張玲玲

內(nèi)容提要：四川省持續(xù)推動預(yù)算績效管理實踐探索十四年。本文系統(tǒng)梳理了四川省實踐中存在的問題，提出了未來改革內(nèi)容，包括厘清財政部門與預(yù)算部門職責(zé)、落實績效管理主體責(zé)任、明確績效導(dǎo)向、突出重點績效指標(biāo)和有效運用績效結(jié)果的政策建議。

四川省自2004年開展財政支出績效評價試點以來，已走過十四年績效之路。從最初的單一項目績效評價，到現(xiàn)在已初步形成以績效目標(biāo)管理、績效監(jiān)控運行、支出績效評價、評價結(jié)果運用為支撐的預(yù)算績效管理體系。黨的十八屆三中全會以來，特別是十九大報告作出“全面實施績效管理”的戰(zhàn)略部署，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》將新形勢下的預(yù)算績效管理工作提到了新高度，提出了高要求。四川省未來將如何深入推進“全面實施績效管理”，確保預(yù)算績效管理落地落實、發(fā)揮實效，這是需要深度思考的問題。為推動改革深化，四川省在總結(jié)過去經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，未來將重點從制度建設(shè)入手，集中解決權(quán)責(zé)不對等、績效導(dǎo)向不明確、指標(biāo)泛化且重點不突出、績效結(jié)果運用難于落實等關(guān)鍵節(jié)點問題，努力實現(xiàn)新的跨越。

一、四川省預(yù)算績效管理改革歷程

四川省預(yù)算績效管理改革從2004年開始，至今已有十多年的歷史。2004年，四川省財政嘗試推行財政項目支出績效評價試點。經(jīng)過五年多實踐，四川省積累了一定的經(jīng)驗和制度基礎(chǔ)，于2009年出臺《四川省財政支出績效評價管理暫行辦法》，將試點經(jīng)驗制度化，為后續(xù)改革奠定了良好的政策基礎(chǔ)。2010年，四川省又率先開展部門整體支出績效評價，建立向省政府報送財政績效評價結(jié)果機制和通報機制。2011年，按照財政部改革要求，省級開始試點實施績效目標(biāo)管理。2013年以后，四川省預(yù)算績效管理改革進入“快車道”，系統(tǒng)提出建立涵蓋事前、事中、事后全過程預(yù)算績效管理體系，開展財政政策綜合評價試點，建立預(yù)算與目標(biāo)“四同步”機制，建立向人大常委會報送重點評價報告并向社會公開機制。2018年，四川省按照《預(yù)算法》（2014年修訂）的要求，推動預(yù)算績效管理覆蓋“四本”預(yù)算的改革，初步形成以績效目標(biāo)管理、績效監(jiān)控運行、支出績效評價、評價結(jié)果運用為支撐的預(yù)算績效管理體系。

表1 四川省預(yù)算績效管理改革歷程表

二、四川省預(yù)算績效管理改革面臨的困惑

四川省在過去十幾年的改革進程中，探索出了適合本省特點的預(yù)算績效管理基本制度框架。省級各預(yù)算部門及使用財政資金的各項目單位越來越認識到績效管理在預(yù)算過程中的重要性，并開始在本部門、本單位的預(yù)算管理過程中踐行績效理念與方法，落實制度要求。然而，四川省在取得一定成績的同時，依然面臨著構(gòu)建預(yù)算績效管理制度的幾點困惑。

（一）預(yù)算績效管理權(quán)責(zé)不對等

財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，預(yù)算資金是政府履職的物質(zhì)基礎(chǔ)，預(yù)算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，深入推進預(yù)算績效管理落地落實，有利于政府部門強化支出績效意識，提高履職管理效率，提升決策能力，優(yōu)化資源配置。但從預(yù)算績效管理改革實踐看，預(yù)算績效管理職責(zé)邊界不夠清晰，長期存在財政部門干預(yù)預(yù)算主管部門預(yù)算績效管理相關(guān)具體事務(wù)的現(xiàn)象，而預(yù)算主管部門大都存在缺乏績效管理主體意識、推卸預(yù)算績效管理主體職責(zé)的問題，使預(yù)算主管部門的主體責(zé)任難以有效發(fā)揮，預(yù)算部門，“推責(zé)任、甩擔(dān)子”的現(xiàn)象并不鮮見，這是當(dāng)前績效管理工作推進困難的主要癥結(jié)。

