徐振偉

（1.南開(kāi)大學(xué)，天津 300350）

國(guó)防是指國(guó)家為防備和抵抗侵略、保衛(wèi)國(guó)家主權(quán)統(tǒng)一和領(lǐng)土完整所進(jìn)行的軍事活動(dòng)以及與軍事有關(guān)的政治、經(jīng)濟(jì)、外交、科技等方面的活動(dòng)。生物國(guó)防是國(guó)防的一部分，是指在國(guó)家安全防御措施中，政府制訂預(yù)防敵對(duì)國(guó)家或組織的敵視入侵行為所采取的，針對(duì)以生物技術(shù)為載體的武器的防御政策、措施和反制行動(dòng)。①在本文中，生物威脅的主要來(lái)源是國(guó)家、非國(guó)家行為體（恐怖組織、犯罪團(tuán)伙和科研機(jī)構(gòu)）和自然界。美國(guó)部署生物國(guó)防既是對(duì)“9·11”事件和“炭疽郵件”事件的回應(yīng)，也是一項(xiàng)基于風(fēng)險(xiǎn)防治的國(guó)家安全和公共安全計(jì)劃，該計(jì)劃的最終目標(biāo)是保護(hù)美國(guó)國(guó)家安全和美國(guó)人民的利益。當(dāng)前美國(guó)政府高度重視的生物國(guó)防計(jì)劃有國(guó)家戰(zhàn)略儲(chǔ)備項(xiàng)目（Strategic National Stockpile）、生物盾牌計(jì)劃（Project BioShield）以及化學(xué)與生物防御項(xiàng)目（Chemical and Biological Defense Project）等。②根據(jù)美國(guó)匹茲堡大學(xué)生物安全中心弗蘭科（C.Franco）教授的統(tǒng)計(jì)，2001—2012年，美國(guó)在生物國(guó)防計(jì)劃中經(jīng)費(fèi)投入前三的項(xiàng)目分別是國(guó)家戰(zhàn)略儲(chǔ)備項(xiàng)目、生物盾牌計(jì)劃和化學(xué)與生物防御項(xiàng)目。詳見(jiàn)C.Franco，Billions for Biodefense：Federal Agency Biodefense Funding每年的統(tǒng)計(jì)資料。國(guó)家戰(zhàn)略儲(chǔ)備項(xiàng)目的主要目標(biāo)是保證食品、藥品、疫苗和醫(yī)療裝備的供應(yīng)和分配；生物盾牌計(jì)劃的主要目標(biāo)是研發(fā)高效的藥物和疫苗以應(yīng)對(duì)生物武器襲擊；化學(xué)與生物防御項(xiàng)目的主要目標(biāo)是提高美國(guó)對(duì)化學(xué)和生物武器的威脅認(rèn)知能力，完善美國(guó)國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保護(hù)國(guó)家生態(tài)和農(nóng)業(yè)系統(tǒng)的安全。

一、美國(guó)發(fā)展生物國(guó)防的歷史背景

美國(guó)發(fā)展生物國(guó)防的想法最早可以追溯到二戰(zhàn)結(jié)束初期。1945年8月15日，日本裕仁天皇宣讀《終戰(zhàn)詔書(shū)》，宣布日本無(wú)條件投降。美國(guó)為防止日本東山再起，對(duì)日本實(shí)施軍事占領(lǐng)。占領(lǐng)期間美國(guó)獲得日本研究細(xì)菌武器的大量資料，為了獨(dú)占這些資料，美國(guó)操縱遠(yuǎn)東軍事法庭，在審判日本戰(zhàn)犯的時(shí)候有意掩蓋日本發(fā)動(dòng)細(xì)菌戰(zhàn)的犯罪事實(shí)。①陳致遠(yuǎn)、朱清如：“六十年來(lái)國(guó)內(nèi)外日本細(xì)菌戰(zhàn)史研究述評(píng)”，《抗日戰(zhàn)爭(zhēng)研究》，2011年第2期，第138頁(yè)。美國(guó)在日本獲得的這些資料為戰(zhàn)后美國(guó)發(fā)展生物武器提供了原始參考。據(jù)美國(guó)軍方情報(bào)顯示，蘇聯(lián)也獲得了部分研究資料，并在二戰(zhàn)結(jié)束后初期雇傭日本七三一部隊(duì)的戰(zhàn)俘研究細(xì)菌武器。②［美］謝爾頓·哈里斯著，王選等譯：《死亡工廠——美國(guó)掩蓋的日本細(xì)菌戰(zhàn)犯罪》，上海人民出版社，2000年版，第346-347頁(yè)。在美蘇冷戰(zhàn)初期，美國(guó)政府、智囊團(tuán)和軍方一直在思考如何消除蘇聯(lián)的生化武器對(duì)美國(guó)可能造成的影響。

