2018年全國鐵路貨物發(fā)送量預(yù)計完成40億噸，增長3億噸，煤炭等大宗物資運輸加快向鐵路轉(zhuǎn)移。通行效率不斷提升，46個多式聯(lián)運示范工程開通線路超過300條，累計完成多式聯(lián)運量330萬標(biāo)箱（TEU），7個主要集裝箱鐵水聯(lián)運港口鐵水聯(lián)運量同比增長25%。道路貨運無車承運人試點進(jìn)展順利，車輛利用率提高50%。截至11月底，降低物流成本884億元，超過年度目標(biāo)……

“運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整初見成效?！痹诮盏?019年全國交通運輸工作會上，交通運輸部部長李小鵬在報告中肯定道。

在此基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整，實施鐵路運能提升、水運系統(tǒng)升級、公路貨運治理、多式聯(lián)運提速、城市綠色配送、信息資源整合等“六大行動”在2019年的重點工作安排中赫然在列。確保運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整取得階段性進(jìn)展，實現(xiàn)鐵路貨運量增加3.5億噸，集裝箱鐵水聯(lián)運量增長15%以上，也成為了明年交通運輸工作的預(yù)期目標(biāo)之一。

李小鵬強(qiáng)調(diào)，在看到機(jī)遇的同時，也要看到結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛凸顯、行業(yè)轉(zhuǎn)型升級帶來的挑戰(zhàn)。“轉(zhuǎn)型之痛在所難免?！?/p>

作為一項系統(tǒng)性很強(qiáng)的工程，交通運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整頑疾在何處？應(yīng)如何更好推進(jìn)實施？可能面對的挑戰(zhàn)和應(yīng)對之策又有哪些？帶著問題，本刊記者采訪了交通運輸部規(guī)劃研究院環(huán)境資源所所長徐洪磊，聆聽他關(guān)于交通運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整的研究與思考。

頑疾與政策

徐洪磊告訴記者，我國交通運輸桎梏更多存在于貨運領(lǐng)域，其中又主要集中在各種運輸方式比較優(yōu)勢未能充分發(fā)揮，基礎(chǔ)設(shè)施不銜接，運輸組織水平不高等問題。

從運輸結(jié)構(gòu)方式來看，我國公路承擔(dān)了過多的煤炭、鋼鐵、糧食等大宗貨物長距離運輸任務(wù)，鐵路、水運低成本、低能耗的優(yōu)勢未能充分發(fā)揮?！坝捎谥袊a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展階段問題，我國很多大型貨物往往更適合鐵路和水運運輸。然而，在過去的三十年中，公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和貨車發(fā)展相較鐵路和水運基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展，取得了更加快速、長足的進(jìn)步?？梢哉f，公路的發(fā)展，滿足了過去三四十年產(chǎn)業(yè)大發(fā)展的需求，也造成了現(xiàn)在公路貨運量占主流的地位?！毙旌槔谔寡裕?008年-2017年，公路貨運量占比由74%上升至78%，鐵路由13.2%下降至7.8%。

全國每年有接近8億噸的鐵礦石進(jìn)口，幾乎有一半在河北上岸。這其中，京津冀地區(qū)鐵礦石疏港90%以上依靠公路運輸，而鐵路運輸不足10%。2017年我國鋼鐵產(chǎn)量8.3億噸，基本上均是依靠公路運輸。“這是運輸結(jié)構(gòu)方面面臨的主要問題。”徐洪磊表示，他在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，鐵路與公路運價“倒掛”，和時間的不確定性，也影響了貨主的選擇?！昂芏嗥髽I(yè)即使有鐵路專線的接入，由于價格原因更愿意選公路。以天津南疆至石家莊鋼鐵公司為例，約400公里的運距，公路的運價為79.7元/噸，鐵路的運價則要120元/噸?！?/p>

