摘要：塑料在20世紀(jì)人類工業(yè)發(fā)展和民生方面曾發(fā)揮過(guò)重要的作用，如今的塑料垃圾卻日益危害人類健康和全球環(huán)境。日本作為世界上生產(chǎn)和排放塑料垃圾的大國(guó)，走過(guò)了大量生產(chǎn)和大量消費(fèi)的發(fā)展道路，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期探索塑料資源的循環(huán)利用，達(dá)到很高的塑料垃圾循環(huán)再利用率。然而，日本在塑料資源循環(huán)利用方面也存在不少結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。2018年G7峰會(huì)上，日本采取消極態(tài)度，拒絕簽署《海洋塑料憲章》，飽受各方批評(píng)。此后，日本基于20世紀(jì)90年代以來(lái)推進(jìn)建設(shè)循環(huán)型社會(huì)體系、現(xiàn)實(shí)環(huán)境外交、中國(guó)禁止進(jìn)口“洋垃圾”政策等影響，轉(zhuǎn)而在2019年制定《塑料資源循環(huán)戰(zhàn)略》，將海洋塑料垃圾和微塑料治理列為當(dāng)年G20峰會(huì)的重要議題。日本在塑料垃圾循環(huán)利用的情況、政策轉(zhuǎn)變?cè)蛞约爸贫ǖ膽?zhàn)略內(nèi)容值得展開深入分析與探討。

關(guān)鍵詞：塑料垃圾;塑料資源循環(huán)戰(zhàn)略;海洋塑料;微塑料;洋垃圾

中圖分類號(hào)：X508文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1004-2458-（2019）06-0029-13

DOI：1014156/jcnkirbwtyj201906004

塑料曾被譽(yù)為“20世紀(jì)的偉大發(fā)明”之一，在提升20世紀(jì)人類社會(huì)工業(yè)化和全球民眾生活水平方面發(fā)揮了十分重要的作用。但是，時(shí)至今日，大規(guī)模生產(chǎn)的塑料及其不當(dāng)處理，正日益危害人類健康和全球環(huán)境。與此同時(shí)，美、日等發(fā)達(dá)國(guó)家人均塑料垃圾排放量一直居高不下，而且還在塑料垃圾的全球治理當(dāng)中，不僅以極其不負(fù)責(zé)任的“美國(guó)優(yōu)先”“高標(biāo)準(zhǔn)行動(dòng)”“塑料垃圾出口”等方式轉(zhuǎn)嫁塑料危害，還向海洋排放大量的塑料垃圾。在2018年6月召開的七大工業(yè)國(guó)集團(tuán)年度峰會(huì)（G7峰會(huì)）上，唯獨(dú)日本和美國(guó)拒絕簽署加拿大提出的“呼吁各國(guó)減少一次性塑料使用，目標(biāo)是2030年前讓55%的塑料垃圾能循環(huán)使用，并建議工業(yè)界產(chǎn)品采取減少或取代塑料的設(shè)計(jì)，加強(qiáng)回收工作防止塑料再進(jìn)入全球海洋”的《海洋塑料憲章》。然而，時(shí)隔一年后，日本于2019年5月31日轉(zhuǎn)而制定了《塑料資源循環(huán)戰(zhàn)略》，接著在6月份日本主辦的二十國(guó)領(lǐng)導(dǎo)峰會(huì)（G20峰會(huì)）上，安倍晉三欣然接受由S20（G20科學(xué)機(jī)制）提出的建議，將海洋塑料垃圾和微塑料治理列為峰會(huì)的重要議題。日本在塑料資源循環(huán)問(wèn)題上面的重大態(tài)度轉(zhuǎn)變，不僅與日本國(guó)內(nèi)的國(guó)家治理息息相關(guān)，還纏繞著日本在國(guó)家戰(zhàn)略定位、國(guó)際形象的一次重大調(diào)整，值得中國(guó)學(xué)界加以關(guān)注。總體而言，中國(guó)學(xué)界對(duì)日本的環(huán)境問(wèn)題給予了較多的關(guān)注，但缺乏對(duì)具體環(huán)境問(wèn)題細(xì)分項(xiàng)方面展開更為細(xì)致的分析。顯然，針對(duì)日本在塑料資源循環(huán)戰(zhàn)略的深化與轉(zhuǎn)變，對(duì)這一問(wèn)題展開學(xué)理性深入分析與探討，僅限于一些報(bào)紙的時(shí)政評(píng)論

收稿日期：2019-10-08

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“環(huán)境史及其對(duì)史學(xué)的創(chuàng)新研究”（16ZDA122）

作者簡(jiǎn)介：陳祥（1980—），男，福建連江人，文學(xué)博士，助理研究員，主要從事近代日本侵華史、日本環(huán)境史研究。日本垃圾回收處理與循環(huán)利用專題陳祥：日本制定“塑料資源循環(huán)戰(zhàn)略”的原因及影響日本問(wèn)題研究2019年第6期性闡述王旭.“藍(lán)色海洋愿景”背后——日本為何將海洋塑料垃圾與微塑料治理列為大阪G20 峰會(huì)重要議題[N].中國(guó)海洋報(bào)，2019-07-09（2）。劉樹良.日本探索重構(gòu)塑料垃圾循環(huán)體系[N].中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)，2019-09-16（07）。。

2019年日本政府深刻意識(shí)到世界各國(guó)在塑料垃圾循環(huán)利用上博弈格局的變化而迅速做出戰(zhàn)略與政策的調(diào)整。文章擬從日本塑料資源循環(huán)情況、日本在塑料資源循環(huán)問(wèn)題上的政策轉(zhuǎn)變、《塑料資源循環(huán)戰(zhàn)略》的主要內(nèi)容等展開綜合分析，以期掌握日本垃圾循環(huán)利用的發(fā)展方向及對(duì)中國(guó)塑料垃圾循環(huán)利用的影響與借鑒。

一、日本塑料垃圾循環(huán)利用的情況

20世紀(jì)80年代，日本進(jìn)入“泡沫經(jīng)濟(jì)”時(shí)期，日本民眾對(duì)商品包裝的精美程度極為重視，經(jīng)濟(jì)的繁榮帶來(lái)了垃圾數(shù)量和種類的急劇增多，迫使日本政府調(diào)整垃圾管理政策，從廢棄物的末端處理轉(zhuǎn)向從源頭出發(fā)的循環(huán)利用和減量化的垃圾處理模式。在日本政府和民眾的配合之下，到20世紀(jì)90年代，日本的垃圾分類處理機(jī)制在國(guó)內(nèi)全面普及，并取得了良好的效果，資源化比例從621%提升至1520%。然而，剩下未能實(shí)現(xiàn)資源利用的垃圾當(dāng)中，塑料垃圾占了相當(dāng)大的比重。當(dāng)時(shí)的塑料垃圾在日本屬于不可燃垃圾，相當(dāng)部分經(jīng)過(guò)分類集中后就全部填埋處理。以2001年?yáng)|京都為例，都內(nèi)一共產(chǎn)生廢棄塑料垃圾1257萬(wàn)噸，家庭使用后丟棄的包裝容器和日用品占了塑料一般廢棄物的主要部分，其中使用過(guò)的塑料瓶和聚苯乙烯泡沫板能夠作為材料回收，僅占塑料一般廢棄物的12%。其他的塑料一般廢棄物和產(chǎn)業(yè)廢棄物只能通過(guò)焚燒和填埋處理，其中焚燒只占35%，粉碎后的填埋量達(dá)67萬(wàn)噸，占比54%[1]。在21世紀(jì)初的十年里，日本每年產(chǎn)生數(shù)百萬(wàn)噸的塑料垃圾需要填埋，圍繞廢棄塑料產(chǎn)生了“塑料垃圾戰(zhàn)爭(zhēng)”的社會(huì)問(wèn)題，日本政府為之煩惱，經(jīng)歷了長(zhǎng)期探索塑料資源的循環(huán)利用，才達(dá)到其對(duì)外宣稱的實(shí)現(xiàn)86%的塑料垃圾循環(huán)再利用率根據(jù)日本的分類和處理標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境省公布2018年日本塑料垃圾有效利用率達(dá)到86%：再生利用23%、化學(xué)回收4%、能源回收58%、單純焚燒8%、填埋6%。。

