丁文珺，熊 斌

（1.武漢戰(zhàn)略發(fā)展研究院，湖北 武漢 430017；2.湖北中醫(yī)藥大學(xué)，湖北 武漢 430065）

當(dāng)前我國人口老齡化趨勢日趨明顯，2017年底全國60歲以上老年人口已達(dá)到2.41億，占到總?cè)丝诘?7.3%；預(yù)計“十三五”期末我國60歲以上老年人口將增至2.55億左右，占總?cè)丝诒戎?7.8%左右；[1]2022年我國“6275人口高峰”開始進(jìn)入老齡化階段；①根據(jù)國家統(tǒng)計局的人口數(shù)據(jù)進(jìn)行計算，1962年至1975年為我國人口出生率高峰期，2022年開始這個高峰期出生人口開始邁入60歲以上老年人口統(tǒng)計范圍。預(yù)計到2025年，老齡人口將進(jìn)一步激增至3億人，占總?cè)丝诘奈宸种蛔笥遥活A(yù)計到2050年左右我國老齡人口數(shù)量與占總?cè)丝诒壤鶎⑦_(dá)到峰值，[2]養(yǎng)老服務(wù)需求將面臨持續(xù)剛性增長。以改革為主線加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展是積極應(yīng)對人口老齡化趨勢的必然要求，是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會加快轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要支撐，也是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在呼應(yīng)。

一、“十三五”時期我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)進(jìn)入改革“窗口期”

自2006年“養(yǎng)老服務(wù)業(yè)”首次在政府層面提出至今，我國在加快形成符合中國特色的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展模式上進(jìn)行了多方位、多層次的積極探索，特別是“十三五”以來我國在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展上實(shí)現(xiàn)了四個方面的重大突破，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)改革發(fā)展進(jìn)入重要“窗口期”。

（一）從宏觀層面，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)首次列入地方五年專項規(guī)劃

自2006年養(yǎng)老服務(wù)業(yè)在政府層面提出，從中央到地方陸續(xù)從醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、智慧養(yǎng)老、養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、養(yǎng)老服務(wù)體制機(jī)制建設(shè)等若干領(lǐng)域發(fā)文，規(guī)范和引導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的健康發(fā)展?！笆濉敝泻笃趪鴦?wù)院首次出臺《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》。在文件指導(dǎo)下江蘇、山西、海南、廣西等省及深圳、成都、杭州、南京等城市陸續(xù)出臺了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃，這是養(yǎng)老服務(wù)業(yè)首次作為專項規(guī)劃被納入中長期規(guī)劃體系之中，也意味著養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展已經(jīng)上升為地區(qū)中長期發(fā)展的重要支撐，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展將在一個可持續(xù)、可考核的規(guī)劃性框架中實(shí)現(xiàn)健康發(fā)展。

值得關(guān)注的是，“十三五”以來也是中央層面養(yǎng)老服務(wù)業(yè)相關(guān)政策文件出臺最為密集的時期。從規(guī)劃層面看，國家“十三五”規(guī)劃將“積極應(yīng)對人口老齡化”由“十二五”規(guī)劃中的一節(jié)提升至整章內(nèi)容；從政策層面看，僅2016年至2018年底國家層面出臺的與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展相關(guān)文件已有40余項，其中2016年就高達(dá)20項左右。①數(shù)據(jù)來源：查閱中國政府網(wǎng)、民政部官網(wǎng)，按照“養(yǎng)老服務(wù)”類別或關(guān)鍵詞檢索結(jié)果整理所得。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展已成為從中央到地方的重要關(guān)注內(nèi)容。

（二）從市場領(lǐng)域，正式提出并推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)市場全面放開

