李 悟

近年來，特別是黨的十八屆三中全會(huì)以來，從中央到地方都在積極倡導(dǎo)社會(huì)組織參與防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的工作。2015年10月，民政部出臺(tái)《關(guān)于支持引導(dǎo)社會(huì)力量參與救災(zāi)工作的指導(dǎo)意見》，2017年1月，中共中央、國務(wù)院出臺(tái)《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見》，2016年12月28日，浙江省民政廳發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)社會(huì)力量參與防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作的實(shí)施意見》。這些政策文件為社會(huì)組織的發(fā)展和參與防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作提供了基本的政策框架和發(fā)展環(huán)境。浙江省內(nèi)社會(huì)組織蓬勃發(fā)展，已經(jīng)成為參與防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作的重要力量，在夯實(shí)社會(huì)組織防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)和應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害中發(fā)揮了積極作用，也為討論政府和社會(huì)組織之間的合作提供了豐富的實(shí)踐素材。

1 災(zāi)害治理中政府與社會(huì)組織合作：變遷與聚焦

災(zāi)害治理中政府和社會(huì)組織的合作是嵌套在政府和社會(huì)關(guān)系的理論脈絡(luò)之中的，因而有必要對(duì)政府與社會(huì)組織關(guān)系進(jìn)行簡單的梳理。改革開放帶來的既是經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，也是社會(huì)的轉(zhuǎn)型，隨著中國社會(huì)組織數(shù)量不斷增長，學(xué)者們認(rèn)為這將引發(fā)中國社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷。但是爭議也隨之產(chǎn)生，中國社會(huì)的結(jié)構(gòu)變遷會(huì)走向公民社會(huì)，抑或是走向統(tǒng)合主義，學(xué)者們展開了激烈的討論。

社會(huì)組織引發(fā)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷討論的核心是：社會(huì)組織相對(duì)于政黨國家的結(jié)構(gòu)地位決定了其自治程度[1]。一部分學(xué)者認(rèn)為中國社會(huì)組織的發(fā)展會(huì)指引社會(huì)的結(jié)構(gòu)變遷走向公民社會(huì)[2]，公民社會(huì)是將托克維爾對(duì)NGO脫離國家的強(qiáng)調(diào)和東歐知識(shí)分子對(duì)自治社會(huì)空間的強(qiáng)調(diào)進(jìn)行的整合[3]，主張國家與社會(huì)相對(duì)分離的二元性質(zhì)，關(guān)注那些不能與國家混淆或不能被國家淹沒的社會(huì)生活領(lǐng)域[4]；而另一部分學(xué)者則認(rèn)為在中國這種黨政結(jié)構(gòu)關(guān)系結(jié)構(gòu)下，中國的社會(huì)組織處于一種依附性的地位，會(huì)指引社會(huì)的結(jié)構(gòu)變遷走向統(tǒng)合主義[5]，強(qiáng)調(diào)建立國家可以控制NGO影響力的機(jī)制[6]。但結(jié)構(gòu)性的探討在90年代興起，但也迅速的衰落，取代的則是關(guān)于社會(huì)與政府互動(dòng)的探討[7]，認(rèn)為國家和社會(huì)之間的關(guān)系并不是“零和博弈”，而是基于特定條件下的“正和博弈”，甚至實(shí)現(xiàn)相互的增權(quán)[8]。