（一）強(qiáng)化塑料垃圾焚燒

在2000年以前，日本的塑料垃圾屬于不可燃垃圾，大多是通過(guò)分類回收、再利用處理之后，加以填埋處理。隨著塑料垃圾數(shù)量不斷增多和垃圾填埋場(chǎng)日益不足，20世紀(jì)90年代的日本迫切需要對(duì)塑料垃圾加以焚燒處理。然而，當(dāng)時(shí)日本大多數(shù)的垃圾焚燒管理停留在70年代制定的法令，主要焚燒可燃性有機(jī)物，爐溫較低，且規(guī)模大多在日處理垃圾50～90噸的小型焚燒爐，一個(gè)垃圾處理場(chǎng)通常為1～2個(gè)焚燒爐。[2]隨著可燃垃圾中混入越來(lái)越多的塑料等高熱量易燃垃圾后，導(dǎo)致爐溫升高，聚氯乙烯燃燒后產(chǎn)生的氯化氫會(huì)嚴(yán)重?fù)p傷焚燒爐，縮短使用壽命，同時(shí)，聚氯乙烯在爐溫不夠高的情況下會(huì)分解產(chǎn)生二噁英等致癌物。

日本政府針對(duì)這兩個(gè)問(wèn)題，一方面切實(shí)推進(jìn)1997年就制定的《垃圾處理的廣域化計(jì)劃》，以擴(kuò)大垃圾處理站輻射的區(qū)域，形成能夠處理更大范圍的垃圾處理站，進(jìn)而通過(guò)大規(guī)模的焚燒爐并以高溫連續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)達(dá)到消除二噁英，根據(jù)該計(jì)劃引入技術(shù)，廣域范圍內(nèi)的市町村開始偏向于改建或新建大型焚燒爐[3]。另一方面，于2000年1月制定了《二噁英類對(duì)策特別措施法》，要求“在工廠或企業(yè)單位的活動(dòng)過(guò)程中，為防止或消除二噁英類物質(zhì)造成的環(huán)境污染而需要新建或改善設(shè)施，國(guó)家應(yīng)致力于對(duì)此予以資金、技術(shù)性扶持和其他援助”[4]。日本從2000年開始，陸續(xù)著手改建和新建了大批能夠焚燒塑料垃圾的焚燒爐，如下表一所示，被投入焚燒爐用做發(fā)電、熱循環(huán)的塑料垃圾從2005年的368萬(wàn)噸迅速提高到2017年的524萬(wàn)噸，從2005年之后，塑料垃圾被其他方式處理的數(shù)量并沒有出現(xiàn)大規(guī)模提高的情況下，日本主要依靠增加焚燒塑料垃圾來(lái)提升塑料垃圾的利用率。表12005—2017年日本塑料垃圾處理情況表[5]

（二）促進(jìn)塑料垃圾出口

如表1所示，在日本的垃圾處理標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)中，僅次于能源回收的是材料回收的再利用。這一部分塑料垃圾可以經(jīng)過(guò)加工重塑，重新制作成新的塑料制品，是具有較高附加值的塑料資源。但是，日本作為發(fā)達(dá)國(guó)家，國(guó)內(nèi)人工成本高、加工環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格，且加工之后無(wú)利可圖甚至需要地方自治體為此支付高額的補(bǔ)助金才能實(shí)現(xiàn)循環(huán)處理。自20世紀(jì)80年代起，日本開始出現(xiàn)了塑料垃圾的越境處理，將日本的垃圾運(yùn)往海外，以極低的價(jià)格加以處理。雖然日本早在1989年就簽訂了旨在“遏止越境轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)肥料，特別是向發(fā)展中國(guó)家出口和轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)廢料”的《巴塞爾公約》，但日本政府一方面表示不承認(rèn)這些出口的合法性，同時(shí)又對(duì)這種轉(zhuǎn)嫁塑料垃圾處理采取了實(shí)際支持的做法。日本國(guó)內(nèi)甚至對(duì)此類垃圾的越境處理進(jìn)行了強(qiáng)詞奪理的辯解：“從日本、韓國(guó)出口到中國(guó)那些油跡斑斑的汽車零部件、含絕緣體電線和塑料，都是有價(jià)物品”[6]。如圖1所示，2000年前后，日本的塑料垃圾出口開始出現(xiàn)較為明顯的增加，而且，塑料垃圾出口到中國(guó)香港的也只是利用香港中轉(zhuǎn)貿(mào)易功能，最終還是要運(yùn)往中國(guó)大陸加以處理。

在日本看來(lái)，塑料垃圾運(yùn)往中國(guó)，然后被中國(guó)的工廠熔化做成塑料顆粒，再在中國(guó)加工成新的產(chǎn)品出口海外，在這一條看似完全合理的商業(yè)鏈條當(dāng)中，完全以經(jīng)濟(jì)利益加以衡量的話，每一個(gè)環(huán)節(jié)都十分嚴(yán)格地遵循了商業(yè)規(guī)則，而且，在這個(gè)看似十分美好的垃圾商業(yè)化循環(huán)當(dāng)中，企業(yè)、政府、國(guó)家似乎均是獲利者。但事實(shí)并非如此，在商業(yè)規(guī)則之外，中國(guó)在處理這些塑料垃圾過(guò)程中付出了沉重的環(huán)境代價(jià)。因此，在日本的塑料垃圾處理體系當(dāng)中，中國(guó)從2007年之后長(zhǎng)期每年進(jìn)口日本塑料垃圾140萬(wàn)噸左右，可以說(shuō)是變相地承擔(dān)了處理日本國(guó)內(nèi)塑料垃圾材料回收3/4的數(shù)量。

以2016年為例，分析日本塑料垃圾循環(huán)利用的情況，可以繪制出如下循環(huán)利用圖（圖2）。日本在2016年一共排放塑料垃圾達(dá)899萬(wàn)噸，能源回收517萬(wàn)噸約占57%、材料回收206萬(wàn)噸約占23%（其中出口170萬(wàn)噸約占19%、本土處理36萬(wàn)噸約占4%）、單純焚燒80萬(wàn)噸約占9%、填埋60萬(wàn)噸約占7%。僅從數(shù)據(jù)看，日本的塑料垃圾循環(huán)處理已經(jīng)做到了很高的水平，有效再利用率高達(dá)84%，填埋和單純焚燒已經(jīng)控制在較低的16%以下。

不過(guò)，日本的塑料垃圾循環(huán)利用需要與世界上同樣在塑料垃圾循環(huán)再利用方面做得較好的歐盟加以比較。如表2所示，歐盟在塑料垃圾循環(huán)處理過(guò)程中，填埋的塑料比例達(dá)27%，比日本高出不少。除此之外，在焚燒方面，歐盟比日本低了15個(gè)百分點(diǎn);歐盟在域內(nèi)循環(huán)再利用的處理能力明顯比日本高出15個(gè)百分點(diǎn)。綜合看來(lái)，歐盟與日本真正在境內(nèi)實(shí)現(xiàn)有效的再利用率均為61%（域內(nèi)循環(huán)+能源回收），但從具體的細(xì)分項(xiàng)而言，歐盟在塑料垃圾處理過(guò)程中，更傾向于在域內(nèi)進(jìn)行分類后的循環(huán)再利用，且對(duì)塑料垃圾的材料回收能力較強(qiáng)，日本更依賴于焚燒方式處理塑料垃圾。此外，日本在越境塑料垃圾處理方面也比歐盟更依賴于將塑料垃圾出口至發(fā)展中國(guó)家，進(jìn)行轉(zhuǎn)嫁處理。

