張碧昊，郭 敏

(華中師范大學(xué)體育學(xué)院，湖北 武漢 430079)

黨的十九大明確指出，中國特色社會主義進(jìn)入了新時代，這是決勝全面建成小康社會，進(jìn)而全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的時代。聚焦到體育領(lǐng)域，具體目標(biāo)為開展全民健身，建設(shè)體育強(qiáng)國，這要求我們加快服務(wù)型政府的建設(shè)，構(gòu)建公共體育服務(wù)的多元化供給模式。2013年9月，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)頒布，對進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、改善公共服務(wù)作出戰(zhàn)略部署明確提出了“到2020年，在全國基本建立比較完善的政府向社會力量購買服務(wù)制度”[1]的目標(biāo)；2015年5月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)文化部等部門聯(lián)合制定的《關(guān)于做好政府向社會力量購買公共文化服務(wù)工作的意見》(以下簡稱《意見》)，強(qiáng)調(diào)了深入貫徹依法行政、深化文化體制改革和構(gòu)建現(xiàn)代化公共文化服務(wù)體系的目標(biāo)和要求，從而加快推進(jìn)了政府向社會力量購買公共文化服務(wù)的工作[2]。

隨著人民對于美好生活需要的日益增長，體育運(yùn)動在生活中的地位不斷提高，這對公共體育服務(wù)的供給提出了更高的要求。2008年，上海閔行區(qū)體育局與翼立體育俱樂部展開合作，拉開了我國政府購買公共體育服務(wù)的序幕，各個省市緊隨其后，開展了種類多樣、各具特色的實(shí)踐探索，例如長沙、武漢等地購買游泳服務(wù)、上海體育局購買市民體育大聯(lián)賽、常州市體育局購買公共體育服務(wù)項目等。經(jīng)過近十年的發(fā)展，政府購買公共體育服務(wù)實(shí)踐中逐漸暴露出諸多弊端，這歸根究底是因?yàn)槿狈Ψ芍贫鹊募s束，與落實(shí)全面依法治國、建設(shè)法治政府的目標(biāo)是相違背的。因此，深入分析政府購買公共體育服務(wù)中出現(xiàn)的各種問題，采用法律的手段進(jìn)行規(guī)制，使其逐步走向法制化的軌道，進(jìn)而保證其科學(xué)、穩(wěn)定、可持續(xù)地發(fā)展是當(dāng)前理論和實(shí)踐工作的重中之重。

1 政府購買公共體育服務(wù)的行政法理論基礎(chǔ)

經(jīng)過文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)，我國行政法基礎(chǔ)理論的探討已有幾十年歷程，“平衡理論”是行政法整體思維發(fā)展最為完整的一個學(xué)說[3]。羅豪才首次提出“平衡理論”的觀點(diǎn)并強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代社會是法治社會，任何國家機(jī)關(guān)、組織和個人在法律面前一律平等，無論哪一方的行為都應(yīng)受到法律制約，法治原則對行政機(jī)關(guān)和相對一方均適用[4]；成協(xié)中認(rèn)為“平衡理論”較為全面、系統(tǒng)地回應(yīng)了行政法理論的基礎(chǔ)預(yù)期功能[5]；楊海坤認(rèn)為“平衡理論”與“政府法治論”殊途同歸，蘊(yùn)涵著建設(shè)“平權(quán)型政府”的思想[6]。政府購買公共體育服務(wù)，是指政府為滿足國民公共體育需求，履行公共服務(wù)職能，在體育領(lǐng)域內(nèi)向社會組織、企業(yè)或個人出資購買體育公共產(chǎn)品和體育服務(wù)，免費(fèi)或收取一定費(fèi)用供給社會公眾使用或享受的行為過程，這是對政府實(shí)現(xiàn)自身公共服務(wù)職能的有效補(bǔ)充[7]。政府作為行政主體，其購買公共體育服務(wù)的行為即行政行為，理應(yīng)受到行政法的規(guī)范，而作為行政法理論基礎(chǔ)的“平衡理論”與政府購買公共體育服務(wù)法律規(guī)制的理論需求相契合，亦是指導(dǎo)其實(shí)踐活動的最佳選擇。