因此，當(dāng)前對(duì)于政府與社會(huì)關(guān)系的認(rèn)識(shí)，正在從零和博弈走向正和博弈[9]。當(dāng)這成為共識(shí)之后，重要的任務(wù)便是政府和社會(huì)組織之間如何走向正和博弈，即雙方如何實(shí)現(xiàn)合作，當(dāng)我們把視角聚焦到本文的研究對(duì)象——災(zāi)害合作治理的領(lǐng)域，學(xué)者們對(duì)于在災(zāi)害治理領(lǐng)域如何實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)組織的合作也形成了一些學(xué)術(shù)觀點(diǎn)，其中較為系統(tǒng)的則是張成福提出的“全面整合模式”和林閩鋼等人提出的“庇護(hù)型關(guān)系”。全面整合模式下政治領(lǐng)導(dǎo)者在法律、制度的作用下直接領(lǐng)導(dǎo)和整合社會(huì)協(xié)作，注重全過程的危機(jī)管理，以提升政府的危機(jī)管理能力，其基本特征在于政治承諾、領(lǐng)導(dǎo)與支持，形成全危機(jī)的、能力發(fā)展的、全過程的、全面風(fēng)險(xiǎn)的、資源支持的以及績效作為基礎(chǔ)的管理[10]。而庇護(hù)型關(guān)系則是基于強(qiáng)國家、弱社會(huì)的現(xiàn)實(shí)選擇，強(qiáng)調(diào)政府管理從控制型到能促型，注重健全災(zāi)害救助力量整合的制度化平臺(tái)和機(jī)制，強(qiáng)化社會(huì)組織的專業(yè)優(yōu)勢(shì)和持續(xù)性發(fā)展[11]。可見，無論是全面整合模式，抑或是庇護(hù)型關(guān)系，其共同點(diǎn)在于強(qiáng)調(diào)政府或者領(lǐng)導(dǎo)人自上而下的整合作用，主張通過制度的設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織的可持續(xù)參與，即聚焦于政府與社會(huì)組織應(yīng)急管理合作伙伴關(guān)系的制度構(gòu)建。因此，學(xué)者們?cè)跒?zāi)害治理中政府與社會(huì)組織互動(dòng)關(guān)系的討論中將之總結(jié)為補(bǔ)充模式、替代模式[12]、行政吸納[13]、自上而下推動(dòng)、官僚組織同構(gòu)等模式[14]。但這種“應(yīng)然”的構(gòu)建會(huì)掩蓋實(shí)踐的豐富性，也會(huì)忽視社會(huì)的主觀能動(dòng)性，災(zāi)害合作治理不是政府一方的推動(dòng)、社會(huì)組織的被動(dòng)接受，而是雙方行為互動(dòng)的結(jié)果；并且政社的合作不應(yīng)該僅僅是基于災(zāi)害治理中的合作，應(yīng)該是常態(tài)的互動(dòng)，已有的研究忽視了這些。筆者在調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)：嘉興長安專職消防隊(duì)和浙江海豹救援隊(duì)長安支隊(duì)在實(shí)踐中通過雙方的互動(dòng)合作，推動(dòng)政府與社會(huì)組織的良性合作，這種合作不僅體現(xiàn)在應(yīng)急管理之中，也體現(xiàn)在日常管理之中，這超出了既有文獻(xiàn)的解釋范圍。本文嘗試梳理和總結(jié)這種合作形式的實(shí)現(xiàn)路徑和內(nèi)在邏輯，以期對(duì)實(shí)踐中政府與社會(huì)組織的合作治理有所裨益。

2 災(zāi)害治理中政府和社會(huì)組織合作的實(shí)現(xiàn)路徑及績效

2.1 合作主體的基本情況

浙江省海豹救援隊(duì)是一支自下而上成立的，并且在浙江省民政廳登記注冊(cè)的民辦非企業(yè)單位。由海寧支隊(duì)、海鹽支隊(duì)、長安支隊(duì)、杭州支隊(duì)等四支基層隊(duì)伍組成，此外紹興和寧波支隊(duì)也在籌備創(chuàng)建中，浙江省海豹救援隊(duì)長安支隊(duì)現(xiàn)有海豹正式隊(duì)員50名，海豹志愿者100余名。其業(yè)務(wù)范圍覆蓋錢塘江流域，以該區(qū)域的救援及防汛搶險(xiǎn)救災(zāi)為主要任務(wù)，成員多數(shù)是政治素質(zhì)過硬，又擁有一定的專業(yè)技術(shù)特長的退伍老兵和戶外運(yùn)動(dòng)達(dá)人。目前，海豹救援隊(duì)主要執(zhí)行錢塘江日常安全巡邏，江豚保護(hù)、內(nèi)河水域的車輛打撈、人員緊急救援、船舶事故救援、防汛、減災(zāi)防災(zāi)宣傳等任務(wù)，當(dāng)前資金主要來源于隊(duì)員墊付，以及部分的政府補(bǔ)貼，作為一支成立不久的救災(zāi)類社會(huì)組織，裝備資源的短缺、場地等固定資源的不足成為限制海豹救援隊(duì)長安支隊(duì)發(fā)展的重要因素。

海寧市長安專職消防隊(duì)的前身是海寧市長安地區(qū)消防隊(duì)，組建于1988年，是全省較早由政府組建的專職消防隊(duì)伍。2004年由海寧市政府改建為“海寧市長安專職消防隊(duì)”，是擔(dān)負(fù)著長安鎮(zhèn)轄區(qū)92平方公里、6.3萬常住人口的消防保障任務(wù)的專業(yè)消防救援力量。海寧市長安專職消防隊(duì)現(xiàn)有隊(duì)員19人，成員設(shè)置上有隊(duì)長1名、指導(dǎo)員1名、副隊(duì)長2名、班長2名、文書1名、消防車駕駛員8名。設(shè)有裝備器材室、消防車車庫、值班室、辦公室、會(huì)議室、活動(dòng)室、學(xué)習(xí)室、隊(duì)員宿舍、七層訓(xùn)練塔和室內(nèi)外技體能訓(xùn)練場、水上訓(xùn)練設(shè)施。擔(dān)負(fù)著日常轄區(qū)內(nèi)的滅火救援，消防監(jiān)督、消防安全宣傳和抗災(zāi)搶險(xiǎn)、社會(huì)救助任務(wù)，但是隨著社會(huì)治理重心的下移，基層的政府部門承擔(dān)了較之以往更多的綜合性業(yè)務(wù)，具體對(duì)于專職消防隊(duì)而言，其參與的內(nèi)容已經(jīng)不僅僅局限于火災(zāi)的預(yù)防與撲救，還涉及其他類型的社會(huì)救援。