從上述分析的塑料垃圾處理情況來(lái)看，日本雖然在塑料資源循環(huán)再利用方面進(jìn)行了諸多努力，并取得了很高的“有效再利用率”，但是，同時(shí)又很難將日本稱之為“塑料循環(huán)再利用大國(guó)”，反而是一個(gè)“塑料垃圾焚燒大國(guó)”。日本的強(qiáng)項(xiàng)并不在于“再利用”，而是強(qiáng)于“焚燒技術(shù)”，也正因?yàn)槿绱?，可以理解為日本憑借技術(shù)優(yōu)勢(shì)而缺乏著力于推進(jìn)塑料資源的回收再利用，并將許多本可以進(jìn)一步加以回收再利用的塑料制品排除在循環(huán)再利用之外，日本在塑料資源循環(huán)利用方面存在不少結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。

二、日本在塑料資源循環(huán)

問(wèn)題上的政策轉(zhuǎn)變海龜?shù)谋亲永锊逯桓芰衔躘8]、在鯨魚的胃里掏出了大量的塑料[9]，這種海洋塑料垃圾污染的景象給世界民眾造成了巨大的沖擊，人們深刻意識(shí)到需要正視海洋的塑料問(wèn)題。西歐發(fā)達(dá)國(guó)家在2018年G7峰會(huì)上簽署了《海洋塑料憲章》之后，2019年1月，歐盟又制定了《塑料資源循環(huán)戰(zhàn)略》，這給一向自詡在垃圾處理問(wèn)題上領(lǐng)導(dǎo)世界的日本以巨大國(guó)際壓力。日本迅速做出回應(yīng)，一改2018年拒簽《海洋塑料憲章》的態(tài)度，于2019年5月出臺(tái)了《塑料資源循環(huán)戰(zhàn)略》，6月日本在大阪舉辦二十國(guó)領(lǐng)導(dǎo)峰會(huì)（G20峰會(huì)）上，將海洋塑料垃圾和微塑料治理列為峰會(huì)的重要議題。日本政府的態(tài)度出現(xiàn)如此巨大轉(zhuǎn)變的原因，可以從以下幾個(gè)方面展開探討。

（一）四次《循環(huán)型社會(huì)形成推進(jìn)基本計(jì)劃》的制約

日本在20世紀(jì)60-80年代經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展與日趨成熟的過(guò)程，以往的學(xué)界對(duì)日本經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高速增長(zhǎng)的原因大多歸結(jié)于大規(guī)模的資源投入，走出了一條大量生產(chǎn)、大量消費(fèi)的發(fā)展之路[10]。因此，往往忽視了日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式所帶來(lái)的大量廢棄物的問(wèn)題，而且這些廢棄物的處理與填埋在很大程度上已經(jīng)超出了同期日本社會(huì)與自然環(huán)境所能承受的限度。日本在“資源”與“環(huán)境”的雙重重壓之下，從20世紀(jì)90年代開始，轉(zhuǎn)而探索一條以循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)循環(huán)社會(huì)形成的道路，并堅(jiān)持3R原則指的是減量化（reducing），再利用（reusing）和再循環(huán)（recycling）三種原則的簡(jiǎn)稱。，謀求社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，逐步構(gòu)建了較為完備的推進(jìn)建設(shè)循環(huán)型社會(huì)的法律體系推進(jìn)建設(shè)循環(huán)型社會(huì)的法律體系包括：關(guān)于廢棄物適當(dāng)處理的《廢棄物處理法》和促進(jìn)再利用的《資源有效利用促進(jìn)法》;多部對(duì)個(gè)別物品進(jìn)行限制的法律：《容器包裝循環(huán)利用法》《家電循環(huán)利用法》《食品循環(huán)利用法》《建設(shè)循環(huán)利用法》《汽車循環(huán)利用法》《小型家電循環(huán)利用法》等。。

2001年1月，日本正式制定了《循環(huán)型社會(huì)形成推進(jìn)基本法》，根據(jù)該法律第15條的規(guī)定，需要綜合且有計(jì)劃地推進(jìn)循環(huán)型社會(huì)形成相關(guān)的政策。日本于2003年3月正式制定了《循環(huán)型社會(huì)形成推進(jìn)基本計(jì)劃》，并在2008年3月、2013年5月、2018年6月相繼制定了第2次、第3次、第4次“循環(huán)型社會(huì)形成推進(jìn)基本計(jì)劃”?！把h(huán)型社會(huì)”的定義是，生產(chǎn)的產(chǎn)品應(yīng)減少?gòu)U棄物，同時(shí)產(chǎn)品應(yīng)能夠作為循環(huán)資源加以循環(huán)利用，并確保其能夠得到適當(dāng)?shù)奶幚恚瑩?jù)此以實(shí)現(xiàn)減少天然資源的消費(fèi)、盡可能地降低對(duì)環(huán)境造成負(fù)荷的社會(huì)[11]。通過(guò)4次《循環(huán)型社會(huì)形成推進(jìn)基本計(jì)劃》的實(shí)施，日本已經(jīng)制定了十分明確的3R績(jī)效循環(huán)型社會(huì)形成指標(biāo)（參見表三），對(duì)最終填埋處理的垃圾數(shù)量的減少做了嚴(yán)格的限制。同時(shí)形成了兩大原則：一是塑料垃圾處理的優(yōu)先順序是減量化>再使用>再利用>能源回收>適當(dāng)處理;二是在明確企業(yè)、民眾的“排放者責(zé)任”的同時(shí)，作為生產(chǎn)者也需要對(duì)自己生產(chǎn)的制品在使用后成為廢棄物負(fù)有一定的責(zé)任，即“擴(kuò)大生產(chǎn)者責(zé)任”?？梢?，即便是日本在2018年5月G7峰會(huì)上拒絕簽署《海洋塑料憲章》，也是無(wú)法改變?nèi)毡緡?guó)內(nèi)在處理塑料垃圾問(wèn)題上的基本方向與態(tài)度。中川雅治環(huán)境大臣在G7峰會(huì)答記者問(wèn)時(shí)也明確表示：“日本雖然與該憲章共有相同的方向，但在包括生活用品在內(nèi)，將所有塑料作為對(duì)象削減使用之際，有必要慎重調(diào)查和討論對(duì)市民生活和產(chǎn)業(yè)的影響，所以決定暫緩參加此次簽字?！鳛榄h(huán)境省，這個(gè)第四次循環(huán)型社會(huì)形成推進(jìn)基本計(jì)劃將由內(nèi)閣會(huì)議決議，再根據(jù)這個(gè)計(jì)劃制定《塑料資源循環(huán)戰(zhàn)略》”[12]。顯然，中川指出了日本國(guó)內(nèi)就塑料垃圾問(wèn)題在短期目標(biāo)上存在一些結(jié)構(gòu)性的問(wèn)題，而在長(zhǎng)期目標(biāo)上依然是對(duì)塑料資源循環(huán)采取積極的態(tài)度。在經(jīng)過(guò)一年的準(zhǔn)備之后，日本在《塑料資源循環(huán)戰(zhàn)略》中明確指出，“基于推進(jìn)國(guó)內(nèi)對(duì)策，并運(yùn)用這些積累的實(shí)際成績(jī)、經(jīng)驗(yàn)，在2019年6月日本召開G20峰會(huì)等之際，積極將日本的技術(shù)、創(chuàng)新、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的軟硬件推向國(guó)際”[13]。這可以理解為，日本在時(shí)隔一年后，又重新對(duì)塑料垃圾問(wèn)題轉(zhuǎn)而采取積極態(tài)度是基于完成了國(guó)內(nèi)社會(huì)基礎(chǔ)與機(jī)制準(zhǔn)備。

表3《循環(huán)型社會(huì)形成推進(jìn)基本計(jì)劃》對(duì)3R 績(jī)效循環(huán)型社會(huì)形成指標(biāo)的設(shè)定年度目標(biāo)3R績(jī)效指標(biāo)源頭：資源投入產(chǎn)出率循環(huán)：資源循環(huán)率處置：最終填埋垃圾量201039萬(wàn)日元/噸14%2 800萬(wàn)噸201542萬(wàn)日元/噸15%2 300萬(wàn)噸202046萬(wàn)日元/噸17%1 700萬(wàn)噸202549萬(wàn)日元/噸18%1 300萬(wàn)噸資料來(lái)源：根據(jù)四次《循環(huán)型社會(huì)形成推進(jìn)基本計(jì)劃》的數(shù)據(jù)，由筆者制作（二）環(huán)境外交的考量

冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，日本一直在尋求成為政治大國(guó)的路徑，隨著日本泡沫經(jīng)濟(jì)的破滅，憑借經(jīng)濟(jì)實(shí)力推動(dòng)日本成為政治大國(guó)的作用日益弱化，如何在國(guó)際舞臺(tái)上保持日本的影響力，成為日本國(guó)家外交轉(zhuǎn)型的重要問(wèn)題。日本很快就從20世紀(jì)80年代對(duì)環(huán)境問(wèn)題“只做表面文章，持續(xù)無(wú)視對(duì)他國(guó)影響的掠奪行為”，迅速轉(zhuǎn)變?yōu)閷h(huán)境外交作為日本達(dá)成外交目的的重要手段，并使之成為日本外交的一大特點(diǎn)，日本將環(huán)境外交的重點(diǎn)放在了“名聲”上[14]。日本在塑料問(wèn)題上的政策反復(fù)，正是基于環(huán)境外交的考量。2018年4月安倍訪美，迫切需要美國(guó)在朝鮮問(wèn)題、日美同盟、經(jīng)貿(mào)磋商等方面展開溝通與合作。5月，日本制定了《第三期海洋計(jì)劃》，并將優(yōu)先議題由過(guò)去的海洋環(huán)境、海洋開發(fā)轉(zhuǎn)變?yōu)椤疤魬?zhàn)新的海洋立國(guó)，通過(guò)強(qiáng)化掌握海洋狀況的能力等實(shí)現(xiàn)綜合性海洋安全保障”安倍晉三在綜合海洋政策本部上的講話。首相官邸.総合海洋政策本部[EB/OL].[2019-10-03].http：//www.kantei.go.jp/jp/98_abe/actions/201805/15kaiyo.html。。6月在G7峰會(huì)上，海洋塑料問(wèn)題作為環(huán)境外交的重要議題，正是基于環(huán)境問(wèn)題需要為政治與安全讓路的考量，追隨美國(guó)拒絕簽署《海洋塑料憲章》。

不過(guò)，日本在環(huán)境問(wèn)題上的倒退態(tài)度，很快引來(lái)西方各國(guó)、國(guó)際社會(huì)和日本國(guó)內(nèi)的諸多批評(píng)，在顧及美日同盟之后，日本就需要考慮其在國(guó)際社會(huì)上的“名聲”了。中川雅治環(huán)境大臣在G7峰會(huì)的記者見面會(huì)上，就已經(jīng)為挽回日本的“名聲”做了鋪墊：“安倍首相在峰會(huì)上表示，海洋垃圾對(duì)策不僅需要G7和發(fā)達(dá)國(guó)家的努力來(lái)實(shí)現(xiàn)，也需要發(fā)展中國(guó)家在內(nèi)作為全球性問(wèn)題加以應(yīng)對(duì)，希望在明年日本將舉辦G20峰會(huì)之際，采取應(yīng)對(duì)措施?！@個(gè)《塑料資源循環(huán)戰(zhàn)略》正在討論當(dāng)中，通過(guò)我們認(rèn)真的討論，希望日本能夠以領(lǐng)導(dǎo)世界的干勁繼續(xù)努力下去”[12]。很顯然，日本并沒有放棄將海洋塑料的環(huán)境外交作為日本為國(guó)際做貢獻(xiàn)、領(lǐng)導(dǎo)國(guó)際社會(huì)的抓手，此后，首相安倍晉三在2019年的新年施政演說(shuō)、達(dá)沃斯論壇、內(nèi)閣會(huì)議上多次對(duì)國(guó)內(nèi)外表態(tài)，“塑料垃圾導(dǎo)致的海洋污染已成為生態(tài)系統(tǒng)的巨大威脅，為將美麗的大海傳給下一代，……日本將與各國(guó)一道應(yīng)對(duì)海洋塑料垃圾問(wèn)題”[15] 。

而且，環(huán)境外交作為國(guó)家外交手段之一，其根本目的是需要服從并服務(wù)于國(guó)家利益。日本需要從本國(guó)對(duì)海洋塑料垃圾處理出發(fā)，優(yōu)先考慮本國(guó)利益，在G7峰會(huì)上的《海洋塑料憲章》包含發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)海洋塑料垃圾和微塑料問(wèn)題的承諾與行動(dòng)。顯然，這個(gè)憲章很難對(duì)日本海岸塑料垃圾問(wèn)題的解決起到作用，日本的日本海沿岸地區(qū)有著漫長(zhǎng)的海岸線，這些地區(qū)的海洋塑料垃圾相當(dāng)部分來(lái)自中國(guó)、韓國(guó)、朝鮮等地。在日本看來(lái)，與其在G7峰會(huì)上簽署沒有法律約束的《海洋塑料憲章》，倒不如利用G20來(lái)制衡中國(guó)、韓國(guó)，或可能在以往中日韓三國(guó)環(huán)境問(wèn)題框架之外就海洋塑料問(wèn)題取得一些突破，同時(shí)還能在G20峰會(huì)探討海洋塑料問(wèn)題之際，將朝鮮問(wèn)題也一并捎帶上，以實(shí)現(xiàn)日本國(guó)家利益的最大化。

（三）中國(guó)禁止進(jìn)口“洋垃圾”的影響

20世紀(jì)90年代開始，中國(guó)在“重發(fā)展，輕環(huán)境”的指導(dǎo)之下，幾乎以零成本計(jì)算環(huán)境負(fù)荷的方式處理垃圾，這使得中國(guó)在快速實(shí)現(xiàn)工業(yè)化進(jìn)程中，可以通過(guò)大量的人工分揀，以廉價(jià)的方式提取國(guó)外固體廢物里的制造業(yè)原材料，然后通過(guò)加工這些原料再生產(chǎn)出大量的廉價(jià)工業(yè)品，出口到世界各國(guó)。數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)是全球最大固體廢物進(jìn)口國(guó)，年進(jìn)口量占全球年產(chǎn)量的56%。2016年，全球超過(guò)一半的廢塑料、廢紙、廢銅進(jìn)入中國(guó)[16]。中國(guó)在過(guò)去的四分之一世紀(jì)里，一直是全球最大的垃圾進(jìn)口國(guó)，中國(guó)的生態(tài)環(huán)境為世界各國(guó)實(shí)現(xiàn)低成本的資源循環(huán)付出了巨大的代價(jià)。

近年來(lái)，中國(guó)參與全球治理水平不斷提升，作為全球最大的發(fā)展中國(guó)家，既是塑料生產(chǎn)大國(guó)，也是塑料消費(fèi)大國(guó)，黨和國(guó)家日益重視環(huán)保事業(yè)與人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要之間的關(guān)系，積極參與并引領(lǐng)全球塑料垃圾的治理合作。2017年7月，環(huán)境保護(hù)部和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)分別通知世界貿(mào)易組織（WTO）：中國(guó)將于2018年1月1日起開始禁止進(jìn)口包含廢塑料在內(nèi)的24種垃圾即全面禁止進(jìn)口生活來(lái)源廢塑料、未經(jīng)分揀的廢紙以及紡織廢料、釩渣等4類24中固體廢物。。再加之，該政策深受中國(guó)國(guó)內(nèi)民眾的歡迎，且迅速對(duì)此問(wèn)題形成了共識(shí)，這個(gè)禁令顯然不僅僅是政策性的收緊，而是中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)已步入新階段的常態(tài)機(jī)制。