首先，“平衡理論”主張建立行政機(jī)關(guān)與行政相對方的平衡狀態(tài)，即在兼顧國家利益、公共利益與個人利益的前提下，追求雙方權(quán)利義務(wù)的平衡[4]。因?yàn)閾碛袊覐?qiáng)制力做保障和長久以來“官本位”思想根深蒂固，政府在行政行為中總是居于核心地位，而行政相對方只能處于從屬地位。為了改善這種不均衡的狀態(tài)，“平衡理論”提倡將監(jiān)督行政權(quán)、保障公民權(quán)等方面放在重要位置，以求逐步扭轉(zhuǎn)行政機(jī)關(guān)長期處于的優(yōu)越地位的態(tài)勢。

其次，“平衡理論”以行政立法為基本前提和手段，提倡實(shí)現(xiàn)平衡狀態(tài)的過程從立法開始。在建設(shè)法治社會和依法行政的背景下，通過立法內(nèi)容的不斷更新和完善，政府的行政行為方能受到法律的界定和調(diào)整，行政權(quán)的行使方能接受法律的限制和規(guī)范，以求盡可能地與公民權(quán)保持平衡狀態(tài)，為行政執(zhí)法和行政司法奠定基礎(chǔ)。就政府購買公共體育服務(wù)而言，尋找資金來源、選擇承接主體、確定購買方式、開展績效評估等各個關(guān)鍵環(huán)節(jié)均可能涉及利益的輸送，若不將政府的行政權(quán)“關(guān)進(jìn)制度的籠子”，便極易滋生腐敗、權(quán)力尋租等負(fù)面現(xiàn)象，這與通過轉(zhuǎn)變政府職能來滿足公共體育需求的初衷背道而馳。

再次，“平衡理論”認(rèn)為行政程序是實(shí)現(xiàn)“平衡”狀態(tài)必不可少的法律手段。在行政執(zhí)法階段，行政機(jī)關(guān)與行政相對人的法律地位不平等表現(xiàn)得尤為明顯，行政機(jī)關(guān)極易侵犯行政相對人的合法權(quán)益。這便需要引入科學(xué)規(guī)范的行政程序來限制政府的行政行為，以平衡雙方的權(quán)利義務(wù)?！罢x不僅應(yīng)得到實(shí)現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式加以實(shí)現(xiàn)”，以聽證程序、公開程序、告知程序等為代表的行政程序是實(shí)現(xiàn)行政法的公平正義、提高行政效率的有效手段[4]。在了解權(quán)、回避權(quán)等程序性權(quán)利得到了保障的情況下，行政相對方可以在一定程度上實(shí)現(xiàn)對行政機(jī)關(guān)的制約，從而實(shí)現(xiàn)權(quán)利義務(wù)的動態(tài)平衡狀態(tài)。具體到政府購買公共體育服務(wù)的行為上，遵守必要的法定程序，不僅有助于確保政府購買行為的公正透明，提高政府的公信力，也有助于更好地滿足公眾的體育需求。程序正義的落實(shí)與否，是衡量政府購買行為是否合法的重要依據(jù)，更是法治政府建設(shè)能否成功的關(guān)鍵要素。

最后，“平衡理論”認(rèn)為監(jiān)督救濟(jì)制度是行政相對方平衡行政權(quán)的核心手段。行政機(jī)關(guān)并不能保證其行政行為完全符合法律規(guī)范，因此以行政復(fù)議、行政訴訟為代表的監(jiān)督和救濟(jì)制度便成為了實(shí)現(xiàn)“平衡”狀態(tài)的重要措施和現(xiàn)代行政法的重心。在行政訴訟過程中，行政機(jī)關(guān)的優(yōu)異地位不復(fù)存在且對訴訟負(fù)有舉證責(zé)任[4]，做出違法行政行為的行政機(jī)關(guān)理將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，通過撤銷不當(dāng)行政行為、賠償損失等方式來維護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，這體現(xiàn)了“平衡理論”追求控制行政權(quán)和保障公民權(quán)的根本目標(biāo)。

2 政府購買公共體育服務(wù)中的法律問題

2.1 政府購買公共體育服務(wù)的立法存在結(jié)構(gòu)缺陷和內(nèi)容缺失

2018年3月，李克強(qiáng)總理在十三屆全國人大一次會議的《政府工作報告》中再次強(qiáng)調(diào)應(yīng)“全面提高政府效能”“形成職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”。依法行政的前提是有法可依，當(dāng)前政府購買公共體育服務(wù)領(lǐng)域尚無專門的法律法規(guī)，僅有少數(shù)部門規(guī)章、政策性文件等作為開展工作的指導(dǎo)。這與推進(jìn)體育事業(yè)“依法治體”的要求相背離[8]，也遠(yuǎn)不足以供給政府購買公共體育服務(wù)這一推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的全新模式的發(fā)展需求。

