shí)間當(dāng)場(chǎng)對(duì)行政執(zhí)法對(duì)象錄口供。同時(shí)，由于水樣監(jiān)測(cè)結(jié)果無(wú)法當(dāng)場(chǎng)出具，直接對(duì)可能未涉嫌刑事犯罪的行政執(zhí)法對(duì)象開(kāi)展偵查、進(jìn)行詢(xún)問(wèn)也不合理。實(shí)踐中，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)通常最快需要在水樣監(jiān)測(cè)結(jié)果出具后三天至七天通知執(zhí)法對(duì)象到環(huán)保部門(mén)進(jìn)行詢(xún)問(wèn)。在此過(guò)程中便失去調(diào)查取證的最佳時(shí)機(jī)。二是調(diào)查取證執(zhí)法人員不作為。具體表現(xiàn)為：有些行政執(zhí)法人員不積極取證，如只對(duì)一個(gè)污染物排放口進(jìn)行取樣監(jiān)測(cè)，對(duì)現(xiàn)場(chǎng)及現(xiàn)場(chǎng)人員未進(jìn)行勘驗(yàn)或詢(xún)問(wèn)，導(dǎo)致水樣監(jiān)測(cè)結(jié)果出具后，執(zhí)法對(duì)象互相推諉，從而導(dǎo)致污染物來(lái)源無(wú)法查清，亦無(wú)法歸責(zé)至具體的單位和人員；還有些行政執(zhí)法人員在取樣過(guò)程中有意為執(zhí)法對(duì)象預(yù)留稀釋取樣池的時(shí)間，發(fā)現(xiàn)取樣池正被清水稀釋也不進(jìn)行制止，嚴(yán)重違法取證；還有一些公安派出所人員明知犯罪嫌疑人為單位負(fù)責(zé)人主犯，卻不對(duì)其犯罪事實(shí)進(jìn)行充分取證，對(duì)廢水排放口24 小時(shí)監(jiān)控記錄也不作任何取證，對(duì)產(chǎn)能、廢水凈化原料、危險(xiǎn)廢物、危險(xiǎn)廢物處理單、危險(xiǎn)廢物處理單位等亦不作任何測(cè)算、調(diào)取書(shū)證或詢(xún)問(wèn)等。這些違法取證，在一定程度上縱容了偷排廢水污染環(huán)境的行為。行政執(zhí)法對(duì)象以“過(guò)失”為由為其排放廢水的行為作辯解，以逃避刑事法律的制裁。近年來(lái)打擊電鍍等重污染環(huán)境犯罪活動(dòng)取得成效的同時(shí)，偷排廢水的行為仍在一定程度上存在，危及灘涂、海洋水體等環(huán)境狀況。

（二）取證的規(guī)范性問(wèn)題

環(huán)保部門(mén)人員現(xiàn)場(chǎng)取證往往只從行政執(zhí)法的角度進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘查、取樣、談話(huà)，未考慮案件涉嫌刑事犯罪的證據(jù)規(guī)范性問(wèn)題。實(shí)踐中存在多種因取證不規(guī)范而引發(fā)認(rèn)定爭(zhēng)議、甚至導(dǎo)致無(wú)法成案的情形，主要分為以下三種：

1.因現(xiàn)場(chǎng)取樣未拍攝照片或視頻，須當(dāng)場(chǎng)確認(rèn)的簽字為事后補(bǔ)簽，而使關(guān)鍵廢水取樣監(jiān)測(cè)證據(jù)無(wú)法認(rèn)定，導(dǎo)致無(wú)法成案。這種情形在辦理污染環(huán)境案件初期較為常見(jiàn)。犯罪嫌疑人對(duì)其非法排放含重金屬?gòu)U水的事實(shí)供認(rèn)不諱，一般也不會(huì)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的取樣瑕疵提出異議。但從取證的規(guī)范性來(lái)看，既沒(méi)有合適的見(jiàn)證人在場(chǎng)，執(zhí)法對(duì)象又未當(dāng)場(chǎng)目睹取樣過(guò)程，且執(zhí)法人員沒(méi)有攝錄取樣過(guò)程，由此得出的證據(jù)難以客觀地證實(shí)犯罪事實(shí)。

2.現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)不到位、外環(huán)境取樣點(diǎn)存在疑點(diǎn)，可分為兩種情況：一是查處污染環(huán)境案件時(shí)，廢水排放口有時(shí)十分隱蔽，尤其是直接連接管道的情形，難以直觀地查找到管道外排口。即使最后找到了外排口，但因有些外排口距離廠區(qū)較遠(yuǎn)，管道中間可能存在其他管道接入的情形。執(zhí)法人員容易忽略在外排口取樣是否具有排他性的問(wèn)題。實(shí)務(wù)中就存在此類(lèi)案件：環(huán)保人員提出外排口取樣具有排他性，而偵查人員認(rèn)為管道中間還有其他管道接入，不具有排他性，證據(jù)存疑。二是案件查處過(guò)程中，未進(jìn)行外環(huán)境的取樣，事后發(fā)現(xiàn)廢水并非直接排入外環(huán)境，而是排入蓄水池。這種情況一般發(fā)生在山上的加工作坊，廢水排出后經(jīng)過(guò)溝渠流入專(zhuān)門(mén)的蓄水池。執(zhí)法人員認(rèn)為廢水排入水溝即排入外環(huán)境，而犯罪嫌疑人則辯稱(chēng)廢水排入水溝之后會(huì)蓄積起來(lái)，后進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的廢水回收處理。