1962年古巴導(dǎo)彈危機(jī)和平結(jié)束，雖然美蘇軍備競(jìng)賽沒(méi)有終止，但美蘇關(guān)系還是獲得了暫時(shí)的緩和。為了防止核武器的傳播和濫用，美國(guó)與蘇聯(lián)簽署了《部分禁止核試驗(yàn)條約》（1963）、《不擴(kuò)散核武器條約》（1968）和《美蘇限制戰(zhàn)略核武器條約》（1972）；美蘇雙方“承諾”減少發(fā)展核武器的經(jīng)費(fèi)投入。同時(shí)，美國(guó)也是為了適應(yīng)越南戰(zhàn)爭(zhēng)加速增長(zhǎng)的開(kāi)銷，20世紀(jì)60年代后期生物戰(zhàn)計(jì)劃的資金暫時(shí)減少。在限制生物武器的制造、傳播和使用方面，美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)于1969年11月25日和1970年2月25日簽署了《國(guó)家安全決策備忘錄第35號(hào)文件》（National Security Decision Memorandum 35）和《國(guó)家安全決策備忘錄第44號(hào)文件》（National Security Decision Memorandum 44），兩份文件規(guī)定美國(guó)將不再生產(chǎn)、使用致命性或摧殘性化學(xué)武器和生物武器，摧毀當(dāng)前庫(kù)存的生物武器，將生物技術(shù)應(yīng)用限定在防御性范圍內(nèi)。③National Security Council，National Security Decision Memorandum 35，November 25，1969， pp.1-3；National Security Council，National Security Decision Memorandum 44，F(xiàn)ebruary 25，1970，p.1.為了限制殺傷性生物武器在全球的傳播和濫用，美國(guó)與一些國(guó)家在1972年4月10日簽署了《禁止生物武器公約》（Convention on the Prohibition of the Development，Production and Stockpiling of Bacteriological and Toxin Weapons and on their Destruction）。④Linda Weiss，America Inc.？ Innovation and Enterprise in the National Security State，Cornell University Press， 2014，p.35.為了防止生物、化學(xué)制劑和研究設(shè)備在進(jìn)出口過(guò)程中被恐怖組織截取，澳大利亞集團(tuán)組織制定了出口管制清單。⑤澳大利亞集團(tuán)是一個(gè)非官方組織，成立于1985年6月，當(dāng)前有41個(gè)成員國(guó)，主要任務(wù)是通過(guò)制定出口管制措施，防止恐怖分子獲得研制生化武器的各種原料。由于當(dāng)時(shí)國(guó)際社會(huì)對(duì)生物武器的研發(fā)和使用監(jiān)管得比較嚴(yán)格，美國(guó)也沒(méi)有受到明顯的生物武器威脅，美國(guó)政府并沒(méi)有大規(guī)模研發(fā)用于進(jìn)攻性和防御性目的的生物武器。⑥1985年，拉杰尼希邪教組織（Rajneeshee）在刺殺美國(guó)俄勒岡州檢察官查爾斯·特納（Charles H.Turner）時(shí)，使用了鼠傷寒沙門氏菌（Salmonella Typhimurium），數(shù)百人受到感染，但所幸無(wú)人傷亡，這是美國(guó)第一次遭受生物武器打擊的事件，參考：http：／／dictionary.sensagent.com／Charles_H._Turner_（attorney） ／en-en／，訪問(wèn)時(shí)間：2019年2月15日。