一方面，立法的結(jié)構(gòu)缺陷導(dǎo)致與政府購買公共體育服務(wù)相關(guān)法律制度難成體系。從我國立法的整體結(jié)構(gòu)來看，規(guī)制某一方面的法律問題主要是以《憲法》為依據(jù)，以單行法律為核心，結(jié)合行政法規(guī)、部門規(guī)章及其他政策性文件構(gòu)成完整的法律體系。然而，政府購買公共體育服務(wù)在頂層有《憲法》中“依法治國”“國家發(fā)展體育事業(yè)”的規(guī)定提供憲法保障，在基層有部門規(guī)章和政策性文件作為開展工作的指導(dǎo)，唯獨(dú)缺乏居于核心地位的單行法律的保障及行政法規(guī)的補(bǔ)充。作為新事物，政府購買公共體育服務(wù)擁有自身的特殊性和專業(yè)性，是政府采購的升級版，而現(xiàn)行的《政府采購法》更偏重于對購買貨物、工程類項目的一般規(guī)制。雖然《政府采購法實(shí)施條例》(以下簡稱《實(shí)施條例》)明確了服務(wù)的范圍包括“政府自身需要的服務(wù)和向社會公眾提供的公共服務(wù)”，但仍缺乏國家層面制定的基本法律進(jìn)行全面規(guī)范，難以適應(yīng)購買公共體育服務(wù)實(shí)踐的特殊需要，利用專項立法建構(gòu)完整的法律體系并彌補(bǔ)當(dāng)前的結(jié)構(gòu)缺陷已刻不容緩。

另一方面，立法內(nèi)容的缺失影響政府購買公共體育服務(wù)法律制度的可操作性。首先，《政府采購法》作為政府購買公共服務(wù)的上位法，并沒有明確規(guī)定公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容，而以往的采購與現(xiàn)在的購買在主體選擇、合同管理、評價指標(biāo)等具體問題上已有明顯的差別，簡單地通過《實(shí)施條例》擴(kuò)大適用范圍并不能彌補(bǔ)法律內(nèi)容與實(shí)踐不適應(yīng)的缺陷。其次，2014年12月財政部等部門聯(lián)合頒布《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》(以下簡稱《辦法》)，全面規(guī)范政府購買服務(wù)的基本原則、購買主體、購買內(nèi)容等，將公共體育服務(wù)納入應(yīng)當(dāng)購買的指導(dǎo)性目錄。這是僅針對政府購買公共服務(wù)領(lǐng)域法律位階最高的文件，但對于購買服務(wù)主體各自的職能定位并不清晰，也沒有明確其相互之間的法律關(guān)系，無法對行政權(quán)的運(yùn)用和控制進(jìn)行準(zhǔn)確判斷，不利于維護(hù)購買服務(wù)活動的公平性和正當(dāng)性。最后，由于高位階的法律規(guī)定無法與購買服務(wù)的實(shí)際需要有效銜接，各地在推行政府購買公共體育服務(wù)時大多只能依靠規(guī)范性文件來進(jìn)行。這類文件的特點(diǎn)是宏觀指導(dǎo)性強(qiáng)，原則性規(guī)定過多而缺乏具體的實(shí)施細(xì)則，可操作性內(nèi)容的缺失極易引發(fā)權(quán)力尋租和資源浪費(fèi)等現(xiàn)象。

2.2 政府購買公共體育服務(wù)主體之間不平等

根據(jù)《辦法》的規(guī)定，政府購買公共體育服務(wù)的主體分為購買主體與承接主體。在實(shí)踐中，購買主體主要為體育行政機(jī)關(guān)，承接主體則多為體育社會組織。結(jié)合上文關(guān)于“平衡理論”的論述可知，行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)、維護(hù)公共利益的過程中享有天然的主導(dǎo)權(quán)利，承接主體多數(shù)情況下只能服從，這種關(guān)系極易導(dǎo)致承接主體忽視公共利益而只顧討好行政機(jī)關(guān)的不良現(xiàn)象的產(chǎn)生，從而使購買公共體育服務(wù)偏離價值取向。

