許 婷

傳統(tǒng)行政學(xué)建立在兩大基石之上，即由威爾遜、古德諾提出的政治——行政二分法和韋伯提出的官僚制。政治——行政二分法將行政作為一個(gè)獨(dú)立的領(lǐng)域從政治之中分離出來(lái)，開(kāi)創(chuàng)了行政學(xué)獨(dú)立發(fā)展的過(guò)程，從而為實(shí)踐中提高行政效率提供了理論前提。官僚制則在這一基礎(chǔ)之上，建立了行政組織的理性結(jié)構(gòu)，從而為提高行政效率提供了現(xiàn)實(shí)的可能。自從韋伯的官僚制理論創(chuàng)立以來(lái)就備受爭(zhēng)議，特別是20世紀(jì)70年代以來(lái)，隨著人類社會(huì)進(jìn)入信息化時(shí)代，社會(huì)事務(wù)日益增多，社會(huì)變化日益加快，傳統(tǒng)官僚制固有的弊端日益顯露，官僚制的合理性再次受到質(zhì)疑，特別是新公共管理學(xué)派，對(duì)官僚制進(jìn)行了猛烈的批判。這些批判雖然有一定的道理，揭示了官僚制在新的社會(huì)背景下的不足，但是全盤(pán)否定官僚制的做法卻不可取，因?yàn)楣倭胖扑鶑?qiáng)調(diào)的理性精神、法治精神、專業(yè)化等原則依然是我們社會(huì)運(yùn)行所必不可少的基本原則。

一、官僚制及其特征

韋伯并沒(méi)有給官僚制一個(gè)明確的定義，他首先從權(quán)威的角度對(duì)組織進(jìn)行了分類。他認(rèn)為，任何組織必須以一定的權(quán)威作為基礎(chǔ)，以權(quán)威的不同，可以將組織分為三類，即個(gè)人魅力型組織、傳統(tǒng)型組織和法理型組織，其中法理型組織的標(biāo)準(zhǔn)形態(tài)即為官僚制，也即現(xiàn)代社會(huì)政府組織的基本形態(tài)。官僚制作為一種組織形態(tài)，主要具有以下特征：

合理的分工。即明確劃分每一個(gè)組織成員的職責(zé)權(quán)限并以法規(guī)的形式嚴(yán)格固定這種分工。組織分工是社會(huì)分工發(fā)展在組織內(nèi)部的體現(xiàn)，組織分工明確每一個(gè)組織成員特定的權(quán)責(zé)范圍，這有利于組織成員掌握專門(mén)的職位技能，從而提高行政效率。

層級(jí)制。官僚制組織作為一種社會(huì)管理模式，等級(jí)制是它固有的特征。在韋伯看來(lái)，這種等級(jí)制組織結(jié)構(gòu)有利于命令從高層向低層傳遞，確保命令的權(quán)威性，使下級(jí)了解命令的來(lái)源并能及時(shí)采取行動(dòng)完成上級(jí)交付的任務(wù)，提高效率。

法定程序性原則。在官僚制理論中，韋伯認(rèn)為，組織的運(yùn)作有自己獨(dú)特的規(guī)則，而不是隨心所欲地進(jìn)行。官僚制組織通常要制定一整套制度和規(guī)則來(lái)規(guī)范組織及其成員的管理行為，以保證整個(gè)組織管理工作的一致性和明確性。韋伯認(rèn)為，這些規(guī)則和程序是根據(jù)合理合法的原則制定的，它們具有穩(wěn)定性，可以保證官僚制組織的的合理性、合法性、穩(wěn)定性和連續(xù)性。

非人格化管理原則。這也是官僚制的核心之所在。整個(gè)組織的管理是建立在理性合法的規(guī)則之上，強(qiáng)調(diào)規(guī)則在組織管理之中的至上性。在韋伯看來(lái)，規(guī)則是理性的、穩(wěn)定的、客觀的，它可以克服組織成員行為的任意性和非理性化。在官僚制組織之中，公事和私事之間有一條明確的界限，公務(wù)活動(dòng)與私人活動(dòng)的關(guān)系是明確分開(kāi)的，在工作活動(dòng)中不得摻雜個(gè)人的感情、偏好的非理性的因素；在組織成員之間的公務(wù)關(guān)系中存在的只是對(duì)事的關(guān)系而非對(duì)人的關(guān)系，從而將理性的原則嚴(yán)格地貫徹到組織行為之中，提高了組織的運(yùn)行效率。