（二）績效導(dǎo)向不明，指標(biāo)泛化且重點不清

現(xiàn)有政府預(yù)算管理的實質(zhì)仍然是以投入控制型為主，注重過程的規(guī)范性，但編制時間短、內(nèi)容粗以及“基數(shù)加增長”的限額編制方法在很大程度上固化了財政支出的格局，導(dǎo)致財政資源配置不盡合理。預(yù)算績效管理本質(zhì)上就是要打破這種預(yù)算管理模式，以績效導(dǎo)向為基點，在預(yù)算編制、資金分配、資金使用等各環(huán)節(jié)融入績效管理理念和方法，建立績效導(dǎo)向明確、重點突出的績效指標(biāo)和績效標(biāo)準(zhǔn)體系，優(yōu)化的預(yù)算績效管理流程，建立起以績效導(dǎo)向型為主的政府預(yù)算管理體系。

（三）績效結(jié)果運用難落實

從實踐來看，四川省在績效管理結(jié)果運用上主要采取預(yù)算掛鉤、信息公開、問題整改、結(jié)果通報、績效問責(zé)等方式。然而，績效結(jié)果的實際運用效果并不理想。分析其中主要原因在于績效管理結(jié)果運用的軟約束，權(quán)威性和操作性不夠強。以項目績效評價結(jié)果與預(yù)算掛鉤機制為例，雖然《預(yù)算法》明確要求以績效評價結(jié)果作為預(yù)算編制的依據(jù)，但在實際操作過程中仍存在不少的困難，這既有績效結(jié)果本身質(zhì)量有待提高的原因，也有法律操作層面規(guī)定不夠明確的問題。

三、四川省推動改革深化的未來舉措

根據(jù)以上分析，四川省未來將從以下三個方面推動改革深化：

（一）充分厘清預(yù)算績效管理職能職責(zé)，明確主體責(zé)任，嚴格責(zé)任落實

四川省將進一步厘清預(yù)算績效管理職能職責(zé)，重新科學(xué)界定財政部門、預(yù)算部門和項目單位三方主體的職責(zé)定位。具體來看，一是財政部門作為預(yù)算績效管理改革主導(dǎo)者和牽頭者，其職責(zé)應(yīng)清晰地定位于預(yù)算績效管理的組織者、指導(dǎo)者和推進者，是負責(zé)推動同級預(yù)算部門、指導(dǎo)下級財政部門開展預(yù)算績效管理工作的責(zé)任主體。二是預(yù)算部門是預(yù)算編制和執(zhí)行的責(zé)任主體，預(yù)算績效管理是嵌入預(yù)算管理流程的管理模式，預(yù)算績效管理的第一責(zé)任人應(yīng)清晰定位于預(yù)算部門主要負責(zé)同志。預(yù)算部門應(yīng)當(dāng)在財政部門制定的頂層制度框架下完善具體的預(yù)算績效管理制度辦法，負責(zé)本部門預(yù)算績效管理工作的實施、推動和執(zhí)行，構(gòu)建部門預(yù)算績效管理體系。三是項目單位的職責(zé)定位于資金使用績效的直接責(zé)任主體，作為預(yù)算績效管理流程的末端環(huán)節(jié)，項目單位是財政資金支出的執(zhí)行者和操作者，對每一筆資金的支出績效結(jié)果負責(zé)，重大項目的責(zé)任人對績效終身負責(zé)。

在預(yù)算績效管理職能職責(zé)明確界定的前提下，逐步建立嚴格的績效問責(zé)機制，是確保預(yù)算績效管理工作順利推進的關(guān)鍵要素。按照權(quán)責(zé)對等以及權(quán)責(zé)效相統(tǒng)一的原則，權(quán)力、職責(zé)和效益應(yīng)當(dāng)保持一致，不應(yīng)當(dāng)出現(xiàn)錯位和不平衡現(xiàn)象，績效既是權(quán)責(zé)的起點，又是權(quán)責(zé)的終點?？冃栘?zé)機制的核心在于解決預(yù)算績效管理工作及資金使用績效結(jié)果無人負責(zé)，難以進行有效的績效激勵和約束的問題。