長期以來由于養(yǎng)老服務(wù)公益性特征深入人心，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)一直處于由財政資金支持為主、政府供給籌資一體化的資源分配模式，政府過多地直接參與市場供給，以及基于福利性發(fā)展目標(biāo)的多方面限制條件，在一定程度上影響了社會資本參與的積極性、主動性甚至可能性，降低了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)供給質(zhì)量。針對這一現(xiàn)實(shí)問題，“十三五”初期國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》，從養(yǎng)老服務(wù)業(yè)資金籌集方式上開始了深刻變革，積極引導(dǎo)社會主體參與養(yǎng)老；2017年以養(yǎng)老服務(wù)業(yè)“放管服”改革為抓手取消養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可，并出臺了《關(guān)于運(yùn)用政府和社會資本合作模式支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》，引導(dǎo)和保障社會資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)領(lǐng)域；2018年把全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場列入民政部重點(diǎn)任務(wù)之一，當(dāng)前已有29省市相繼提出了放開養(yǎng)老服務(wù)市場的政策，26省市明確提出向外資開放。[3]

（三）從運(yùn)營模式，養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化試點(diǎn)探索全面展開

為發(fā)揮好市場機(jī)制在資源配置中的基礎(chǔ)地位，引導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，“十二五”期末財政部會同商務(wù)部印發(fā)了《關(guān)于開展以市場化方式發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)試點(diǎn)的通知》，在湖南、湖北、江西、山東等八省開展以市場化方式發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)試點(diǎn)?！笆濉逼陂g，這八個省份立足自身特色，陸續(xù)出臺了具體的試點(diǎn)方案：湖南、安徽等省先后探索成立了養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)基金；甘肅等省從頂層設(shè)計層面出臺了養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十三五”專項規(guī)劃；湖北等省建立了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)試點(diǎn)項目庫。多維度推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)由福利性事業(yè)向市場化產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)變，為我國形成可復(fù)制、可推廣的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展模式進(jìn)行了有益探索。

（四）從系統(tǒng)角度，對養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)架定義進(jìn)行了調(diào)整

“十三五”時期是我國在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展中不斷探索居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老在養(yǎng)老服務(wù)體系中合理定位的關(guān)鍵時期，特別是對于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在養(yǎng)老服務(wù)體系中的功能進(jìn)行了多次完善和修訂?！笆濉币?guī)劃提出養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的目標(biāo)是“建設(shè)以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系”。結(jié)合我國國情及養(yǎng)老傳統(tǒng)，“十三五”規(guī)劃中機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的定位更改為“機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充”，將養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)作為養(yǎng)老服務(wù)體系中的“最后防線”。在養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化不斷推進(jìn)的過程中，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老作為我國養(yǎng)老服務(wù)相對成熟的發(fā)展模式，在探索養(yǎng)老服務(wù)市場化過程中發(fā)揮出越來越重要的作用。2018年國務(wù)院出臺的《關(guān)于完善促進(jìn)消費(fèi)體制機(jī)制 進(jìn)一步激發(fā)居民消費(fèi)潛力的若干意見》再次對機(jī)構(gòu)養(yǎng)老在養(yǎng)老服務(wù)體系中的定位進(jìn)行了修訂，提出要“健全以居家為基礎(chǔ)、以社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)充分發(fā)展、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系”?？梢钥闯觯B(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)架在不斷完善中更加符合當(dāng)前我國發(fā)展的實(shí)際需求。

二、養(yǎng)老服務(wù)業(yè)改革存在的關(guān)鍵問題

盡管近年來我國在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展上進(jìn)行了若干有益探索，但總體來看，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)在我國仍處于發(fā)展的初級階段。由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、文化背景等多方面差異，國外成熟的養(yǎng)老服務(wù)體系并不能完全適應(yīng)我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，在當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)業(yè)市場化、產(chǎn)業(yè)化加速推動的形勢下，要從改革的角度推進(jìn)我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的健康發(fā)展，必須結(jié)合當(dāng)前我國實(shí)際國情，明確現(xiàn)階段我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)在“事業(yè)”和“產(chǎn)業(yè)”之間的合理定位、政府職能在“有限權(quán)利”和“有效權(quán)利”之間的合理邊界、宏觀政策在“動態(tài)性”和“連續(xù)性”之間的合理調(diào)控、服務(wù)體系在“完善機(jī)構(gòu)養(yǎng)老”和“保障家庭養(yǎng)老”之間的合理平衡，為下階段養(yǎng)老服務(wù)業(yè)改革的深入推進(jìn)理清思路。