3.廢水監(jiān)測(cè)報(bào)告未按照規(guī)定附廢水性質(zhì)的認(rèn)定結(jié)果。根據(jù)2014 年浙江省高級(jí)人民法院、浙江省人民檢察院、浙江省公安廳、浙江省環(huán)境保護(hù)廳聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件若干問(wèn)題的會(huì)議紀(jì)要》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《2014 會(huì)議紀(jì)要》”）的第四點(diǎn)，環(huán)保部門(mén)出具的檢驗(yàn)報(bào)告或監(jiān)測(cè)報(bào)告應(yīng)列明毒物、廢物、污染物的具體種屬，并就檢材中是否含有“有毒物質(zhì)”“危險(xiǎn)廢物”等作出結(jié)論性論斷。對(duì)列入《國(guó)家危險(xiǎn)廢物名錄》和《醫(yī)療廢物分類(lèi)目錄》的廢物，可由環(huán)保部門(mén)依目錄直接認(rèn)定，并出具書(shū)面意見(jiàn)。但在實(shí)務(wù)中，環(huán)保部門(mén)均未就“有毒物質(zhì)”“危險(xiǎn)廢物”等出具認(rèn)定意見(jiàn)，也未在廢水監(jiān)測(cè)報(bào)告中進(jìn)行認(rèn)定。這使得2016 年出臺(tái)的《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《2016 司法解釋》”）中規(guī)定的“非法排放、傾倒、處置危險(xiǎn)廢物三噸以上的”或“通過(guò)暗管、滲井、滲坑、裂隙、溶洞、灌注等逃避監(jiān)管的方式排放、傾倒、處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)的”等入罪標(biāo)準(zhǔn)難以得到適用。15《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（2016）第1 條：實(shí)施刑法第338 條規(guī)定的行為，具有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為“嚴(yán)重污染環(huán)境”：（一）在飲用水水源一級(jí)保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)排放、傾倒、處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)的；（二）非法排放、傾倒、處置危險(xiǎn)廢物三噸以上的；（三）排放、傾倒、處置含鉛、汞、鎘、鉻、砷、鉈、銻的污染物，超過(guò)國(guó)家或者地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)三倍以上的；（四）排放、傾倒、處置含鎳、銅、鋅、銀、釩、錳、鈷的污染物，超過(guò)國(guó)家或者地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)十倍以上的；（五）通過(guò)暗管、滲井、滲坑、裂隙、溶洞、灌注等逃避監(jiān)管的方式排放、傾倒、處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)的；（六）二年內(nèi)曾因違反國(guó)家規(guī)定，排放、傾倒、處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)受過(guò)兩次以上行政處罰，又實(shí)施前列行為的；（七）重點(diǎn)排污單位篡改、偽造自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)或者干擾自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)施，排放化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等污染物的；（八）違法減少防治污染設(shè)施運(yùn)行支出一百萬(wàn)元以上的；（九）違法所得或者致使公私財(cái)產(chǎn)損失三十萬(wàn)元以上的；（十）造成生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重?fù)p害的；（十一）致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上集中式飲用水水源取水中斷十二小時(shí)以上的；（十二）致使基本農(nóng)田、防護(hù)林地、特種用途林地五畝以上，其他農(nóng)用地十畝以上，其他土地二十畝以上基本功能喪失或者遭受永久性破壞的；（十三）致使森林或者其他林木死亡五十立方米以上，或者幼樹(shù)死亡二千五百株以上的；（十四）致使疏散、轉(zhuǎn)移群眾五千人以上的；（十五）致使三十人以上中毒的；（十六）致使三人以上輕傷、輕度殘疾或者器官組織損傷導(dǎo)致一般功能障礙的；（十七）致使一人以上重傷、中度殘疾或者器官組織損傷導(dǎo)致嚴(yán)重功能障礙的；（十八）其他嚴(yán)重污染環(huán)境的情形。若廢水監(jiān)測(cè)報(bào)告中沒(méi)有關(guān)于“有毒物質(zhì)”“危險(xiǎn)廢物”等的認(rèn)定結(jié)果，偵查人員的偵查方向便不會(huì)拓寬至廢水的排放量等方面。因此，對(duì)于廢水性質(zhì)的認(rèn)定很有必要。例如，某銅門(mén)生產(chǎn)企業(yè)排放廢水，加工原料主要為硫化鉀，用來(lái)使銅門(mén)變色。環(huán)保部門(mén)在此案的行政執(zhí)法案卷中將加工表述為“表面處理”，而對(duì)“表面處理”是否屬于《國(guó)家危險(xiǎn)廢物名錄》中的“HW17 表面處理廢物”存有爭(zhēng)議。如果能夠認(rèn)定加工原料為危險(xiǎn)廢物，就可以結(jié)合排放時(shí)間、頻次、消耗水的數(shù)量等，綜合認(rèn)定排放量是否達(dá)到構(gòu)罪標(biāo)準(zhǔn)的三噸以上。當(dāng)然，要求環(huán)境監(jiān)測(cè)部門(mén)對(duì)檢材中是否含有“危險(xiǎn)廢物”作出結(jié)論性論斷，或要求環(huán)保部門(mén)依據(jù)《國(guó)家危險(xiǎn)廢物名錄》和《醫(yī)療廢物分類(lèi)目錄》進(jìn)行直接認(rèn)定，在實(shí)務(wù)操作中確實(shí)存在一定困難。如在上述案例中，當(dāng)事人、員工均稱(chēng)相關(guān)作業(yè)為“表面處理”，該“表面處理”是否即《國(guó)家危險(xiǎn)廢物名錄》中的“HW17 表面處理廢物”，僅直接依據(jù)目錄難以認(rèn)定，需要通過(guò)專(zhuān)業(yè)技術(shù)進(jìn)行鑒定。又如根據(jù)《國(guó)家危險(xiǎn)廢物名錄》，對(duì)一些廢液的母液可直接認(rèn)定為危險(xiǎn)廢物，但一般加工的第一道工序是母液，而排放出去的后幾道工序的廢液則又不能根據(jù)名錄法進(jìn)行直接認(rèn)定，而需要通過(guò)鑒定。然而，鑒定危險(xiǎn)廢物又往往涉及鑒定資質(zhì)的問(wèn)題：鑒定資質(zhì)涉及鑒定人和鑒定單位兩種資質(zhì)，鑒定單位是否需要鑒定資質(zhì)往往成為實(shí)務(wù)中的爭(zhēng)議焦點(diǎn)，因?yàn)楹芏噼b定單位往往不具備資質(zhì)或具備資質(zhì)但未按照規(guī)定進(jìn)行登記備案。對(duì)此，筆者認(rèn)為，應(yīng)主要審查鑒定人的資質(zhì)，對(duì)鑒定單位的資質(zhì)審查可以根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行，如能夠合理說(shuō)明的，則可以采納其相關(guān)鑒定意見(jiàn)。

