韋楠華（桂林電子科技大學(xué)圖書館）

自2003年國家開展文化體制改革綜合性試點工作以來，我國文化體制改革取得了重要成效和階段性實踐成果。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，將文化體制機制創(chuàng)新納入國家全面深化改革的總體格局，五位一體發(fā)展的總體格局決定了國家文化治理體系現(xiàn)代化成為國家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的有機組成部分。［1］建立現(xiàn)代文化治理體系是國家社會基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)從計劃體制向市場體制轉(zhuǎn)軌的結(jié)構(gòu)性變遷對文化行業(yè)的必然要求。當(dāng)前，我國文化體制改革的總體發(fā)展趨勢是以現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)為切入點，改革計劃體制的傳統(tǒng)文化管制系統(tǒng)，建立基于市場體制的現(xiàn)代文化治理體系。我國公共文化管理體制改革雖然正在不斷推進中，但總體而言，公益性文化事業(yè)管理框架還未完全建立起來，“重管理、輕服務(wù)、重經(jīng)濟、輕社會”“強政府、弱社會”現(xiàn)象仍然普遍存在，文化管理體制改革步伐在一定程度上滯后于文化發(fā)展的實際進程，因此，對公共文化機構(gòu)管理改革歷程、面臨障礙、存在問題以及對策建議進行深入探討，有助于進一步推動我國文化管理體制改革的進程。［2］

1 公共文化管理體制改革現(xiàn)狀

1.1 文化體制改革發(fā)展階段

我國文化事業(yè)管理體制改革主要經(jīng)歷了三個階段：計劃經(jīng)濟時期的政府大包大攬辦“文化事業(yè)”階段、改革開放以來基于市場化和產(chǎn)業(yè)化理念的文化體制改革階段（如以文補文、雙軌制、文化市場政策等）、2002年以來基于公益性文化事業(yè)和經(jīng)營性文化產(chǎn)業(yè)分途發(fā)展的文化體制改革階段。1988年，文化部出臺《關(guān)于加強文化市場管理工作的通知》，標(biāo)志著國家正式承認(rèn)“文化市場”地位；1998年8月，文化部設(shè)立文化產(chǎn)業(yè)司，2000年10月，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議》首次提出“文化產(chǎn)業(yè)”這一概念；2002年11月，十六大報告第一次將文化發(fā)展分為“文化事業(yè)”和“文化產(chǎn)業(yè)”；2004年，《國家發(fā)改委關(guān)于2004年經(jīng)濟體制改革的意見》中首次出現(xiàn)了“公共文化服務(wù)體系”這個新概念；2006年10月，黨的十六屆六中全會通過《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，提出要加快建立覆蓋全社會的公共文化服務(wù)體系；［3］2012年10月，黨的十八大報告進一步明確要加強重大公共文化工程和文化項目建設(shè)，完善公共文化服務(wù)體系，提高服務(wù)效能；［4］2015年，《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》進一步明確了公共文化服務(wù)建設(shè)的目標(biāo)、途徑和方法；［5］2016年12月，國家頒布《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》，以更好推動公共文化服務(wù)體系建設(shè)。［6］

1.2 文化體制改革目標(biāo)分析

如前所述，文化體制改革的目標(biāo)是要由文化管制變?yōu)槲幕卫?，建立現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系。從制度視角來看，我國文化體制改革過程是一個漸進式的制度變遷過程。文化體制的基本框架由三大關(guān)系組成——文化主體與政府行政部門之間的關(guān)系（表現(xiàn)為文化組織與政黨、政府主管部門之間的縱向結(jié)構(gòu)）、文化主體與社會市場系統(tǒng)的關(guān)系（表現(xiàn)為文化組織與社會市場經(jīng)濟組織之間的橫向結(jié)構(gòu)）、文化主體與組織內(nèi)成員之間的關(guān)系（表現(xiàn)為組織內(nèi)部的功能結(jié)構(gòu)）。在我國30多年來的文化體制改革歷程中，文化體制改革的不同發(fā)展階段表現(xiàn)出了對“三大基本關(guān)系”進行不斷調(diào)整所形成的不同的體制“關(guān)系結(jié)構(gòu)”。［7］有學(xué)者提出，我國文化體制改革的基本趨勢是：文化主體與政府的關(guān)系由依賴型向相對獨立型發(fā)展、文化主體與市場（社會）的關(guān)系由松散型向緊密型演進、文化主體與內(nèi)部人員之間的關(guān)系由依附型向契約型轉(zhuǎn)變。［8］