首先，合同性質(zhì)引發(fā)不平等。政府購買公共體育服務(wù)是一種“政府承擔(dān)、定向委托、合同管理、評估兌現(xiàn)”的政府提供公共服務(wù)的新型方式[9]，合同是維護(hù)雙方主體正當(dāng)權(quán)利的重要法律依據(jù)。政府購買公共體育服務(wù)屬于行政行為，《指導(dǎo)意見》中強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)對服務(wù)提供全過程的跟蹤監(jiān)管和對服務(wù)成果的檢查驗(yàn)收”[1]，行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督檢查權(quán)在合同履行過程中得到肯定，故政府購買公共體育服務(wù)合同的性質(zhì)為行政合同，購買主體將在購買行為中占據(jù)主導(dǎo)地位，與承接主體的法律地位是不平等的。

其次，主體權(quán)利義務(wù)不平等。行政合同是基于行政法而設(shè)定的，其權(quán)利義務(wù)的設(shè)定屬于公法性質(zhì)，行政相對方的私法權(quán)利受到公法權(quán)利的限制而無法與之完全平等。行政機(jī)關(guān)在合同履行過程中享有天然的行政優(yōu)異權(quán)，包括對合同的監(jiān)督權(quán)、指揮權(quán)以及在公共利益需要或法律政策調(diào)整時行使的單方變更和解除權(quán)；而行政相對方?jīng)]有對應(yīng)的抗辯權(quán)，只有在合法權(quán)益受損時獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。

最后，違約救濟(jì)的不平等。政府購買公共體育服務(wù)的違約救濟(jì)過程中，作為購買主體的行政機(jī)關(guān)享有的單方變更與解除權(quán)使得其違約成本較低，權(quán)利也可通過行政強(qiáng)制、行政處罰等多種方式維護(hù)。而承接主體雖可通過行政復(fù)議或行政訴訟程序維護(hù)合法權(quán)益，但仍需通過層層“關(guān)卡”?！墩少彿ā返诹乱?guī)定，承接主體經(jīng)過向購買主體提出詢問或質(zhì)疑和向監(jiān)管部門提出投訴后仍不滿處理結(jié)果，才可提請行政復(fù)議或行政訴訟。這大大限制了承接主體保護(hù)自身權(quán)益的選擇權(quán)，還拖延了糾紛解決時間，增加了各方的成本[10]。

2.3 政府購買公共體育服務(wù)的法律程序不規(guī)范

程序是實(shí)現(xiàn)實(shí)體權(quán)利和公正價值的保障，也是一種權(quán)利和公正價值的宣誓；行政程序是現(xiàn)代法治的控權(quán)機(jī)制，能有力改進(jìn)政府內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制，提高行政效率[11]。在強(qiáng)調(diào)“政府職能轉(zhuǎn)變”之前，我國政府長久以來處于依靠內(nèi)部機(jī)構(gòu)提供公共體育服務(wù)的狀態(tài)，自上而下做出決策是其工作常態(tài)，而通過購買服務(wù)的形式來滿足政府、社會、公眾等各方面的需求是一項新的嘗試，故程序上不可避免地出現(xiàn)了疏漏。

第一，購買服務(wù)與公眾需求難契合。政府在確定購買內(nèi)容之前雖然會結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)情況、生活習(xí)慣等因素進(jìn)行考量，但始終難以做到深入基層民眾中了解具體需求，而僅憑借內(nèi)部的判斷便做出決定。這樣自上而下做決策的程序會導(dǎo)致政府的購買行為與人民群眾日益增長的公共體育服務(wù)需求相背離，使政府實(shí)際提供的公共體育服務(wù)缺乏針對性和適用性，其合法性也會受到質(zhì)疑。

第二，購買方式單一，招投標(biāo)程序欠規(guī)范?！墩少彿ā返?6條規(guī)定了購買方式有公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購等形式，并確立了公開招標(biāo)的主要地位。政府購買公共體育服務(wù)實(shí)踐中多采用單一來源采購方式，購買方式競爭性嚴(yán)重不足。但即便采用公開招標(biāo)的形式，參與競標(biāo)的主體也很難達(dá)到《招標(biāo)投標(biāo)法》“三個以上投標(biāo)人”的規(guī)定，且政府傾向于將購買內(nèi)容交給單項體育協(xié)會等與之有直接利益關(guān)系的內(nèi)部組織，其中部分組織并非獨(dú)立自主的單位，而是依附于政府部門的，甚至有一部分組織是為了承接政府購買訂單而專門成立的[12]。例如，近幾年作為國內(nèi)政府購買公共體育服務(wù)標(biāo)桿的“上海市民大聯(lián)賽”，每年均采取公開招標(biāo)的購買方式，2015年有55家社會組織參與競標(biāo)，51家中標(biāo)[13]，中標(biāo)率過高，且中標(biāo)單位多數(shù)為單項體育協(xié)會。這種操作方式使得購買程序內(nèi)部化，名為公開招投標(biāo)，實(shí)為單一來源購買，招標(biāo)程序流于形式。

