湛中樂 北京大學法學院教授，中國行政法學研究會副會長

曾幾何時，司法的陽光無法照進學術的殿堂。彼時，盡管學生受教育之權利受到學校的侵犯等問題層出不窮，并由此導致學生與學校之間的教育糾紛屢屢發(fā)生，但是化解這些教育糾紛的機制尚不健全。其中，民事糾紛的訴訟渠道還算暢通，而行政糾紛的救濟則問題較多，尤其是學校與學生之間因管理而發(fā)生糾紛的救濟渠道不暢。20世紀90年代頒行的教育法、高等教育法雖有關于申訴的規(guī)定，但沒有明確的行政復議和行政訴訟的救濟設計，致使學生維權艱難，出現(xiàn)了法治的真空和縫隙。1程雁雷：《高等教育領域行政法問題研究之回顧與前瞻》，載《行政法學研究》2006年第1期。這一現(xiàn)實直到“田永訴北京科技大學案”（以下簡稱田永案）判決的作出才真正得到改變。田永案中，一審海淀區(qū)法院通過重新審視公立高校的法律地位，進而開創(chuàng)性地將公立高校學生教育糾紛納入行政訴訟的救濟范圍，叩開了緊閉已久的教育行政訴訟的大門。在此基礎上，高校教育管理的自主權與司法審查權的關系問題，以及運用何種依據審理公立高校學生教育糾紛等問題，在田永案判決中亦得到相當程度的闡述。

一、田永案的爭議焦點

依據田永案中海淀區(qū)人民法院對于爭議焦點的歸納，并參考理論界的相關提煉，可將田永案的核心爭議焦點歸納為以下三個方面：

第一，公立高校的行政訴訟被告資格問題。田永案涉及的第一個爭議焦點是北京科技大學是否具有行政訴訟的被告資格。盡管案件的原被告雙方當事人并未對此問題提出爭議，但若不解決這一問題，海淀區(qū)法院就無法將之作為行政訴訟案件加以受理并作出裁判。具體而言，行政訴訟本質上是一種“民告官”的訴訟。依據1989年《行政訴訟法》之規(guī)定，只有行政主體的行為侵犯了相對人的人身權和財產權，相對人才可向人民法院提起行政訴訟。由此，要想將公立高校與學生之間的教育糾紛納入行政訴訟的救濟范圍，其前提是論證公立高校的行政訴訟被告資格，將公立高校歸納到行政主體的外延當中。此種情形下，北京科技大學是否具備行政訴訟的被告資格，即行政主體資格理所當然地成為本案的第一大爭議焦點。

第二，高校教育管理的自主權與司法審查權的關系問題。田永案中，法院對北京科技大學的校紀校規(guī)是否具有司法審查的權限同樣是法院無法回避的問題。原因在于，只有先審查校紀校規(guī)的合法性，才能進一步判斷依據校紀校規(guī)做出的開除學籍處分之合法性，進而由此確認原告是否具有學籍。只有在原告具有學籍的情形下，海淀區(qū)法院才能判決被告向原告頒發(fā)畢業(yè)證書和重新審核被告的學位資格。但是，受制于大學自治之理念以及我國《高等教育法》明確規(guī)定高校(含民辦高校)有“自主辦學”和“按照章程自主管理”的權力，這些權力之行使不受政府或其他任何社會法人機構的控制和干預這一現(xiàn)實，面對高校制定的校規(guī)校紀，或者作出的具體學生管理行為，法院應當如何審查？故在北京科技大學制定的校規(guī)校紀違背上位法的情形下，法院是否有權對其進行司法審查成為另外一個爭議焦點。

第三，運用何種依據審理公立高校學生教育糾紛的問題。田永案中，在海淀區(qū)法院解決了北京科技大學的被告資格問題，并將該糾紛納入行政訴訟的范圍之后，擺在法院面前的另外一個問題則是應當運用何種依據對該糾紛進行審理。在田永案發(fā)生之前，法院對于教育行政訴訟是陌生的，該案中，原告的訴求以及雙方當事人的爭議焦點，難以在我國行政法律規(guī)范當中找到具體、明確的法條作為裁判的依據。舉例而言，北京科技大學針對田永作出了退學的處理決定，但是北京科技大學并未及時向田永告知該決定，亦未聽取田永的申辯。當時并沒有相關法律對公立高校處分學生的行為明確提出程序性要求，此種情形下如何認定該退學決定的效力同樣是本案的爭議焦點之所在。