（一）發(fā)展屬性界定：必須結(jié)合發(fā)展階段

明確養(yǎng)老服務(wù)業(yè)在“事業(yè)”與“產(chǎn)業(yè)”間的合理定位，一直以來養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的屬性界定是學(xué)界爭議較多的論題。雖然養(yǎng)老服務(wù)業(yè)兼具公益性與市場性這一認(rèn)知已基本達(dá)成共識，但養(yǎng)老服務(wù)業(yè)中“事業(yè)”與“產(chǎn)業(yè)”的邊界問題尚無定論。部分學(xué)者從養(yǎng)老服務(wù)供給主體的角度來界定養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)與養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)之間的區(qū)別，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)屬性界定的目的是為了更好的明確政府的職責(zé)邊界，而這種界定方式混淆了界定的目的邏輯。

基于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)內(nèi)涵的復(fù)雜性，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的屬性界定必須從兩個維度進(jìn)行綜合判斷。一是該領(lǐng)域是否具備商品性、競爭性和可逐利性的市場化特征，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)中凡是具備該項特征的領(lǐng)域，其改革的最終目標(biāo)定位都應(yīng)該是產(chǎn)業(yè)化方向，同時應(yīng)把發(fā)展現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)作為時間維度融入判斷體系之中。在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)改革的漫長過程中，“事業(yè)”與“產(chǎn)業(yè)”的屬性界定應(yīng)是在既定目標(biāo)下的逐步演進(jìn)過程，一些涉及到國計民生和社會穩(wěn)定的領(lǐng)域、一些在現(xiàn)實(shí)發(fā)展基礎(chǔ)上產(chǎn)業(yè)資金利潤率明顯低于社會平均利潤率的領(lǐng)域、一些在當(dāng)前發(fā)展階段資本積累能力和擴(kuò)大再生產(chǎn)能力明顯不足的領(lǐng)域，因其受發(fā)展階段影響具備“弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)”特性，[4]所以這些領(lǐng)域在改革時的屬性判定應(yīng)該根據(jù)發(fā)展基礎(chǔ)進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。

在推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)改革時，必須首先明確當(dāng)前發(fā)展階段改革主體的屬性判定，避免長期以來因養(yǎng)老服務(wù)具備的公益性特征而形成對于政府過度依賴的慣性思維，積極引導(dǎo)和發(fā)揮市場在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)中的主體地位，使我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)能夠更好地滿足多層次、個性化的養(yǎng)老服務(wù)需求，防止政府因過多參與養(yǎng)老服務(wù)帶來超越經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的“福利陷阱”。在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)市場化、產(chǎn)業(yè)化快速推進(jìn)的同時必須清楚地認(rèn)識到養(yǎng)老服務(wù)業(yè)中具備產(chǎn)業(yè)化屬性的部分領(lǐng)域因其“弱質(zhì)性”特征，在很長一段時期內(nèi)仍需要通過事業(yè)化發(fā)展來帶動產(chǎn)業(yè)化推進(jìn)，謹(jǐn)防脫離發(fā)展基礎(chǔ)和發(fā)展階段的產(chǎn)業(yè)化帶來養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的“公益缺位”。

（二）政府職能定位：必須依托實(shí)際需求，理清“有效權(quán)利”與“有限權(quán)利”的合理邊界

改革開放以來我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)改革推進(jìn)的過程實(shí)際上就是政府在發(fā)展中不斷探索其職能定位的過程，作為養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的責(zé)任主體和養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管主體，如何在“放”“管”和“引導(dǎo)”上尋求政府“有效權(quán)利”和“有限權(quán)利”之間的合理邊界，是推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)改革必須面對的關(guān)鍵問題。