第三，信息公開程序不到位，透明度不高?！墩畔⒐_條例》中要求政府主動公開的事項包括“涉及公民、法人或者其他組織切身利益的”“需要社會公眾廣泛知曉或參與的”“反映本行政機(jī)關(guān)職能等情況的”。這些內(nèi)容均符合政府購買公共體育服務(wù)的特性，理應(yīng)遵從公平、公正、便民的原則進(jìn)行公開。法律規(guī)定的公開為所有事項均公開，但在實(shí)際操作過程中這執(zhí)行得并不好，政府往往只公開購買內(nèi)容、中標(biāo)單位等簡單信息，而對財政資金的編制與使用、承接主體的選擇與考評、服務(wù)的績效評價等涉及群眾切身利益的事項卻不予公開，這無疑讓購買行為的透明性大打折扣，為權(quán)利濫用與尋租提供了可能。

2.4 政府購買公共體育服務(wù)的監(jiān)督機(jī)制乏力

政府購買公共體育服務(wù)的監(jiān)督機(jī)制是維護(hù)購買行為公正透明，預(yù)防和打擊違法違規(guī)行為的保障，它由內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩方面組成，亦分為事前、事中、事后監(jiān)督三個階段。但在實(shí)際操作中，以“上海市民大聯(lián)賽”為例，其在服務(wù)完成后單純依靠承接組織提供的材料進(jìn)行的監(jiān)督評估就十分不科學(xué)，既沒有體現(xiàn)出政府應(yīng)該履行的監(jiān)督職能，也沒有體現(xiàn)出政府、公眾、第三方與購買對象之間的合作互動[14]。監(jiān)督乏力的現(xiàn)實(shí)使得排除競爭、歧視、串通、圍標(biāo)、違約等違法行為無法得到控制，這不僅會使政府購買目標(biāo)落空，也會使政府喪失社會公信力[15]。

內(nèi)部監(jiān)督方面，《政府采購法》規(guī)定政府采購的監(jiān)督管理部門是各級人民政府的財政部門，該部門的工作人員對財務(wù)預(yù)決算、資金使用情況等經(jīng)濟(jì)方面的事務(wù)可以進(jìn)行有效監(jiān)管；而審計部門和檢察部門也是法定的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，配合財政部門展開監(jiān)督工作。這種監(jiān)督模式體現(xiàn)了注重政府內(nèi)部的自我完善和修復(fù)作用，能積累豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但仍存在監(jiān)督依據(jù)不統(tǒng)一、監(jiān)督內(nèi)容模糊不清、監(jiān)督能力不強(qiáng)等問題[16]，且鑒于公共體育服務(wù)的特殊性及體育服務(wù)市場規(guī)律，其服務(wù)效果、服務(wù)方式均有專業(yè)性特征，財政、審計、監(jiān)察部門的工作人員恐難勝任這部分監(jiān)督工作，該工作仍需要體育部門進(jìn)行自檢自查，這無疑給法律問題的出現(xiàn)提供了溫床。

外部監(jiān)督方面，《政府采購法》《政府采購法實(shí)施條例》等法律法規(guī)均未進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，僅有《意見》中提出要健全監(jiān)管機(jī)制，購買主體要自覺接受社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督[2]，但對如何檢舉與質(zhì)疑、檢舉人權(quán)利保護(hù)、鼓勵與獎勵機(jī)制等具體問題卻毫無涉及。這無法從根本上調(diào)動外部監(jiān)督的積極性，不利于監(jiān)督體系的建構(gòu)。

另外，在政府購買公共體育服務(wù)的實(shí)踐中，在服務(wù)完成后通過下級提供的材料進(jìn)行監(jiān)督的模式并不鮮見，此類監(jiān)督的方式為事后監(jiān)督，即出現(xiàn)違法違規(guī)違約的情況后進(jìn)行處罰、追責(zé)、索賠。這不僅加大了政府部門的工作量、降低了工作效率，而且往往監(jiān)督的效果并不理想，造成的損失難以挽回。關(guān)于購買計劃的事前監(jiān)督與服務(wù)過程中的事中監(jiān)督缺乏，使項目購買和服務(wù)提供均在無嚴(yán)格管控的情況下開展，造成了購買隨意、服務(wù)效果不佳等問題，因此無法從源頭上得到預(yù)防政府購買公共體育服務(wù)中的各種問題。