中國(guó)的一紙禁令，使得日本對(duì)華塑料廢棄物出口迅速進(jìn)入冰點(diǎn)，給原本就存在嚴(yán)重結(jié)構(gòu)性問(wèn)題的日本塑料資源循環(huán)利用體系造成了巨大的壓力。（參見圖3）根據(jù)日本環(huán)境省向各地方自治體（47個(gè)都道府縣、75個(gè)政令市）的廢棄物主管部局及廢塑料類產(chǎn)業(yè)廢棄物處理企業(yè)實(shí)施了“關(guān)于2018年1～7月份固體廢物的問(wèn)卷調(diào)查”，對(duì)自治體主要調(diào)查費(fèi)用、處理場(chǎng)地和出口目的地等情況，自治體中有39%認(rèn)為處理費(fèi)用增加，有34%認(rèn)為很難確保處理場(chǎng)地，有19%改變了出口目的地;被調(diào)查企業(yè)的塑料垃圾處理數(shù)量，中間處理商有56%回答處理數(shù)量增多，最終處理商有25%回答處理數(shù)量增多，就具體增加數(shù)量，846%的中間處理商和625%的最終處理商都回答增加了兩成左右。[17]環(huán)境省針對(duì)中國(guó)禁止進(jìn)口“洋垃圾”造成的影響，分析指出，日本塑料資源循環(huán)模式由此發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，從過(guò)去“混合回收→簡(jiǎn)單分類→破碎、擠壓→出口給中國(guó)等發(fā)展中國(guó)家”的模式，轉(zhuǎn)變?yōu)榻窈蟆俺醪椒诸惢厥铡叨确诸悺磧簟牧匣鷩?guó)內(nèi)資源循環(huán)”，并為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，進(jìn)行了相應(yīng)的配套設(shè)施和措施：對(duì)引進(jìn)循環(huán)利用設(shè)備進(jìn)行國(guó)庫(kù)補(bǔ)貼、擴(kuò)大補(bǔ)貼對(duì)象、將預(yù)算規(guī)模從2017年的4億日元提升至2018年的15億日元。[18]

很明顯，中國(guó)禁止進(jìn)口“洋垃圾”在2018年初對(duì)日本的塑料垃圾處理形成了巨大壓力，一方面是日本國(guó)內(nèi)的塑料資源循環(huán)體系面臨前所未有的重大轉(zhuǎn)變，另一方面在短期內(nèi)日本迫切需要尋找能夠代替中國(guó)的國(guó)家，為其處理無(wú)法低成本實(shí)現(xiàn)循環(huán)再利用的塑料垃圾。這種短時(shí)間內(nèi)造成的壓力，對(duì)首相安倍晉三而言，最明智的選擇就是在2018年拒絕簽署《海洋塑料憲章》。此后，經(jīng)過(guò)一年多的內(nèi)外政策調(diào)整，尤其是日本成功將塑料垃圾出口地從中國(guó)轉(zhuǎn)移到東南亞的越南、泰國(guó)、馬來(lái)西亞、印度尼西亞之后，有效地釋放了日本國(guó)內(nèi)在塑料資源循環(huán)利用問(wèn)題上的壓力，日本開始轉(zhuǎn)而對(duì)塑料垃圾問(wèn)題采取積極的態(tài)度。

總之，日本政府在塑料資源循環(huán)利用問(wèn)題上的反復(fù)態(tài)度，是基于20世紀(jì)90年代以來(lái)推進(jìn)建設(shè)循環(huán)型社會(huì)體系、現(xiàn)實(shí)環(huán)境外交、中國(guó)禁止進(jìn)口“洋垃圾”等相互交織、相互影響的產(chǎn)物。環(huán)境省環(huán)境再生·資源循環(huán)局提交的一份名為《資源循環(huán)政策的動(dòng)向》報(bào)告中，也提及上述幾項(xiàng)原因，制定了綜合推進(jìn)塑料資源循環(huán)的戰(zhàn)略（《塑料資源循環(huán)戰(zhàn)略》），并基于此進(jìn)行相關(guān)施策。據(jù)此，日本在2018年6月就決定，鑒于準(zhǔn)備2019年6月召開的G20、解決海洋塑料問(wèn)題、領(lǐng)導(dǎo)世界廢棄物處理之重要性，在中央循環(huán)審議會(huì)循環(huán)型社會(huì)部會(huì)之下專門設(shè)立塑料資源循環(huán)戰(zhàn)略小委員會(huì)，對(duì)該問(wèn)題進(jìn)行認(rèn)真、必要的探討，為政府提供綜合性的推進(jìn)戰(zhàn)略[20]。該委員會(huì)成立之后，已經(jīng)召開過(guò)5次會(huì)議，成功推動(dòng)了日本在塑料循環(huán)資源戰(zhàn)略上的轉(zhuǎn)變，并使之契合日本國(guó)家的大戰(zhàn)略。

三、日本《塑料資源循環(huán)戰(zhàn)略》的

主要內(nèi)容評(píng)析《塑料資源循環(huán)戰(zhàn)略》是日本進(jìn)入令和時(shí)代后在環(huán)境領(lǐng)域頒布的第一份戰(zhàn)略性報(bào)告，由消費(fèi)者廳、外務(wù)省、財(cái)務(wù)省、文部科學(xué)省、厚生勞動(dòng)省、農(nóng)林水產(chǎn)省、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省、國(guó)土交通省、環(huán)境省等9個(gè)省共同制定，堪稱日本對(duì)內(nèi)垃圾治理方向上的一次重大調(diào)整。全文共計(jì)11頁(yè)，分為第一部分的序言（背景和目標(biāo)）、第二部分的基本原則——3R+Renewable（可持續(xù)的資源）、第三部分的重點(diǎn)戰(zhàn)略、第四部分的今后的戰(zhàn)略[21]。

（一）背景和目標(biāo)

這一部分只有8段文字，簡(jiǎn)明扼要地指出了日本在塑料資源循環(huán)上的戰(zhàn)略意圖。該戰(zhàn)略指出了塑料的重要性，塑料自發(fā)明以來(lái)，在短時(shí)間內(nèi)滲透進(jìn)整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，成為人們生活中重要的材料，日本的產(chǎn)業(yè)界應(yīng)該率先進(jìn)行技術(shù)開發(fā)，通過(guò)塑料包裝減少食品浪費(fèi)、提高能源效率，為全球社會(huì)問(wèn)題做貢獻(xiàn)。對(duì)制定該戰(zhàn)略的背景總結(jié)為：每年世界未經(jīng)處理的塑料垃圾有數(shù)百萬(wàn)噸從陸地流向海洋，如果這樣持續(xù)到2050年，海洋的塑料垃圾重量將超過(guò)魚類的總重量，或?qū)⒃斐扇蛞?guī)模的環(huán)境污染;為了應(yīng)對(duì)地球規(guī)模的資源、限制廢棄物和海洋塑料垃圾問(wèn)題，全世界應(yīng)該采取整體措施，在防止海洋塑料垃圾污染問(wèn)題上取得實(shí)際成效;日本應(yīng)基于循環(huán)型社會(huì)形成推進(jìn)基本法的原則，率先推進(jìn)3R和垃圾適當(dāng)處理。在此基礎(chǔ)之上，對(duì)日本的塑料資源循環(huán)戰(zhàn)略做出了方向性的判斷，認(rèn)為日本是世界上人均使用一次性塑料容器包裝廢棄物第二多的國(guó)家，隨著亞洲各國(guó)強(qiáng)化了對(duì)廢塑料的進(jìn)口限制，日本需要轉(zhuǎn)而尋求在國(guó)內(nèi)進(jìn)行資源循環(huán)，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化3R措施;一直以來(lái)，在3R主導(dǎo)權(quán)和亞洲太平洋3R推進(jìn)論壇上，日本都起到牽引世界資源循環(huán)的作用，應(yīng)該通過(guò)推動(dòng)國(guó)內(nèi)政策，讓日本的技術(shù)、創(chuàng)新、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的軟硬件走向海外;基于第四次《循環(huán)型社會(huì)形成推進(jìn)基本計(jì)劃》，為應(yīng)對(duì)亞洲各國(guó)禁止廢棄物出口，應(yīng)構(gòu)筑國(guó)內(nèi)資源循環(huán)體制，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展社會(huì)、留給后代良好環(huán)境，降低對(duì)不可再生資源的依賴、使用可替代的再生資源，徹底實(shí)現(xiàn)資源的回收和多次循環(huán)利用。