（三）行政執(zhí)法與刑事司法銜接的問(wèn)題

2013 年，《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（已廢止，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《2013 司法解釋》”）出臺(tái)后，污染環(huán)境罪案件的查處開(kāi)始增多。在程序上，污染環(huán)境罪案件的查處均由環(huán)保部門(mén)移送公安機(jī)關(guān)辦理，有些案件先由環(huán)保部門(mén)獨(dú)立查處后再移送公安機(jī)關(guān)辦理，有些案件則由環(huán)保部門(mén)和公安機(jī)關(guān)聯(lián)合執(zhí)法，同時(shí)取證進(jìn)行辦理。前者的移送程序有較多文件規(guī)定，如2001 年國(guó)務(wù)院令第310 號(hào)《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《2001 銜接規(guī)定》”）、中辦發(fā)〔2011〕8 號(hào)《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院法制辦等部門(mén)〈關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見(jiàn)〉》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《2011 銜接意見(jiàn)》”）、2017 年環(huán)保部、公安部、最高人民檢察院聯(lián)合印發(fā)的《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《2017 銜接辦法》”）等。但在案件查處實(shí)踐當(dāng)中還存在以下三個(gè)方面的問(wèn)題：一是公安機(jī)關(guān)只審查行政案件卷宗，不對(duì)疑惑問(wèn)題進(jìn)行初查。換言之，公安機(jī)關(guān)認(rèn)為行政案件卷宗存在疑問(wèn)，如廢水取樣不清楚、行政執(zhí)法對(duì)象辯稱(chēng)過(guò)失等情形，卻不作初查或先予以立案再進(jìn)行偵查，而是直接將案件卷宗退回環(huán)保部門(mén)。環(huán)保部門(mén)執(zhí)法人員認(rèn)為案件事實(shí)清楚，而公安機(jī)關(guān)人員認(rèn)為案件事實(shí)不清楚但又不進(jìn)行初查，從而導(dǎo)致案件久拖不決，最后只能不了了之。二是公安機(jī)關(guān)退回案件時(shí)，不愿出具書(shū)面文書(shū)，也不愿出具書(shū)面說(shuō)明理由及進(jìn)一步調(diào)查意見(jiàn)。根據(jù)《2017 銜接辦法》第9 條，16《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》第9 條：公安機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)保部門(mén)移送的涉嫌環(huán)境犯罪案件，應(yīng)當(dāng)自接受案件之日起3 日內(nèi)作出立案或者不予立案的決定；涉嫌環(huán)境犯罪線索需要查證的，應(yīng)當(dāng)自接受案件之日起7 日內(nèi)作出決定；重大疑難復(fù)雜案件，經(jīng)縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以自受案之日起30 日內(nèi)作出決定。接受案件后對(duì)屬于公安機(jī)關(guān)管轄但不屬于本公安機(jī)關(guān)管轄的案件，應(yīng)當(dāng)在24 小時(shí)內(nèi)移送有管轄權(quán)的公安機(jī)關(guān)，并書(shū)面通知移送案件的環(huán)保部門(mén)，抄送同級(jí)人民檢察院。對(duì)不屬于公安機(jī)關(guān)管轄的，應(yīng)當(dāng)在24 小時(shí)內(nèi)退回移送案件的環(huán)保部門(mén)。公安機(jī)關(guān)作出立案、不予立案、撤銷(xiāo)案件決定的，應(yīng)當(dāng)自作出決定之日起3 日內(nèi)書(shū)面通知環(huán)保部門(mén)，并抄送同級(jí)人民檢察院。公安機(jī)關(guān)作出不予立案或者撤銷(xiāo)案件決定的，應(yīng)當(dāng)書(shū)面說(shuō)明理由，并將案卷材料退回環(huán)保部門(mén)?！肮矙C(jī)關(guān)對(duì)環(huán)保部門(mén)移送的涉嫌環(huán)境犯罪案件，應(yīng)當(dāng)自接受案件之日起3 日內(nèi)作出立案或者不予立案的決定；涉嫌環(huán)境犯罪線索需要查證的，應(yīng)當(dāng)自接受案件之日起7 日內(nèi)作出決定……”但在實(shí)踐當(dāng)中，公安機(jī)關(guān)僅以口頭形式說(shuō)明退回案件的理由，銜接程序較不規(guī)范。另外，在案件接收上也沒(méi)有按照規(guī)定，先對(duì)案件一律予以接收，后再出具接收回執(zhí)或在移送回執(zhí)上簽字。三是檢察機(jī)關(guān)難以實(shí)施監(jiān)督。根據(jù)《2017 銜接辦法》第6 條，17《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》第6 條：環(huán)保部門(mén)移送涉嫌環(huán)境犯罪案件，應(yīng)當(dāng)自作出移送決定后24 小時(shí)內(nèi)向同級(jí)公安機(jī)關(guān)移交案件材料，并將案件移送書(shū)抄送同級(jí)人民檢察院。環(huán)保部門(mén)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌環(huán)境犯罪案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)附下列材料：（一）案件移送書(shū)，載明移送機(jī)關(guān)名稱(chēng)、涉嫌犯罪罪名及主要依據(jù)、案件主辦人及聯(lián)系方式等。案件移送書(shū)應(yīng)當(dāng)附移送材料清單，并加蓋移送機(jī)關(guān)公章。（二）案件調(diào)查報(bào)告，載明案件來(lái)源、查獲情況、犯罪嫌疑人基本情況、涉嫌犯罪的事實(shí)、證據(jù)和法律依據(jù)、處理建議和法律依據(jù)等。（三）現(xiàn)場(chǎng)檢查（勘察）筆錄、調(diào)查詢(xún)問(wèn)筆錄、現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)圖、采樣記錄單等。（四）涉案物品清單，載明已查封、扣押等采取行政強(qiáng)制措施的涉案物品名稱(chēng)、數(shù)量、特征、存放地等事項(xiàng)，并附采取行政強(qiáng)制措施、現(xiàn)場(chǎng)筆錄等表明涉案物品來(lái)源的相關(guān)材料。（五）現(xiàn)場(chǎng)照片或者錄音錄像資料及清單，載明需證明的事實(shí)對(duì)象、拍攝人、拍攝時(shí)間、拍攝地點(diǎn)等。（六）監(jiān)測(cè)、檢驗(yàn)報(bào)告、突發(fā)環(huán)境事件調(diào)查報(bào)告、認(rèn)定意見(jiàn)。（七）其他有關(guān)涉嫌犯罪的材料。對(duì)環(huán)境違法行為已經(jīng)作出行政處罰決定的，還應(yīng)當(dāng)附行政處罰決定書(shū)。環(huán)保部門(mén)將涉嫌環(huán)境犯罪案件移送同級(jí)公安機(jī)關(guān)時(shí)，要將案件移送書(shū)抄送同級(jí)人民檢察院以接受監(jiān)督。根據(jù)同法第33條、第34 條，環(huán)保部門(mén)應(yīng)將行政處罰案件信息上傳至行政執(zhí)法與刑事司法銜接信息共享平臺(tái)，或及時(shí)通報(bào)公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)。18《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》第33 條：各級(jí)環(huán)保部門(mén)、公安機(jī)關(guān)、人民檢察院應(yīng)當(dāng)積極建設(shè)、規(guī)范使用行政執(zhí)法與刑事司法銜接信息共享平臺(tái)，逐步實(shí)現(xiàn)涉嫌環(huán)境犯罪案件的網(wǎng)上移送、網(wǎng)上受理和網(wǎng)上監(jiān)督。第34 條：已經(jīng)接入信息共享平臺(tái)的環(huán)保部門(mén)、公安機(jī)關(guān)、人民檢察院，應(yīng)當(dāng)自作出相關(guān)決定之日起7 日內(nèi)分別錄入下列信息：（一）適用一般程序的環(huán)境違法事實(shí)、案件行政處罰、案件移送、提請(qǐng)復(fù)議和建議人民檢察院進(jìn)行立案監(jiān)督的信息；（二）移送涉嫌犯罪案件的立案、不予立案、立案后撤銷(xiāo)案件、復(fù)議、人民檢察院監(jiān)督立案后的處理情況，以及提請(qǐng)批準(zhǔn)逮捕、移送審查起訴的信息；（三）監(jiān)督移送、監(jiān)督立案以及批準(zhǔn)逮捕、提起公訴、裁判結(jié)果的信息。尚未建成信息共享平臺(tái)的環(huán)保部門(mén)、公安機(jī)關(guān)、人民檢察院，應(yīng)當(dāng)自作出相關(guān)決定后及時(shí)向其他部門(mén)通報(bào)前款規(guī)定的信息。但實(shí)務(wù)當(dāng)中，行政機(jī)關(guān)對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的介入存在一定的抵觸情緒，配合調(diào)查的積極性不高，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)難以有效、及時(shí)地監(jiān)督環(huán)保部門(mén)行政處罰案件情況，僅通過(guò)事后調(diào)閱行政處罰案件案卷，難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)和核實(shí)案件中的疑點(diǎn)?？傮w而言，檢察監(jiān)督的平臺(tái)依托、具體抓手還十分有限，需要進(jìn)一步強(qiáng)化。