3 解決政府購買公共體育服務(wù)法律問題的對策

本文所提出的政府購買公共體育服務(wù)領(lǐng)域中的四項法律問題分屬不同的性質(zhì)，涵蓋了法律規(guī)制的各個方面。其中，立法的結(jié)構(gòu)缺陷和內(nèi)容缺失是核心問題，也是更好地解決其他三項問題的前提；后三項問題則分屬于法律實(shí)踐的不同領(lǐng)域，處于同等重要的地位。主體之間不平等是實(shí)體性問題，法律程序不規(guī)范是程序性問題，監(jiān)督機(jī)制乏力是保障性問題；因此，掌握每個問題的屬性及相互之間的關(guān)系才有助于提出科學(xué)、合理的對策。

3.1 構(gòu)建以《政府購買公共服務(wù)法》為核心，多位階聯(lián)動的法律體系

在新時代依法治國、依法治體的背景下，立法問題已然上升為政府購買公共體育服務(wù)領(lǐng)域的首要問題。依靠規(guī)范性文件推進(jìn)政府購買公共體育服務(wù)的規(guī)制格局已經(jīng)不適應(yīng)時代發(fā)展的需求[17]，建立系統(tǒng)的、聯(lián)動的法律制度來彌補(bǔ)立法結(jié)構(gòu)缺陷和解決內(nèi)容缺失問題才是進(jìn)一步推進(jìn)該項工作的有效方式。

第一，制定單行法律《政府購買公共服務(wù)法》。我國現(xiàn)行的《政府采購法》制定于2002年，隨著進(jìn)入決勝建設(shè)小康社會的新時代，已經(jīng)表現(xiàn)出嚴(yán)重的滯后性。因此，通過專門立法將購買公共服務(wù)與《政府采購法》中的采購貨物、工程等區(qū)別開來是順應(yīng)實(shí)踐發(fā)展需求的方式。在該法中明確政府購買公共服務(wù)的目的、主體的職能與關(guān)系、購買的程序和監(jiān)督評價機(jī)制等，將此項專門法作為規(guī)制政府購買公共服務(wù)實(shí)踐的核心法律，有助于其法制化和制度化。

第二，國家體育總局制定《政府購買公共體育服務(wù)管理辦法》?！墩徺I公共服務(wù)法》僅可以在政府購買公共服務(wù)實(shí)踐中起到原則性的指導(dǎo)作用，涉及體育服務(wù)的具體操作仍需體育主管部門來制定部門規(guī)章，明確購買主體、購買方式、購買機(jī)制、購買內(nèi)容等細(xì)節(jié)問題。該服務(wù)法是政府購買公共體育服務(wù)的重要制度。

第三，地方制定政府規(guī)章。在國家體育總局尚未出臺部門規(guī)章時，常州、無錫等地區(qū)已出臺了一些行政規(guī)范性文件，明確了政府購買公共體育服務(wù)的實(shí)施辦法，但它們并不屬于法的層級內(nèi)，在公共體育服務(wù)購買目錄、項目內(nèi)容、定價標(biāo)準(zhǔn)、考核指標(biāo)等諸多方面，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，隨意性較大[18]。因此，在部門規(guī)章制定的基礎(chǔ)之上結(jié)合各地實(shí)際情況頒行具有可操作性的地方政府規(guī)章是符合科學(xué)立法步驟的程序。

3.2 創(chuàng)建合同訂立與履行的新模式

政府購買公共體育服務(wù)的主體關(guān)系不平等，根本原因是行政法律關(guān)系與民事法律關(guān)系矛盾及公法權(quán)利與私法權(quán)利矛盾，解決矛盾的關(guān)鍵在于構(gòu)建全新的合同訂立、履行的操作模式，即行政合同與民事合同相結(jié)合的模式。

合同訂立階段屬行政合同性質(zhì)。作為權(quán)力機(jī)關(guān)，政府購買公共體育服務(wù)的目的是履行政府職能，滿足公共利益需要，那么決定購買內(nèi)容、選擇購買主體的過程必定要在行政權(quán)指導(dǎo)下進(jìn)行決策，以保證購買行為的合理性與權(quán)威性。與承接主體訂立的合同是依據(jù)行政行為確立的，政府在選擇合同相對方時居于主導(dǎo)地位，合同性質(zhì)無疑屬于行政合同。

