肖 晶

進(jìn)入新時(shí)代，人民對(duì)美好生活的需要日益增長(zhǎng)，社會(huì)保障制度亟待全面完善。深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)作為改革開(kāi)放的前沿、窗口和示范區(qū)，理應(yīng)在深化社會(huì)保障制度改革上走在前列、為全國(guó)作出探索。澳大利亞是名副其實(shí)的福利國(guó)家，不僅福利程度比較高，而且福利制度比較科學(xué)完善，不少經(jīng)驗(yàn)值得深圳學(xué)習(xí)借鑒。

一、澳大利亞社會(huì)保障制度的主要框架

1900年，新南威爾士殖民政府為非繳費(fèi)型老年退休金計(jì)劃立法，成為澳大利亞歷史上第一個(gè)社會(huì)保障立法的殖民地。隨后，其他州陸續(xù)推出老年退休金計(jì)劃。1909年，澳大利亞聯(lián)邦政府出臺(tái)聯(lián)邦老年退休金計(jì)劃法案，1910年實(shí)施全澳傷殘撫恤金計(jì)劃，1912年實(shí)施生育津貼制度。二戰(zhàn)爆發(fā)后，聯(lián)邦政府加強(qiáng)了社會(huì)保障和社會(huì)福利制度的立法，先后推出全澳兒童捐助計(jì)劃、寡婦津貼、國(guó)家福利計(jì)劃、失業(yè)和疾病福利計(jì)劃、醫(yī)療福利計(jì)劃。從20世紀(jì)40年代至今，相關(guān)法律陸續(xù)出臺(tái)和修訂，澳大利亞逐步形成比較健全的社會(huì)保障與福利體系。

（一）養(yǎng)老保障?；攫B(yǎng)老金（Age Pension）是養(yǎng)老保障的核心制度，由政府出資，在對(duì)符合條件的老年居民進(jìn)行收入和資產(chǎn)審查的基礎(chǔ)上，給予經(jīng)濟(jì)資助。該制度有一系列附加的福利津貼，包括偏遠(yuǎn)地區(qū)津貼、高齡優(yōu)惠津貼等。由于基本養(yǎng)老金的保障水平比較低，許多老年人無(wú)法獲得基本養(yǎng)老金，為擴(kuò)大養(yǎng)老保障制度覆蓋面、提高養(yǎng)老金待遇水平，澳大利亞政府推出了超級(jí)年金制度。該制度要求所有雇主為其所有雇員繳納年金保費(fèi)，雇員自愿繳費(fèi)，雇主繳費(fèi)比例為9%。年金繳費(fèi)計(jì)入雇員個(gè)人賬戶(hù)，雇員達(dá)到退休年齡時(shí)按規(guī)定領(lǐng)取。

（二）醫(yī)療保障。包括全民醫(yī)療保險(xiǎn)制度（Medicare）和藥物福利計(jì)劃（PBS），覆蓋所有澳大利亞公民和永久居民。其中，全民醫(yī)療保險(xiǎn)主要包括醫(yī)生的診療費(fèi)用、治療所需的化驗(yàn)與檢查、大部分手術(shù)，以及公立醫(yī)院提供的護(hù)理、治療和愈后護(hù)理等。藥物福利計(jì)劃旨在以能夠負(fù)擔(dān)得起的價(jià)格，向所有澳大利亞居民及具有相應(yīng)資格人士提供藥物，納入該計(jì)劃藥物的價(jià)格取決于受益人的資格等級(jí)。

（三）社會(huì)救助。包括所有由政府提供并出資建立的經(jīng)濟(jì)調(diào)查型項(xiàng)目和災(zāi)害援助項(xiàng)目，以及由社會(huì)慈善組織為低收入人群提供的幫助。具體有低收入者醫(yī)療救助、貧困地區(qū)教育救助、意外及災(zāi)害救助、特殊家庭變故撫恤金等。

（四）婦女、兒童、青年和家庭福利。婦女福利包括妻子撫恤金、寡婦津貼等。兒童福利包括為生育子女提供福利金、特殊兒童福利等。青年福利包括學(xué)習(xí)津貼、交通津貼等。家庭福利包括預(yù)付藥物津貼、電話(huà)津貼、配偶津貼等。

（五）殘疾人社會(huì)福利。主要包括兩大類(lèi)，即殘疾人援助服務(wù)計(jì)劃和殘疾人經(jīng)濟(jì)福利計(jì)劃，前者包括家庭和社區(qū)關(guān)懷、幫助就業(yè)等多項(xiàng)援助性服務(wù)，后者包括殘疾人支持撫恤金、行動(dòng)不便者津貼、疾病津貼等多項(xiàng)津貼和福利金。

（六）照顧者福利計(jì)劃。澳大利亞特有的福利制度，包括照顧者津貼、照顧者補(bǔ)助金和照顧者協(xié)助福利，旨在補(bǔ)償照顧者因照顧兒童、殘疾人、老年人等群體而損失的收入和機(jī)會(huì)等權(quán)益。該福利享受者無(wú)需接受收入和資產(chǎn)審查。此外，澳大利亞還推出失業(yè)津貼、就業(yè)援助、職業(yè)培訓(xùn)、購(gòu)房者援助等社會(huì)保障政策。