1.3 文化體制改革動因分析

我國文化管制系統(tǒng)向文化治理系統(tǒng)轉(zhuǎn)型過渡主要有三方面原因。① 從計劃體制向市場體制轉(zhuǎn)型的結(jié)構(gòu)驅(qū)動。我國以行業(yè)為基礎(chǔ)的文化管制體系來源于革命戰(zhàn)爭年代的動員體系，定型于中華人民共和國成立初期，是計劃體制下的一種文化生產(chǎn)制度安排，其主要特點是管理強調(diào)自上而下、集中化和格式化，以行政管理為主實行無差別式管理。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，作為一種適應(yīng)市場經(jīng)濟體制變遷的開放型文化管理體系，文化治理是可突破文化行業(yè)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、包容政府與社會多元化力量的公共文化管理系統(tǒng)。② 現(xiàn)代數(shù)字信息快速發(fā)展引起的技術(shù)驅(qū)動。就文化領(lǐng)域而言，信息技術(shù)快速發(fā)展所產(chǎn)生的平臺效應(yīng)模糊了傳統(tǒng)文化行業(yè)之間的專業(yè)界限，打破了支撐文化管制體系制度設(shè)計的合理性。更為重要的是，互聯(lián)網(wǎng)、移動、大數(shù)據(jù)技術(shù)奠定了國家大文化傳媒行業(yè)的技術(shù)基礎(chǔ)，動搖了以行業(yè)系統(tǒng)作為國家文化管理職能系統(tǒng)的合法性基礎(chǔ)，急需建立一種能夠破除傳統(tǒng)行業(yè)藩籬、推動不同行業(yè)融合發(fā)展的開放性文化體制。③ 滿足社會公眾基本文化權(quán)益的需求驅(qū)動?，F(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的建立確立了以保障公眾基本文化權(quán)益為出發(fā)點的政策基準(zhǔn)，通過充分吸收社會力量參與，建立分散決策、差異化供給保障系統(tǒng)，能否很好地滿足公眾的個性化和多樣化文化需求，成為評價政府文化政策的重要標(biāo)準(zhǔn)。而傳統(tǒng)的格式化管理和標(biāo)準(zhǔn)化供給的集中管理模式雖然能夠滿足對社會進行文化動員和意識形態(tài)管理的要求，卻無法滿足社會公眾文化消費的分散決策要求。［9］

2 公共文化機構(gòu)管理存在的問題

2.1 政府職能轉(zhuǎn)變相對滯后

我國政府職能轉(zhuǎn)變就是要變?nèi)苷⒓瘷?quán)政府、人治政府為服務(wù)型政府和法治政府。近年來，政府在推動政府職能轉(zhuǎn)變體制改革過程中取得了較大成績，但也存在許多問題，如制度頂層設(shè)計不清晰、行政審批事項依然過多、職能轉(zhuǎn)變“上熱下冷”、受到地方利益和部門利益掣肘等。［10］由于受到我國行政機構(gòu)改革整體進程的影響，政府文化職能轉(zhuǎn)變相對滯后，政府公共文化職能范圍比較模糊，在提供公共文化服務(wù)和產(chǎn)品過程中存在文化事權(quán)劃分模糊、職能不清、體制不暢以及社會力量參與薄弱等問題。① 政府職能錯位。政府在提供公共文化服務(wù)或產(chǎn)品時，常常會混淆實施主體與責(zé)任主體的區(qū)別，習(xí)慣采用“大包大攬”發(fā)展模式，“管辦不分”現(xiàn)象普遍存在，過多指令性計劃影響了文化單位的正常業(yè)務(wù)開展。② 政府職能越位。政府文化職責(zé)界限模糊導(dǎo)致管理僵化，直接包攬了本應(yīng)由企業(yè)、市場或非營利組織承擔(dān)的事務(wù)，壓制了社會力量參與公共文化服務(wù)的動力和積極性，不利于提高公共文化服務(wù)總體水平。據(jù)統(tǒng)計，截至2016年，我國共有民辦非企業(yè)單位36.1萬個，其中文化類單位僅為1.8萬個，約占5%。［11］③ 政府職能缺位。政府對于一些外部性強的基本公共文化服務(wù)或公共文化產(chǎn)品領(lǐng)域（如基礎(chǔ)文化設(shè)施建設(shè)、基本公共文化資源建設(shè)等），政府往往投入過少，未能很好履行其應(yīng)擔(dān)負(fù)的職責(zé)，導(dǎo)致基本公共文化服務(wù)或產(chǎn)品供給的數(shù)量不足且質(zhì)量較低。

2.2 文化行政協(xié)調(diào)機制欠缺

由于政府間文化事權(quán)劃分模糊以及文化行業(yè)部門事權(quán)同構(gòu)等問題，導(dǎo)致政府對文化事務(wù)的管理存在條塊分割、各自為政、共享不足等協(xié)調(diào)不暢問題，阻礙了現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的建設(shè)工作。文化行政協(xié)調(diào)機制欠缺的主要表現(xiàn)有兩點。① 內(nèi)部協(xié)調(diào)問題。即各層級地方政府或文化部門上下級之間存在職權(quán)多頭管理、劃分模糊、協(xié)調(diào)不暢等問題，影響政府文化機構(gòu)運行機制效率。國家級的文化服務(wù)機構(gòu)由文化和旅游部主管，非國家級文化服務(wù)機構(gòu)的管理權(quán)分屬不同部門。省級圖書館、博物館、群藝館和美術(shù)館隸屬于文化和旅游廳管轄；檔案館隸屬于各級檔案行政機構(gòu)（局）；文化和旅游廳對博物館隔級管理。然而不同類型博物館的上級主管部門又有不同，如軍事博物館隸屬于解放軍總政治部、歷史博物館隸屬于各級文物行政機構(gòu)（局）、自然科技類博物館隸屬于科技行政機構(gòu)（部、廳、局）。［12］② 部際協(xié)調(diào)問題，文化主管部門的職責(zé)與其他行政職能部門之間存在交叉，部門之間缺乏有機協(xié)調(diào)和銜接。如，教育部實施遠(yuǎn)程教育網(wǎng)工程、中央組織部建設(shè)農(nóng)村黨員教育網(wǎng)工程、文化和旅游部建設(shè)文化信息資源共享工程、廣電總局實施農(nóng)村廣播電視村村通工程，各自為政的建設(shè)機制造成資金和人力的巨大浪費。又如，以基層文化共享工程建設(shè)為例，鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化共享工程基層點設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)管理，縣圖書館對文化站只有業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，無直接人事權(quán)和財務(wù)權(quán)，其遇到問題，須由縣圖書館主管部門（縣文廣新局）和當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)調(diào)溝通，加大了協(xié)調(diào)難度。

