包軍強(qiáng) 王秋良 葉建青 張建中 呂景峰

引言

2019年7月24日，習(xí)近平總書記致信中國志愿服務(wù)聯(lián)合會第二屆會員代表大會，高度肯定了志愿者精神，指出志愿服務(wù)是社會文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，充分彰顯了理想信念、愛心善意、責(zé)任擔(dān)當(dāng)，成為人民有信仰、國家有力量、民族有希望的生動體現(xiàn)，要求各級黨委和政府為志愿服務(wù)搭建更多平臺，給予更多支持。

社會應(yīng)急力量是志愿者群體或組織中的重要組成部分。2008年汶川特大地震發(fā)生后，國內(nèi)外眾多志愿者和志愿者組織紛紛自發(fā)地以各種形式為抗震救災(zāi)及災(zāi)后恢復(fù)重建提供幫助和支持，被稱為中國志愿者元年［1］，此后的十年中，各種社會應(yīng)急力量雨后春筍般地成立，活躍在防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)領(lǐng)域，成為政府救災(zāi)救助中的重要幫手和補(bǔ)充力量。截至2019年3月，全國各級民政部門登記的約82.6萬多家社會組織中，社會救援領(lǐng)域的有1200多家。2019年5月，全國首屆社會應(yīng)急力量技能競賽決賽在重慶舉行，這次競賽為社會應(yīng)急力量提供了一個展示自我、相互交流、公平競技的平臺，得到了社會應(yīng)急力量的積極響應(yīng)以及全社會的關(guān)注，讓公眾對我國社會應(yīng)急力量有了一個全新的認(rèn)識。浙江的地震救援社會力量發(fā)展快、數(shù)量多、實(shí)戰(zhàn)能力強(qiáng)，但在發(fā)展中也遇到了諸多困難，亟需政府及有關(guān)部門給予支持、引導(dǎo)和規(guī)范。

1 地震救援社會力量的定位、功能及特點(diǎn)

本文所指的地震救援社會力量是指具備在建筑廢墟中搜索營救被困人員能力的社會應(yīng)急力量，通常稱之為民間地震救援隊或者志愿者地震救援隊。地震救援社會力量與綜合性消防救援隊及其他專業(yè)救援隊伍在功能及特點(diǎn)上各有不同，必須找準(zhǔn)在國家應(yīng)急體系中的定位，依據(jù)自身特點(diǎn)，充分發(fā)揮優(yōu)勢，才能更好地發(fā)揮其功能。

1.1 在國家應(yīng)急體系中的定位

應(yīng)急管理部對標(biāo)應(yīng)急救援主力軍、國家隊定位，適應(yīng)全災(zāi)種大應(yīng)急任務(wù)需要，組建了27支地震（地質(zhì)）、山岳、水域、空勤專業(yè)救援隊及一批跨區(qū)域機(jī)動救援力量，組建7支國際救援專業(yè)隊伍。同時，應(yīng)急管理部門在支持、引導(dǎo)和規(guī)范社會力量有序參與救援行動方面出臺了很多政策和措施。

應(yīng)急管理部黨組書記黃明在調(diào)研社會應(yīng)急力量時指出，社會應(yīng)急力量是我國應(yīng)急體系的重要組成部分，要加強(qiáng)引導(dǎo)、強(qiáng)化服務(wù)，積極支持和規(guī)范隊伍建設(shè)發(fā)展，推動社會應(yīng)急力量發(fā)揮更大作用。從黃明書記的表態(tài)來看，社會應(yīng)急力量作為國家應(yīng)急體系的重要組成部分，是政府應(yīng)急救援力量的重要補(bǔ)充，這個定位是很明確的?？梢哉f，社會應(yīng)急力量與綜合性消防救援隊伍、專業(yè)應(yīng)急救援隊伍目標(biāo)一致、使命相同，各有所長、優(yōu)勢互補(bǔ)。