二、田永案的裁判法理

針對上述三大爭議焦點，海淀區(qū)法院分別從明確公立高校的行政訴訟被告資格，確認法院對高校校紀校規(guī)的司法審查權限，以及對正當法律程序原則的運用三個方面進行了法理的闡釋。這些法理上的闡釋已經成為各級法院處理高等教育行政糾紛的重要參照：

第一，明確公立高校的行政訴訟被告資格。海淀法院認為公立高校屬于“法律法規(guī)授權的組織”。依據1989年《行政訴訟法》之規(guī)定，“在我國，最重要的行政主體是行政機關，但是行政主體的范圍遠大于行政機關。其他行政機構和社會團體，依照法律、法規(guī)的授權也可以成為有權主體，接受授權的組織，可能是行政機構，也可以是其他社會團體”。2姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，高等教育出版社2005年版，第111—112頁。而公立高校顯然難以被歸為行政機關，它具有“法律法規(guī)授權的組織”之屬性。海淀區(qū)法院的論證邏輯是：就高等學校頒發(fā)畢業(yè)證、學位證和紀律處分權的性質而言，其具有行政權的“單方性和強制性”之特征，因此屬于行政權。而這些行政權又是由《教育法》《學位條例》中的相關法律規(guī)定授予的，并由北京科技大學代表行使。3沈巋：《擴張之中的行政法適用空間及其界限問題》，載羅豪才主編：《行政法論叢》（第3卷），法律出版社2000年版，第410頁。由此，北京科技大學符合行政法意義上的“法律、法規(guī)授權的組織”之屬性，也就可被納入行政主體的外延。相應地，也就成為行政訴訟適格的被告主體，被納入了行政訴訟制度的監(jiān)督范圍。

第二，確認法院對高校校紀校規(guī)的司法審查權限。長期以來，鑒于法院對于大學自治理念的恪守，以美國為代表的西方國家一度拒絕受理高校學生教育糾紛。4李爍：《美國公立高校懲戒學生行為的正當程序審查》，載《行政法學研究》2018年第5期。作為西方大學自治理念的對應概念，我國《高等教育法》則賦予高校“自主辦學”和“按照章程自主管理”之權力，這些權力之行使不受政府或其他任何社會法人機構的控制和干預。但就海淀區(qū)法院看來，高?！白灾鬓k學”或“按照章程自主管理”并不意味著高校之行為可以違背上位法之規(guī)定，更不意味著法院對此就必須袖手旁觀。海淀區(qū)法院認為，高校有權依據上位法制定校紀、校規(guī)并依此對在校學生進行教學管理和違紀處分，但其制定的校紀、校規(guī)和據此進行的教學管理和違紀處分，必須符合法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，必須尊重和保護當事人的合法權益。在此基礎上，法院對高校校紀校規(guī)具有司法審查權限。

第三，對正當法律程序原則的適用。在無相關法律規(guī)范提供明確遵循的情形下，運用何種依據審理公立高校學生教育糾紛是海淀區(qū)法院所無法回避的、極具挑戰(zhàn)性的問題，海淀區(qū)法院并未囿于法律條文的規(guī)定，而是另辟蹊徑，從行政法的法律原則上找尋突破口。具體而言，盡管“田永案”發(fā)生時，并無相關法律規(guī)定對公立高校處分學生明確提出程序性要求，海淀區(qū)法院依舊在判決書寫道：“……退學處理的決定涉及原告的受教育權利，從充分保障當事人權益原則出發(fā)，被告應將此決定向本人送達、宣布，聽取當事人的申辯意見。而被告既未依此原則處理，尊重當事人的權利，也未實際給原告辦理遷移學籍、戶籍、檔案等手續(xù)?！边@段文字背后的邏輯是，盡管在沒有任何法條依據情形下，但被告所作出的退學決定依舊需要聽取原告申辯，并且需要向原告本人宣布和送達，否則構成程序上的違法。

三、田永案的意義及評價

田永案之前，教育行政訴訟對于各級法院而言無疑是陌生的。一審海淀區(qū)法院通過創(chuàng)新行政訴訟理論，不僅受理了該案，還作出了公正的判決，支持了田永的大部分訴求。田永案對于原告田永本身其意義不言而喻，但同時該案的意義已經遠遠超出了該案本身，成為“中國行政法學上一個里程碑式的案件”。5何海波：《通過判決發(fā)展法律——評田永案件中行政法原則的運用》，載羅豪才主編：《行政法論叢》（第3卷），法律出版社2000年版，第437頁。