從另一個(gè)視角來(lái)看，上述行政執(zhí)法與刑事司法銜接過(guò)程中存在的三大問(wèn)題亦可以歸納為一個(gè)主要問(wèn)題，即公安機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)保案件的介入不夠，將過(guò)多本應(yīng)由公安機(jī)關(guān)偵查的事項(xiàng)統(tǒng)統(tǒng)交由環(huán)保部門(mén)進(jìn)行處理，導(dǎo)致案件查處不力、銜接不暢。對(duì)于小作坊式的電鍍等污染行為，環(huán)保部門(mén)可以予以查處并取得較好的效果，但對(duì)于公司化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的超標(biāo)排放、偷排污染物等行為，很多時(shí)候環(huán)保部門(mén)難以有效查處，亟需公安機(jī)關(guān)第一時(shí)間介入偵查，或者由公安機(jī)關(guān)聯(lián)合環(huán)保部門(mén)進(jìn)行偵查，才能查清案件事實(shí)。換言之，與其說(shuō)當(dāng)前行政執(zhí)法與刑事司法銜接中還存在一些深層次的問(wèn)題，不如說(shuō)是環(huán)境警察的缺失，即公安機(jī)關(guān)未能真正主動(dòng)承擔(dān)起環(huán)保案件查處的主體責(zé)任，以致一些隱性污染環(huán)境案件難以得到有效查處。

（四）司法適用中的其他問(wèn)題

污染環(huán)境罪在司法適用中還存在以下五個(gè)方面的爭(zhēng)議問(wèn)題：

1.關(guān)于“處置”的理解?！?016 司法解釋》第1 條，在“嚴(yán)重污染環(huán)境”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)中多處提到“排放、傾倒、處置”污染物構(gòu)罪的情形，在實(shí)踐中對(duì)于如何理解“處置”發(fā)生過(guò)較大的爭(zhēng)議。例如，無(wú)危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)許可證的單位和個(gè)人將廢機(jī)油等危險(xiǎn)廢物經(jīng)簡(jiǎn)單沉淀、過(guò)濾、分級(jí)后，提取不同品質(zhì)的油品銷(xiāo)售給制鞋企業(yè)用作生產(chǎn)鞋底的原料，該行為是否屬于“處置”危險(xiǎn)廢物，有的觀點(diǎn)認(rèn)為屬于，有的觀點(diǎn)則認(rèn)為不屬于。認(rèn)為屬于“處置”危險(xiǎn)廢物的主要理由在于行為人無(wú)危險(xiǎn)廢物的經(jīng)營(yíng)資質(zhì)，卻對(duì)危險(xiǎn)廢物進(jìn)行了物理上的處理，符合一般意義上對(duì)“處置”的理解。而認(rèn)為不屬于的則認(rèn)為，行為人僅對(duì)廢機(jī)油進(jìn)行了物理上的處理，并未改變廢機(jī)油的性狀，且無(wú)證據(jù)證實(shí)相關(guān)行為對(duì)環(huán)境造成了污染。以“肖啟鳳、李紅華、蔡長(zhǎng)春、石玉燕、陳懷立污染環(huán)境案”19肖啟鳳、李紅華、蔡長(zhǎng)春、石玉燕、陳懷立污染環(huán)境案，上海市第二中級(jí)人民法院，判決書(shū)文號(hào)：（2015）滬二中刑終字第458 號(hào)。為例，《人民司法》曾刊文指出，“被告人通過(guò)裝有過(guò)濾網(wǎng)的油泵、油桶過(guò)濾廢機(jī)油內(nèi)雜質(zhì)的行為”，符合《危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)許可證管理辦法》第31 條第4 款的界定的“處置危險(xiǎn)廢物的情形”。20吳思遠(yuǎn)、榮學(xué)磊：《無(wú)證經(jīng)營(yíng)廢機(jī)油嚴(yán)重污染環(huán)境構(gòu)成污染環(huán)境罪》，載于《人民司法》2016 年第29期，第29 頁(yè)。