2.2 災(zāi)害治理中政府與社會(huì)組織合作的實(shí)現(xiàn)路徑及績效

2.2.1 實(shí)體合作推動(dòng)資源共享

海寧市長安專職消防隊(duì)和浙江海豹長安支隊(duì)的合作不僅體現(xiàn)在災(zāi)害治理中的合作和互動(dòng)，并且實(shí)現(xiàn)了實(shí)體化的合作與互動(dòng)。首先體現(xiàn)為浙江海豹長安支隊(duì)對(duì)于長安專職消防隊(duì)辦公場所的共享，在海寧市長安專職消防隊(duì)和浙江海豹長安支隊(duì)的合作中，浙江海豹長安支隊(duì)的隊(duì)部設(shè)立在海寧長安專職消防隊(duì)的隊(duì)部之中，形成辦公空間的互嵌，這得益于海寧市長安專職消防隊(duì)充足的辦公空間，其營區(qū)占地面積約13333平方米，建筑面積有5500平方米。其次體現(xiàn)為浙江海豹長安支隊(duì)對(duì)于專職消防隊(duì)裝備資源的共享，長安專職消防隊(duì)目前擁有水罐消防車2輛、救援車1輛、登高車1輛、后援車2輛、機(jī)動(dòng)消防泵五臺(tái)、機(jī)動(dòng)消防泵五臺(tái)。在實(shí)際的救援中專職消防隊(duì)的救援車輛社會(huì)組織可以使用，這樣就做到了救援資源的共享，也使得社會(huì)救援更加及時(shí)。

2.2.2 共同訓(xùn)練助力技能互補(bǔ)

海寧市長安專職消防隊(duì)作為一支專職的消防隊(duì)，其主要的技能圍繞消防救援展開，隊(duì)伍的日常訓(xùn)練也以消防救援為主；而浙江省海豹救援隊(duì)長安支隊(duì)作為一支以水域救援為主的社會(huì)組織，主要的業(yè)務(wù)包括錢塘江日常安全巡邏，江豚保護(hù)、內(nèi)河水域的車輛打撈、人員緊急救援、船舶事故救援、防汛、減災(zāi)防災(zāi)宣傳等任務(wù)?？梢钥吹剑瑑芍ш?duì)伍業(yè)務(wù)不同，但是在類型上具有較強(qiáng)的互補(bǔ)性。因而，在日常的演練中兩支隊(duì)伍圍繞各自擅長的救援類型，共同學(xué)習(xí)，實(shí)現(xiàn)了在合作訓(xùn)練中技能的互補(bǔ)與增進(jìn)。在長安海豹2018年11月成立以來，兩只隊(duì)伍已經(jīng)開展合作演練多次，如2018年11月海豹長安支隊(duì)成立暨六級(jí)聯(lián)動(dòng)演練和2019年3月15日嘉紹大橋救援演習(xí)等，在這些演練中，專職消防隊(duì)大型裝備的優(yōu)勢(shì)得以充分發(fā)揮，海豹救援隊(duì)長安支隊(duì)的水上救援技能得到有效利用。

2.2.3 協(xié)作救援確保有效處理

日常管理和合作訓(xùn)練最終的目的是確保通過雙方的合作推動(dòng)災(zāi)情、事故的有效處理。海寧市長安鎮(zhèn)轄區(qū)92平方公里、有6.3萬常住人口，南面則臨錢塘江，東西狹長，江岸線狹長，除了城市火災(zāi)的險(xiǎn)情之外，由于其地處觀潮的優(yōu)勢(shì)地理位置，每年觀潮的游客絡(luò)繹不絕，近年來水域?yàn)?zāi)害事故頻發(fā)，這也為兩者合作提供了合作的社會(huì)背景。從長安專職消防隊(duì)角度出發(fā)，2019年4月10日的鹽倉企業(yè)火災(zāi)救援，浙江海豹長安支隊(duì)作為二線隊(duì)員，發(fā)揮著專職消防隊(duì)的輔助作用，積極參與了火災(zāi)的救援；從浙江海豹長安支隊(duì)角度出發(fā)，2019年3月19日的鹽倉回頭潮尸體打撈，2018年12月5日長安二水廠附近打撈落水人員等水域救援，均能看到長安專職消防隊(duì)大型裝備和隊(duì)員發(fā)揮的積極作用，兩支隊(duì)伍互為災(zāi)害治理中的合作伙伴，有效促進(jìn)了災(zāi)情的及時(shí)處理。