合同履行階段屬民事合同性質(zhì)，根據(jù)《政府采購法》第43條的規(guī)定，政府采購合同適用合同法，購買與承接主體之間的權(quán)利義務(wù)應(yīng)當(dāng)按照平等、自愿的原則以合同方式約定，這也為將合同履行過程歸屬于民事合同的性質(zhì)提供了法律前提。民事合同強(qiáng)調(diào)主體間權(quán)利義務(wù)平等，故行政機(jī)關(guān)不再享有行政優(yōu)異權(quán)。在行政機(jī)關(guān)違約的情況下，承接主體不再需要通過復(fù)雜的行政前置程序來救濟(jì)合法權(quán)益，只需依據(jù)《合同法》的相關(guān)規(guī)定直接提起民事訴訟；行政機(jī)關(guān)也可以民事主體的資格追究承接主體的不當(dāng)履行責(zé)任，不必因?yàn)樽陨淼男姓矸菹拗贫鵁o法提起訴訟。

3.3 健全民意先導(dǎo)、公正公開的法律程序

程序正義才能實(shí)現(xiàn)結(jié)果正義[19]，政府購買公共體育服務(wù)的關(guān)鍵便是保證其遵循法定的程序，以確保依法行政，實(shí)現(xiàn)公平與正義。具體到政府購買公共體育服務(wù)的實(shí)踐中，就是為了保障公眾的體育需求得到落實(shí)、促進(jìn)承接主體公平地參與購買活動、方便社會知悉相關(guān)事項等。

首先，設(shè)立征求民意的前置程序。公眾的體育訴求是政府制定購買決策、實(shí)施購買行為的邏輯起點(diǎn)，對公眾體育需要的充分了解和掌握是提高政府購買體育服務(wù)水平的關(guān)鍵[20]。政府在決定購買內(nèi)容之前應(yīng)充分尊重公眾的意愿，建立便捷的需求表達(dá)程序，如基層走訪調(diào)研、邀請居民代表座談或者在網(wǎng)絡(luò)、電視媒體上發(fā)放調(diào)查問卷等多種形式，切實(shí)了解公眾不同的體育需求。在上述收集和匯總工作的基礎(chǔ)上，再根據(jù)由政府部門邀請相關(guān)領(lǐng)域的專家展開分析和論證來決定最終的購買內(nèi)容。這種將民意調(diào)查前置的程序采用自下而上的工作方式，有助于使購買行為更加科學(xué)合理，符合政府購買公共體育服務(wù)的初衷。

其次，建立以公開招標(biāo)為核心的多元化購買程序。歐美發(fā)達(dá)國家成熟的政府購買公共體育服務(wù)體系里，競爭招標(biāo)程序多是以立法的形式確立下來的，競爭性與公平性是購買行為的基礎(chǔ)。我國政府購買公共體育服務(wù)雖經(jīng)過近十年的發(fā)展，但能達(dá)到市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的供給主體仍舊十分有限，無法全面滿足公開招標(biāo)程序的要求，多元化的購買程序仍將是未來很長一段時間內(nèi)的發(fā)展趨勢。有學(xué)者將公共體育服務(wù)分類為硬服務(wù)和軟服務(wù)：體育場地設(shè)施、體質(zhì)監(jiān)測等可以設(shè)置明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)及質(zhì)量要求的屬于硬服務(wù)；而大眾體育賽事與活動、健身服務(wù)與指導(dǎo)多與服務(wù)對象的主觀感受有關(guān)，質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)難以明確，故屬于軟服務(wù)[21]。對于質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)明確的硬服務(wù)，采用具有競爭性的公開招標(biāo)程序有利于甄選出資質(zhì)條件最佳的承接主體；對于與參與者主觀感受有關(guān)的軟服務(wù)，采用單一來源等方式交由運(yùn)動協(xié)會、健身中心等機(jī)構(gòu)，有利于提供專業(yè)性更強(qiáng)、體驗(yàn)性更好的服務(wù)，但由于競爭性的缺乏，仍需對準(zhǔn)入資格進(jìn)行嚴(yán)格審查并公告，以防腐敗問題的出現(xiàn)。