1.2 社會應(yīng)急力量的功能

從社會應(yīng)急力量所開展的主要業(yè)務(wù)領(lǐng)域來看，其最基本的功能是利用救援專業(yè)技能直接參與搶險救援，除此之外，社會應(yīng)急力量還會在非常態(tài)或常態(tài)下開展諸如心理干預(yù)、人員轉(zhuǎn)移、救災(zāi)物資發(fā)放、善款募集、公益尋人、科普宣傳、自救互救技能培訓(xùn)、安全保障等公益性活動。

1.3 社會應(yīng)急力量的特點(diǎn)

相較于專業(yè)救援力量，社會應(yīng)急力量具有資源豐富、貼近一線、組織靈活及發(fā)展速度快、參與熱情高、活動范圍廣、服務(wù)領(lǐng)域?qū)挼弱r明特點(diǎn)。由于很多的社會應(yīng)急力量由戶外、登山、潛水等業(yè)余愛好者團(tuán)體脫胎轉(zhuǎn)型而來，從純粹的個人興趣愛好轉(zhuǎn)向公益性的救援行動，將個人興趣特長與救援行動很好的結(jié)合在一起，其中一些志愿者通過學(xué)習(xí)或培訓(xùn)加上長時間的操作實(shí)踐，在繩索、登山、潛水等技術(shù)上，具有相當(dāng)程度的積累和沉淀，能將掌握的技術(shù)較好地用于搶險救援，使得社會應(yīng)急力量在山岳和水域救援等領(lǐng)域具有相當(dāng)?shù)募夹g(shù)優(yōu)勢，能夠獨(dú)立承擔(dān)部分搶險救援任務(wù)。發(fā)揮好社會應(yīng)急力量在水域、山岳、繩索等領(lǐng)域的技術(shù)優(yōu)勢，與綜合性消防救援隊伍優(yōu)勢互補(bǔ)，就能更好地服務(wù)搶險救援。

目前，基層消防救援隊救援技能相對較為單一，力量有限，面對山岳救援、水域救援或者倒塌建筑物救援往往力不從心，派出所等基層組織更是缺乏專業(yè)救援設(shè)備和技能，相當(dāng)多的救援任務(wù)需要社會應(yīng)急力量來協(xié)同配合，甚至擔(dān)綱主要角色。比如南方夏季涉水救援任務(wù)很繁重，潛水救撈或者激流救援等任務(wù)對專業(yè)技能要求很高，消防救援隊或者公安部門事實(shí)上無法有效開展救援，專業(yè)潛水救撈隊伍又鞭長莫及，這正是社會應(yīng)急力量大展身手的舞臺。

2 浙江省地震救援社會力量現(xiàn)狀

浙江省作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，志愿服務(wù)的發(fā)展也走在全國前列，來自志愿匯的數(shù)據(jù)表明全省在冊志愿者達(dá)到1330萬，位居全國第一。目前浙江省內(nèi)開展災(zāi)害應(yīng)急救援的社會力量約200余支，在省救災(zāi)協(xié)會注冊的有128支1.5萬余人。參加全國首屆社會應(yīng)急力量技能競賽決賽的27支隊伍中，浙江占據(jù)5席，在全部3大類12個競賽項目中分別奪得冠亞軍各一個，成績喜人。浙江社會應(yīng)急力量數(shù)量多、訓(xùn)練水平高、救援實(shí)戰(zhàn)能力強(qiáng)。

浙江省社會應(yīng)急力量大部分以民辦非企業(yè)組織的形式存在，經(jīng)過民政部門注冊，有統(tǒng)一的社會信用代碼、明確的業(yè)務(wù)主管單位、法定代表人、一定的注冊資金、大部分有固定活動場地。