（二）基本原則——3R+Renewable（可持續(xù)的資源）

循環(huán)戰(zhàn)略的第一部分強(qiáng)調(diào)了日本國(guó)內(nèi)對(duì)塑料資源的循環(huán)再利用，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)需要基于《循環(huán)型社會(huì)形成推進(jìn)基本法》所規(guī)定的3R原則，盡可能回避使用一次性塑料容器包裝、制品，徹底減少浪費(fèi);在提高可持續(xù)發(fā)展的前提下，將塑料的容器包裝、制品的原料以再生材料和可再生資源替代;盡可能用可以長(zhǎng)時(shí)間使用的塑料制品;在使用之后，通過(guò)良好效果、高效能的再利用系統(tǒng)，以可持續(xù)的形式進(jìn)行徹底的分類，實(shí)現(xiàn)循環(huán)利用。

該部分專門對(duì)海洋塑料問(wèn)題進(jìn)行了原則說(shuō)明，由于海洋塑料垃圾產(chǎn)生于陸域，通過(guò)河流、其他公共水域流入大?；蛑苯优欧胚M(jìn)入大海，有鑒于此，必須堅(jiān)持以3R原則為前提，嚴(yán)格禁止塑料垃圾流入海洋，在徹底禁絕亂扔垃圾的犯罪行為的同時(shí)，推動(dòng)清掃工作，實(shí)現(xiàn)防止塑料流入大海，進(jìn)而掌握海洋塑料垃圾情況，積極推動(dòng)海洋漂浮塑料的回收。

除了環(huán)境保護(hù)的原則之外，還明確將日本的做法向世界推廣，根據(jù)亞洲、太平洋、非洲各國(guó)的不同發(fā)展階段，打包訂制出口日本軟硬件的經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)、創(chuàng)新等，在對(duì)世界資源、垃圾、海洋塑料問(wèn)題、氣候變動(dòng)等作出貢獻(xiàn)之際，還能夠?qū)⑷毡镜姆诸悈f(xié)作機(jī)制、優(yōu)美環(huán)境、循環(huán)利用技術(shù)等向全世界推廣，進(jìn)而通過(guò)國(guó)家、地方自治體、國(guó)民、企業(yè)、NGO等合作，推動(dòng)日本的技術(shù)、系統(tǒng)、消費(fèi)者的生活方式創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)范圍廣闊的資源循環(huán)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的振興，最終將上述原則落腳于促成日本經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

（三）重點(diǎn)戰(zhàn)略

該部分明確規(guī)定了日本今后五年對(duì)塑料資源循環(huán)利用的具體戰(zhàn)略，包括如下4個(gè)方面：

1塑料循環(huán)資源的3R利用

該部分是針對(duì)前述3R原則的具體回應(yīng)，強(qiáng)調(diào)提高塑料資源的循環(huán)再利用，并對(duì)3R原則在塑料回收再利用過(guò)程做了具體規(guī)定。

第一是塑料減量化。該部分明確了對(duì)一次性塑料容器包裝、制品必須通過(guò)經(jīng)濟(jì)、技術(shù)手段加以削減。呼吁消費(fèi)者厲行不使用一次性塑料容器包裝、制品，有義務(wù)將購(gòu)物袋有償化，嚴(yán)禁無(wú)償贈(zèng)予，促進(jìn)整體消費(fèi)者的生活方式改變。同時(shí)，通過(guò)技術(shù)開發(fā)，提高再生材料、紙、生物質(zhì)塑料等可再生資源的使用，以替代一次性塑料的使用，再輔以對(duì)環(huán)境負(fù)荷關(guān)懷、輕量化的設(shè)計(jì)，促進(jìn)一次性塑料制品的回收、再利用等。

第二是塑料的循環(huán)再利用。該部分主要是針對(duì)使用過(guò)的塑料資源進(jìn)行良好效果、高效率的可持續(xù)回收、再利用。從“分開是資源，混合是垃圾”的視角出發(fā)，進(jìn)一步推動(dòng)資源化的分類回收和再利用;接著進(jìn)一步推動(dòng)品質(zhì)較高的塑料資源分類回收、再利用，徹底將回收地點(diǎn)加以整頓，通過(guò)企業(yè)和地方自治體推動(dòng)店面回收和定點(diǎn)回收，并運(yùn)用最新的IoT技術(shù)物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)（Internet of Things），即物物相連的互聯(lián)網(wǎng)，設(shè)備之間無(wú)需任何人為干擾相互通信的設(shè)備組成的網(wǎng)絡(luò)，設(shè)備本身就可以完成創(chuàng)建、修改、刪除發(fā)送和接收數(shù)據(jù)，并使用該數(shù)據(jù)做出決策。 提高回收效率;在分類回收、運(yùn)送、甄選、再利用、再使用等方面，需要通過(guò)各個(gè)實(shí)施主體進(jìn)行橫向合作，達(dá)到整體順暢對(duì)接，并實(shí)現(xiàn)費(fèi)用最小化和資源有效利用的最大化，構(gòu)筑起可持續(xù)回收、再利用的社會(huì)體系;同時(shí)，鑒于日本將大量的塑料生產(chǎn)轉(zhuǎn)移到海外的情況，為應(yīng)對(duì)亞洲各國(guó)嚴(yán)格限制塑料垃圾進(jìn)口的形勢(shì)變化，要確保在日本國(guó)內(nèi)進(jìn)行塑料資源的循環(huán)再利用和完善產(chǎn)業(yè)鏈，并率先在國(guó)內(nèi)完善資源循環(huán)體制。

第三是再生材料、生物質(zhì)塑料的使用。該部分明確了擴(kuò)大塑料再生材料市場(chǎng)，提高生物質(zhì)塑料的實(shí)用性以替代化石燃料源頭的塑料。通過(guò)再利用技術(shù)的革新和基礎(chǔ)設(shè)施整備，挖掘潛力，降低生物質(zhì)塑料的成本，提高降解性能;在掌握再生質(zhì)塑料市場(chǎng)的實(shí)際情況基礎(chǔ)上，基于“綠色購(gòu)買法”，國(guó)家、地方自治體應(yīng)率先進(jìn)行公共籌措，再利用制度的激勵(lì)措施、定點(diǎn)支援、低碳產(chǎn)品認(rèn)證等，促進(jìn)消費(fèi)者普及使用再生材料、生物質(zhì)塑料;進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)定，裝可燃垃圾的指定袋原則上應(yīng)使用生物質(zhì)塑料。

2海洋塑料對(duì)策

2018年，日本和美國(guó)都拒絕在《海洋塑料憲章》上簽字，但時(shí)隔一年之后，日本一反此前的不積極態(tài)度，開始強(qiáng)化國(guó)內(nèi)政策。該部分明確指出，海洋塑料對(duì)策也能夠帶來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，不會(huì)制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展，應(yīng)該采取創(chuàng)新的態(tài)度。在這種思想指引之下，應(yīng)防止塑料垃圾流入大海導(dǎo)致污染，采取以下幾個(gè)措施：（1）徹底禁絕亂丟亂棄、違法傾倒垃圾的犯罪行為，包括清掃活動(dòng)在內(nèi)，對(duì)陸域的垃圾加以適當(dāng)處理;（2）采取降低微塑料排放的對(duì)策，2020年以前抑制洗滌用品在內(nèi)的微塑料排放;（3）回收處理海洋垃圾;（4）推進(jìn)可替代品的創(chuàng)新;（5）掌握海洋垃圾的實(shí)際情況。