2.3 文化機構(gòu)管理效率不高

信息技術(shù)應(yīng)用和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系是決定公共文化機構(gòu)管理效率的重要因素。目前，我國公共文化機構(gòu)管理效率較低。① 文化事業(yè)管理現(xiàn)代信息技術(shù)應(yīng)用不足。我國公共文化服務(wù)本質(zhì)上并沒有整體進入信息化建設(shè)和服務(wù)階段，［13］具體表現(xiàn)在：很多機構(gòu)未能建立起有效的信息化管理體制和運行機制，未能對行業(yè)信息化建設(shè)進行統(tǒng)一管理和統(tǒng)籌規(guī)劃；文化行業(yè)信息化發(fā)展總體水平不高，信息化發(fā)展很不均衡；文化機構(gòu)應(yīng)用信息技術(shù)的廣度和深度不足，系統(tǒng)內(nèi)部各類資源未能有效整合；信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，未能建立起滿足公共文化服務(wù)體系所需的支撐技術(shù)、信息存儲和交換體系；文化信息資源建設(shè)覆蓋面不全，數(shù)據(jù)質(zhì)量不高，信息資源開發(fā)利用缺乏政策法規(guī)與保障；公共文化服務(wù)管理工作規(guī)范化、信息化程度較低，信息化資金投入嚴(yán)重不足，相關(guān)專業(yè)技術(shù)人才匱乏等。［14］② 公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范管理體制有待健全。公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化是指通過針對一定區(qū)域內(nèi)公共文化服務(wù)的目標(biāo)規(guī)劃、核心內(nèi)容、服務(wù)方式、管理機制、考核評估等環(huán)節(jié)制定和實施相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，以實現(xiàn)公共文化服務(wù)規(guī)范化和均等化。標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略是國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化有助于推動公共文化服務(wù)體系的發(fā)展和完善。據(jù)統(tǒng)計，目前我國雖然出臺了42項公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，但公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系并未成形，許多標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)齡過長，標(biāo)準(zhǔn)國際化水平不高，尤其缺少對公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化進行統(tǒng)籌規(guī)劃的統(tǒng)一組織管理機制，導(dǎo)致相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)制定單位、歸口單位和主管部門過多，嚴(yán)重影響管理效益。［15］

2.4 文化管理法律保障不足

近年來，雖然我國政府不斷加強文化法治建設(shè)，但總體上滯后于文化實際發(fā)展，文化領(lǐng)域立法總體偏少。據(jù)初步統(tǒng)計，截至2015年，我國文化領(lǐng)域相關(guān)的法律法規(guī)共計1,042件，占法律法規(guī)總量的2.7%。［16］政府主要還是依靠行政管理手段管理文化事務(wù)，具體表現(xiàn)在“泛意識形態(tài)主導(dǎo)化”的行政理念、“靠典型事件決策”的行政方式、“以試點引路”的改革方法等方面。文化法治不足具體表現(xiàn)為：① 文化立法盲點多。在廣義的“文化”范圍內(nèi)，屬于國家法律的有《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》《中華人民共和國公共圖書館法》《中華人民共和國文物保護法》《中華人民共和國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》《中華人民共和國著作權(quán)法》等；國務(wù)院頒部的行政規(guī)章有30多件，除《公共文化體育設(shè)施條例》（2003）、《博物館條例》（2015）外，主要與出版、演出、廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)、著作權(quán)等有關(guān)，與公共文化相關(guān)度不高。博物館、文化館、美術(shù)館、社區(qū)文化和農(nóng)村文化服務(wù)等領(lǐng)域缺乏法律規(guī)范，而《鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站管理辦法》僅是部門規(guī)章。［17］此外，涉及到公共文化服務(wù)財政、規(guī)劃、人事等重要領(lǐng)域的相關(guān)法的建設(shè)比較薄弱。② 相關(guān)文化的法律位階低。從現(xiàn)行公共文化服務(wù)立法來看，中央政府或地方政府出臺的大多是行政規(guī)章或規(guī)范性文件，有些還處于“試行”狀態(tài)，法律效力層次偏低；一些管理規(guī)范還停留在政策文件管理層面上，未能上升為法律法規(guī)形式。同時，由于條塊分割管理體制，各文化行政主管部門僅從本部門利益出發(fā)來制定規(guī)章，導(dǎo)致各規(guī)章之間協(xié)調(diào)銜接不夠，甚至有些還出現(xiàn)互相抵觸的情形。③ 立法滯后于現(xiàn)實。目前，我國在各級政府職能劃分和公共服務(wù)供給職責(zé)等方面缺乏清晰的法律界定，導(dǎo)致政府與社會、政府與市場、上下級政府之間關(guān)系難以理順，影響了公共文化服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。［17］此外，我國頒發(fā)的文化政策缺乏適用期限，很多過時政策對文化生產(chǎn)力造成了很大束縛。如目前政府雖鼓勵社會力量成長發(fā)展，但在具體操作上卻實行雙重注冊登記制度，迫使很多社會組織只能掛靠在國家機關(guān)或事業(yè)單位名下。