浙江的社會應(yīng)急力量中，有少部分掛了地震救援隊的牌子。由于地震救援中最主要的人員搜索、廢墟破拆等技術(shù)在實(shí)際各類災(zāi)害救援中被廣泛應(yīng)用，因此各隊都非常重視發(fā)展地震救援能力，積極購買有關(guān)裝備、學(xué)習(xí)有關(guān)技術(shù)。比如，富陽狼群地震救援隊先后有數(shù)十人次到國家級地震救援訓(xùn)練基地學(xué)習(xí)，積極參加省級地震救援培訓(xùn)，購置了數(shù)十套地震救援專業(yè)設(shè)備，從默默無聞的地方性救援隊發(fā)展成了省內(nèi)外有較大知名度的民間地震救援隊。

志愿者群體人員相對松散，但浙江的民間地震救援隊注重管理，篤信管理也是戰(zhàn)斗。大部分民間救援隊組織架構(gòu)嚴(yán)密、管理規(guī)范嚴(yán)格。一般有固定辦公及訓(xùn)練場地、會議室、榮譽(yù)室、設(shè)備倉庫等，很多還建有黨組織，定期召開例會?；旧隙加薪∪囊?guī)章制度，涵蓋救援隊章程、人員準(zhǔn)入和退出、安全管理、設(shè)備管理、著裝規(guī)范、積分管理、考核激勵等各個方面。

近年來，浙江省社會應(yīng)急力量積極投身防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)一線，身影遍布省內(nèi)外，甚至延伸到海外。2014年11月，浙江麗水里東發(fā)生山體滑坡，省內(nèi)20余支民間救援隊700余人次參加救援，奮戰(zhàn)130多個小時，找到全部39名失聯(lián)人員。時任省委書記夏寶龍同志在省委全會上對社會組織在里東救援中發(fā)揮的作用給予充分肯定，時任黃旭明副省長也給予高度評價，稱“創(chuàng)造了我國類似災(zāi)害失聯(lián)人員搜救工作的奇跡”［2］。在此后的2016年蘇村滑坡、2017年蘭溪洪災(zāi)、2019年臨海洪災(zāi)等災(zāi)害搶險救援中，社會應(yīng)急力量沖鋒在前，發(fā)揚(yáng)一方有難八方支援的精神，為戰(zhàn)勝災(zāi)害發(fā)揮了重要的作用。浙江公羊會參與了2015年尼泊爾8.1級地震、2016年4月厄瓜多爾7.8級地震、2017年7月老撾水電站潰壩洪災(zāi)、2018年7月泰國普吉島游船傾覆事故等多次境外救援行動，受到了有關(guān)國家領(lǐng)導(dǎo)人和老百姓的高度贊譽(yù)。在全國社會力量技能競賽中，浙江隊伍的表現(xiàn)也非常搶眼。富陽狼群地震救援隊在2018年全國社會救援力量技能競賽中勇奪桂冠，浙江公羊會在2019年全國社會應(yīng)急力量技能競賽中奪得水域救援技能團(tuán)體和個人第一名。

3 政府部門的支持服務(wù)和引導(dǎo)

應(yīng)急管理部高度重視社會應(yīng)急力量的建設(shè)。2018年8月，黃明書記親赴浙江調(diào)研社會應(yīng)急力量。2019年上半年，應(yīng)急管理部對全國范圍內(nèi)社會應(yīng)急力量開展了為期兩個月的摸底調(diào)查；2019年1月，應(yīng)急管理部與交通運(yùn)輸部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于做好社會力量車輛跨省搶險救災(zāi)公路通行服務(wù)保障工作的通知》，切實(shí)為社會力量參與救援提供通行便利，減輕負(fù)擔(dān)。應(yīng)急管理部還組織了全國首屆社會應(yīng)急力量技能競賽，搭建平臺，讓社會應(yīng)急力量在公開公平公正的環(huán)境下展開競賽，獲得社會廣泛關(guān)注。