管理的職業(yè)化原則。官僚制是建立在政治——行政二分法的基本假設(shè)之上，強(qiáng)調(diào)管理作為一個(gè)獨(dú)立的領(lǐng)域而獨(dú)立于政治，強(qiáng)調(diào)管理專業(yè)化。與此原則相適應(yīng)，要求形成一支專業(yè)的行政管理隊(duì)伍，即官僚階層。官僚的職業(yè)是實(shí)施行政管理，追求專業(yè)化、高效率是它的宗旨。為此，就必須對(duì)行政人員進(jìn)行專業(yè)的培訓(xùn)，使他們掌握專業(yè)的管理知識(shí)，以此來(lái)提高行政管理的效率。

二、對(duì)官僚制的批判

自從韋伯提出官僚制理論以來(lái)，官僚制理論就一直受到質(zhì)疑，誠(chéng)然，任何一項(xiàng)制度設(shè)計(jì)都不可能是完美無(wú)缺的，官僚制也不例外。官僚制本身存在這樣或是那樣的問(wèn)題，甚至是缺陷。這些問(wèn)題在傳統(tǒng)工業(yè)社會(huì)中還沒(méi)有完全暴露出來(lái)，而隨著人類社會(huì)進(jìn)入信息化社會(huì)，社會(huì)節(jié)奏日益加快，官僚制日益顯露出其與信息社會(huì)所沖突的一面。因此，官僚制從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，受到了公共行政學(xué)者，特別是新公共管理學(xué)派的猛烈抨擊，概括起來(lái)，這些批評(píng)主要集中在以下幾個(gè)方面：

管理技術(shù)專門(mén)化和分工細(xì)密化，導(dǎo)致組織臃腫、機(jī)構(gòu)重疊。官僚制的一個(gè)重要特征就是組織的分工與專業(yè)化運(yùn)作，然而，隨著人類進(jìn)入信息化社會(huì)，社會(huì)事務(wù)急劇增多，與此相適應(yīng)，政府的分工也越來(lái)越細(xì)。這導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)的迅速膨脹，政府部門(mén)急劇增多，各個(gè)政府部門(mén)之間職能的交叉重疊，一方面，導(dǎo)致行政成本的增加，不利于政府精簡(jiǎn)；另一方面，則導(dǎo)致政府追責(zé)的困難，使政府難以承擔(dān)應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)。

層級(jí)節(jié)制的權(quán)力體系，導(dǎo)致政府層級(jí)過(guò)多，縱向形成金字塔式的等級(jí)結(jié)構(gòu)，橫向形成缺乏聯(lián)系的鴿籠式結(jié)構(gòu)。在官僚體制之中，有一個(gè)嚴(yán)密的等級(jí)體系，信息的傳遞嚴(yán)格按照這種等級(jí)體系進(jìn)行。這會(huì)對(duì)信息的傳遞效率產(chǎn)生重要影響，同時(shí)信息在傳遞過(guò)程之中還會(huì)失真；而缺乏橫向聯(lián)系則會(huì)導(dǎo)致各個(gè)部門(mén)之間不能及時(shí)溝通信息，從而不利于政府部門(mén)之間的協(xié)調(diào)運(yùn)作。信息化社會(huì)的一個(gè)重要特點(diǎn)就是社會(huì)的瞬息萬(wàn)變，這就要求政府對(duì)社會(huì)信息做出及時(shí)反應(yīng)，并且在很多情況下，需要各個(gè)政府部門(mén)協(xié)調(diào)運(yùn)行，而官僚制縱向的等級(jí)和橫向的阻隔不能有效地適應(yīng)信息化社會(huì)的要求。

過(guò)分強(qiáng)調(diào)規(guī)則在組織管理中的作用，導(dǎo)致“目標(biāo)替代”或者說(shuō)“目標(biāo)移位”現(xiàn)象，即對(duì)規(guī)則的遵守代替了組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。官僚制一個(gè)重要的特征是對(duì)理性的追求，而規(guī)則正是理性在官僚制之中的體現(xiàn)，因此官僚制十分強(qiáng)調(diào)對(duì)規(guī)則的遵從。但是這種對(duì)規(guī)則的強(qiáng)調(diào)導(dǎo)致組織成員墨守成規(guī)，一切以規(guī)則為標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致組織成員行為的異化，對(duì)規(guī)則的遵從代替了組織的既定目標(biāo)，無(wú)法對(duì)迅速變化的社會(huì)環(huán)境做出反應(yīng)，降低了組織的靈活性，容易導(dǎo)致組織的僵化。