2.5 文化服務(wù)績效水平較低

目前，我國政府大范圍開展績效評估實踐活動，如目標(biāo)責(zé)任制考核、公民評議政府、行政效能評估、第三方評價等，但客觀上說，公共文化服務(wù)管理績效水平總體偏低。① 缺乏評估指導(dǎo)政策和法規(guī)。雖然早在《國家“十一五時期”文化發(fā)展規(guī)劃綱要》中就提出要建立公共文化事業(yè)投入的績效考評機制，但績效評估相關(guān)政策分散在各個文化發(fā)展政策或意見當(dāng)中，并未頒布統(tǒng)一的公共文化績效評估法規(guī)或政策，公共文化領(lǐng)域績效評估整體推進效果不明顯。② 評估實施主體單一。很多地區(qū)仍以政府為評估主體，即“自上而下”的評估，缺乏社會公眾對政府以及政府內(nèi)部的自身評估，即“自下而上”的評估，因此無法獲得客觀公正、真實可靠的評估結(jié)果。此外，即便有部分地區(qū)嘗試引入了第三方外部評估，但第三方評估制度還非常不健全，評估中立性和客觀性不足。③ 評估運行規(guī)范缺失。公共文化服務(wù)評估過程規(guī)范性不足，考核評估程序隨意性較大，評估過程缺乏媒體監(jiān)督和公眾廣泛參與，并且評估統(tǒng)計數(shù)據(jù)公開性、豐富性和可獲得性均存在很大不足。評估指標(biāo)體系也不健全，未能建立全國統(tǒng)一的公共文化評估指標(biāo)體系，有些評估指標(biāo)多偏重于對資源總量、設(shè)備設(shè)施、場地面積等“硬指標(biāo)”的等級評價，忽視服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效果等“軟指標(biāo)”的等級評價，缺乏公眾滿意度和社會參與度的評估指標(biāo)。④ 評估結(jié)果反饋不足。公共文化服務(wù)績效考核評價有效反饋與應(yīng)用機制還很不健全，缺乏對績效考核結(jié)果的綜合全面應(yīng)用，現(xiàn)階段評估結(jié)果更多應(yīng)用在本績效年度的績效評比、政績考核與下一年度績效的預(yù)算撥付、績效獎懲方面，在通過運用績效評估結(jié)果反饋自檢公共文化建設(shè)中存在的問題、探查存在風(fēng)險、預(yù)測未來發(fā)展趨勢、促進公共文化服務(wù)效能的自我改進等方面存在很大不足。

3 公共文化管理體制的優(yōu)化對策

3.1 構(gòu)建公共文化管理共同治理機制

3.1.1 積極推動政府職能轉(zhuǎn)變

20世紀(jì)80年代以來，我國進行了八次行政管理體制改革，其核心是要實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，改革總體趨勢是實現(xiàn)政企分開、政事分開和政社分開。政府職能轉(zhuǎn)變具體表現(xiàn)為3大趨勢：① 政府職能的社會化，即由政府大包大攬變?yōu)檎c社會力量共同參與；② 政府職能的市場化，即將市場競爭機制引入公營部門；③ 政府職能的服務(wù)化，即在公民本位和社會本位理念指導(dǎo)下提供公共服務(wù)。在國家行政管理體制改革大背景下，我國公共文化行政也發(fā)生了深刻變革，即從文化領(lǐng)域獨立化（文化與意識形態(tài)初步分離）到文化產(chǎn)業(yè)化（經(jīng)營性文化與公益性文化分離），再到公共文化服務(wù)化（公民基本文化權(quán)利與文化福利獨立）。［18］就政府文化職能轉(zhuǎn)變而言，我國政府文化職能定位經(jīng)歷了從辦文化到管文化再到興文化的發(fā)展階段，政府公共文化職責(zé)發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，從微觀領(lǐng)域變?yōu)楹暧^領(lǐng)域，具體表現(xiàn)為：規(guī)劃文化發(fā)展戰(zhàn)略、出臺文化發(fā)展規(guī)劃、制定文化發(fā)展政策、構(gòu)建文化發(fā)展平臺、保證文化經(jīng)費投入、扶持其他文化服務(wù)主體、評估文化服務(wù)績效、維護國家文化安全等。［19］

3.1.2 建立機構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)