浙江省各級政府和有關(guān)部門多年來為規(guī)范、支持社會應(yīng)急力量健康成長，先后出臺了《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的實(shí)施意見》《關(guān)于加快推進(jìn)現(xiàn)代社會組織建設(shè)的意見》《關(guān)于推進(jìn)社會力量參與防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作的實(shí)施意見》《關(guān)于培育支持社會救援力量發(fā)展的指導(dǎo)意見》，省級福彩公益金撥付專項資金補(bǔ)助作出突出貢獻(xiàn)的應(yīng)急救援社會組織，省財政出資為省救災(zāi)協(xié)會成員單位1000名隊員購買人身保險。寧波市為全市注冊志愿者統(tǒng)一購買志愿服務(wù)人身意外傷害綜合保險，保險項目覆蓋面和賠付標(biāo)準(zhǔn)國內(nèi)領(lǐng)先。

浙江省地震局一直關(guān)注和重視地震救援社會力量的發(fā)展，積極引導(dǎo)扶持地震救援社會力量健康發(fā)展。2008年，聯(lián)合團(tuán)省委印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)浙江省地震應(yīng)急救援青年志愿者隊伍建設(shè)的意見》，號召團(tuán)員青年積極投身防震減災(zāi)和應(yīng)急救援工作；選送優(yōu)秀志愿者骨干數(shù)十人次參加各類地震緊急救援培訓(xùn)；積極探索政府部門與地震救援社會力量聯(lián)合開展地震救援演練的新模式，由省地震局組織，聯(lián)合眾多省內(nèi)地震救援社會力量，多次開展實(shí)戰(zhàn)化地震救援演練，提高志愿者隊伍地震救援能力和水平，強(qiáng)化政府部門與社會應(yīng)急力量的協(xié)同配合。

2017年起，浙江省地震局聯(lián)合浙江省救災(zāi)協(xié)會連續(xù)3年舉辦針對省內(nèi)地震救援志愿者的公益性地震救援技術(shù)培訓(xùn)，免費(fèi)為省內(nèi)社會應(yīng)急力量培訓(xùn)骨干約400人次，取得良好效果。省地震局還將救援裝備無償借給社會應(yīng)急力量使用，幫助他們培訓(xùn)人才、鍛煉技術(shù)，提高救援能力和水平。省地震局也運(yùn)用榮譽(yù)激勵等措施，激發(fā)地震救援社會力量的積極性，表彰了一批在協(xié)同地震救援演練中表現(xiàn)出色的隊伍。通過裝備借用、技術(shù)指導(dǎo)、人才培養(yǎng)、聯(lián)演聯(lián)訓(xùn)等方式多措并舉、多管齊下，省內(nèi)一批社會應(yīng)急力量迅速成長壯大。

4 地震救援社會力量發(fā)展的困難

4.1 經(jīng)費(fèi)保障問題

民間地震救援隊作為非營利性社會組織，通常沒有固定的經(jīng)費(fèi)來源，缺乏明確的經(jīng)費(fèi)保障［3］，而地震救援專業(yè)性強(qiáng)，設(shè)備裝備、人員培訓(xùn)等費(fèi)用很高，這是救援隊面臨最現(xiàn)實(shí)的難題。在經(jīng)費(fèi)保障方面，民間地震救援隊八仙過海各顯神通，除了少數(shù)由實(shí)力雄厚的基金會或相對固定的冠名贊助企業(yè)提供較為充足和穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)支持外，其他大部分隊伍經(jīng)費(fèi)保障都存在一定的困難，有的由政府部門、慈善機(jī)構(gòu)資助，有的由愛心企業(yè)、人士或其他社會組織支持，有些是直接現(xiàn)金資助，有些是實(shí)物捐助，政府部門則通常是購買服務(wù)的方式給予救援隊一定的補(bǔ)助，或者以獎勵激勵等形式給予支持?？傮w上來看，各救援隊之間隊伍規(guī)模、裝備水平、技術(shù)能力、保障水平參差不齊，“貧富差距”比較大，很多隊伍吃了這頓沒下頓，甚至是等米下鍋，有些隊伍依靠隊員自身的贊助來維持運(yùn)轉(zhuǎn)。