交通運輸部規(guī)劃研究院環(huán)境資源所所長徐洪磊

目前全世界最大的集裝箱港上海洋山港

調(diào)整運輸結(jié)構(gòu)是以習(xí)近平同志為核心的黨中央部署推動的重大決策，是打好污染防治攻堅戰(zhàn)、打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)的重要環(huán)節(jié)，是加快建設(shè)現(xiàn)代化綜合交通運輸體系，建設(shè)交通強(qiáng)國的重要內(nèi)容。要切實擔(dān)負(fù)起交通運輸行業(yè)的社會責(zé)任，真正下決心把運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整工作做實做好。

——交通運輸部部長李小鵬

從運輸組織方式來看，盡管我國擁有全世界最大的集裝箱港上海洋山港，全世界最大的礦石碼頭青海董家口港區(qū)，但各運輸方式規(guī)劃及建設(shè)自成體系，跨運輸方式銜接缺乏統(tǒng)籌，“連而不暢、鄰而不接”和“最后一公里”問題嚴(yán)重。

同時，受資金、用地、環(huán)評等制約，部分港口和大型企業(yè)鐵路專用線建設(shè)滯后，通達(dá)性不足，公路運輸不得不成為唯一選擇。我國海鐵聯(lián)運比例僅2%左右，而在歐美國家，海鐵聯(lián)運比例普遍達(dá)20%-40%。

事實上，早在2001年6月，原交通部就發(fā)布《道路運輸業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的若干意見》，加快解決道路運輸市場存在的一些問題，進(jìn)一步規(guī)范道路運輸市場行為，調(diào)整道路運輸業(yè)結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)行業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。

2018年6月27日，國務(wù)院常務(wù)會議審議并原則通過交通運輸部提出的三年行動計劃工作思路和任務(wù)措施。9月17日，國務(wù)院正式印發(fā)《推進(jìn)運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整三年行動計劃（2018-2020年）》（以下簡稱《三年行動計劃》）。

交通運輸部部長李小鵬曾在交通運輸部運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整工作組會議上指出，調(diào)整運輸結(jié)構(gòu)是以習(xí)近平同志為核心的黨中央部署推動的重大決策，是打好污染防治攻堅戰(zhàn)、打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)的重要環(huán)節(jié)，是加快建設(shè)現(xiàn)代化綜合交通運輸體系，建設(shè)交通強(qiáng)國的重要內(nèi)容。要切實擔(dān)負(fù)起交通運輸行業(yè)的社會責(zé)任，真正下決心把運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整工作做實做好。

在《三年行動計劃》的重點任務(wù)中，多式聯(lián)運提速行動明確在列，而如何讓“多式”“聯(lián)”起來依舊是重中之重

在徐洪磊看來，交通運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整是一項系統(tǒng)工程，需要政府主導(dǎo)、多方協(xié)同；需要堅持治標(biāo)與治本相結(jié)合，而非一蹴而就；要以多式聯(lián)運為抓手，牽引運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整工作。近期聚焦大宗貨物，采用行政管制與財政補(bǔ)貼，取得實效，而從中遠(yuǎn)期來看，應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施完善、財稅政策配套、鐵路市場化改革，重點發(fā)展集裝箱多式聯(lián)運。

關(guān)于交通運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整的整體思路，徐洪磊認(rèn)為，必須充分發(fā)揮各種交通方式的比較優(yōu)勢，統(tǒng)一發(fā)力。必須與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整協(xié)同推進(jìn)，避免因僅滿足靜態(tài)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整造成的投資浪費和政策失靈。必須發(fā)揮政府與市場共同作用，形成長效機(jī)制和良性發(fā)展格局，同時，還需要聚焦公路治理和鐵路提升等關(guān)鍵環(huán)節(jié)綜合施策。