要謹(jǐn)防政府在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)改革中的“職能越位”，以產(chǎn)業(yè)化發(fā)展為目標(biāo)的養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域必須逐步將主體讓位于市場，以激發(fā)市場活力為目標(biāo)切實(shí)發(fā)揮好市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，結(jié)合系統(tǒng)性政府改革繼續(xù)深化“放管服”，切實(shí)整治政府職責(zé)邊減邊增、明減實(shí)不減、有減有不減、擅自擴(kuò)大行政裁量權(quán)等實(shí)踐亂象，降低市場準(zhǔn)入門檻和制度性成本。同時，更需謹(jǐn)防政府在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)改革推進(jìn)中的“引導(dǎo)缺失”，一是對于具有公益性、福利性特征的養(yǎng)老事業(yè)，政府必須切實(shí)承擔(dān)起供給責(zé)任和保障“兜底”的主體作用，為有需要的老年人提供基礎(chǔ)保障；二是對于已經(jīng)具備產(chǎn)業(yè)化發(fā)展基礎(chǔ)的領(lǐng)域，政府必須切實(shí)承擔(dān)起規(guī)范制度、監(jiān)督管理和公共服務(wù)職能，保障市場的競爭有序和合理規(guī)范；三是對于擁有可市場化特性但因發(fā)展階段限制仍未達(dá)到產(chǎn)業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)的領(lǐng)域，政府應(yīng)切實(shí)承擔(dān)起規(guī)劃和引導(dǎo)職能，探索其從事業(yè)化逐步轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展路徑，避免過度市場化或超前市場化帶來的“公益缺失”。

（三）服務(wù)體系構(gòu)架：必須具備系統(tǒng)性思維，實(shí)現(xiàn)“家庭功能”與“社會功能”的同步推進(jìn)

當(dāng)前我國已基本形成了家庭養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為主體框架的養(yǎng)老服務(wù)體系。從上海的“9073模式”、北京的“9064”模式、武漢的“9055”模式等相對成熟的養(yǎng)老服務(wù)體系來看，以家庭養(yǎng)老為主、根據(jù)區(qū)域發(fā)展特色在社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老中進(jìn)行有效平衡的養(yǎng)老服務(wù)體系框架是我國養(yǎng)老服務(wù)體系改革的必然方向。但是伴隨著當(dāng)前家庭結(jié)構(gòu)的小型化、空巢化、空心化現(xiàn)象的增多，如何在養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建中合理規(guī)劃平衡好“家庭功能”和“社會功能”，是養(yǎng)老服務(wù)業(yè)改革進(jìn)入深水區(qū)所必須明確的關(guān)鍵問題。

從我國未富先老和老齡人口占比基數(shù)較大的現(xiàn)實(shí)國情來看，盡管未來我國社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老在市場化的推進(jìn)下會形成更加豐富和多層次的供給體系，但過于盲目的超規(guī)格、大規(guī)模的興建養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，以期在當(dāng)前家庭養(yǎng)老面臨壓力下養(yǎng)老服務(wù)模式向“公共依賴”轉(zhuǎn)型不符合我國發(fā)展的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。同時，更應(yīng)該注意到家庭養(yǎng)老不僅需要發(fā)揮“家庭功能”，如何有效發(fā)揮“社會功能”在家庭養(yǎng)老中的補(bǔ)充和保障作用也是養(yǎng)老服務(wù)體系改革中需要解決的重點(diǎn)問題。當(dāng)前我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的各項政策關(guān)注及財政資金支持基本都聚焦在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，居家養(yǎng)老服務(wù)供給質(zhì)量較低、供給模式單一等問題給本就壓力愈大的家庭養(yǎng)老增添了更多負(fù)擔(dān)。如何有效激勵和保障家庭養(yǎng)老的供給質(zhì)量在制度層面仍處于初步探索階段，目前僅國務(wù)院剛頒布的《個人所得稅專項附加扣除暫行辦法》中開始探索嘗試對贍養(yǎng)老人進(jìn)行專項附加扣除，但多層次、多渠道地發(fā)揮政府和社會在“家庭養(yǎng)老”領(lǐng)域的支撐作用仍需多方面嘗試。湖北等省份曾就子女照顧失能、患病住院老人休護(hù)理假出臺了專門政策，但實(shí)際執(zhí)行時困難重重。