4.2 民間救援隊伍場地問題比較突出

救援隊所需的辦公、訓(xùn)練、學(xué)習(xí)、備勤、倉庫等場地，主要靠民政、應(yīng)急管理、人防等政府有關(guān)部門或愛心企業(yè)等給予解決，少數(shù)隊伍場地條件較好，能基本滿足需求，大部分隊伍場地條件不能滿足需求。

4.3 部分地區(qū)隊伍多、資源有限的矛盾突出

有些地方民間救援隊伍數(shù)量眾多，一個縣里有20支隊伍，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)就有4支隊伍。由于政府、慈善機(jī)構(gòu)或其他社會組織所能提供的資源有限，一定程度上存在僧多粥少的局面，大家為了各自的生存發(fā)展都在爭搶相對有限的資源，形成了事實(shí)上的低水平惡性競爭態(tài)勢。

4.4 政策措施不落地，難以惠及民間救援隊

黨和政府對社會應(yīng)急力量的支持、優(yōu)惠、激勵等措施很多，但是實(shí)際執(zhí)行中沒有落地，社會應(yīng)急力量難以真正享受到實(shí)惠，缺乏獲得感。比如有關(guān)條例中規(guī)定政府應(yīng)當(dāng)將志愿服務(wù)事業(yè)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，制定政策和保障措施，合理安排志愿服務(wù)所需資金和資源，比如規(guī)定“鼓勵企業(yè)和其他組織在同等條件下優(yōu)先招用有良好志愿服務(wù)記錄的志愿者。公務(wù)員考錄、事業(yè)單位招聘應(yīng)當(dāng)將志愿服務(wù)情況納入考察內(nèi)容”，規(guī)定“對有良好志愿服務(wù)記錄的志愿者，縣級以上人民政府和省有關(guān)部門可以采取優(yōu)先安排志愿服務(wù)、免費(fèi)乘坐公共交通工具、免費(fèi)游覽旅游景點(diǎn)、免費(fèi)享受健康保健體檢等措施予以激勵”等等，事實(shí)上這些規(guī)定既沒有約束力，也沒有具有可操作性的實(shí)施細(xì)則，在實(shí)際中難以落地，成為空中樓閣。此外，我國對社會應(yīng)急力量的保障制度建設(shè)處于探索階段，有關(guān)法律法規(guī)還不完善，政策偏向性較弱［4］。

4.5 民間救援隊之間協(xié)調(diào)配合不夠，無法有效形成救援合力

民間救援隊相互都比較獨(dú)立，發(fā)展路徑、組織架構(gòu)、救援理念、技術(shù)技能都各具特色、各有所長，由于缺乏統(tǒng)一的評級標(biāo)準(zhǔn)和權(quán)威的評級認(rèn)證，彼此不認(rèn)同、暗中較勁甚至相互詆毀拆臺的情況也一定程度存在，在實(shí)際救援過程中，難以實(shí)現(xiàn)無縫對接和順暢的協(xié)調(diào)配合。有時候，災(zāi)害事件也成為一種“稀缺資源”，大家都爭著上，“搶功”心切，難免產(chǎn)生沖突，本質(zhì)上是功利心理作祟，既背離了志愿服務(wù)和公益救援的初心，也必然損害志愿服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。

5 引導(dǎo)、規(guī)范社會應(yīng)急力量的幾點(diǎn)建議

針對社會應(yīng)急力量發(fā)展中存在的實(shí)際困難和問題，各級黨委政府及有關(guān)部門、社會組織應(yīng)該深入貫徹落實(shí)習(xí)總書記致信中國志愿服務(wù)聯(lián)合會第二屆會員代表大會精神，高度重視，積極引導(dǎo)、支持和規(guī)范社會應(yīng)急力量發(fā)展。