3國(guó)際合作

該部分強(qiáng)調(diào)了日本應(yīng)率先采取塑料資源循環(huán)及海洋塑料對(duì)策，并成為世界典范，然后從中總結(jié)并獲取知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)、創(chuàng)新，并將其與世界各國(guó)共享，進(jìn)行必要的技術(shù)支援，以此領(lǐng)導(dǎo)世界，為全球的資源、廢棄物問(wèn)題和海洋塑料垃圾解決做出積極貢獻(xiàn)。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，制定了兩大措施。第一是減少發(fā)展中國(guó)家的海洋塑料，推進(jìn)全球范圍內(nèi)有效的支援對(duì)策。具體而言，引入分類收集系統(tǒng)、法律制度等軟件;引入再利用、廢棄物處理設(shè)施等硬件;進(jìn)行適當(dāng)?shù)奶盥裰笇?dǎo)和指導(dǎo)當(dāng)?shù)厝瞬排囵B(yǎng)、環(huán)境教育等能力建設(shè);根據(jù)亞洲、太平洋和非洲等各國(guó)的需求，進(jìn)行定制出口，積極謀求和日本產(chǎn)業(yè)界攜手進(jìn)行國(guó)際合作、國(guó)際商務(wù)的拓展。第二是積極推進(jìn)地球范圍內(nèi)的檢測(cè)、研究網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)。具體而言，是通過(guò)日本先進(jìn)的檢測(cè)技術(shù)，以實(shí)現(xiàn)在國(guó)際的協(xié)調(diào)、標(biāo)準(zhǔn)化，并為東南亞和全球其他地區(qū)培養(yǎng)塑料垃圾檢測(cè)人才。

4基礎(chǔ)整備

為順利達(dá)到上述戰(zhàn)略目標(biāo)，需要對(duì)日本國(guó)內(nèi)相關(guān)的基礎(chǔ)進(jìn)行整備：（1）確立社會(huì)體系，最大限度的激活全國(guó)國(guó)民的分類合作體制、先進(jìn)的環(huán)境技術(shù)，構(gòu)筑一整套高效率的可持續(xù)循環(huán)再利用的系統(tǒng)。（2）振興資源循環(huán)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)，通過(guò)承擔(dān)資源循環(huán)的大小通道，在最大范圍內(nèi)強(qiáng)化并提振資源循環(huán)相關(guān)產(chǎn)業(yè)、強(qiáng)化國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力;（3）技術(shù)研發(fā)，為促進(jìn)技術(shù)和消費(fèi)者的生活方式更新，積極研發(fā)可再生資源的紙、生物質(zhì)塑料等替代品;（4）調(diào)查研究，主要對(duì)微塑料的實(shí)際形態(tài)、對(duì)人體和環(huán)境影響、流入海洋狀況等進(jìn)行調(diào)查、研究;（5）合作聯(lián)動(dòng)，具體而言，是要徹底禁亂丟亂棄、違法傾倒垃圾的犯罪行為，結(jié)合清掃活動(dòng)和回收海洋垃圾，在通過(guò)開發(fā)塑料替代品以減少一次性塑料制品的使用，徹底實(shí)施回收、再利用，率先使用再生材料和生物質(zhì)塑料，推進(jìn)支援海外廢棄物管理系統(tǒng)的建設(shè)等;（6）信息基礎(chǔ)，向國(guó)際社會(huì)拓展“ESG投資”（環(huán)境Environment、社會(huì)Social、企業(yè)治理Governance）和“倫理消費(fèi)”（考慮人、社會(huì)和環(huán)境的消費(fèi)行為）理念，并以此作為企業(yè)活動(dòng)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn);（7）海外拓展，日本政府與國(guó)際合作機(jī)構(gòu)（JICA）、國(guó)際合作銀行（JBIC）、亞洲開發(fā)銀行、地方自治體及日本企業(yè)合作，向各國(guó)提供日本的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和環(huán)境技術(shù)、再利用系統(tǒng)、垃圾發(fā)電等軟硬件設(shè)施、技術(shù)、人才等，積極擴(kuò)大日本的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的成套出口。

（四）今后的戰(zhàn)略

這一部分是基于前面的戰(zhàn)略落實(shí)的基礎(chǔ)上，對(duì)未來(lái)日本在塑料資源循環(huán)再利用遠(yuǎn)景的展望，要對(duì)減少世界性的資源·廢棄物、海洋塑料問(wèn)題、氣候變動(dòng)等問(wèn)題，同時(shí)通過(guò)廣泛的發(fā)展資源循環(huán)產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造出經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和新的就業(yè)機(jī)會(huì)，最終為可持續(xù)發(fā)展做出貢獻(xiàn)，并以勃勃雄心從以下3個(gè)方面設(shè)定了世界最高水準(zhǔn)的“里程碑”式目標(biāo)。第一是減量化：到2030年為止，通過(guò)各方努力，累計(jì)減少25%的一次性塑料排放。第二是再使用、再循環(huán)：到2025年，在確保塑料容器包裝、產(chǎn)品的功能同時(shí)，通過(guò)設(shè)計(jì)使其更加容易分類、再利用（如果依然難以回收，就要確保進(jìn)行能源回收）;到2030年，通過(guò)各階層國(guó)民的聯(lián)合協(xié)作，實(shí)現(xiàn)六成的塑料容器包裝能夠再使用或再循環(huán);到2035年，實(shí)現(xiàn)對(duì)難以再使用或再利用的塑料垃圾，實(shí)現(xiàn)100%的能源回收。第三是再生利用、生物質(zhì)塑料：通過(guò)政府、地方自治體和國(guó)民的理解與合作，到2030年實(shí)現(xiàn)塑料再生利用增加一倍，同時(shí)實(shí)現(xiàn)最大限度引入生物質(zhì)塑料（約200萬(wàn)噸）的目標(biāo)。

《塑料資源循環(huán)戰(zhàn)略》的制定和公布，說(shuō)明日本在塑料垃圾和海洋塑料治理問(wèn)題上發(fā)生了重大的變化和轉(zhuǎn)向，這一點(diǎn)是需要給予肯定的事實(shí)。日本希望通過(guò)政策改進(jìn)，以解決國(guó)內(nèi)塑料的資源和環(huán)境兩個(gè)問(wèn)題，并寄希望于能夠?qū)⑷毡咀鳛榉侗?，向世界推廣日本的技術(shù)、創(chuàng)新、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，為世界的資源、限制廢棄物和海洋塑料問(wèn)題的解決做出貢獻(xiàn)，最終通過(guò)資源循環(huán)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)日本經(jīng)濟(jì)的成長(zhǎng)和創(chuàng)造就業(yè)，成為日本經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)源頭。日本學(xué)者枝廣淳子認(rèn)為，該戰(zhàn)略設(shè)定的目標(biāo)和此前日本政府的做法不同，具有劃時(shí)代的意義，過(guò)去大多是“能做什么，能做到哪里”的積累性目標(biāo)較多，這次“比起能做到還是做不到、應(yīng)該怎么做，更接近設(shè)定了‘應(yīng)有的姿態(tài)（比《海洋塑料憲章》更高的目標(biāo)）”[22]?？偟目磥?lái)，《塑料資源循環(huán)戰(zhàn)略》是一份旨在“利用日本的經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)、在解決全球問(wèn)題上發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用”的戰(zhàn)略性文件。該文件對(duì)海洋塑料垃圾再生利用從側(cè)面補(bǔ)充并完善了同期發(fā)布旨在安全保障領(lǐng)域的《第三期海洋基本計(jì)劃》[23]，符合日本的國(guó)家利益。此外，從該戰(zhàn)略還可以解讀出，中國(guó)國(guó)內(nèi)治理問(wèn)題的政策調(diào)整已經(jīng)深刻地對(duì)周邊國(guó)家的國(guó)內(nèi)治理產(chǎn)生了直接影響，日本的塑料資源循環(huán)將被迫從國(guó)際出口處理轉(zhuǎn)向強(qiáng)化國(guó)內(nèi)資源循環(huán)，由此或可對(duì)此類問(wèn)題加以推斷，中國(guó)今后類似的國(guó)家治理問(wèn)題將會(huì)越來(lái)越多地影響全球治理。

四、結(jié)語(yǔ)