（四）宏觀政策保障：必須著眼中長期發(fā)展，實(shí)現(xiàn)政策“動態(tài)性”與“連續(xù)性”的合理平衡

當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)業(yè)改革發(fā)展仍處于探索階段，因此在政策制定時應(yīng)根據(jù)發(fā)展階段進(jìn)行動態(tài)化調(diào)整，特別是基于發(fā)展條件變化使個別領(lǐng)域發(fā)展屬性產(chǎn)生邊界性調(diào)整時，應(yīng)適時在宏觀政策的引導(dǎo)方向、保障方式上進(jìn)行調(diào)整，以確保養(yǎng)老服務(wù)業(yè)改革的順利推進(jìn)。同時，如何嚴(yán)格把控好“動態(tài)性”和“連續(xù)性”的平衡邊界也是養(yǎng)老服務(wù)業(yè)改革應(yīng)該關(guān)注的重點(diǎn)。2000年以來，我國出臺的各項事關(guān)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的宏觀政策指向的概念表述都缺乏連續(xù)性，2000年國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)老齡工作的決定》中定義為“老年服務(wù)業(yè)”；隨后國家老齡事業(yè)發(fā)展“十五”計劃、“十一五”規(guī)劃和“十二五”規(guī)劃定義為“老齡產(chǎn)業(yè)”；2013年國務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》中定義為“養(yǎng)老服務(wù)業(yè)”；2017年出臺的老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)“十三五”規(guī)劃中雖然提出了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的概念，但其定義范圍僅為與老齡事業(yè)、養(yǎng)老保障體系等并列的狹義養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。因此，探索涵蓋多領(lǐng)域發(fā)展、涉及多部門權(quán)限的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)宏觀政策的統(tǒng)一性、連續(xù)性是我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)改革推進(jìn)必須關(guān)注的重要問題。

三、深化養(yǎng)老服務(wù)業(yè)改革面臨的趨勢與要求

隨著養(yǎng)老服務(wù)業(yè)改革的深入推進(jìn)，需要深刻認(rèn)識到未富先老與區(qū)域不平衡并存的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)、基礎(chǔ)保障與個性化需求并存的需求結(jié)構(gòu)以及新經(jīng)濟(jì)、新業(yè)態(tài)和新模式并存的發(fā)展趨勢，加快探索出一條符合中國特色的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展路徑。

（一）立足現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)：未富先老與區(qū)域發(fā)展不平衡并存

與西方發(fā)達(dá)國家人口老齡化過程相比，我國的特殊性在于老齡化進(jìn)程極短，發(fā)達(dá)國家經(jīng)歷了幾十年乃至一個世紀(jì)的老齡化過程，我國只用了18年。較快的老齡化速度直接導(dǎo)致了我國物質(zhì)財富積累不足，2015年全球84個進(jìn)入老齡化的國家中，有61.9%的國家人均GNI在1萬美元以上，而我國僅7900美元，①數(shù)據(jù)來源：國際上通常把65歲以上人口占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到7%作為國家和地區(qū)進(jìn)入老齡化的標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)查閱世界銀行網(wǎng)站數(shù)據(jù)后統(tǒng)計，2015年全球有84個國家進(jìn)入老齡化，其中52個國家人均GNI水平（不變價本幣單位）超過1萬美元。在人均GNI較低的形勢下我國老年人資產(chǎn)擁有量在全球也屬于偏低水平，全國65歲以上老人擁有的養(yǎng)老資產(chǎn)僅占全國可支配收入的2%，[5]而美國55歲以上人口擁有全國70%可支配收入。[6]同時，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)等多方面因素影響，我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展水平和供給質(zhì)量在不同區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間仍存在著明顯差距。