3 災(zāi)害合作治理的多重邏輯

海寧市長安專職消防隊(duì)和浙江海豹長安支隊(duì)通過常態(tài)化管理推動(dòng)資源共享、合作訓(xùn)練助力技能提升、協(xié)作救援確保有效處理等合作方式實(shí)現(xiàn)了政府和社會(huì)之間的良性互動(dòng)。同時(shí)，這種政社之間的良性互動(dòng)并不是單一邏輯驅(qū)動(dòng)的，而是具有內(nèi)在的多重邏輯。

3.1 合法性邏輯：社會(huì)情境與政策倡導(dǎo)間的累積

任何的合作必須置于一定的環(huán)境之中進(jìn)行討論。而對(duì)于災(zāi)害合作治理而言，主要面臨的是災(zāi)害事件日益突發(fā)的復(fù)雜、不確定的社會(huì)情境，以及自上而下對(duì)于政社合作倡導(dǎo)的政策環(huán)境。

從20世紀(jì)后期開始，人類社會(huì)開始進(jìn)入到全球化和后工業(yè)化時(shí)代，這也意味著這種轉(zhuǎn)型所帶來的種種風(fēng)險(xiǎn)，并且已經(jīng)呈現(xiàn)出從工業(yè)社會(huì)向風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)過渡的種種跡象[15]，而復(fù)雜性和不確定性成為全球化、后工業(yè)化進(jìn)程中所特有的社會(huì)現(xiàn)象[16]。這種風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的認(rèn)識(shí)并不僅僅是理論上的構(gòu)建，而是根植于現(xiàn)實(shí)社會(huì)的轉(zhuǎn)型情況。從全國層面來講，2017年自然災(zāi)害損失情況是全國直接經(jīng)濟(jì)損失3018.7億元，地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生數(shù)量全國7521起，森林火災(zāi)發(fā)生次數(shù)全國3223起，突發(fā)環(huán)境事件次數(shù)全國302起，交通事故全國發(fā)生203049起。而從浙江層面來講，浙江2017年自然災(zāi)害直接經(jīng)濟(jì)損失46.2億元，其中地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生次數(shù)75起，森林火災(zāi)發(fā)生次數(shù)70起，突發(fā)環(huán)境災(zāi)害事件13起，交通事故12782起[17]。

對(duì)于本文研究對(duì)象——浙江省海豹救援隊(duì)長安支隊(duì)和長安專職消防隊(duì)所處的區(qū)域而言，海寧市地處于錢塘江入?？?，西接杭州，南瀕錢塘江，作為觀潮的最佳地域，海寧每年吸引的游客數(shù)不勝數(shù)，但是潛在的風(fēng)險(xiǎn)同樣存在；此外，水域面積的廣闊同樣增加日常溺水的可能性。同時(shí)，海寧社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的民營經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，主要產(chǎn)業(yè)包括皮革、經(jīng)編、家紡等，從企業(yè)安全生產(chǎn)的角度來講，其中火災(zāi)等生產(chǎn)性安全事故發(fā)生的幾率也較高?？梢钥吹?，無論是理論層面，還是公共管理層面，社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來的是日益復(fù)雜和不確定的社會(huì)環(huán)境，這種社會(huì)環(huán)境對(duì)治理方式和治理行為提出了新的挑戰(zhàn)。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)將催生出一種自下而上“將社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域都發(fā)動(dòng)起來”的“亞政治”，各種反風(fēng)險(xiǎn)的公民團(tuán)體的組織開始成型，在渴望安全的人們尋找不到政府的、法律的、政治的力量的支持時(shí)，各種非政府的力量開始悄悄地組織起來，“各種各樣的社會(huì)運(yùn)動(dòng)正在風(fēng)起云涌，潮漲潮落，都試圖從各自不同的角度來解讀風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，來為風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)尋找可以構(gòu)筑其社會(huì)理性基礎(chǔ)的東西”[18]。即突發(fā)性災(zāi)害的頻發(fā)為政府和社會(huì)組織提供了一個(gè)共同的敵人，為政府和社會(huì)組織提供了合作的社會(huì)情境。