2015 年，Y 市在審查起訴過(guò)程中也遇到過(guò)類(lèi)似案件，案件以污染環(huán)境罪受案并提起公訴，但法院對(duì)案件中的“處置”有不同理解，同時(shí)認(rèn)為該案可能還涉及非法經(jīng)營(yíng)罪，為此遲遲沒(méi)有作出判決，直至《2016 司法解釋》出臺(tái)。該解釋第6 條21《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（2016）第6 條：無(wú)危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)許可證從事收集、貯存、利用、處置危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，嚴(yán)重污染環(huán)境的，按照污染環(huán)境罪定罪處罰；同時(shí)構(gòu)成非法經(jīng)營(yíng)罪的，依照處罰較重的規(guī)定定罪處罰。實(shí)施前款規(guī)定的行為，不具有超標(biāo)排放污染物、非法傾倒污染物或者其他違法造成環(huán)境污染的情形的，可以認(rèn)定為非法經(jīng)營(yíng)情節(jié)顯著輕微危害不大，不認(rèn)為是犯罪；構(gòu)成生產(chǎn)、銷(xiāo)售偽劣產(chǎn)品等其他犯罪的，以其他犯罪論處。規(guī)定，若處置危險(xiǎn)廢物的行為“不具有超標(biāo)排放污染物、非法傾倒污染物或者其他違法造成環(huán)境污染的情形的，可以認(rèn)定為非法經(jīng)營(yíng)情節(jié)顯著輕微危害不大，不認(rèn)為是犯罪”。根據(jù)這條規(guī)定，法院排除了非法經(jīng)營(yíng)罪的適用，但對(duì)“處置”的理解仍有不同意見(jiàn)，最終認(rèn)為案件中對(duì)廢機(jī)油簡(jiǎn)單地沉淀、過(guò)濾等處理，在無(wú)證據(jù)證實(shí)對(duì)環(huán)境造成污染的情況下，不認(rèn)為是污染環(huán)境罪刑法意義上的“處置”。對(duì)于該案，檢方在偵查取證的過(guò)程中已認(rèn)為這種行為屬于“處置”危險(xiǎn)廢物，但法院認(rèn)為該行為是否實(shí)際造成環(huán)境污染存在取證不足的問(wèn)題，最終案件起訴被撤回。該案起訴無(wú)果，在某種程度上也導(dǎo)致了后續(xù)類(lèi)似案件難以打擊的情形。

2.關(guān)于“滲坑”的理解?！?016 司法解釋》第1 條第5 項(xiàng)規(guī)定，通過(guò)滲坑排放有毒物質(zhì)，可以直接認(rèn)定為“嚴(yán)重污染環(huán)境”。由于該條規(guī)定的入罪門(mén)檻低，不需要考慮排放的數(shù)量、濃度，因而對(duì)“滲坑”的認(rèn)定更為慎重。如某企業(yè)租用其他企業(yè)的廠房，利用廠房?jī)?nèi)的一處排水口排放廢水，事后查實(shí)該處排放口未連接污水管道，挖開(kāi)廠房外墻后發(fā)現(xiàn)該排放口連接一條人為砌筑的狹窄溝渠，通過(guò)下滲的方式排放廢水，這種情形下能否認(rèn)定行為人是通過(guò)“滲坑”的方式排放廢水？對(duì)此，主張“滲坑”的一方認(rèn)為，“滲坑”就是以下滲的方式排放廢水，且具有逃避監(jiān)管的隱蔽性；若將“滲坑”作適當(dāng)擴(kuò)大理解，如廢水蓄積池、地面應(yīng)作防水處理而未作防水，也可認(rèn)定為“滲坑”，因此案件中的情形符合“滲坑”的特征。而主張“非滲坑”的另一方則認(rèn)為，排放口和排放溝渠均為出租企業(yè)制作，承租的犯罪嫌疑人在“不明知”的情況下以下滲的方式排放廢水，如果認(rèn)為此種方式為滲坑排放，那么企業(yè)將廢水倒在廠房外的地面是否也屬于滲坑排放？“滲坑”應(yīng)當(dāng)是行為人在地面下挖坑，使廢水通過(guò)該坑直接下滲到地層，這種坑具有較強(qiáng)的隱蔽性，以達(dá)到逃避監(jiān)管的目的。

3.關(guān)于“暗管”的理解?！?018 會(huì)議紀(jì)要》雖然明確指出“暗管”指通過(guò)隱蔽的方式達(dá)到規(guī)避監(jiān)管目的而設(shè)置的排污管道，但在實(shí)踐認(rèn)定中仍存在爭(zhēng)議?！鞍倒堋迸c“滲坑”的法律地位類(lèi)似，如果認(rèn)定為“暗管”，則不需要考慮污染物排放的數(shù)量和濃度。“暗管”認(rèn)定的爭(zhēng)議源于《2014 會(huì)議紀(jì)要》，該紀(jì)要將“未經(jīng)職能部門(mén)審批安裝、規(guī)避監(jiān)管的排放管道”均認(rèn)定為“暗管”。但實(shí)際上這只是環(huán)保部門(mén)從行政執(zhí)法角度認(rèn)定“暗管”的一種方式，而非刑法上實(shí)質(zhì)評(píng)價(jià)認(rèn)定“暗管”的方式。刑法上更多是從“逃避監(jiān)督”的角度來(lái)評(píng)價(jià)是否屬于“暗管”。如在實(shí)踐中的案例，犯罪嫌疑人私自將排污皮管連接至廢水排放口排放，環(huán)保部門(mén)、公安機(jī)關(guān)以此認(rèn)定為屬于“未經(jīng)職能部門(mén)審批安裝排放管道”的“暗管”，但檢察機(jī)關(guān)卻認(rèn)為證據(jù)不足，因?yàn)檫€需考察“管道”是否具有隱蔽性?！鞍倒堋迸c“明管”相對(duì)應(yīng)，如果一眼能夠看到管道，應(yīng)當(dāng)屬于“明管”而非“暗管”。