未富先老的基本國情和養(yǎng)老服務(wù)業(yè)區(qū)域發(fā)展不平衡的現(xiàn)實(shí)問題是我國在深化養(yǎng)老服務(wù)業(yè)改革時必須綜合考慮的問題：一是當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)業(yè)改革發(fā)展的力度必須與我國的現(xiàn)實(shí)發(fā)展階段相結(jié)合，政府不應(yīng)該也不可能包攬過多的養(yǎng)老服務(wù)。在市場化推進(jìn)的過程中，應(yīng)按照需求提供多層次的養(yǎng)老服務(wù)供給。但立足當(dāng)前我國現(xiàn)實(shí)國情，政府在事業(yè)性領(lǐng)域調(diào)控或產(chǎn)業(yè)性領(lǐng)域引導(dǎo)時仍應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注面對中低收入者的養(yǎng)老服務(wù)供給。二是在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)改革時應(yīng)綜合考慮區(qū)域發(fā)展基礎(chǔ)進(jìn)行分類推進(jìn)。對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)較好、養(yǎng)老服務(wù)業(yè)供給質(zhì)量較高區(qū)域應(yīng)重點(diǎn)在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)市場化、產(chǎn)業(yè)化方面進(jìn)行率先探索，在構(gòu)建多層次、個性化的養(yǎng)老服務(wù)體系上進(jìn)行先行先試；對于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展仍處于較低水平的區(qū)域，應(yīng)在推進(jìn)基礎(chǔ)養(yǎng)老服務(wù)保障上重點(diǎn)支持。三是在改革推進(jìn)時要關(guān)注到城市與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)業(yè)難點(diǎn)有所不同。從農(nóng)村來看，壓力在于養(yǎng)老設(shè)施落后、專業(yè)養(yǎng)護(hù)人員不足與留守老人、空巢老人較多的問題并存；從城市來看，挑戰(zhàn)在于城鎮(zhèn)化推進(jìn)下養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施供給壓力增大與多層次養(yǎng)老服務(wù)需求亟需滿足的問題。

（二）立足需求結(jié)構(gòu)：基礎(chǔ)保障需求與多層次、個性化需求并存

當(dāng)前我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)需求仍處于生存型與發(fā)展型并存階段。全國65歲以上老人有49%依靠家庭供養(yǎng)，29%依靠公共養(yǎng)老金和低保維持基本生活，同時高齡老人、失能老人、患有慢性病的老人持續(xù)增多，80歲以上高齡老人已達(dá)到2500萬人，失能老人突破了4000萬人，[7]這些老人仍處于亟需基礎(chǔ)保障型養(yǎng)老的階段。與此同時，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提升，也有越來越多的老人追求高質(zhì)多元及個性化的養(yǎng)老服務(wù)，從第四次中國城鄉(xiāng)老年人抽樣調(diào)查可以看出。與上一輪調(diào)查相比，城鄉(xiāng)老年人在日常生活支出、醫(yī)療費(fèi)支出等方面占比降低，但在文化活動支出、非經(jīng)常性支出等方面占比提高，一些新興的養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域開始逐步受到越來越多老人的關(guān)注。[8]

面對需求結(jié)構(gòu)的多元化特征，在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)改革推進(jìn)時一方面需要健全和完善具有公益性、普惠性特征的基礎(chǔ)保障，尤其對 “三無”老人、低收入老人、經(jīng)濟(jì)困難老人中的失能半失能群體需要從制度上保障其能夠享有基礎(chǔ)養(yǎng)老服務(wù)供給；另一方面，要引導(dǎo)社會資本以市場為導(dǎo)向推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)供給方式、供給內(nèi)容的多元化，保障和支持養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新和個性化、特色化發(fā)展。同時，可繼續(xù)深化和推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域各項試點(diǎn)示范工作，在探索中形成符合我國發(fā)展基礎(chǔ)和需求特色的養(yǎng)老服務(wù)供給體系，切實(shí)滿足養(yǎng)老服務(wù)多樣化需求。