公共文化機構(gòu)法人治理是政府、社會公眾與公共文化機構(gòu)為實現(xiàn)公共服務(wù)目標(biāo)而進行的共同治理，通過搭建決策層、執(zhí)行層、監(jiān)督層形成分權(quán)制衡的權(quán)力分配機制。建立公共文化機構(gòu)法人治理制度，促使文化事業(yè)單位與文化行政法人從行政上徹底脫鉤，是文化事業(yè)單位改革的基本路徑。國家對此出臺了一些支持政策：2008年，黨的十七屆二中全會通過《中共中央關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》，要求主要從事公益服務(wù)的事業(yè)單位完善法人治理結(jié)構(gòu)；2017年9月，中宣部、文化部等七部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深入推進公共文化機構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革的實施方案》，部署推動在公共圖書館、博物館、文化館、科技館、美術(shù)館等建立以理事會為主要形式的法人治理結(jié)構(gòu)。目前，公共文化機構(gòu)建立法人治理結(jié)構(gòu)仍處于探索起步階段，雖然積累了不少寶貴經(jīng)驗，但仍存在許多問題，如相關(guān)主體權(quán)責(zé)界定不清晰、法人治理運行機制不健全、績效考核標(biāo)準(zhǔn)尚不明確、社會人士擔(dān)任理事的動力不足、法人治理缺乏立法保障等。［20-21］未來我們應(yīng)該通過加強決策層理事會制度建設(shè)、確保管理層依法獨立運行、強化機構(gòu)依據(jù)章程進行管理，推動社會監(jiān)督制度化等多種核心制度建設(shè)，建立完善法人治理結(jié)構(gòu)的運行機制，廣泛吸納社會力量參與公共文化建設(shè)，最終提升公共文化服務(wù)效能。［22］

3.1.3 鼓勵社會力量參與服務(wù)

在世界各國的“小政府、大社會”式政府職能轉(zhuǎn)變的改革浪潮下，在“第三部門”理論、新公共管理理論和治理理論等理論發(fā)展的推動下，西方許多國家很早就開始了社會力量參與公共文化服務(wù)的研究與實踐，具體可分為三種模式：① 政府主導(dǎo)模式，該模式以法國、日本為代表，突出政府在公共文化服務(wù)中的主導(dǎo)作用，中央政府主抓、地方政府配合；② 市場參與模式，以美國和德國為代表，政府通過制定稅收等政策法規(guī)營造良好文化生態(tài)來鼓勵社會力量參與公共文化服務(wù)；③ 一臂之距模式，以英國、澳大利亞為代表，設(shè)置一級非政府的、相對自主、專業(yè)的公共機構(gòu)（文化藝術(shù)基金管理組織）作為中介，管理文化事務(wù)、分配文化資源、提供文化服務(wù)，使政府與民間保持“一臂之距”。［23］目前，我國政府職能轉(zhuǎn)變不到位、社會力量不發(fā)達，公民參與意識和能力有待提升。針對這些問題，建立健全公共文化服務(wù)社會化參與機制的主要措施有：深化文化管理和公共文化服務(wù)體制改革，鼓勵社會資本投入公共文化領(lǐng)域，健全政府向社會力量購買公共文化服務(wù)機制；加強相關(guān)政策法規(guī)建設(shè)，從立法層面明確各主體參與的主體地位，合理界定行為范圍，明確權(quán)利責(zé)任邊界；大力培育發(fā)展各種文化類社會力量，如設(shè)立專項扶持資金、扶持志愿者隊伍等；探索建立社會力量多種參與機制，如直接投資、捐助設(shè)施、興辦實體、資助項目、提供產(chǎn)品等；健全“政府管理、社會主導(dǎo)”的各種社會力量參與公共文化服務(wù)體系建設(shè)的績效評估體系。［23］

3.2 創(chuàng)新公共文化行政運行協(xié)調(diào)機制

3.2.1 實行大文化部管理

我國傳統(tǒng)的文化行業(yè)管理體制，是一種基于“專業(yè)分工—行業(yè)分類”理念而設(shè)計的相對封閉的管理體制，這種科層化的行政管理架構(gòu)易造成多頭管理、部門分割和行政的低效率。第三次技術(shù)革命推動人類進入了信息時代，新興網(wǎng)絡(luò)文化行業(yè)強勢崛起，傳統(tǒng)的文化行業(yè)邊界日益模糊，基于“同權(quán)分割”設(shè)計理念的小文化行業(yè)體制導(dǎo)致了文化行政部門在新興文化管理領(lǐng)域的不良博弈，實施大文化管理體制改革是必然趨勢。雖然自1980年以來，我國不斷推進文化體制改革，但主要采取的是中央政府主導(dǎo)的自下而上的改革模式，即基層文化單位以內(nèi)部勞動人事制度和分配制度改革為突破口優(yōu)化了內(nèi)部管理。但在宏觀層面對涉及到文化領(lǐng)域黨委與政府、政府與市場、部門與文化機構(gòu)這三大關(guān)系并未有實質(zhì)性的改革突破。2013年，國家新聞出版總署和國家廣播電影電視總局合并成國家新聞出版廣電總局，2018年，文化部和國家旅游局合并為“文化和旅游部”，但改革還不算徹底，今后有必要將新聞、出版、廣電甚至體育都融合起來，按照“異權(quán)分割”的設(shè)計原則重構(gòu)政府文化管理結(jié)構(gòu)，最終形成統(tǒng)一的大文化管理體制。［24］此舉既滿足精簡有效、職能統(tǒng)一的改革原則，也與世界上許多國家管理體制（如英國的文化、媒體和體育部，韓國的文化體育觀光部，加拿大的通訊、信息技術(shù)與藝術(shù)部）接軌。