目標(biāo)與路徑

當(dāng)被問及如何實現(xiàn)《三年行動計劃》中，全國貨物運輸結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化，鐵路、水路承擔(dān)的大宗貨物量顯著提高，港口鐵路集疏運量和集裝箱多式聯(lián)運大幅增長，重點區(qū)域運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整工作取得突破性進(jìn)展，將京津冀和周邊地區(qū)打造成為全國運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整示范區(qū)等目標(biāo)時，徐洪磊表示，計劃已經(jīng)列出了六大重點任務(wù)，這實際上也是我國交通運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整的實現(xiàn)路徑。

一是鐵路運能提升行動。提升既有鐵路綜合利用效率，加快鐵路專用線建設(shè)，到2020年大宗貨物年貨運量在150萬噸以上的工礦企業(yè)和新建物流園區(qū)接入比例達(dá)到80%以上。建立健全靈活的運價調(diào)整機(jī)制，完善短距離大宗貨物運價浮動機(jī)制。

二是水運系統(tǒng)升級行動。完善內(nèi)河水運網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)集疏港鐵路建設(shè)。2018年底前，環(huán)渤海地區(qū)、山東省、長三角地區(qū)沿海主要港口和唐山港、黃驊港的煤炭集港改由鐵路或水路運輸；2020年采暖季前，沿海主要港口和唐山港、黃驊港的礦石、焦炭等大宗貨物原則上主要改由鐵路或水路運輸。

三是公路貨運治理行動。強(qiáng)化公路貨運車輛超限超載治理，到2020年底，各?。▍^(qū)、市）高速公路貨運車輛平均違法超限超載率不超過0.5%。大力推進(jìn)貨運車型標(biāo)準(zhǔn)化，推動道路貨運行業(yè)集約高效發(fā)展。

四是多式聯(lián)運提速行動。推進(jìn)具有多式聯(lián)運功能的物流園區(qū)建設(shè)，加強(qiáng)不同運輸方式間的有效銜接。支持各地開展集裝箱運輸、商品車滾裝運輸、全程冷鏈運輸、電商快遞班列等多式聯(lián)運試點示范創(chuàng)建。

“不可否認(rèn)的是在調(diào)整的過程中，可能給部分貨運企業(yè)帶來陣痛。從廣義上來講，任何一種結(jié)構(gòu)調(diào)整也是改革，只要改革就會涉及利益調(diào)整。希望企業(yè)在享受環(huán)境質(zhì)量改善、高質(zhì)量發(fā)展成果的同時，理念上也要逐步轉(zhuǎn)變?！?/p>

五是城市綠色配送行動。推進(jìn)城市綠色貨運配送示范工程建設(shè)。制定新能源城市配送車輛便利通行等政策，并加大推廣應(yīng)用力度。推進(jìn)城市生產(chǎn)生活物資公鐵聯(lián)運，打造“軌道+倉儲配送”的鐵路城市物流配送新模式。

過去三四十年中，公路的發(fā)展?jié)M足了產(chǎn)業(yè)大發(fā)展的需求，也造成了目前公路貨運量的主流地位

六是信息資源整合行動。加快建設(shè)多式聯(lián)運公共信息平臺，提升物流信息服務(wù)水平。建立運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整信息運行監(jiān)測和報送機(jī)制。

“《行動計劃》要求與2017年相比，2020年全國鐵路貨運量增加11億噸，增長30%。事實上，2017年，長江干線和西江干線兩條江的運量就與全國鐵路貨運量相當(dāng)，可見，鐵路貨運還有很大的提升空間?！?/p>

挑戰(zhàn)與對策

徐洪磊坦言，運輸結(jié)構(gòu)的調(diào)整可能面臨運輸成本增加、工礦企業(yè)運輸保障困難、鐵路專用線建設(shè)、行業(yè)穩(wěn)定等多方面挑戰(zhàn)，短期內(nèi)將對公路、鐵路貨運帶來一定影響?！安豢煞裾J(rèn)的是在調(diào)整的過程中，可能給部分貨運企業(yè)帶來陣痛。從廣義上來講，任何一種結(jié)構(gòu)調(diào)整也是改革，只要改革就會涉及利益調(diào)整。希望企業(yè)在享受環(huán)境質(zhì)量改善、高質(zhì)量發(fā)展成果的同時，理念上也要逐步轉(zhuǎn)變?！?/p>