過(guò)分強(qiáng)調(diào)組織管理的非人格化，導(dǎo)致組織成員人格的異化。官僚制嚴(yán)格區(qū)分組織行為和個(gè)人行為，強(qiáng)調(diào)組織中人與人之間的關(guān)系應(yīng)該以理性而非感情作為基礎(chǔ)，即官僚組織的非人格化。官僚制的非人格化忽略了各種人為因素，壓抑了人的各種需求，忽視了組織成員各方面的需求，導(dǎo)致組織成員之間關(guān)系的冷漠，由此產(chǎn)生的官僚式的冷漠態(tài)度必然降低組織的工作效率。

官僚組織的封閉性和理性經(jīng)濟(jì)人特性使官僚機(jī)構(gòu)成為某種利益群體。通常會(huì)通過(guò)預(yù)算規(guī)模和公共權(quán)力的不斷擴(kuò)大來(lái)追求自身效用的最大化 其行為常常偏離公共效用最大化方向。官僚制制造了一個(gè)基于教育文憑和專業(yè)資格的官僚階層，隨著現(xiàn)代行政管理活動(dòng)的日益復(fù)雜性、規(guī)模巨型化、高度專門(mén)化，使得政務(wù)官越來(lái)越倚重于這一階層尤其是高級(jí)文官。一旦掌握公共權(quán)力的官僚組織在社會(huì)中形成一個(gè)獨(dú)立的利益群體，他們勢(shì)必不斷加強(qiáng)自己的行政權(quán)力，為自己及其利益集團(tuán)謀取特殊的利益，從而形成“文官專政”。

官僚體制是一種缺乏競(jìng)爭(zhēng)效率的制度安排。在官僚制的組織之中，成員的報(bào)酬、晉升主要是看成員在組織當(dāng)中層級(jí)和工作年限，與個(gè)人工作的努力程度關(guān)系不大或是沒(méi)有關(guān)系，因此使組織成員產(chǎn)生一種得過(guò)且過(guò)、論資排輩的思想，從而挫傷了組織成員的工作積極性，降低了組織的工作效率。

集權(quán)主義泛濫。官僚制通過(guò)權(quán)力的層級(jí)節(jié)制，造就了官僚制嚴(yán)密的權(quán)力體系，在這樣一個(gè)體系之中，下級(jí)的權(quán)力都是來(lái)自上級(jí)的授權(quán)，最后所有的權(quán)力都集中于行政首長(zhǎng)之手，強(qiáng)調(diào)下級(jí)對(duì)上級(jí)的絕對(duì)服從，從而抑制了組織成員的積極性和創(chuàng)造性。

形式主義的平等與特權(quán)合法化。在官僚制組織中每個(gè)人在處理公務(wù)時(shí)必須秉公辦理，排除個(gè)人的好惡，保持情感上的中立態(tài)度，這使得組織中的每個(gè)人，無(wú)論是領(lǐng)導(dǎo)者還是執(zhí)行者，在法律、規(guī)章、制度面前都是具有形式上的平等地位。而在實(shí)際操作層面，由于官僚體系中嚴(yán)格的權(quán)威分層使得組織內(nèi)部等級(jí)森嚴(yán)，權(quán)力實(shí)際上操縱在極少數(shù)人手中，且往往缺乏來(lái)自平級(jí)或下級(jí)的監(jiān)督。不僅如此，官僚制導(dǎo)致官僚們形成強(qiáng)勢(shì)群體，凌駕于社會(huì)之上，進(jìn)而在權(quán)力的運(yùn)用過(guò)程中產(chǎn)生了一些特權(quán)。于是，隨著官僚規(guī)模無(wú)休止地?cái)U(kuò)大和膨脹，官僚數(shù)目、特權(quán)現(xiàn)象也同比增長(zhǎng)甚至“合法化”。

三、對(duì)官僚制的辯護(hù)

盡管20世紀(jì)70年代以來(lái)，官僚制理論受到了來(lái)自各個(gè)方面的批評(píng)，但迄今為止，由韋伯設(shè)計(jì)隨后得到充分修繕的官僚制模式一直占據(jù)主導(dǎo)地位，特別是在公共行政的實(shí)踐中更是這樣。盡管官僚制表現(xiàn)出對(duì)后工業(yè)時(shí)代的某種不適應(yīng)性，但是官僚制所體現(xiàn)出來(lái)的一些基本精神不但沒(méi)有過(guò)時(shí)，相反正是我們應(yīng)該大力提倡的。對(duì)待官僚制我們不能簡(jiǎn)單的摒棄，而應(yīng)該在批判的基礎(chǔ)上不斷地完善和發(fā)展。