3.2.2 優(yōu)化部門協(xié)調(diào)機制

有學(xué)者從“功能主義”視角，提出文化體制改革重心在于從功能上建立起國家文化治理領(lǐng)域的跨部門協(xié)調(diào)機制，［25］部門協(xié)調(diào)機制包括部內(nèi)協(xié)調(diào)和部際協(xié)調(diào)兩種類型。主要發(fā)達國家基本都建立了推動圖書館、博物館、檔案館等機構(gòu)進行合作交流的管理組織，如美國于1996年成立博物館與圖書館管理署，英國于2000年設(shè)立博物館、圖書館與檔案館理事會、加拿大于2004年合并圖書館與檔案館。2006年，國務(wù)院同意設(shè)立全國文化信息資源共享工程部際聯(lián)席會議制度。2014年，國家出臺《公共文化服務(wù)體系建設(shè)協(xié)調(diào)機制工作方案》，明確要求由文化部、中宣部等21個部門聯(lián)合成立公共文化服務(wù)體系建設(shè)協(xié)調(diào)組，這意味著國家層面的公共文化服務(wù)協(xié)調(diào)機制正式建立。2016年，國家出臺《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》，更是明確規(guī)定由國務(wù)院建立公共文化服務(wù)綜合協(xié)調(diào)機制，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和推動全國公共文化服務(wù)工作。當(dāng)然，上述綜合協(xié)調(diào)機制是否能夠真正發(fā)揮實效，取決于宏觀文化管理體制改革的突破程度。［26］此外，一些地方政府在創(chuàng)新公共文化行政運行協(xié)調(diào)機制方面也進行了有益探索，值得總結(jié)。如浙江各地普遍建立聯(lián)席會議制度，形成工作區(qū)域、形式、層次相互交錯、互為補充的“集約式”長效工作運行模式；［27］遼寧省于2010年2月成立了隸屬于省文化廳的獨立建制機構(gòu)——遼寧省文化資源建設(shè)服務(wù)中心，專門負(fù)責(zé)全省文化信息資源和公共信息資源的征集、整合、編輯和管理工作。［28］

3.3 探索公共文化機構(gòu)高效運行機制

3.3.1 建立機構(gòu)信息化管理體制

《2006-2020年國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》明確提出，要加強公共文化信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善公共文化信息服務(wù)，從而確立公共文化信息化建設(shè)的國家戰(zhàn)略地位。［29］建立機構(gòu)信息化管理體制、實現(xiàn)公共文化服務(wù)信息化，意味著公共文化機構(gòu)應(yīng)借助信息科學(xué)技術(shù)改造傳統(tǒng)服務(wù)方式，將技術(shù)工具應(yīng)用于公共文化服務(wù)全過程，以推動公共文化服務(wù)組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化和工作流程重組，實現(xiàn)文化管理方式從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，從而最終提高公共文化服務(wù)效能?！段幕啃畔⒒l(fā)展綱要》明確提出2020年信息化發(fā)展目標(biāo)：① 基本建立科學(xué)規(guī)范的文化部信息化管理與運行體系，行業(yè)信息化建設(shè)進入國內(nèi)先進行列；② 可持續(xù)利用和動態(tài)更新的文化信息資源庫初步建成，信息資源的整理與開發(fā)達到較高水平；③ 以國家文化數(shù)據(jù)中心為核心的國家、省、市、縣四級網(wǎng)絡(luò)交換、資源共享和業(yè)務(wù)協(xié)同體系基本建立；④ 完成政務(wù)、資訊和服務(wù)的多平臺建設(shè)，實現(xiàn)文化行業(yè)管理和服務(wù)方式的轉(zhuǎn)變，文化信息服務(wù)水平大幅提升。該綱要還指出，文化部信息化發(fā)展的業(yè)務(wù)重點是文化電子政務(wù)建設(shè)、文化資源數(shù)字化和文化信息社會化發(fā)展。［30］此外，一些地方也進行了探索，如成都郫縣開發(fā)了“公共文化智能服務(wù)管理系統(tǒng)”，初步建立了縣-鎮(zhèn)-村三級數(shù)字聯(lián)動管理、服務(wù)、監(jiān)督和考核體系。［31］