二、深圳市社會(huì)保障制度的主要特點(diǎn)

改革開(kāi)放40年來(lái)，深圳從一個(gè)邊陲農(nóng)業(yè)縣，迅速發(fā)展成為一座充滿(mǎn)魅力、活力、動(dòng)力和創(chuàng)新力的創(chuàng)新型國(guó)際化城市。深圳社會(huì)保障事業(yè)在改革開(kāi)放的浪潮中應(yīng)運(yùn)而生，始終與生產(chǎn)力發(fā)展同步推進(jìn)，各項(xiàng)制度不斷完善。

（一）社會(huì)保障事業(yè)從無(wú)到有、人群從部分覆蓋到基本全覆蓋。20世紀(jì)80年代，深圳開(kāi)始探索養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。1983年，深圳市政府頒布《深圳市實(shí)行社會(huì)勞動(dòng)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》，對(duì)合同制職工實(shí)行勞動(dòng)保險(xiǎn)，隨后覆蓋到集體工、臨時(shí)工等各類(lèi)勞動(dòng)者。同年，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)工傷保險(xiǎn)條例》通過(guò)，成為中國(guó)第一個(gè)社會(huì)保障單行條例。2003年7月，頒布實(shí)施《深圳市城鎮(zhèn)職工社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)辦法》，將原醫(yī)療保險(xiǎn)中的生育醫(yī)療保險(xiǎn)分離出來(lái)，形成多層次社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)體制。至此，深圳在保險(xiǎn)項(xiàng)目上從單一的養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展到養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等五大險(xiǎn)種。隨著法制體系的建立和各種險(xiǎn)種的完善，社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，參保人數(shù)迅速增長(zhǎng)，保障水平穩(wěn)步提高。截至2018年11月底，深圳社會(huì)保障五大類(lèi)險(xiǎn)種總參保6100.05萬(wàn)人次，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)1152.77萬(wàn)人，養(yǎng)老待遇、醫(yī)療保障水平居國(guó)內(nèi)大中城市前列，低保標(biāo)準(zhǔn)居國(guó)內(nèi)大中城市首位。

（二）社會(huì)保障管理從分散到比較集中、從多頭到相對(duì)統(tǒng)一。1983年，深圳市成立勞動(dòng)保險(xiǎn)公司，管理勞動(dòng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。1991年，撤銷(xiāo)勞動(dòng)保險(xiǎn)公司，成立市社會(huì)保險(xiǎn)局（正局級(jí)），管理企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)。1995年，成立新的市社會(huì)保險(xiǎn)管理局，統(tǒng)一管理全市養(yǎng)老、醫(yī)療和工傷保險(xiǎn)工作，并在各區(qū)建立分局，分局下設(shè)管理站，形成市、區(qū)、街道三級(jí)垂直管理格局。2002年，失業(yè)保險(xiǎn)和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)劃轉(zhuǎn)到市社保局，社會(huì)保障實(shí)現(xiàn)五險(xiǎn)合一、統(tǒng)一管理。隨后歷次機(jī)構(gòu)調(diào)整，市社保部門(mén)職能總體穩(wěn)定。2018年，按照廣東省批準(zhǔn)的《深圳市機(jī)構(gòu)改革方案》，深圳市成立市醫(yī)療保障局，管理醫(yī)療保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)和醫(yī)療救助，推進(jìn)醫(yī)療醫(yī)保醫(yī)藥“三醫(yī)聯(lián)動(dòng)”改革，完善醫(yī)療保險(xiǎn)制度。

（三）社會(huì)保障改革從傳統(tǒng)企業(yè)自保到社會(huì)化管理、從單兵突進(jìn)到全面綜合改革。1982年，深圳市大膽突破全國(guó)固有的企業(yè)自保的傳統(tǒng)勞動(dòng)保險(xiǎn)模式，率先建設(shè)以社會(huì)化為特征的新型社會(huì)保險(xiǎn)體系。隨后在1989年、1993年、1996年，深圳先后推動(dòng)社會(huì)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)行社會(huì)共濟(jì)和個(gè)人賬號(hào)相結(jié)合的模式，統(tǒng)一了全民工、集體工、合同工、臨時(shí)工的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和退休待遇，建立全市機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)職工繳費(fèi)比例一致、待遇一致的醫(yī)療保險(xiǎn)制度。此外，深圳在國(guó)內(nèi)率先建立實(shí)施巨災(zāi)保險(xiǎn)制度、率先實(shí)行不分戶(hù)籍基本殯葬服務(wù)免費(fèi)，建立實(shí)施高齡老年人意外傷害及意外醫(yī)療保險(xiǎn)、高齡老人津貼、老年優(yōu)待證、幸福老人計(jì)劃、敬老月活動(dòng)、銀齡行動(dòng)等養(yǎng)老服務(wù)和樂(lè)齡服務(wù)項(xiàng)目，建立以孤兒養(yǎng)育和困境兒童基本生活保障為核心的兒童社會(huì)福利制度等。