在實踐層面，一審海淀區(qū)法院通過明確公立高校的行政訴訟被告資格，進而把行政訴訟的救濟范圍拓展到高等教育領域，由此在司法界開始達成共識：公立高校作為法律法規(guī)授權的組織，其校紀校規(guī)乃至針對學生作出的管理行為應當符合教育法律、法規(guī)與規(guī)章，甚至行政法的法律原則，接受司法審查。由此，全國各級法院逐漸對公立高校學生教育糾紛敞開大門。相應地，通過行政訴訟維護學生基本權利的案件亦是層出不窮。其中如“劉燕文訴北京大學不授予博士學位案”“甘露不服暨南大學開除學籍決定案”“于艷茹不服北京大學撤銷博士學位案”等一系列同樣在全國范圍具有影響力的案件便是例證。值得注意的是，在“劉燕文訴北京大學不授予博士學位案”中，劉燕文的律師在答辯狀中便是援引田永案判決的要旨來主張原告權利的，其中寫道：“尊敬的法官們，正是那個里程碑式的田永案件的判決為劉燕文尋求司法救濟打開了大門，給了劉燕文‘最后一線希望’。我真誠地相信，如果本案判決能夠再次運用正當程序原則，那必將有助于推動現(xiàn)行學位評審制度的完善……”慶幸的是，劉燕文律師的這一辯護理由最終得到了法院的認可，田永案判決的影響可見一斑。

無可置疑，隨著最高人民法院肯定了“田永案”判決理由和結果并將判決全文公布于最高人民法院公報，田永案中的裁判要旨在很大程度上對后來法院審判同類案件，具有特別的指導性意義。但是還應當注意到，即便“田永案”叩開了教育行政訴訟的大門，在公立高校學生教育糾紛實踐中，法院“同案不同受”“同案不同判”現(xiàn)象依舊普遍存在。如2005年“邵陽學院舞弊學生狀告母校案”中，二審法院以學校對考試作弊的學生進行處分屬于學校內部管理行為不屬于行政訴訟的受案范圍為由，而裁定駁回原審原告的起訴。又如2012年“中國政法大學 78 名研究生起訴學校行政行為違法案”被法院以中國政法大學屬于事業(yè)單位而非行政主體為由而裁定駁回訴訟請求。6劉莘、李爍：《司法審查介入高校教育糾紛的難點分析》，載《廣東行政學院學報》2017年第5期。對于這一現(xiàn)實，有學者經過梳理認為，“全國各地各級法院對教育類行政訴訟的受理、立案以及審理標準等一直保持大相徑庭的態(tài)度和裁判結果，甚至導致了我國單一制的司法空間內對學生權益保護極不平衡的局面”。7曹慧麗、宗平華：《試析高等教育權益之司法救濟機制——以設置教育法庭為中心》，載《南昌大學學報》（人文社會科學版）2015年第4期。當然這些現(xiàn)實并不能磨滅田永案之實踐意義，所要說明的是：盡管田永案對于教育行政訴訟之實踐產生了積極影響，但是田永案之后公立高校學生維權之路并未一帆風順，由此更加說明田永案判決的可貴之處。

最后，有必要交代的是，海淀區(qū)法院就田永案所作的判決說理在總體上得到了學界較高的評價，但這并不意味著田永案判決的裁判邏輯在理論上就無可挑剔。例如，有學者認為，即便田永案被認為開創(chuàng)了“適用正當法律程序原則”之先河，但是該案的判決對此在論證說理的充分性上，還有待于進一步提高。同時，該案中海淀區(qū)法院還沒有充分認識到行政法上的信賴利益保護原則在本案的適用意義，進而錯失了適用信賴利益保護原則的良機。8何海波：《通過判決發(fā)展法律——評田永案件中行政法原則的運用》，載羅豪才主編：《行政法論叢》（第3卷），法律出版社2000年版，第437—471頁。此外還有學者認為，通過將公立高校定位為“法律法規(guī)授權的組織”進而賦予公立高校的行政訴訟被告資格，此舉只是權宜之計，不僅難以有效應對所有高校教育糾紛，而且忽略了高校的特殊性，9劉莘、李爍：《司法審查介入高校教育糾紛的難點分析》，載《廣東行政學院學報》2017年第5期。等等。對此本文所要說的是，對于田永案判決我們不能求全責備，盡管其在說理上略有遺憾，但是結合當時田永案所處的環(huán)境，海淀區(qū)法院作為開先河者，無論是在勇氣還是智慧層面均經受住了考驗，并由此推動了我國教育行政訴訟之理論與實踐的進一步發(fā)展，甚至在我國行政訴訟發(fā)展史上留下了濃墨重彩的一筆。