3.3.2 健全文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系

健全公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，推進基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化是構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的核心內(nèi)容之一，也是我國文化戰(zhàn)略發(fā)展的頂層設(shè)計?！段幕俊笆濉睍r期文化發(fā)展改革規(guī)劃》明確提出要提升文化行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化水平，具體內(nèi)容包括：健全標(biāo)準(zhǔn)化工作機制，加快行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、國家標(biāo)準(zhǔn)的制定修訂，積極參與國際標(biāo)準(zhǔn)制定；增強文化行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化意識，提升標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)用水平，形成較為完善的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系。［32］該規(guī)劃進一步指出，要在數(shù)字圖書館建設(shè)與服務(wù)、社會藝術(shù)水平考級管理等領(lǐng)域制定不少于40項的標(biāo)準(zhǔn)，使文化行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)總數(shù)超過110項。有學(xué)者指出，公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系總體框架應(yīng)包括服務(wù)通用基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)體系、服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)體系和服務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)體系三大子系統(tǒng)。［33］一些地方在服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一規(guī)范化建設(shè)方面進行了有益探索，如四川省文化廳出臺了《四川省公共圖書館電子閱覽室檢查驗收標(biāo)準(zhǔn)》和《四川省共享工程基層服務(wù)站檢查驗收標(biāo)準(zhǔn)（細(xì)則）》等一系列規(guī)范性文件和標(biāo)準(zhǔn)；［34］天津市和平區(qū)實行“六統(tǒng)一包”的信息化建設(shè)管理機制。［35］

3.4 加強公共文化服務(wù)法律制度建設(shè)

3.4.1 完善公共文化服務(wù)專門法體系

公共文化服務(wù)立法模式可分為統(tǒng)一立法（按既定法律體系，有計劃制定法律）和分散立法（在條件成熟的領(lǐng)域優(yōu)先制定法律）兩種方案，無論是采用哪種立法方案，最終形成的體系化的公共文化服務(wù)法律體系，主要包括以下內(nèi)容。① 憲法?！吨腥A人民共和國憲法》第22條和第47條為我國公共文化服務(wù)法律制度的建立和完善提供了根本依據(jù)。② 專門法。目前，國家已經(jīng)制定了《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》《中華人民共和國文物保護法》《中華人民共和國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護法》《中華人民共和國公共圖書館法》等，還需加快博物館、文化館、公共文化基金、公共文化設(shè)施等專門性法律的制定。③ 行政法規(guī)。如國務(wù)院依據(jù)需要制定的歷史街區(qū)保護、考古發(fā)掘等方面行政法規(guī)。④ 部門規(guī)章。財政部、文化和旅游部、人社部等部門制定有關(guān)公共文化服務(wù)的資金保障、機構(gòu)設(shè)置、人才隊伍建設(shè)、技術(shù)保障、稅收減免等部門規(guī)章。特別是在公共文化服務(wù)領(lǐng)域的基本法《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》出臺后，政府應(yīng)該以基本法為基礎(chǔ)和依據(jù)，針對重要問題進一步補充和細(xì)化，制定配套的法規(guī)，與基本法形成緊密的協(xié)調(diào)配合關(guān)系。

3.4.2 健全公共文化服務(wù)相關(guān)法內(nèi)容

公共文化服務(wù)體系建設(shè)涉及全社會多個領(lǐng)域，因此公共文化服務(wù)法規(guī)政策體系既要包括專門性的法律法規(guī)，也要包括與公共文化服務(wù)相關(guān)的城市規(guī)劃、人事編制、財政預(yù)算、土地管理等領(lǐng)域的法律法規(guī)。國外公共文化服務(wù)立法實踐是將專門法與相關(guān)法結(jié)合并以相關(guān)法為主，值得借鑒。如，美國《聯(lián)邦國內(nèi)稅收法》有關(guān)于公共文化的減免稅規(guī)定，《政府績效與結(jié)果法案》有關(guān)于公共文化服務(wù)績效評估的規(guī)定，《電子政府法案》有關(guān)于網(wǎng)絡(luò)文化的規(guī)定，《聯(lián)邦采購條例》有關(guān)于政府購買公共文化服務(wù)的規(guī)定等；又如德國的《基金會稅收法案》《非營利性與捐贈法》《藝術(shù)家社會保險法案》等都有關(guān)于公共文化服務(wù)保障的專門條款。目前，我國公共文化服務(wù)專門法體系初步形成，但相關(guān)法比較薄弱，并且相關(guān)條款規(guī)定強制性和可操作性不高，有必要進一步健全公共文化服務(wù)相關(guān)法內(nèi)容，如，《中華人民共和國慈善法》有關(guān)于文化類社會組織培育和發(fā)展的內(nèi)容，《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國合同法》等有關(guān)于公共文化政府購買服務(wù)的內(nèi)容，《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》《基金會管理條例》《中華人民共和國個人所得稅法》《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》等有關(guān)于公共文化服務(wù)稅收優(yōu)惠政策的內(nèi)容等。