4.單位負(fù)責(zé)人的責(zé)任問(wèn)題。在污染環(huán)境案件的查處過(guò)程中，經(jīng)常面臨單位負(fù)責(zé)人是否要承擔(dān)法律責(zé)任的問(wèn)題，尤其是法人單位的單位負(fù)責(zé)人。主要分為以下兩種情況：一是發(fā)生污染環(huán)境的犯罪事實(shí)，能否推定單位負(fù)責(zé)人知情并需要承擔(dān)刑事責(zé)任。例如，環(huán)保人員當(dāng)場(chǎng)查獲某正規(guī)企業(yè)存在偷排廢水的情形，且被當(dāng)場(chǎng)查獲的作業(yè)工人供述系受企業(yè)負(fù)責(zé)人指使才進(jìn)行廢水偷排操作，但企業(yè)負(fù)責(zé)人到案后拒不認(rèn)罪，稱(chēng)系工人為減少?gòu)U水處理工作量的個(gè)人偷懶行為。此種情形下能否直接推定企業(yè)負(fù)責(zé)人應(yīng)承擔(dān)刑事責(zé)任？或言之，即使當(dāng)場(chǎng)查不到工人，企業(yè)負(fù)責(zé)人按理來(lái)說(shuō)也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。二是單位負(fù)責(zé)人推脫責(zé)任的情形。在一些案件的查處中，有些單位負(fù)責(zé)人辯稱(chēng)將涉案的車(chē)間承包給車(chē)間主任，由車(chē)間主任自負(fù)盈虧，因此對(duì)車(chē)間主任排放廢水污染環(huán)境的行為不承擔(dān)責(zé)任。還有一些情形是，犯罪嫌疑人辯稱(chēng)其為掛名法定代表人并非實(shí)際企業(yè)負(fù)責(zé)人。如果簡(jiǎn)單地處罰法定代表人，那么企業(yè)主為了防范法律風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)找掛名人員擔(dān)任其法定代表人，即真正的企業(yè)負(fù)責(zé)人不擔(dān)任法定代表人，在此種情形下是否應(yīng)對(duì)企業(yè)的實(shí)際負(fù)責(zé)人追究刑事責(zé)任？類(lèi)似情形還有，企業(yè)的共同負(fù)責(zé)人，如持有股份和參與管理程度接近的股東們是否也應(yīng)承擔(dān)刑事責(zé)任？

5.因果關(guān)系的問(wèn)題。絕大部分污染環(huán)境案件依據(jù)廢水排放的濃度進(jìn)行認(rèn)定，一般不涉及損害行為和損害結(jié)果之間的因果關(guān)系問(wèn)題。但在個(gè)別案件的查處過(guò)程中，若以“致使公私財(cái)產(chǎn)損失三十萬(wàn)元以上的”作為入罪標(biāo)準(zhǔn)，便會(huì)涉及損害行為和損害結(jié)果之間因果關(guān)系的認(rèn)定問(wèn)題。如在查處的某電鍍加工作坊污染環(huán)境一案中，以作坊污染物造成下游養(yǎng)鴨場(chǎng)鴨子死亡的損失來(lái)認(rèn)定犯罪數(shù)額，但在法庭上，對(duì)污染行為和損害結(jié)果之間是否具有因果關(guān)系存在很大爭(zhēng)議，法院最后也未對(duì)相關(guān)數(shù)額進(jìn)行認(rèn)定。污染環(huán)境的行為與其造成的損害之間的因果關(guān)系歷來(lái)是一個(gè)爭(zhēng)論不休的問(wèn)題。日本的《公害罪法》第5 條規(guī)定了因果關(guān)系的推定原則，或許可以提供某種借鑒：“伴隨工廠的生產(chǎn)活動(dòng)，排放了那些可能?chē)?yán)重危害公眾生命和健康程度的物質(zhì)，而且在因這些排放引起危險(xiǎn)的地區(qū)內(nèi)，是由于同一種物質(zhì)而對(duì)公眾的生命與健康帶來(lái)危險(xiǎn)時(shí)，即可推定這種危險(xiǎn)是由該排放污染者排放的物質(zhì)引起的?！?2（日）藤木英雄：《公害犯罪》，叢選功等譯，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社1992 年版，第19 頁(yè)。

三、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的刑事規(guī)制建議

上述污染環(huán)境案件查處中出現(xiàn)的問(wèn)題，既是一般環(huán)境污染中的問(wèn)題，也是“陸源污染物對(duì)海洋環(huán)境的污染損害”問(wèn)題，因?yàn)檫@些污染環(huán)境的行為既對(duì)沿海Y 市土地、水體造成污染，也對(duì)沿海海域和生態(tài)環(huán)境造成污染破壞。因此，對(duì)于沿海城市而言，要保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，尤其是保護(hù)沿海海洋生態(tài)環(huán)境，可從兩方面著手：一是從根本上而言，要先做好沿海城市的污染物防治工作，尤其要做好陸源性污染物對(duì)海洋環(huán)境的污染防治工作；二是從刑事規(guī)制的角度而言，首要任務(wù)是要解決當(dāng)前上述污染環(huán)境罪案件在查處過(guò)程中所存在的爭(zhēng)議問(wèn)題。

（一）保持高壓嚴(yán)打的刑事政策態(tài)勢(shì)

“‘嚴(yán)打’與社會(huì)主義法治原則是相符合的。”23馬克昌：《寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策研究》，北京：清華大學(xué)出版社2012 年版，第82 頁(yè)。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平為核心的黨中央高度重視生態(tài)文明建設(shè)，把生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總布局，國(guó)家先后修改實(shí)施了《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》等法律法規(guī)，推行了最嚴(yán)厲的海洋生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)法律制度，堅(jiān)持對(duì)這類(lèi)具有嚴(yán)重社會(huì)危害性的違法犯罪活動(dòng)零容忍的態(tài)度?！?013 司法解釋》的出臺(tái)實(shí)質(zhì)上開(kāi)啟了打擊污染環(huán)境犯罪活動(dòng)的序幕?！?014 會(huì)議紀(jì)要》直接提出“對(duì)重點(diǎn)打擊人員，一般應(yīng)予以批準(zhǔn)逮捕，對(duì)已被批準(zhǔn)逮捕的人員，一般不予改變強(qiáng)制措施、不判處緩刑”的嚴(yán)打刑事政策。2015 年，最高人民檢察院提出在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展“破壞環(huán)境資源犯罪專(zhuān)項(xiàng)立案監(jiān)督活動(dòng)”等專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)，該活動(dòng)一直持續(xù)到2018 年。