一要把黨和國家的政策用好用足，讓激勵措施在法律層面上規(guī)范化、具體化［5］，切實(shí)為社會應(yīng)急力量的發(fā)展解決實(shí)際困難。政策的生命力在于落實(shí)，不能落地的政策、制度直接傷害社會應(yīng)急力量的積極性，更會損害黨和政府的公信力。有關(guān)職能部門應(yīng)該切實(shí)負(fù)起責(zé)任，結(jié)合本地本部門實(shí)際情況，認(rèn)真研究出臺支持社會應(yīng)急力量發(fā)展的切實(shí)管用的實(shí)施辦法或細(xì)則，解決好政策落地“最后一公里”。

二要健全完善統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制，由應(yīng)急管理部門牽頭統(tǒng)一協(xié)調(diào)各種救援力量和救援行動。應(yīng)急管理部的成立，首先是以“拆廟”方式，將原本分屬于不同行業(yè)領(lǐng)域和部門的應(yīng)急力量整合起來，減少多頭管理和職責(zé)交叉，使自然災(zāi)害和生產(chǎn)安全的應(yīng)急管理從“九龍治水”到“五指并一拳”，提升了應(yīng)急救援力量的合力。隨著我國社會應(yīng)急力量的蓬勃發(fā)展，應(yīng)急管理部還面臨著如何統(tǒng)籌綜合性消防救援隊伍、專業(yè)救援隊及社會應(yīng)急力量的問題。各種力量的協(xié)調(diào)配合迫切需要建立起統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制，成為中國特色大應(yīng)急體制下的重要一環(huán)，讓各種應(yīng)急力量既能充分發(fā)揮各自特長，又能相互無縫銜接，密切配合，形成最大合力。

三要制定民間救援隊評級標(biāo)準(zhǔn)，開展評級工作，一把尺子“量”出各救援隊能力大小。借鑒聯(lián)合國救援咨詢團(tuán)對國際救援隊的評價方式，建立權(quán)威、統(tǒng)一、科學(xué)的評價體系，準(zhǔn)確評價社會應(yīng)急力量各支隊伍的能力，一方面有利于應(yīng)急管理部門科學(xué)調(diào)配和部署社會應(yīng)急力量，另一方面也是以此正面引導(dǎo)社會應(yīng)急力量的建設(shè)和發(fā)展，有利于形成社會應(yīng)急力量之間良性競爭氛圍。

四要建立透明規(guī)范統(tǒng)一的志愿服務(wù)登記系統(tǒng)，貢獻(xiàn)大小一鍵可查。社會應(yīng)急力量參與了哪些救援工作、貢獻(xiàn)多大不能自說自話。建議有關(guān)部門利用現(xiàn)代信息技術(shù)，建立全國統(tǒng)一的集登記、查詢、管理及服務(wù)功能于一體的信息系統(tǒng)，統(tǒng)一登記標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范登記形式，實(shí)行“云上”登記、查詢和管理。

6 結(jié)語

支持社會應(yīng)急力量健康發(fā)展是構(gòu)建大國救援體系的必然要求。大國的崛起不僅僅是國家隊的崛起，還應(yīng)該是民間力量的崛起。中國作為崛起中的大國，必然要承擔(dān)起更多的責(zé)任，從應(yīng)急救援領(lǐng)域上來講，中國國際救援隊作為國家隊的代表，多次出色地完成了國際救援任務(wù)，贏得了國際社會的尊重，中國的社會應(yīng)急力量同樣已經(jīng)走出國門參與過多次國際救援，為中國贏得了尊重。

支持社會應(yīng)急力量健康發(fā)展，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。當(dāng)前，政府在大力推動放管服改革，推進(jìn)政社分開，讓更多的社會主體參與到社會治理當(dāng)中，只要引導(dǎo)好規(guī)范好，就能發(fā)揮積極的作用，有效填補(bǔ)政府提供服務(wù)的空缺和不足，改善社會服務(wù)水平，提高老百姓的獲得感、安全感和幸福感。