這種社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來的是社會(huì)情境的復(fù)雜性和不確定性，作為社會(huì)管理主體的政府在政策層面也開始打破政府單一主體治理的“魔咒”。從政策文本內(nèi)容分析可以看到，當(dāng)前對(duì)于社會(huì)組織參與災(zāi)害治理基本形成了組織培育和組織參與的政策框架，中央的政策內(nèi)容主要體現(xiàn)在主要的幾個(gè)改革意見中，如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國家突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)“十三五”規(guī)劃的通知》、《中共中央 國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見》以及《民政部關(guān)于支持社會(huì)力量參與救災(zāi)工作的指導(dǎo)意見》，而具體的措施則落實(shí)在省級(jí)層面，但也與中央的政策精神保持一致，因?yàn)橐粋€(gè)層次的行動(dòng)規(guī)則的變更，是在較之更高層次上的一套“固定”規(guī)則中發(fā)生的[19]。其中對(duì)于參與防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的社會(huì)組織的培育主要體現(xiàn)在組織層面、人才層面、資源層面和社會(huì)氛圍層面，對(duì)于其參與主要體現(xiàn)在參與中介、參與方式和參與保障三個(gè)方面?？梢钥吹?，無論具體的政策是何樣的，是否科學(xué)合理，但是當(dāng)前總的政策環(huán)境是趨于鼓勵(lì)和支持政府和社會(huì)組織之間在災(zāi)害治理中形成良性的合作關(guān)系。

通過對(duì)社會(huì)情境和政策環(huán)境的分析，可以看到社會(huì)情境的變革帶來的是復(fù)雜性和不確定性，這是自下而上向上傳導(dǎo)的；政策環(huán)境的內(nèi)容正在趨于對(duì)政社合作治理災(zāi)害的倡導(dǎo)和支持，這是自上而下傳導(dǎo)的。兩個(gè)不同方向的力量彼此之間累積帶來的是政社之間合作的合法性邏輯的解決，回答了合作何以存在的問題。這種合法性包括社會(huì)合法性和政府合法性，前者體現(xiàn)在政社合作解決社會(huì)突發(fā)災(zāi)害事件的正當(dāng)性，后者體現(xiàn)在政社合作是在當(dāng)前政策倡導(dǎo)的政策環(huán)境的內(nèi)容框架下進(jìn)行的。

3.2 專業(yè)性邏輯：職能延伸與單一技能間的張力

在合法性問題解決之后，另一個(gè)重要的問題便是這種合作能夠給雙方組織帶來何種成長與發(fā)展。回答這個(gè)問題之前需要明確雙方目前面臨的困境是什么，因?yàn)槔Ь车慕鉀Q往往能夠促進(jìn)組織的成長與發(fā)展。

對(duì)于一個(gè)日益復(fù)雜和不確定性的社會(huì)情境而言，政府的應(yīng)急職能部門首先需要在職能設(shè)置上需要有所應(yīng)對(duì)。對(duì)于浙江而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職消防隊(duì)主要承接火災(zāi)的撲救工作，而專職消防隊(duì)的具體職責(zé)主要體現(xiàn)在《浙江省社會(huì)消防組織管理辦法》中第十三條，包括安全宣傳教育培訓(xùn)，防火檢查，建立防火檢查檔案，掌握責(zé)任區(qū)域內(nèi)的重點(diǎn)單位的情況，制定消防安全作戰(zhàn)預(yù)案，指導(dǎo)培訓(xùn)義務(wù)消防隊(duì)，撲救火災(zāi)，向公安消防機(jī)構(gòu)報(bào)告情況，履行其他職責(zé)九項(xiàng)內(nèi)容。但是我們也可以看到第十三條的最后也設(shè)置了開放性職能，而這個(gè)開放性職能又是什么，這可以在《中華人民共和國消防法》和《浙江省專職消防隊(duì)管理暫行規(guī)定》中得到一定的呈現(xiàn)，例如在《消防法》中第三十七條中規(guī)定：公安消防隊(duì)、專職消防隊(duì)按照國家規(guī)定承擔(dān)重大事故和其他以搶救人員生命為主的應(yīng)急救援工作；同樣在《暫行規(guī)定》第二條中規(guī)定：專職隊(duì)根據(jù)當(dāng)?shù)卣垂矙C(jī)關(guān)需要參與地震、人員遇險(xiǎn)、建筑物倒塌、化學(xué)事故等災(zāi)害的救援。在這里我們既可以看到地方專職消防隊(duì)的職能延伸，也可以看到專職消防隊(duì)單一技能的局限，職能延伸和單一技能間的張力成為災(zāi)害治理的困境。

專職消防隊(duì)面臨的社會(huì)救援重點(diǎn)在于滅火，但是專職消防隊(duì)伍也承擔(dān)了社會(huì)突發(fā)災(zāi)害救援的職責(zé)，像交通事故和水上救援也均會(huì)涉及，但是專職消防隊(duì)形成的慣性思維和所學(xué)所練主要側(cè)重于滅火，水上救援等其他救援是弱項(xiàng)[20]。因此，決定當(dāng)?shù)鼐葹?zāi)成敗的關(guān)鍵并不僅僅在于職能的覆蓋，更重要的是地方一級(jí)的執(zhí)行能力、人力、財(cái)力和技術(shù)，這些能力的缺乏導(dǎo)致無法對(duì)災(zāi)害做出適當(dāng)?shù)姆磻?yīng)[21]。