對(duì)Y 市而言，專(zhuān)項(xiàng)活動(dòng)的特色工作便是海洋生態(tài)環(huán)境的立案監(jiān)督。持續(xù)的專(zhuān)項(xiàng)活動(dòng)使Y 市范圍內(nèi)河道的水質(zhì)得到明顯改善，沿海海洋生態(tài)環(huán)境也有了較大的改觀。但總體而言，Y 灣海洋生態(tài)環(huán)境形勢(shì)仍十分嚴(yán)峻，短期內(nèi)仍需繼續(xù)保持高壓嚴(yán)打的“應(yīng)急性”刑事政策態(tài)勢(shì)。24王宏玉、李明琪：《對(duì)“嚴(yán)打”與“寬嚴(yán)相濟(jì)”刑事政策的理性思考》，載于《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2011 年第2期，第58 頁(yè)。當(dāng)前查處的污染環(huán)境罪案件絕大部分集中在“有毒”廢水排放領(lǐng)域，今后應(yīng)將重點(diǎn)打擊的范圍擴(kuò)大到危險(xiǎn)廢物處置等領(lǐng)域?，F(xiàn)實(shí)生活中還存在大量廢水排放卻沒(méi)有刑法規(guī)制的情況，如牙醫(yī)診所排放含有重金屬污染物的廢水、汽車(chē)清洗行業(yè)的廢水處理未納入城市污水管道以及海產(chǎn)品加工企業(yè)排放氮磷超標(biāo)廢水等。此類(lèi)含重金屬?gòu)U水排放數(shù)量較大但又未超標(biāo)的情況因未納入刑法規(guī)制，難以打擊，然而此類(lèi)情形下排放的廢水又極易造成水體的富營(yíng)養(yǎng)化等，污染環(huán)境的程度十分嚴(yán)重，因此有必要加以刑事規(guī)制。

（二）定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，統(tǒng)一疑難問(wèn)題司法適用

針對(duì)污染環(huán)境罪等破壞海洋生態(tài)環(huán)境案件在司法適用上的爭(zhēng)議問(wèn)題，從短期看，有效的解決辦法是通過(guò)公、檢、法以聯(lián)席會(huì)議的方式，統(tǒng)一意見(jiàn)，同時(shí)邀請(qǐng)環(huán)保部門(mén)、海洋漁業(yè)部門(mén)共同參與。以下為解決這些爭(zhēng)議問(wèn)題的建議：（1）明確涉及污染環(huán)境罪主觀故意認(rèn)定的執(zhí)法與取證。如有排污許可證的單位人員辯稱(chēng)排污設(shè)施故障而非故意排放廢水，面對(duì)此種狀況，執(zhí)法人員要第一時(shí)間與相關(guān)人員進(jìn)行談話(huà)，查封現(xiàn)場(chǎng)，并通知公安機(jī)關(guān)參與聯(lián)合執(zhí)法：現(xiàn)場(chǎng)拍照取證，并注意對(duì)執(zhí)法對(duì)象首次辯解的取證和證據(jù)固定；另外，要關(guān)注廢水排放口是否安裝有24 小時(shí)監(jiān)控設(shè)備，并調(diào)取定期監(jiān)控記錄；還應(yīng)獲取廢水處理原料的采購(gòu)明細(xì)和產(chǎn)量明細(xì)等記錄，以便從客觀性證據(jù)的角度測(cè)算廢水處理是否正常。（2）出臺(tái)污染環(huán)境罪相關(guān)取證操作規(guī)范。取證操作規(guī)范內(nèi)容應(yīng)包括取證的主體、取證的地點(diǎn)、取證的程序、送檢報(bào)告的出具、現(xiàn)場(chǎng)見(jiàn)證人或當(dāng)事人簽字、現(xiàn)場(chǎng)錄音錄像、現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)等。具體規(guī)定可以適當(dāng)借鑒2018 年浙江省高級(jí)人民法院、浙江省人民檢察院、浙江省公安廳《關(guān)于辦理毒品犯罪案件規(guī)范毒品提取、扣押、稱(chēng)量、取樣和送檢程序的意見(jiàn)》中有關(guān)取證的程序性規(guī)定。（3）明確“滲坑”“暗管”等的理解。要從有一定嚴(yán)重程度的逃避監(jiān)管的角度來(lái)理解“滲坑”“暗管”，而不是從行政執(zhí)法的角度，將一般的逃避監(jiān)管的“滲坑”“暗管”認(rèn)定為刑法上的“滲坑”“暗管”。明確“滲坑”的外在形式，不是一種抽象的“滲坑”，而應(yīng)有具體的形式。在“滲坑”和“暗管”的認(rèn)定中，要與環(huán)保部門(mén)的日常檢查相結(jié)合，如果環(huán)保部門(mén)在日常檢查中能夠直觀地看到排放口、排放管，則不宜認(rèn)定為“滲坑”或“暗管”。（4）明確單位負(fù)責(zé)人“推定”責(zé)任原則。對(duì)法人單位發(fā)生的污染環(huán)境案件，單位負(fù)責(zé)人具有不可推卸的刑事責(zé)任，應(yīng)適用刑事訴訟證據(jù)規(guī)定的“推定”原則。25“推定”的概念和功能，參見(jiàn)陳瑞華：《刑事證據(jù)法學(xué)》，北京：北京大學(xué)出版社2014年第2 版，第321～333 頁(yè)。如果單位負(fù)責(zé)人不能提出其不承擔(dān)責(zé)任的理由，則推定其明知并承擔(dān)責(zé)任。對(duì)存在實(shí)際控制人的單位，除法定代表人要承擔(dān)責(zé)任外，實(shí)際控制人也應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。（5）以相當(dāng)因果關(guān)系理論認(rèn)定污染環(huán)境的行為和損害之間的因果關(guān)系。學(xué)理上的相當(dāng)因果關(guān)系指“根據(jù)我們的社會(huì)生活經(jīng)驗(yàn)對(duì)事物作一般性的考察，如果認(rèn)為一定的行為產(chǎn)生一定的結(jié)果通常是相當(dāng)?shù)?，就認(rèn)為存在因果關(guān)系”。26陳家林：《外國(guó)刑法通論》，北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2009 年版，第200 頁(yè)。具體地說(shuō)，污染環(huán)境的行為和損害之間的因果關(guān)系可結(jié)合行為人的生產(chǎn)工藝、用料配料、排污設(shè)施、周邊環(huán)境、偵查試驗(yàn)等進(jìn)行綜合認(rèn)定。（6）統(tǒng)一污染環(huán)境刑事案件以污染物數(shù)量認(rèn)定的方法，以利于刑事案件與公益訴訟案件的銜接。例如，通過(guò)對(duì)用水量的調(diào)查、生產(chǎn)工藝的分析、原材料的投放、犯罪嫌疑人供述和證人證言等認(rèn)定每天排污的數(shù)量，再結(jié)合總生產(chǎn)天數(shù)來(lái)認(rèn)定總排污量。