未來的具體改革舉措包括以下三點：首先，從頂層設(shè)計上厘清財政與部門之間的職責(zé)，在出臺績效評估、績效目標(biāo)、績效監(jiān)控、績效評價等管理制度辦法時，對每一個管理環(huán)節(jié)財政與部門的職能職責(zé)予以明確規(guī)定；其次，在操作層面分清財政與部門職責(zé)，對部門目標(biāo)編審、開展自評以及財政重點評價的組織、實施等通過實施細則、操作規(guī)程等明確細化；最后，結(jié)果運用時，通過建立“結(jié)果整改、結(jié)果通報、信息公開、預(yù)算掛鉤與績效問責(zé)”機制，將績效管理責(zé)任壓力層層傳導(dǎo)，督促各級各部門切實履行主體責(zé)任，落實到位。

（二）堅持績效導(dǎo)向，將績效管理理念和方法貫穿預(yù)算管理全程，突出重點

預(yù)算績效管理必須要有科學(xué)的指標(biāo)體系，通過指標(biāo)體系引導(dǎo)管理行為向績效導(dǎo)向轉(zhuǎn)變。在指標(biāo)體系構(gòu)建過程中，指標(biāo)權(quán)重、核心指標(biāo)、個性指標(biāo)是三個關(guān)鍵要素。未來四川省將重點關(guān)注三個方面的改革內(nèi)容。

一是科學(xué)分配指標(biāo)權(quán)重。指標(biāo)權(quán)重引導(dǎo)績效管理重點，決定績效結(jié)果優(yōu)劣，在績效管理過程中應(yīng)根據(jù)實際，科學(xué)分配指標(biāo)權(quán)重。如對省級部門相關(guān)項目政策制定、規(guī)劃設(shè)計、制度建設(shè)的績效評價，在評價指標(biāo)體系中應(yīng)適當(dāng)加大項目決策指標(biāo)的分值權(quán)重，因為“頂層設(shè)計”的科學(xué)性對項目政策的實施至關(guān)重要，否則，財政資金將造成極大的浪費。又如對項目實施單位財政資金使用的績效評價，指標(biāo)權(quán)重更應(yīng)傾向于規(guī)范性和效益性指標(biāo)，以期反映資金管理使用的具體成效。

二是準(zhǔn)確抓住核心指標(biāo)。核心指標(biāo)是反映某項預(yù)算績效管理行為績效結(jié)果的重要載體，在指標(biāo)體系中處于重要位置并具有較大權(quán)重，核心指標(biāo)不在多，而在于能真正聚焦反映政策或項目實質(zhì)。目前評價實踐中常常出現(xiàn)很多指標(biāo)，面面俱到，從一級、二級、三級再到四級，指標(biāo)越多，關(guān)注點越分散，越難以聚焦集中，反而不能突出績效導(dǎo)向與分析。核心指標(biāo)是預(yù)算管理最重要的績效導(dǎo)向。如支持改善城市空氣質(zhì)量項目的空氣質(zhì)量指數(shù)指標(biāo)，脫貧攻堅項目的貧困家庭年收入指標(biāo)等是最需要評價分析的核心指標(biāo)。

三是優(yōu)化設(shè)計個性指標(biāo)。個性指標(biāo)是針對不同的政策項目特點，設(shè)置輔以反映項目整體績效的指標(biāo)。比如：同樣是民生保障類項目，教育、衛(wèi)生、環(huán)保等各自有自己的屬性和特點，教育類有入學(xué)率、生均財政投入率、困難學(xué)生生活補助發(fā)放率等個性化指標(biāo)；而衛(wèi)生類則有醫(yī)保參保率、住院率、死亡率等等個性化指標(biāo)。個性指標(biāo)是對核心指標(biāo)的補充和完善，引導(dǎo)管理主體立足項目資金特點，統(tǒng)籌兼顧，發(fā)揮財政資金最大效益。只有把握好設(shè)計好績效評價指標(biāo)體系中的指標(biāo)權(quán)重、核心指標(biāo)和個性指標(biāo)三個關(guān)鍵要素，以多元的視角、充分的數(shù)據(jù)，全面地進行綜合分析，才能更好地體現(xiàn)績效導(dǎo)向，引導(dǎo)預(yù)算管理行為，提升預(yù)算績效管理科學(xué)性。

與此同時，四川省在建設(shè)績效評價指標(biāo)體系時，將注重發(fā)揮各方積極性，抓住重點、突出關(guān)鍵、簡化并優(yōu)化指標(biāo)體系。省財政制定績效評價一、二級共性指標(biāo)框架，指標(biāo)權(quán)重與三級個性指標(biāo)由財政與實施評價的主體、主管政策項目的部門單位共同擬定，然后通過試評價來修訂完善并全程跟蹤督導(dǎo)，以提高評價指標(biāo)體系的科學(xué)合理性、客觀性和針對性。