“從目前用戶端調(diào)研情況來看，貨主選擇鐵路比選擇公路運輸成本平均要高0.1元/噸公里，‘公轉(zhuǎn)鐵’將增加工礦企業(yè)運輸成本?！睂Υ?，徐洪磊建議，完善短距離大宗貨物運價浮動機(jī)制，減少和取消鐵路兩段短駁環(huán)節(jié)，降低短駁成本，規(guī)范港口經(jīng)營服務(wù)性費用，深化公路超限超載治理，公路運價理性回歸。

在鐵路企業(yè)運輸保障方面，鋼鐵主要依賴公路運輸，華北地區(qū)鐵礦石80%以上采用公路運輸。幾年來大部分新建鋼鐵企業(yè)沒有鐵路專用線，原材料及產(chǎn)成品全部依靠公路運輸。應(yīng)優(yōu)先保障煤炭、焦炭、礦石、糧食等大宗貨物運力供給，推進(jìn)鐵路運輸企業(yè)與煤炭、礦石、鋼鐵等大客戶簽訂運量運能互保協(xié)議，加快大型工礦企業(yè)鐵路專用線建設(shè)，梳理建設(shè)項目表。

在鐵路專用線建設(shè)方面，鐵路專用線建設(shè)工程中，普遍面臨著資金、用地指標(biāo)、立項審批等方面制約。鐵路專用線占用農(nóng)田，集疏港鐵路用海問題，影響建設(shè)進(jìn)度?？刹捎酶鞯鼐幹聘劭诩梃F路、物流園區(qū)和工礦企業(yè)鐵路專用線建設(shè)方案，保障土地指標(biāo)等方式完善鐵路“毛細(xì)血管”，同時發(fā)揮企業(yè)作用，鼓勵社會投資，共同推進(jìn)。

據(jù)介紹，2017年，道路運輸行業(yè)共有營運貨車1368萬輛、2100萬從業(yè)人員。道路貨運行業(yè)“多、小、散、弱”矛盾突出，不穩(wěn)定因素較多。運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整短期內(nèi)將對公路貨運帶來一定挑戰(zhàn)，增加煤炭、礦石公路運輸富余運力?？赏ㄟ^促進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”新業(yè)態(tài)、新模式發(fā)展，加大政策支持力度，完善從業(yè)人員社會保障、職業(yè)培訓(xùn)，加強(qiáng)部門協(xié)同聯(lián)動，強(qiáng)化市場監(jiān)測分析，可積極改善這一狀況，讓運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整平穩(wěn)過渡。

在提及對策中，徐洪磊特別強(qiáng)調(diào)，要因情施策，增強(qiáng)方式間銜接與各方式內(nèi)部提升相結(jié)合，同時，持續(xù)提升公路貨運車隊清潔化水平也至關(guān)重要。

他進(jìn)一步解釋說，《京津冀及周邊地區(qū)運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整示范區(qū)建設(shè)實施方案》提出了“減少公路運輸量，增加鐵路運輸量”的量化目標(biāo)。把更多中長距離公路貨運、大宗散貨公路運輸轉(zhuǎn)向鐵路和水路時，公路兩邊還有短駁分撥，并不一定會減少統(tǒng)計意義上的公路貨運量?！拔覀兗葟?qiáng)調(diào)方式間的銜接，強(qiáng)調(diào)信息要溝通，標(biāo)準(zhǔn)要銜接，海鐵要聯(lián)運等，還強(qiáng)調(diào)每一種運輸方式內(nèi)部的優(yōu)化，公路要規(guī)范，鐵路要提升要改善，這里面既需要做一些系統(tǒng)性的事情，又要做局部的改善?！?/p>