20世紀(jì)90年代，隨著東歐劇變、蘇聯(lián)解體，世界范圍內(nèi)掀起一股新的自由民主化浪潮。白宮決策者在欣喜之余，開(kāi)始擔(dān)心蘇聯(lián)核武器和生物武器的流向問(wèn)題。美國(guó)軍方擔(dān)心蘇聯(lián)解體后，蘇聯(lián)的核武器和生物武器會(huì)流向一些敵對(duì)國(guó)家、地區(qū)和恐怖組織中。為了保護(hù)美國(guó)國(guó)家安全，防止受到生物武器的危害，美國(guó)國(guó)會(huì)在1990年5月22日通過(guò)《生物武器與反恐法》（Biological Weapons Anti-Terrorism Act），該法案規(guī)定禁止國(guó)際社會(huì)生產(chǎn)、傳播和儲(chǔ)備細(xì)菌武器和有毒武器，禁止各國(guó)從事與生物武器有關(guān)的非法行為。①Biological Weapons Anti-Terrorism Act of 1989，Public Law 101-298，May 22，1990，104 STAT， pp.201-203.1991年12月4日，美國(guó)國(guó)會(huì)又頒布了《控制和消除化學(xué)武器與生物武器法》（Chemical and Biological Weapons Control and Warfare Elimination Act of 1991），該法案規(guī)定，為了美國(guó)的國(guó)家安全，國(guó)際社會(huì)要和美國(guó)共同努力，制止化學(xué)武器和生物武器在國(guó)際舞臺(tái)的擴(kuò)散和濫用，對(duì)違反規(guī)定的國(guó)家、組織實(shí)施打擊和制裁。②Chemical and Biological Weapons Control and Warfare Elimination Act of 1991，Public Law 102-182， December 4，1991，105 STAT，pp.1245-1259.同年12月12日，老布什總統(tǒng)簽署了向俄羅斯提供緊急援助的《納恩-盧格法》（Nunn-Lugar Act），該法案向俄羅斯提供緊急援助的目的是協(xié)助俄羅斯銷毀蘇聯(lián)留下的大規(guī)模殺傷性武器。③全克林：“美國(guó)的‘合作降低威脅’項(xiàng)目評(píng)析”，《美國(guó)研究》，2008年第2期，第78頁(yè)。

除了簽署諸多法案，在國(guó)家行為上，美國(guó)政府還于1992年開(kāi)始推行生物技術(shù)國(guó)家戰(zhàn)略，鼓勵(lì)發(fā)展生物高科技。在當(dāng)時(shí)，轉(zhuǎn)基因技術(shù)是最前沿的生物技術(shù)，為了鼓勵(lì)轉(zhuǎn)基因技術(shù)的發(fā)展、傳播，消除民眾對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的擔(dān)憂，老布什總統(tǒng)在該年的總統(tǒng)行政命令中明確指出，轉(zhuǎn)基因作物、食品與同品種的傳統(tǒng)作物“實(shí)質(zhì)上相同”。美國(guó)國(guó)家科技委員會(huì)在題為《21世紀(jì)生物技術(shù)：新前沿》的報(bào)告中也提出，未來(lái)美國(guó)要將發(fā)展生物科學(xué)的重點(diǎn)放在四個(gè)領(lǐng)域，即農(nóng)業(yè)生物技術(shù)領(lǐng)域、環(huán)境生物技術(shù)領(lǐng)域、制造和生物加工領(lǐng)域以及海洋生物和水產(chǎn)養(yǎng)殖領(lǐng)域。這一時(shí)期美國(guó)政界、學(xué)界和商界精英逐步認(rèn)識(shí)到生物技術(shù)的重要性，政府鼓勵(lì)生物技術(shù)商業(yè)化，但還沒(méi)有真正將生物技術(shù)和國(guó)防結(jié)合起來(lái)，特別是沒(méi)有將生物國(guó)防作為一套完整的制度和體系來(lái)展開(kāi)建設(shè)。④20世紀(jì)90年代，隨著全球化的發(fā)展、生物醫(yī)學(xué)和轉(zhuǎn)基因技術(shù)的進(jìn)步、沖突形式的變化以及新疾病的出現(xiàn)，美國(guó)政府開(kāi)始重視生物安全，參見(jiàn) Grogory D.Koblentz，“Biosecurity Reconsidered：Calibrating Biological Threats and Responses”， International Security，Vol.34， No.4，2010，p.98.