與此相對(duì)應(yīng)，對(duì)于社會(huì)組織而言，同樣如此。浙江省海豹救援隊(duì)長安支隊(duì)是一支以錢塘江日常安全巡邏、江豚保護(hù)、緊急救援、內(nèi)河水域的車輛打撈、人員緊急救援、船舶事故救援、防汛、減災(zāi)防災(zāi)宣傳等水域宣傳和救援為主要業(yè)務(wù)內(nèi)容的純民間社會(huì)組織，其日常的訓(xùn)練和技能提升也圍繞水域救援展開。但是對(duì)于一個(gè)涉及災(zāi)害治理的社會(huì)組織而言，圍繞單一業(yè)務(wù)開展社會(huì)救援雖然可以保持社會(huì)組織自身使命實(shí)現(xiàn)，但是對(duì)于社會(huì)組織的社會(huì)知名度和美譽(yù)度提升是有限的，因?yàn)樵谕坏貐^(qū)中，社會(huì)組織間同樣存在業(yè)務(wù)競爭，即所謂的“你不做別人也會(huì)做”，而不做的結(jié)果便是社會(huì)認(rèn)可和社會(huì)合法性的減弱。在這種社會(huì)形勢(shì)下，社會(huì)組織便會(huì)策略性的進(jìn)行職能的擴(kuò)張，即參與水上救援以外的災(zāi)害救援，如交通事故的救援，火災(zāi)的撲滅。與專職消防隊(duì)不同的是，這是一種主動(dòng)性、策略性的擴(kuò)張，而職能擴(kuò)張的結(jié)果便是遭遇與專職消防隊(duì)同樣的困境——職能擴(kuò)張與單一技能之間的張力。

專職消防隊(duì)和社會(huì)組織在自上而下和主動(dòng)性職能擴(kuò)張的過程中，均面臨著職能擴(kuò)張所帶來的專業(yè)性問題，即單一技能和職能擴(kuò)張間的張力。這種專業(yè)性邏輯僅僅依靠一方很難解決，對(duì)于專職消防隊(duì)而言，體制限制、長期的技能依賴很難依靠自身在短期內(nèi)解決；對(duì)于民間的社會(huì)組織而言，重新通過技能培訓(xùn)培養(yǎng)另一種、甚至多種技能，資金成為重要的限制性因素。而體制阻力最小、成本最低廉的方式便是雙方進(jìn)行專業(yè)性的合作，通過雙方單一技能的互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)專業(yè)性的擴(kuò)展，以適應(yīng)職能擴(kuò)張的需要，技術(shù)性邏輯回答了合作何以穩(wěn)定的問題。

3.3 風(fēng)險(xiǎn)性邏輯：常態(tài)管理與風(fēng)險(xiǎn)控制間的協(xié)調(diào)

合作雖然是政府和社會(huì)組織互動(dòng)關(guān)系的主流趨勢(shì)，但是不可否認(rèn)，任何合作都是有風(fēng)險(xiǎn)的，風(fēng)險(xiǎn)邏輯是與之共生的。并且風(fēng)險(xiǎn)與不確定性是影響政府和社會(huì)資本合作形成、維系的關(guān)鍵，地方政府、社會(huì)資本都擔(dān)心政社合作項(xiàng)目中風(fēng)險(xiǎn)與不確定性[22]。對(duì)于處于風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境中的災(zāi)害治理中的政社合作更是如此，不同的是災(zāi)害治理中更多是政府部門對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的謹(jǐn)慎對(duì)待。因此災(zāi)害治理合作的實(shí)現(xiàn)必須將風(fēng)險(xiǎn)控制在一個(gè)可控的范圍內(nèi)。

在災(zāi)害治理中，社會(huì)組織在社會(huì)公眾的認(rèn)知中往往并不是社會(huì)一方的代表，而是政府一方的代表，因?yàn)殚L期以來救災(zāi)是作為政府的核心職能而存在，救災(zāi)是政府履行職能、提供公共服務(wù)的天然功能。當(dāng)在社會(huì)公眾的認(rèn)知中，社會(huì)組織成為政府部門，隊(duì)員成為公務(wù)員，那么社會(huì)組織行為和隊(duì)員的言行就轉(zhuǎn)化為政府形象的一個(gè)重要構(gòu)成維度。因此，社會(huì)公眾往往根據(jù)日常生活的感受和切身利益的滿足狀態(tài)去看待和評(píng)價(jià)政府作用的有效性，政府要想在公眾心目中樹立有效政府的信念和形象，它就必須滿足公眾對(duì)于這種有效性的期待[23]。當(dāng)言行不當(dāng)、生活腐化、貪圖享樂等現(xiàn)象同樣在社會(huì)組織中出現(xiàn)時(shí)，政府形象也會(huì)大打折扣。