四、提升績效結(jié)果質(zhì)量，嚴格績效管理結(jié)果運用，將績效結(jié)果轉(zhuǎn)化為有用、可用、必須用的管理載體

要充分運用績效管理結(jié)果，取得實質(zhì)性突破。一是要提高績效管理結(jié)果的質(zhì)量。運用科學(xué)的績效管理方法，嚴格操作程序，進行可靠的數(shù)據(jù)分析，采用客觀的事實依據(jù)，以確?？冃Ч芾斫Y(jié)果客觀公正。二是要提升績效管理結(jié)果運用的可操作性?？冃Ч芾斫Y(jié)果應(yīng)當(dāng)建議明確、操作可行。如要求建立預(yù)算績效管理結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤機制，就至少應(yīng)當(dāng)分成三個層面分別作出明確的可操作的規(guī)定：上級對下級政府財政運行和轉(zhuǎn)移支付的績效評價結(jié)果與支持地方經(jīng)濟社會事業(yè)的轉(zhuǎn)移支付直接掛鉤；對部門整體的績效評價結(jié)果與部門事業(yè)發(fā)展的預(yù)算安排直接掛鉤；項目績效評價結(jié)果與專項資金安排掛鉤。同時應(yīng)具體明確地給出掛鉤的理由、計算的方法、考慮的因素、資金分配方式及提出資金預(yù)算規(guī)模建議等。三是要樹立績效結(jié)果運用的權(quán)威性?？冃Ч芾斫Y(jié)果的嚴格運用必須要依托于完善的法律體系，以法治推動人治，用人治提高認知，使績效管理結(jié)果的有效運用由外部督促轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)部推動，由被動執(zhí)行轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃訉嵺`。比如出臺地方性預(yù)算績效管理實施條例或者預(yù)算監(jiān)督管理條例，明確要求必須運用績效管理結(jié)果。只有當(dāng)績效評價結(jié)果是有理有據(jù)，績效評價報告是有用可用，且法律制度規(guī)定是必須要運用時，績效管理的目的就達到了，績效管理的實效就凸顯了。

通過多年實踐，四川省總結(jié)出績效評價“四個導(dǎo)向，四項功能”的四維屬性，即績效評價以目標(biāo)、問題、需求和服務(wù)導(dǎo)向為切入點，將績效評價定位于調(diào)研、診斷、咨詢和公共服務(wù)四項功能，力求每一次評價、每一個評價報告都做到導(dǎo)向明確、數(shù)據(jù)翔實、分析深入、建議可行并滿足公共服務(wù)需求。近年來，通過四維屬性的績效評價，四川省績效評價結(jié)果的有用性、可用性大大提高，結(jié)果運用價值逐步體現(xiàn)?？冃ЫY(jié)果反饋部門后，部門在項目立項、預(yù)算安排、制度完善、加強管理、問責(zé)追責(zé)、提高資金績效等多方面予以應(yīng)用。如：教育廳對問題進行梳理列出清單，“點對點”要求地方整改并問責(zé)；省農(nóng)工委根據(jù)建議將幸福美麗新村建設(shè)專項資金納入了涉農(nóng)資金整合范圍，出臺新的《幸福美麗新村示范縣建設(shè)專項資金管理辦法》；省旅發(fā)委重新修訂《職能配置內(nèi)設(shè)機構(gòu)方案》上報省編辦批準(zhǔn)，糾正了處室職能交叉、項目實施交叉等問題，進一步明確了省市縣三級職能職責(zé)定位和分工，完成了機關(guān)與旅游協(xié)會脫鉤工作，修訂了《旅游發(fā)展專項資金管理辦法》，對整改不到位的市縣，建議減少旅游發(fā)展專項補助資金等；住建廳在分配城市新區(qū)資金時均將績效評價結(jié)果作為重要分配因素，調(diào)整城市新區(qū)資金使用方向，并對評價問題突出的地區(qū)不予分配補助資金，對績效評價發(fā)現(xiàn)有資金滯留嚴重、實施程序不規(guī)范、工程進度緩慢等情況進行項目預(yù)算調(diào)整，確保資金真正用到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)上，提升財政資金使用績效。同時，積極建議人大盡快出臺預(yù)算績效管理實施條例或者預(yù)算監(jiān)督管理條例，以法律形式明確績效結(jié)果運用的約束性和權(quán)威性，確保績效管理結(jié)果真正運用起來。