2001年發(fā)生在美國(guó)紐約世貿(mào)中心的“9·11”事件和隨后的“炭疽郵件”事件將炸樓恐怖主義和生物恐怖主義直接聯(lián)系在一起，一定程度上引起美國(guó)各界的恐慌。美國(guó)軍界、學(xué)界和輿論界人士都要求政府采取果斷措施，加強(qiáng)生物國(guó)防建設(shè)，維護(hù)美國(guó)國(guó)家安全。⑤早在2000年4月30日，美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)就將艾滋視為威脅美國(guó)國(guó)家安全的生物病毒，并著手研究應(yīng)對(duì)措施，詳見(jiàn)：Balton Gellmon，“AIDS is Declared Threat to Security”，The Washington Post， April 30，2000?；诜纯趾途S護(hù)國(guó)家安全的需要，美國(guó)政府決定全面部署生物國(guó)防體系。⑥Gregory D.Koblentz，“Biological Terrorism：Understanding the Threat and America’s Response”，in Arnold M.Howitt and Robyn L.Pangi， eds.， Countering Terrorism： Dimensions of Preparedness， MIT Press，2003，pp.97-173.在政府的大力鼓勵(lì)下，很多科研機(jī)構(gòu)和商業(yè)公司投入到這一領(lǐng)域。10月23日，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《生物恐怖主義預(yù)防法》（Bioterrorism Prevention Act of 2001），該法案強(qiáng)調(diào)要擴(kuò)大對(duì)生物武器的識(shí)別和鑒定范圍，對(duì)使用特定生物制劑和毒素危害公共衛(wèi)生和安全的行為人施行處罰和監(jiān)禁。⑦U.S.Congress，Bioterrorism Prevention Act of 2001，H.R.3160，October 23，2001，pp.2-5.隨后，10月26日美國(guó)國(guó)會(huì)又頒布了《美國(guó)愛(ài)國(guó)者法案》（USA Patriot Act），該法案以反恐為目的，增加了警察機(jī)關(guān)、財(cái)政部門和移民管理局的權(quán)力。根據(jù)該法案，警察機(jī)關(guān)有權(quán)查看居民的電話、電子郵件、醫(yī)療、財(cái)務(wù)等方面的記錄；財(cái)政部長(zhǎng)有權(quán)控制和管理金融流通活動(dòng)；移民管理局有權(quán)驅(qū)逐被懷疑與恐怖主義有關(guān)的外籍人士。該法案還要求美國(guó)公共和私營(yíng)組織及時(shí)向政府部門提供與恐怖主義和國(guó)土安全有關(guān)的信息。⑧Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism Act of 2001（USA Patriot Act），Public Law 107-156，October 26，2001，115 STAT， pp.272-402.2002年12月11日，小布什總統(tǒng)簽署了《防御大規(guī)模殺傷性武器的國(guó)家戰(zhàn)略聲明》文件（Statement on the National Strategy to Combat Weapons of Mass Destruction），該文件指出美國(guó)生物國(guó)防戰(zhàn)略的三個(gè)支柱：第一個(gè)支柱是遏制生物武器的擴(kuò)散，實(shí)施反擴(kuò)散政策（Counterproliferation）；第二個(gè)支柱是防止恐怖分子獲得生物武器，實(shí)施不擴(kuò)散措施（Nonproliferation）；第三個(gè)支柱是加強(qiáng)情報(bào)偵破和分析能力，提高國(guó)際合作水平，做好應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備。①Administration of George W.Bush，Statement on the National Strategy to Combat Weapons of Mass Destruction， December 11，2002.小布什總統(tǒng)簽署的諸多法案和行政命令使美國(guó)第一次開(kāi)始大規(guī)模部署生物國(guó)防計(jì)劃，為奧巴馬政府和特朗普政府繼續(xù)實(shí)施生物國(guó)防計(jì)劃提供了法律框架和參考。

二、美國(guó)政府部署生物國(guó)防的過(guò)程

生物武器和化學(xué)武器會(huì)對(duì)一個(gè)國(guó)家的國(guó)土安全和公共安全造成巨大影響。從成本—收益的角度說(shuō)，生化武器是一種低成本、高收益的政治武器。恐怖主義組織在制造輿論恐慌時(shí)，熱衷于使用此類武器。按照美國(guó)官方的話語(yǔ)，生化武器是窮人的“核武器”，它們對(duì)恐怖分子更具吸引力。②“Press Briefing on the National Biodefense Strategy”， the White House， September 18， 2018， https：／／www.whitehouse.gov／briefings-statements／press-briefing-national-biodefense-strategy-091818／.為了防止恐怖主義組織對(duì)美國(guó)本土和美國(guó)人民實(shí)施生物打擊，美國(guó)政府兩次頒布生物國(guó)防法。另外，小布什總統(tǒng)、奧巴馬總統(tǒng)、特朗普總統(tǒng)在任期內(nèi)還簽署了一系列公共行政法案、總統(tǒng)指令文件，為美國(guó)部署生物國(guó)防提供法律指南。