對(duì)于政府部門來說，即長安專職消防隊(duì)，如果能夠?qū)⑸鐣?huì)組織納入到其常態(tài)化管理之中，政府形象受損的可能性會(huì)大大降低。作為基層政府的職能部門，專職消防隊(duì)在日常的管理中有嚴(yán)格的程序要求和規(guī)定，例如在《浙江省專職消防隊(duì)管理暫行規(guī)定》中形成了消防職責(zé)、日常制度、內(nèi)務(wù)管理、業(yè)務(wù)訓(xùn)練、出動(dòng)程序、安全工作和宣傳教育的制度體系，這些制度體系建立了專職消防隊(duì)執(zhí)勤備戰(zhàn)、教育訓(xùn)練、工作和生活秩序的良好形象。如何將這些制度體系運(yùn)用于浙江海豹長安支隊(duì)中就成為政府部門進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制的重要方式，前文已經(jīng)提到，當(dāng)前長安專職消防隊(duì)和浙江海豹長安支隊(duì)的合作形式已經(jīng)實(shí)現(xiàn)實(shí)體化的合作，即長安海豹已經(jīng)入駐長安專職消防隊(duì)的隊(duì)部，與專職消防隊(duì)同住、同訓(xùn)練，長安專職消防隊(duì)隊(duì)長談到這種方式的優(yōu)勢(shì)時(shí)講到：這就在于政府的可控制，以進(jìn)行有效管理，同時(shí)將社會(huì)組織的特長和專業(yè)吸納進(jìn)來[24]?？梢钥吹?，由于合作風(fēng)險(xiǎn)的存在，即風(fēng)險(xiǎn)性邏輯的存在，在合作的過程中必須構(gòu)建起減弱甚至化解風(fēng)險(xiǎn)性的策略設(shè)計(jì)，在本案例中，長安專職消防隊(duì)通過實(shí)體性的日常管理，吸納社會(huì)組織的機(jī)構(gòu)和成員，進(jìn)行常態(tài)化的管理，而長安海豹也積極主動(dòng)嵌入到長安專職消防的隊(duì)伍之中，嵌入雖意味著管制，但同時(shí)隊(duì)伍的場地、裝備等固定資源得以補(bǔ)充，雙方通過常態(tài)化管理和風(fēng)險(xiǎn)控制間的協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)可控，風(fēng)險(xiǎn)性邏輯回答了合作何以持續(xù)的問題。

4 結(jié)語

4.1 對(duì)政社合作理論的探索

對(duì)于災(zāi)害治理領(lǐng)域中的政社合作，學(xué)術(shù)界關(guān)注較之其他領(lǐng)域，如行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足的，這體現(xiàn)為系統(tǒng)性研究不足、實(shí)證性研究短缺。因而，在討論災(zāi)害治理中的政社合作往往會(huì)陷入應(yīng)然的討論之中，寄希望于自上而下的制度設(shè)計(jì)以實(shí)現(xiàn)政社之間合作治理。本文遵循實(shí)證路徑的研究，以個(gè)案的討論，提取災(zāi)害治理中政社合作的路徑和多重邏輯，在以下幾個(gè)方面可以對(duì)已有的理論有所貢獻(xiàn)。