3.4.3 支持公共文化服務(wù)地方性立法

與一般性公共事務(wù)有所不同，公共文化具有明顯的生動性與地域性特點，因此國外普遍實行中央立法與地方立法相結(jié)合并突出地方立法特色的立法模式。如美國、英國、加拿大等國家聯(lián)邦政府對公共文化服務(wù)立法提供宏觀指導(dǎo)，詳細(xì)規(guī)定由地方立法完成，這既符合公共文化地域性特點，也符合聯(lián)邦政府與州政府財政分權(quán)的實際情況。［36］我國幅員遼闊，各區(qū)域文化特色鮮明，國家支持地方政府積極開展公共文化服務(wù)地方性立法是可取之道。目前，我國地方公共文化服務(wù)立法工作相對滯后，但一些地方也相繼出臺了相關(guān)的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章或地方規(guī)范性文件，為其他地方政府開展相關(guān)立法工作提供了經(jīng)驗借鑒。如《廣東省公共服務(wù)文化促進條例》（2011）、《江蘇省農(nóng)村公共文化服務(wù)管理辦法》（2012）、《上海市社區(qū)公共文化服務(wù)規(guī)定》（2012）、《深圳市基層公共文化服務(wù)規(guī)定》（2013）、《江蘇省公共文化促進條例》（2015）、《威海市公共文化服務(wù)辦法》（2016）、《蘇州市公共文化服務(wù)辦法》（2016）等。同時，《湖南省公共文化服務(wù)保障條例》《重慶市公共文化服務(wù)條例》的立法工作正在進行中，北京、山東、陜西、廣西、浙江等地也相繼啟動相關(guān)立法工作。中央政府應(yīng)及時掌握各地相關(guān)立法動向，并給予相應(yīng)的指導(dǎo)與支持。

3.5 建構(gòu)公共文化服務(wù)績效評價機制

3.5.1 完善政府績效考核體系

近年來，隨著我國公共文化服務(wù)體系建設(shè)不斷深入推進，全國許多地方都將公共文化服務(wù)納入政府績效考核指標(biāo)，［37］形成了許多公共文化服務(wù)績效評估模式，如浙江的“績效掛鉤獎勵機制”、廣西來賓的“文化工作目標(biāo)責(zé)任管理制”［38］、湖南衡陽的“‘公共文化服務(wù)進社區(qū)’問責(zé)制”［39］、廣東東莞的“基層公共文化績效考核”等。然而總體上看，政府公共文化服務(wù)績效考核機制還存在許多問題，可以從以下幾個方面加以完善。① 加強評估法規(guī)建設(shè)。加強頂層設(shè)計，將績效評估納入國家宏觀法律法規(guī)體系，從法律層面解決評估權(quán)問題，將評估結(jié)果落實為法律責(zé)任，規(guī)范評估組織實施者和參與者的行為，構(gòu)建一個完善的公共文化服務(wù)績效評估法律法規(guī)體系。② 構(gòu)建多元評估主體。實行績效評估多元化，引入第三方參與公共數(shù)字文化服務(wù)評估，充分利用大眾媒體、公共知識界和專家的資源，發(fā)揮社會公眾和輿論的監(jiān)督力量，最終形成政府、社會、公共文化服務(wù)機構(gòu)、服務(wù)受眾共同參與的科學(xué)高效的績效評估體系。③ 完善評估運行機制。成立專門的績效管理行政機構(gòu)，規(guī)范績效評價過程，統(tǒng)一規(guī)定績效評價具體操作辦法，明確各級評估的主體和責(zé)任，研究制定群眾滿意度指標(biāo)，構(gòu)建科學(xué)合理的公共文化服務(wù)績效評價指標(biāo)體系，建設(shè)統(tǒng)一規(guī)范的公共文化服務(wù)數(shù)據(jù)管理平臺，為公共文化政策制定和調(diào)整提供決策參考。④ 優(yōu)化評估反饋機制。一方面，可以通過多樣化的方式，向社會公眾公布評估結(jié)果；另一方面，建立對評估結(jié)果的獎懲制度，將評估結(jié)果和獎懲制度掛鉤，通過構(gòu)建評估結(jié)果動態(tài)反饋系統(tǒng)，增強對公眾需求的敏感性和回應(yīng)性，形成以評估促服務(wù)的常態(tài)化機制。

3.5.2 構(gòu)建公眾外部評估制度

公共文化服務(wù)產(chǎn)品具有很強的公共性，這就決定了在政府公共文化服務(wù)績效評估中引入公眾外部評估或第三方評估的必要性。目前，績效評估主體的多元化和以社會公眾滿意度為績效考量標(biāo)尺，已經(jīng)成為許多國家政府績效評估的發(fā)展趨勢。針對公共文化服務(wù)績效考核評估，法國采取混合評估模式，即引入社會主體和第三方評估方式；英國第三方機構(gòu)“Behavioural Insights Team”則擔(dān)負(fù)著公共服務(wù)績效評估職責(zé)；美國實施公共文化服務(wù)績效評估的主體呈現(xiàn)多元化特點，如《美國博物館績效評估》報告由第三方RMC研究公司負(fù)責(zé)具體實施。我國一些地方也進行了積極探索，如長春實施“公民社會評價制度”；［40］成都搭建第三方評估平臺，建立公共文化服務(wù)目標(biāo)管理和監(jiān)督體系；［41］《上海市社區(qū)公共文化服務(wù)規(guī)定》第22條明確提出，委托社會專業(yè)機構(gòu)對社區(qū)文化活動中心進行評估。［42］考慮到我國第三方評估工作才剛剛開始起步，制度體系還未完全建立的實際情況，政府有必要全面深化改革，完善第三方評估機制：明確第三方評估法律地位，樹立第三方評估機構(gòu)的權(quán)力和評估結(jié)果的權(quán)威性；完善政府信息公開和配合制度，以法律形式強制政府公開有關(guān)信息，破除評估信息不對稱障礙；建立第三方評估機構(gòu)與行業(yè)管理制度，加強第三方評估機構(gòu)資質(zhì)管理，建立第三方評估委托制度等。