（三）加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法的銜接

《2001 銜接規(guī)定》中明確提出，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在依法查處違法行為過(guò)程中，若發(fā)現(xiàn)違法事實(shí)涉嫌構(gòu)成犯罪，依法需要追究刑事責(zé)任的，必須依照規(guī)定向公安機(jī)關(guān)移送。27《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第3 條：行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在依法查處違法行為過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)違法事實(shí)涉及的金額、違法事實(shí)的情節(jié)、違法事實(shí)造成的后果等，根據(jù)刑法關(guān)于破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪、妨害社會(huì)管理秩序罪等罪的規(guī)定和最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪、妨害社會(huì)管理秩序罪等罪的司法解釋以及最高人民檢察院、公安部關(guān)于經(jīng)濟(jì)犯罪案件的追訴標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定，涉嫌構(gòu)成犯罪，依法需要追究刑事責(zé)任的，必須依照本規(guī)定向公安機(jī)關(guān)移送?！?011 銜接意見(jiàn)》進(jìn)一步提出，要“完善銜接工作機(jī)制”。之后，各地各部門(mén)均陸續(xù)出臺(tái)了關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接的指導(dǎo)意見(jiàn)，環(huán)境保護(hù)部門(mén)出臺(tái)了《2017 銜接辦法》等。盡管已有較多關(guān)于環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法和刑事司法的規(guī)定，但在實(shí)踐當(dāng)中實(shí)現(xiàn)二者連貫銜接的難度仍然較大。為加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法的銜接，建議從以下三個(gè)方面著手：

一要細(xì)化銜接辦法，形成長(zhǎng)效機(jī)制。無(wú)論是污染環(huán)境罪案件，還是其他行政案件，在制定行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的過(guò)程中，都是先受案，后審查，再?zèng)Q定是否立案。同樣是受案，但一般地方性法規(guī)均未規(guī)定具體的受案辦法，以致變成行政機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)兩個(gè)部門(mén)中的兩個(gè)人員在移交案件，而非兩個(gè)部門(mén)之間進(jìn)行案件移交，這種受案辦法在移交的形式和手續(xù)上都是不規(guī)范的。為此，對(duì)于行政機(jī)關(guān)移交的案件，建議公安機(jī)關(guān)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的處理窗口，統(tǒng)一受案，并出具受案回執(zhí)。經(jīng)審查之后，若證據(jù)材料不齊等，出具不受案理由及補(bǔ)充取證提綱。28耿剛、范昌龍等：《行政執(zhí)法與刑事司法銜接問(wèn)題研究——以程序銜接機(jī)制為視角》，載于《行政與法》2011 年第2期，第103 頁(yè)。但行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)案件的移送具有決定權(quán)，即在公安機(jī)關(guān)以證據(jù)材料不齊等為由不受案的情形下，行政機(jī)關(guān)如果認(rèn)為公安機(jī)關(guān)的理由不能成立，可以要求公安機(jī)關(guān)受案，這時(shí)公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)受案。公安機(jī)關(guān)受案之后，可以開(kāi)展初查，如果調(diào)查后仍認(rèn)為案件不符合立案條件，可以作出《不予立案通知書(shū)》，并送達(dá)行政機(jī)關(guān)。相應(yīng)的，行政機(jī)關(guān)也可以就公安機(jī)關(guān)不予立案的決定向上級(jí)公安機(jī)關(guān)要求復(fù)核或向同級(jí)檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)立案監(jiān)督。

二要加強(qiáng)人力財(cái)力物力投入，做好銜接機(jī)制的保障工作。加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法信息共享平臺(tái)的建設(shè)是促進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法有效銜接的關(guān)鍵控制措施。29元明：《行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的理論與實(shí)踐》，載于《人民檢察》2011 年第12期，第119 頁(yè)。一些地方雖然出臺(tái)了行政執(zhí)法與刑事司法信息共享意見(jiàn)，建立了信息共享平臺(tái)，但存在平臺(tái)運(yùn)行不暢、數(shù)據(jù)信息不更新、案卷內(nèi)容不上傳等問(wèn)題。此外，要找準(zhǔn)信息共享中存在的問(wèn)題，加大人力、資金、設(shè)備等投入力度，建立環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法信息中樞，并及時(shí)上傳行政處罰案卷材料，以接受公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。同時(shí)，也要將平臺(tái)上的行政處罰決定書(shū)信息向社會(huì)公開(kāi)，以接受社會(huì)監(jiān)督。

三要緊緊依靠黨委、政府，堅(jiān)持服務(wù)中心工作。環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法工作涉及面廣、工作量大、牽涉事項(xiàng)多，需要黨委、政府的高度支持才能有所作為和突破。為此，在具體的工作中，檢察機(jī)關(guān)要及時(shí)向地方黨委、政府、人大、政協(xié)等進(jìn)行匯報(bào)，認(rèn)真聽(tīng)取意見(jiàn)，從服務(wù)中心工作的角度切實(shí)做好銜接工作。