對(duì)行政管理效率的追求。20世紀(jì)初人類社會(huì)進(jìn)入工業(yè)化時(shí)代，社會(huì)化大生產(chǎn)要求催生新的組織形式，以提高組織運(yùn)行的效率，在這種背景下，官僚制應(yīng)運(yùn)而生。官僚制是人類追求行政管理效率的產(chǎn)物，隨著后工業(yè)時(shí)代的來(lái)臨，信息技術(shù)在社會(huì)的普及以及辦公自動(dòng)化并沒(méi)有改變?nèi)藗儗?duì)高效政府的追求，恰恰相反，在信息社會(huì)，科技一日千里，信息大爆炸時(shí)代的到來(lái)要求政府能作出更及時(shí)的反應(yīng)，以適應(yīng)不斷發(fā)展變化的社會(huì)要求，不斷滿足公眾對(duì)公共服務(wù)的需求。所以，建立一個(gè)高效廉潔的政府是任何時(shí)期社會(huì)的發(fā)展要求。

官僚制所強(qiáng)調(diào)的分工和專業(yè)化管理原則，依舊是現(xiàn)代社會(huì)運(yùn)行所必不可少的基本原則。在信息化社會(huì)，整個(gè)社會(huì)的分工將更加細(xì)化，這就對(duì)政府管理提出了更高的要求。政府要想更好地管理社會(huì)就必須成立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，專門(mén)從事某項(xiàng)事務(wù)的管理，同時(shí)雇傭具有專門(mén)知識(shí)的政府工作人員，以適應(yīng)社會(huì)分工不斷深化的需要，這是信息化社會(huì)政府管理的必然選擇。

等級(jí)制仍然是當(dāng)今政府最重要的組織形式。官僚制被大多數(shù)行政學(xué)家所詬病的一個(gè)重要方面就是其嚴(yán)密的等級(jí)制度。誠(chéng)然，組織等級(jí)層次過(guò)多會(huì)導(dǎo)致信息傳遞的緩慢和失真，造成政府行為的僵化和低效。但是我們同樣應(yīng)該看到的是任何權(quán)力的組織必然是一種等級(jí)式的，等級(jí)的多少只是一種程度的問(wèn)題。縮減層級(jí)的努力并不構(gòu)成對(duì)層級(jí)的根本否定，任何一種組織結(jié)構(gòu)都存在層次與幅度相互協(xié)調(diào)的問(wèn)題。目前西方國(guó)家所開(kāi)展的新公共管理運(yùn)動(dòng)，都要求放松組織的等級(jí)體制，將等級(jí)制的結(jié)構(gòu)扁平化，但是這種變化并沒(méi)有從根本上擺脫等級(jí)制的影響，等級(jí)制依然是當(dāng)今政府組織的基本結(jié)構(gòu)。

對(duì)集權(quán)體制的辯護(hù)。從組織系統(tǒng)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制上看，基于傳統(tǒng)官僚集權(quán)的弊端，人們通常認(rèn)為分權(quán)是好的，集權(quán)是壞的。分權(quán)被視為是與自治、自決、自我實(shí)現(xiàn)的同義語(yǔ)，是較開(kāi)明的管理。集權(quán)則被看成是官僚機(jī)構(gòu)或權(quán)威主義的代名詞，是獨(dú)裁專制的管理，這種看法未必正確。分權(quán)雖然有利于增強(qiáng)組織的自主性和靈活性，但也會(huì)帶來(lái)分散主義、本位主義、保護(hù)主義，并增加公共開(kāi)支，甚至導(dǎo)致官員濫用行政權(quán)力。絕對(duì)的分權(quán)和絕對(duì)的集權(quán)都不是一種完美的制度設(shè)計(jì)，組織是實(shí)行集權(quán)還是分權(quán)以及集權(quán)分權(quán)的程度是與組織所面臨的環(huán)境形勢(shì)相應(yīng)的，以此對(duì)官僚制所強(qiáng)調(diào)的集權(quán)體制我們也不能簡(jiǎn)單地給予否定，而應(yīng)該根據(jù)環(huán)境變化及時(shí)做出調(diào)整。

法治精神。在處理公共事務(wù)時(shí)，就某些個(gè)案而言，的確可能會(huì)體現(xiàn)出濃厚的人文關(guān)懷的做法，一旦發(fā)展成一種管理模式，其結(jié)果恰恰是人文關(guān)懷的真正缺失，各種“人情”、“關(guān)系”的泛濫將會(huì)導(dǎo)致公正秩序的瓦解。因此，各種規(guī)則、法律的存在是組織運(yùn)行必不可少的，因?yàn)榉墒抢硇缘漠a(chǎn)物和體現(xiàn)，它可以排除人為的感情因素的影響，規(guī)范組織運(yùn)行。當(dāng)然我們所強(qiáng)調(diào)的是必要的規(guī)范而非繁文縟節(jié)。