最后，落實(shí)信息公開程序。2016年5月9日，李克強(qiáng)總理在全國推進(jìn)簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革電視電話會議上指出，政府信息“深藏閨中”是極大浪費(fèi)。信息公開是法定的形式和程序，國家的要求是以公開為原則，不公開為例外。在政府購買公共體育服務(wù)的過程中，應(yīng)當(dāng)將《政府信息公開條例》的規(guī)定落到實(shí)處，盡量全面、系統(tǒng)地向社會公開所購服務(wù)的詳細(xì)信息、主體的審核情況、財務(wù)的預(yù)算情況等內(nèi)容，維護(hù)社會公眾的知悉真情權(quán)。這樣既有利于政府購買公共體育服務(wù)的主體做出正確判斷，也有利于社會公眾對政府購買公共體育服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督[22]。

3.4 建設(shè)內(nèi)外聯(lián)合、貫穿全程的監(jiān)督體系

任何一種有生命力的制度模式都必須要有自我糾錯能力，這種糾錯能力產(chǎn)生的條件之一是要有科學(xué)完善的監(jiān)督制度[23]。權(quán)力沒有監(jiān)督，就容易泛濫，必然滋生腐敗[24]。政府購買公共體育服務(wù)能否達(dá)到預(yù)期效果，很大程度上取決于多元化監(jiān)督體系是否健全。

一是要構(gòu)建以體育部門為核心的內(nèi)部監(jiān)督體系。公共體育服務(wù)的專業(yè)性決定了其他政府部門無法在監(jiān)督中起領(lǐng)導(dǎo)作用，但可以在各自的專業(yè)領(lǐng)域配合體育部門，如財政部門負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管、審計部門負(fù)責(zé)審計監(jiān)管、監(jiān)察部門負(fù)責(zé)人事監(jiān)察等，形成長效的各司其職的工作機(jī)制，這便能有效避免監(jiān)督缺乏針對性的問題。

二是建立廣泛的外部監(jiān)督。社會大眾作為公共體育服務(wù)的受益人是最有資格做出監(jiān)督和評價的，無法做到滿足公眾利益的公共體育服務(wù)一定是不合格的，因此要鼓勵人民群眾為了自身利益對服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，建立具體的監(jiān)督獎勵機(jī)制，設(shè)置網(wǎng)絡(luò)、書信、媒體等多種監(jiān)督訴求表達(dá)路徑，且為了防止打擊報復(fù)，要完善監(jiān)督群眾的安全保護(hù)措施。

三是設(shè)立權(quán)威的第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)。政府部門的內(nèi)部監(jiān)督有徇私的可能性，社會監(jiān)督也受個人角色與態(tài)度的影響，但以行業(yè)專家、律師、會計師等組成的第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以在專業(yè)知識的指導(dǎo)下開展監(jiān)督工作。監(jiān)督的過程具備科學(xué)性和有效性，監(jiān)督的結(jié)果具有權(quán)威性，有助于使購買主體、承接主體、社會大眾信服，該機(jī)構(gòu)監(jiān)督的反饋信息也可作為合同繼續(xù)履行、款項全額支付等決定的參考依據(jù)。

四是強(qiáng)化以事前監(jiān)督為核心的監(jiān)督程序。為了節(jié)約財政資源、提高政府工作效率，在出事后展開調(diào)查程序遠(yuǎn)不如事前預(yù)防程序經(jīng)濟(jì)適用。政府購買公共體育服務(wù)的需求調(diào)研、計劃編制、資金使用等關(guān)鍵問題在實(shí)施之前就已經(jīng)受到了相關(guān)部門的嚴(yán)格把關(guān)，將可能出現(xiàn)的腐敗和浪費(fèi)限制在源頭是事前監(jiān)督的根本目標(biāo)。而事中和事后監(jiān)督是在事前監(jiān)督確有遺漏或?qū)嵺`中發(fā)生異化現(xiàn)象后展開補(bǔ)救的措施，其作為輔助監(jiān)督程序存在于監(jiān)督體系中更為合理。

4 結(jié)語

政府購買公共體育服務(wù)作為創(chuàng)新供公共體育服務(wù)供給方式、提高公共體育服務(wù)供給質(zhì)量和供給效率的重要探索，在很大程度上緩解了公共體育需求與供給的矛盾，調(diào)動了各方積極性，提高了政府的工作效率。隨著政府購買公共體育服務(wù)實(shí)踐的不斷發(fā)展，在各個環(huán)節(jié)逐步顯現(xiàn)出的問題同樣不可忽視，唯有以法律的手段加以規(guī)制，才能促進(jìn)公共體育服務(wù)供給規(guī)范化，從而推動我國發(fā)展全民健身、建設(shè)體育強(qiáng)國目標(biāo)的早日實(shí)現(xiàn)。