首先，政社合作的實(shí)現(xiàn)是基于制度框架中行為互動(dòng)的結(jié)果。既有的遵循自上而下的制度研究路徑無法有效解釋行為互動(dòng)的多樣性結(jié)果，應(yīng)然路徑與實(shí)然路徑中具有不可逾越的鴻溝；而政社間的行為互動(dòng)也必須置于一定的制度框架下進(jìn)行，否則這種互動(dòng)的形式和結(jié)果均難以存續(xù)。在本文案例的研究中，政社之間的合作是置于自上而下倡導(dǎo)社會(huì)力量積極參與災(zāi)害治理的政策背景下，無論是資源共享、合作訓(xùn)練還是協(xié)作救援，均屬于政策背景下的靈活創(chuàng)新，并沒有突破現(xiàn)有的制度框架和法律規(guī)定。一定的制度運(yùn)作體系影響著行動(dòng)“策略”的選擇和有效性[25]。其次，災(zāi)害治理中的政社合作遵循著多重邏輯，并不是單一邏輯驅(qū)動(dòng)下的合作。合作本身是復(fù)雜的，災(zāi)害治理更是一個(gè)具有科學(xué)性和專業(yè)性的領(lǐng)域，當(dāng)兩者結(jié)合起來，單一邏輯本質(zhì)上無法驅(qū)動(dòng)有效的合作治理。其中合法性邏輯是災(zāi)害治理中政社合作的環(huán)境前提和基礎(chǔ)，缺少合法性邏輯，政社之間如何互動(dòng)、創(chuàng)新都是難以存續(xù)的；技術(shù)性邏輯是災(zāi)害治理中政社合作的主要驅(qū)動(dòng)力，專職消防隊(duì)自上而下的職能擴(kuò)張與社會(huì)組織自下而上的職能擴(kuò)張與單一技能間的持續(xù)張力驅(qū)使兩者在技術(shù)上互補(bǔ)；風(fēng)險(xiǎn)性邏輯是災(zāi)害治理中政社合作的保障，合作中的風(fēng)險(xiǎn)不僅產(chǎn)生于政府職能部門的內(nèi)部，也會(huì)產(chǎn)生于合作一方的社會(huì)組織中，常態(tài)管理較好地實(shí)現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)的控制，這種合作不僅體現(xiàn)在災(zāi)害治理中，也體現(xiàn)在日常的管理中。

4.2 對(duì)政社合作實(shí)踐的推動(dòng)

對(duì)于政社合作的實(shí)踐來講，合法性、技術(shù)性和風(fēng)險(xiǎn)性邏輯同樣具有重要的借鑒意義，合法性更多是針對(duì)政府部門而講的、技術(shù)性是針對(duì)政府和社會(huì)組織雙方而言的，風(fēng)險(xiǎn)性則是針對(duì)社會(huì)組織具有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義。

從合法性邏輯出發(fā)，政府中涉及災(zāi)害治理職能的部門要積極順應(yīng)政社合作的合法性環(huán)境，積極吸納社會(huì)力量和多元主體的力量進(jìn)入災(zāi)害治理體系之中，推動(dòng)當(dāng)前政社應(yīng)急平臺(tái)之間數(shù)據(jù)交換、資源共享，通過平臺(tái)之間的協(xié)同推動(dòng)需要社會(huì)組織在更廣范圍內(nèi)納入政府的應(yīng)急體系之中；同時(shí)，也需要完善和優(yōu)化社會(huì)組織成立、發(fā)展的政策體系，在其參與救援的過程中給予一定的政策照顧，從而形成政社之間的良性互動(dòng)。從技術(shù)性邏輯出發(fā)，政府相關(guān)部門和社會(huì)組織需要在合作中建立和完善相關(guān)的數(shù)字化管理平臺(tái)，將救災(zāi)類社會(huì)組織納入信息平臺(tái)中，明確各個(gè)救災(zāi)類社會(huì)組織的功能定位、業(yè)務(wù)范圍、救援能力等基礎(chǔ)信息，對(duì)各個(gè)救災(zāi)類社會(huì)組織的技術(shù)特長、功能優(yōu)勢(shì)、活動(dòng)覆蓋范圍實(shí)施數(shù)字化、動(dòng)態(tài)化管理，在面對(duì)不同類型、不同區(qū)域的災(zāi)害事件時(shí)，能夠迅速與不同專業(yè)特長的社會(huì)組織形成互動(dòng)關(guān)系，促進(jìn)災(zāi)害事件的有效處理。從風(fēng)險(xiǎn)性邏輯出發(fā)，合作的風(fēng)險(xiǎn)正是政社合作中政府一方顧慮的關(guān)鍵問題，社會(huì)組織自身需要形成規(guī)范化的組織架構(gòu)和管理制度，在體制機(jī)制、人員管理、活動(dòng)出勤、裝備使用等方面設(shè)立規(guī)范性要求，隊(duì)員在日常的活動(dòng)、執(zhí)勤、救災(zāi)過程中需要嚴(yán)格落實(shí)規(guī)章制度，從而樹立良好的組織形象，獲取積極的社會(huì)風(fēng)評(píng)，為后續(xù)獲取政府信任、形成互動(dòng)關(guān)系奠定基礎(chǔ)。

另外，本文選取了一個(gè)災(zāi)害合作治理的案例進(jìn)行研究，其實(shí)現(xiàn)路徑并不是唯一的，實(shí)踐生活會(huì)提供更多、更具創(chuàng)新的案例。本文僅僅是現(xiàn)實(shí)生活中政社合作的一種形式，但是驅(qū)動(dòng)這種形式合作的內(nèi)在邏輯卻是有一定的延展意義，這也是本文著力的地方，即災(zāi)害治理中的多重邏輯，多重邏輯的提出對(duì)于我們理解災(zāi)害治理中的政社合作提供了多角度的思考。