2019年5月10日，全球180個(gè)國(guó)家和地區(qū)在瑞士日內(nèi)瓦一致通過(guò)對(duì)《巴塞爾公約》的修訂，將塑料垃圾的管理納入法律約束的框架，將使得全球塑料廢棄物貿(mào)易更加透明，接受更好的監(jiān)督，并確保塑料垃圾的管理對(duì)人類健康及環(huán)境更加安全。修訂后的公約要求出口國(guó)在運(yùn)輸受污染、混合或不可回收的塑料廢棄物之前，須獲得接受國(guó)的同意。意味著發(fā)達(dá)國(guó)家后期在對(duì)塑料垃圾的處理將會(huì)面臨不小的挑戰(zhàn)，同時(shí)也迫使發(fā)達(dá)國(guó)家作出國(guó)內(nèi)循環(huán)利用機(jī)制的變化。可以說(shuō)，在未經(jīng)當(dāng)事國(guó)同意的情況下，發(fā)達(dá)國(guó)家向發(fā)展中國(guó)家隨心所欲傾倒塑料垃圾的時(shí)代一去不復(fù)返了。面對(duì)全球加強(qiáng)對(duì)塑料垃圾的管理，擔(dān)任日本政府代表的環(huán)境省官房審議官松澤裕指出，到修正后的公約開始生效的2021年1月之前，日本“必須完善國(guó)內(nèi)的相關(guān)法律”，并有意推進(jìn)修改相關(guān)省令[24]。日本在2018年至2019年期間，在塑料垃圾的再利用問(wèn)題上，通過(guò)制定《塑料資源循環(huán)戰(zhàn)略》、將海洋塑料垃圾和微塑料治理列為G20峰會(huì)的重要議題，日本將在塑料垃圾的處理上轉(zhuǎn)危為機(jī)。日本的塑料資源循環(huán)戰(zhàn)略下一步將會(huì)如何具體落實(shí)，有待進(jìn)一步觀察。比如說(shuō)，該戰(zhàn)略公開發(fā)表后，“購(gòu)物袋有償化”迅速成為社會(huì)一大新聞，為了實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略當(dāng)中的減量化，就要實(shí)現(xiàn)“2030年為止累計(jì)減少25%的一次性塑料”，日本環(huán)境相于6月初表示將通過(guò)法令嚴(yán)格禁止全國(guó)超市和便利店提供無(wú)償?shù)乃芰洗?，今后還需要基于該戰(zhàn)略，朝著實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)進(jìn)行各種政策調(diào)整。但不可否認(rèn)的事實(shí)是，日本已經(jīng)在紙面上將處理塑料垃圾問(wèn)題提高到建設(shè)循環(huán)型社會(huì)中的重中之重，并將這一問(wèn)題作為日本國(guó)家利益加以謀篇布局。中國(guó)今后在塑料資源循環(huán)問(wèn)題上，在國(guó)際上與日本既有博弈也有合作，中國(guó)若想為亞洲及全球治理做出更大的貢獻(xiàn)，可以從以下幾個(gè)方面思考。

首先，日本在垃圾循環(huán)利用政策層面已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變。日本政府在政策層面的轉(zhuǎn)型，表明日本將會(huì)全面收緊生活中產(chǎn)生的塑料垃圾，從源頭上削減塑料垃圾的產(chǎn)生，改變以往依賴海外發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行塑料再利用、國(guó)內(nèi)對(duì)塑料循環(huán)過(guò)度依賴能源回收的做法，通過(guò)進(jìn)一步提高塑料垃圾的再利用率，加大力度，構(gòu)建一個(gè)新的循環(huán)利用體系。接著，日本還將會(huì)致力于塑料垃圾回收再利用技術(shù)的創(chuàng)新，重點(diǎn)將會(huì)在生物質(zhì)塑料和特種紙的研制，并通過(guò)這種創(chuàng)新帶動(dòng)日本的產(chǎn)業(yè)振興與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。比如，日本飲料商三得利已經(jīng)利用“物理性再生”技術(shù)，實(shí)現(xiàn)了PET原料100%變?yōu)镻ET塑料瓶的創(chuàng)新，且該技術(shù)在制造過(guò)程中的能耗僅是以石油為原料的四成，更加環(huán)保[1]。

其次，中日兩國(guó)在海洋塑料問(wèn)題具有廣闊的合作空間。中日兩國(guó)在21世紀(jì)初幾乎同一時(shí)期提出了建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略目標(biāo)，中國(guó)稱之為“海洋強(qiáng)國(guó)”，日本叫做“海洋立國(guó)”，過(guò)去學(xué)界研究的重點(diǎn)基本都放在了兩國(guó)在海洋安全、海洋資源等領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，反而忽視了兩國(guó)在海洋塑料問(wèn)題上的合作可能性的研究。中日兩國(guó)每年都有大量的塑料垃圾流入海洋，兩國(guó)同處于西太平洋地區(qū)，海域相通，應(yīng)對(duì)塑料垃圾處理問(wèn)題，不僅需要中日兩國(guó)在國(guó)內(nèi)采取積極措施，更需要通過(guò)國(guó)際合作，加以共同解決。兩國(guó)在“命運(yùn)共同體思想”的指導(dǎo)下，能夠圍繞海洋塑料和微塑料問(wèn)題開展更廣泛、更深層次的探討與合作。

再次，中國(guó)面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。中國(guó)具有“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢(shì)，也正是如此，中國(guó)自改革開放以來(lái)，在重大戰(zhàn)略性先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)突圍、重大科技攻關(guān)、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域取得了巨大成就。隨著中國(guó)“一帶一路”倡議的提出與實(shí)施，貿(mào)易、投資、基礎(chǔ)設(shè)施在沿線國(guó)家不斷得到了落實(shí)，沿線國(guó)家將在今后數(shù)年、數(shù)十年里得到較快的發(fā)展，也都將面臨塑料垃圾循環(huán)利用的問(wèn)題。中國(guó)應(yīng)該對(duì)環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行提前布局，加快突破并提升本國(guó)環(huán)保技術(shù)，再憑借自身環(huán)保技術(shù)優(yōu)勢(shì)、資源回收經(jīng)驗(yàn)、建設(shè)大型垃圾焚燒爐的能力等，出口相應(yīng)的軟硬件配套設(shè)施，造福沿線國(guó)家。而且，此類技術(shù)與工程的推廣與應(yīng)用，將會(huì)比單純意義上的貿(mào)易、投資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，更能落實(shí)推動(dòng)“構(gòu)建人類命運(yùn)共同體”思想。中國(guó)還能借此創(chuàng)造出新的環(huán)保項(xiàng)目、開發(fā)新的市場(chǎng)、拉動(dòng)新的投資，推動(dòng)中國(guó)與沿線國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)然，中國(guó)也將面臨著與環(huán)保技術(shù)、環(huán)保經(jīng)驗(yàn)方面具有優(yōu)勢(shì)的日本和西歐發(fā)達(dá)國(guó)家展開激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)。

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[24]共同通信社.日本、プラごみ規(guī)制へ法整備21年1月までに[EB/OL].[2019-10-04].https：//www.47news.jp/3553440.html.

[責(zé)任編輯李穎]

The Reasons and Influences of Japans“Resource Circulation Strategy for Plastics”

CHEN Xiang

（Institute of Japanese Studies， Chinese Academy of Social Sciences，Beijing， 100007，China）

Abstract： Plastics played an important role in the development of human industry and peoples livelihood in the 20th century， but now plastic waste is increasingly harmful to human society and the global environment. As a big country producing and discharging plastic waste in the world， Japan has gone through the development road of mass production and consumption. After longterm exploration of the recycling of plastic resources， Japan has achieved a high recycling rate of plastic waste. However， there are?many structural problems in recycling plastic resources in Japan. At the G7 Summit in 2018， Japan took a negative attitude and refused to sign the Ocean Plastics Charter， which was criticized by all parties. Since then， Japan has pushed ahead with the construction of a recyclingoriented social system since 1990s， practical environmental diplomacy， and Chinas Ban on imports of “foreign garbage”. Instead， it formulated the “Resource Circulation Strategy for Plastics” in 2019， and listed marine plastics waste and microplastics as an important topic for the G20 summit. The situation of plastic waste recycling in Japan， the reasons for policy change and the strategic content formulated deserve further analysis and discussion.

Key words：plastic waste;Resource Circulation Strategy for Plastics; marine plastics;microplastics;foreign garbage