（三）立足發(fā)展趨勢：新經(jīng)濟(jì)、新業(yè)態(tài)與新模式并存

當(dāng)前新一代科技革命和技術(shù)革命深入推進(jìn)，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展面臨著更多新的變革，其改革應(yīng)順應(yīng)趨勢、緊抓機(jī)遇，為自身發(fā)展注入更多新活力。一是隨著新經(jīng)濟(jì)時代的來臨，數(shù)字經(jīng)濟(jì)引領(lǐng)下“互聯(lián)網(wǎng)+”應(yīng)用逐步走向成熟。在改革推進(jìn)時應(yīng)把握這一發(fā)展趨勢對于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重要意義，探索以養(yǎng)老服務(wù)為導(dǎo)向的智能硬件設(shè)施建設(shè)、依托互聯(lián)網(wǎng)的養(yǎng)老服務(wù)大數(shù)據(jù)發(fā)展、養(yǎng)老服務(wù)數(shù)字平臺盈利模式等，使養(yǎng)老服務(wù)業(yè)朝著規(guī)范化、便捷化、智能化方向發(fā)展,形成發(fā)展新生態(tài)。二是分享經(jīng)濟(jì)的快速崛起為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展提供了更多可能性，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)在發(fā)展模式上將會面臨更多的選擇。但由于當(dāng)前分享經(jīng)濟(jì)本身也處于初期探索階段，因此在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)改革時既需要緊抓新趨勢、新機(jī)遇，也需要提前做好風(fēng)險規(guī)避等相關(guān)保障。三是產(chǎn)業(yè)融合跨界發(fā)展將為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)帶來更多新的業(yè)態(tài)，如：融合家庭服務(wù)、醫(yī)療保健及房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)的老齡社區(qū)，融合文化、旅游產(chǎn)業(yè)的老年文旅，融合金融保險產(chǎn)業(yè)的養(yǎng)老金融等。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)應(yīng)在探索產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的過程中加快形成若干產(chǎn)業(yè)鏈長、覆蓋領(lǐng)域廣、經(jīng)濟(jì)社會效益顯著的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)集群。

四、深化養(yǎng)老服務(wù)業(yè)改革的政策建議

面對新趨勢、新要求，深化養(yǎng)老服務(wù)業(yè)改革應(yīng)以提升供給質(zhì)量、推進(jìn)供需有效對接為方向，從市場政策、產(chǎn)業(yè)政策、人才政策、組織政策四個維度著手，加快探索出一條符合我國發(fā)展特色的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)改革路徑。

（一）市場政策：加快營造公平有序的市場環(huán)境

養(yǎng)老服務(wù)業(yè)中供需不平衡的結(jié)構(gòu)性問題，究其根本是因?yàn)楣┙o側(cè)存在的體制機(jī)制障礙束縛了有效供給，使供給無法對市場中的變化做出積極反應(yīng)。打破壟斷、健全要素市場，營造統(tǒng)一透明、公平有序的市場環(huán)境，是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的根本途徑。為此，要做好以下兩方面工作。一是要正確處理好政府與市場的關(guān)系，著力分清養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)與養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)之間的界限。政府在切實(shí)承擔(dān)好養(yǎng)老公共服務(wù)體系建設(shè)、群眾基礎(chǔ)養(yǎng)老保障等領(lǐng)域托底責(zé)任的同時，必須充分認(rèn)清養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的商品特性，發(fā)揮好市場在配置資源中的決定性作用，放手讓企業(yè)和社會組織按市場規(guī)律運(yùn)作。[9]二是完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展制度保障，切實(shí)落實(shí)好全面放開市場準(zhǔn)入制度的各項政策保障，健全養(yǎng)老市場領(lǐng)域財稅、土地、融資等相關(guān)領(lǐng)域的政策體系，使企業(yè)自主經(jīng)營、公平競爭，消費(fèi)者自由選擇、自主消費(fèi)，商品和要素自由流動、平等交換，進(jìn)而推動經(jīng)濟(jì)向更高級形態(tài)、更復(fù)雜分工、更合理結(jié)構(gòu)演進(jìn)。