同時(shí)，深圳社會(huì)保障制度存在一些突出問(wèn)題。一是保障人群的精準(zhǔn)識(shí)別不夠，相關(guān)經(jīng)濟(jì)調(diào)研不嚴(yán)謹(jǐn)，缺少專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)和專(zhuān)門(mén)人才支撐。二是社會(huì)保障覆蓋面還有不足，社保繳費(fèi)基數(shù)和繳費(fèi)費(fèi)率均處于較低水平。三是社會(huì)保障存在不同項(xiàng)目、不同人群的碎片化格局，各項(xiàng)目之間缺少有機(jī)銜接協(xié)調(diào)，導(dǎo)致待遇水平未能形成合理梯度，不能充分發(fā)揮保障項(xiàng)目的作用，部分群體疊加享受社會(huì)保障待遇，而與之并存的是部分群體被遺漏在保障制度之外，形成“政策真空”。

三、幾點(diǎn)啟示

澳大利亞與我國(guó)國(guó)情不同，社會(huì)保障制度模式也存在一定差異，但深圳市仍然可以從其制度中得出若干啟示。

（一）構(gòu)建以居民收入和資產(chǎn)審查制度為核心的社會(huì)保障制度，提高社會(huì)保障的瞄準(zhǔn)率和精準(zhǔn)度。

澳大利亞的社會(huì)保障以救助為主，大部分福利須經(jīng)過(guò)收入和資產(chǎn)審查制度，已形成一套細(xì)致嚴(yán)密的制度。深圳可借鑒這一經(jīng)驗(yàn)，完善居民收入和資產(chǎn)審查機(jī)制，在社保或民政部門(mén)設(shè)立家庭經(jīng)濟(jì)收入調(diào)研專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，匯聚一批專(zhuān)門(mén)人才，科學(xué)設(shè)置核算評(píng)估指標(biāo)，對(duì)申請(qǐng)人家庭正規(guī)就業(yè)收入、非正規(guī)就業(yè)收入及補(bǔ)償性收入等進(jìn)行核定，消除“應(yīng)保未?！焙汀安粦?yīng)保而保”現(xiàn)象，幫助低收入群體解決因臨時(shí)性、突發(fā)性困難而造成的基本生活保障問(wèn)題。

（二）深化社會(huì)保障服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，形成更多層次、更具多樣性的社會(huì)保障體系。統(tǒng)籌體制內(nèi)外，結(jié)合事業(yè)單位分類(lèi)改革，發(fā)揮購(gòu)買(mǎi)服務(wù)形成的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，倒逼事業(yè)單位運(yùn)用主觀能動(dòng)性、充分盤(pán)活現(xiàn)有資源、提高公共服務(wù)供給能力，調(diào)動(dòng)事業(yè)單位和社會(huì)力量“兩個(gè)積極性”。持續(xù)完善深圳多層次醫(yī)療保障體系，健全穩(wěn)定可持續(xù)籌資和報(bào)銷(xiāo)比例調(diào)整機(jī)制；完善工傷保險(xiǎn)預(yù)防保障功能，推進(jìn)工程建設(shè)項(xiàng)目參加工傷保險(xiǎn)，加強(qiáng)工傷事故和職業(yè)病預(yù)防和整治工作。

（三）優(yōu)化財(cái)政社會(huì)保障投入機(jī)制，更加注重關(guān)注弱勢(shì)群體的社會(huì)保障權(quán)益。探索將政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)從基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生領(lǐng)域擴(kuò)大到養(yǎng)老服務(wù)、就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障經(jīng)辦管理服務(wù)等不同領(lǐng)域，按照積極穩(wěn)妥的原則，分類(lèi)、分步驟推出政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)目錄，規(guī)范購(gòu)買(mǎi)服務(wù)流程，所需資金納入財(cái)政預(yù)算管理，支持社會(huì)力量舉辦社會(huì)福利事業(yè)，優(yōu)先發(fā)展社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)，提高社會(huì)保障供給水平。

（四）增強(qiáng)社會(huì)保障制度統(tǒng)一性。推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利等方面信息整合聯(lián)網(wǎng)，推動(dòng)最低生活保障金、失業(yè)救濟(jì)金、最低工資三條保障線(xiàn)的銜接聯(lián)動(dòng)。完善財(cái)政社會(huì)保障信息系統(tǒng)，逐步建立起以個(gè)人為單位的社會(huì)保障信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)部門(mén)間信息共享。嚴(yán)格失業(yè)保險(xiǎn)、低保的申領(lǐng)條件和程序，逐步推行保障待遇漸退機(jī)制，對(duì)失業(yè)、低保人員實(shí)現(xiàn)就業(yè)后，可保留一定期限和一定水平的生活保障待遇，確保其就業(yè)后的生活水平相對(duì)穩(wěn)定，從而實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)；探索規(guī)范在深圳就業(yè)創(chuàng)業(yè)的高層次人才和港澳人員的參加社會(huì)保險(xiǎn)。提升社保經(jīng)辦服務(wù)水平，全面推行經(jīng)辦無(wú)紙化、參保檔案電子化、清單打印自助化、業(yè)務(wù)扁平化，提升經(jīng)辦管理效率。