（二）產(chǎn)業(yè)政策：加快構(gòu)建供需對接的產(chǎn)業(yè)體系

一直以來關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的宏觀政策多數(shù)聚焦在養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)領(lǐng)域。隨著養(yǎng)老服務(wù)市場化、產(chǎn)業(yè)化改革的深入推進(jìn)，加快完善養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)政策，構(gòu)建供需對接的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)體系開始成為我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)改革深入推進(jìn)的重要內(nèi)容。一是以滿足老年人生活需求為導(dǎo)向，統(tǒng)籌利用各種資源，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)與醫(yī)療、家庭服務(wù)、健康、教育等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，推進(jìn)以老年生活照料、老年用品、老年健康服務(wù)等為主的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)全面發(fā)展；二是以提升老年人生活質(zhì)量為導(dǎo)向，積極推進(jìn)養(yǎng)老金融、養(yǎng)老休閑娛樂業(yè)、養(yǎng)老旅游等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，豐富養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)新模式、新業(yè)態(tài)，鼓勵金融、地產(chǎn)、互聯(lián)網(wǎng)等企業(yè)進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)；三是繁榮老年用品市場，積極支持針對老年人特殊需求的特種消費(fèi)品發(fā)展，支持老年用品制造業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，采用新工藝、新材料、新技術(shù)，促進(jìn)產(chǎn)品升級換代。[10]同時，值得關(guān)注的是，在養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域發(fā)展模式、發(fā)展趨勢仍處于探索期的階段，政府產(chǎn)業(yè)政策制定時應(yīng)跳出選擇關(guān)鍵領(lǐng)域、重點(diǎn)項目做大做強(qiáng)的傳統(tǒng)思路，產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)重點(diǎn)聚焦在整體市場培育和關(guān)鍵環(huán)節(jié)引導(dǎo)，以市場為主體探索出適合我國國情、符合需求結(jié)構(gòu)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系。

（三）人才政策：推進(jìn)專業(yè)性人才培育與認(rèn)證

專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)人才是提升養(yǎng)老服務(wù)業(yè)質(zhì)量的關(guān)鍵，也是當(dāng)前我國養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的薄弱點(diǎn)。一是要從人才結(jié)構(gòu)上著手，完善養(yǎng)老領(lǐng)域?qū)I(yè)學(xué)歷教育體系。學(xué)習(xí)借鑒日本等先進(jìn)國家適時調(diào)整設(shè)置養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才教育培養(yǎng)方向的經(jīng)驗(yàn)，完善大學(xué)及相關(guān)專科院校學(xué)科專業(yè)設(shè)置體系，以既要培養(yǎng)造就一批學(xué)術(shù)造詣精深、創(chuàng)新能力突出的高端服務(wù)人才，又要加強(qiáng)基礎(chǔ)專業(yè)技術(shù)人才隊伍為目標(biāo)，加強(qiáng)人才隊伍培養(yǎng)。二是提升現(xiàn)有人才隊伍質(zhì)量水平，大力加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)硬件建設(shè)、師資隊伍建設(shè)和培訓(xùn)課程建設(shè)，加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)人才職業(yè)化再教育，通過在職培訓(xùn)、就業(yè)培訓(xùn)等渠道，多方面提高養(yǎng)老服務(wù)人員專業(yè)技術(shù)水平。三是加快建立養(yǎng)老服務(wù)各領(lǐng)域人才認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員的資格認(rèn)證制度和考核制度，分步驟、分階段實(shí)施持證上崗，切實(shí)保證養(yǎng)老服務(wù)供給質(zhì)量。

（四）組織政策：構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)督評價體系

當(dāng)前無論是養(yǎng)老服務(wù)市場還是養(yǎng)老產(chǎn)品供給市場都尚未形成統(tǒng)一的評價體系，一些公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)評價體系也多以硬件設(shè)施為主要評估標(biāo)準(zhǔn)，缺乏對養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督。隨著當(dāng)前養(yǎng)老市場的全面放開，產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系及評估監(jiān)督體系亟待完善。一是要制定嚴(yán)格的養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)范，注重標(biāo)準(zhǔn)量化和可操作性，為行業(yè)監(jiān)督提供基礎(chǔ)依據(jù)；二是要加快建立有效的監(jiān)督檢查機(jī)制，加大對養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管力度，切實(shí)維護(hù)市場秩序，確保老年人在接受服務(wù)過程中合法權(quán)益不受損害；三是推行養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)績效評估制度，推進(jìn)第三方對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行定期監(jiān)督檢查，對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的人員、設(shè)施、服務(wù)、管理、信譽(yù)等進(jìn)行綜合評估，并向社會公布評估結(jié)果，規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)行為。