2.1 小布什政府時(shí)期美國(guó)的生物國(guó)防建設(shè)（2001—2008）

前面提到，2001年“9·11”事件和“炭疽郵件”事件發(fā)生后，小布什總統(tǒng)做出快速反應(yīng)，簽署了《生物恐怖主義預(yù)防法》和《美國(guó)愛(ài)國(guó)者法案》。2002年6月12日，小布什總統(tǒng)又簽署了《公共衛(wèi)生安全與生物恐怖主義預(yù)警應(yīng)對(duì)法》（Public Health Security and Bioterrorism Preparedness and Response Act of 2002），這是美國(guó)第一部生物國(guó)防法。該法案要求美國(guó)政府提高應(yīng)對(duì)生物恐怖主義和公共衛(wèi)生突發(fā)事件的能力，強(qiáng)調(diào)了“事前預(yù)防”和“事后報(bào)告”的工作原則，要求研究機(jī)構(gòu)和醫(yī)藥公司對(duì)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)清單上的生物物質(zhì)和設(shè)備進(jìn)行登記。在對(duì)研究機(jī)構(gòu)和醫(yī)藥公司持有的致病性細(xì)菌病毒進(jìn)行安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估后，研究機(jī)構(gòu)、醫(yī)藥公司才能拿到使用許可證。當(dāng)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)清單上的生物物質(zhì)、設(shè)備和病毒被盜、丟失或被釋放時(shí)，研究機(jī)構(gòu)和醫(yī)藥公司負(fù)責(zé)人需要及時(shí)向相關(guān)機(jī)構(gòu)報(bào)告。沒(méi)有及時(shí)登記或及時(shí)報(bào)告的持有者將面臨嚴(yán)重的處罰，并有可能受到長(zhǎng)期監(jiān)禁。③Public Health Security and Bioterrorism Preparedness and Response Act of 2002，Public Law 107-188，June 12，2002，pp.2277-2279.

《公共衛(wèi)生安全與生物恐怖主義預(yù)警應(yīng)對(duì)法》由五部分組成。第一部分是關(guān)于國(guó)家應(yīng)對(duì)生物恐怖主義和其他公共衛(wèi)生緊急情況的條例，該條例規(guī)定了聯(lián)邦政府、州和地方政府預(yù)防生物恐怖主義的戰(zhàn)略和計(jì)劃，并要求聯(lián)邦政府、州和地方政府加強(qiáng)食品、藥品和生物疫苗等戰(zhàn)略物資的儲(chǔ)備；第二部分是關(guān)于對(duì)危險(xiǎn)性生物制劑和毒素的控制條例，該條例要求美國(guó)衛(wèi)生及公共服務(wù)部和農(nóng)業(yè)部對(duì)特定生物制劑和毒素進(jìn)行登記和審核，待審核通過(guò)后代理人才可以擁有或使用這些生物制劑；第三部分是關(guān)于保護(hù)食品、藥品的生產(chǎn)、運(yùn)輸和儲(chǔ)備安全的條例，該條例要求美國(guó)食品、藥品進(jìn)口商向衛(wèi)生及公共服務(wù)部提交食品、藥品進(jìn)口清單，以便衛(wèi)生及公共服務(wù)部檢驗(yàn)進(jìn)口食品、藥品的安全性，另外還要求衛(wèi)生及公共服務(wù)部登記用于食品、藥品加工和制造的各種設(shè)備，以便核查其安全性；第四部分是關(guān)于保障飲用水安全的條例，該條例要求努力維護(hù)社區(qū)供水系統(tǒng)的安全，做好應(yīng)急預(yù)案和污染治理工作；第五部分是附加條款，該條款修改了《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法案》（Federal Food，Drug and Cosmetic Act）中有關(guān)食品、藥品價(jià)格的規(guī)定。④同③，pp.2275-2365.美國(guó)第一部生物國(guó)防法為美國(guó)政府實(shí)施生物國(guó)防計(jì)劃提供了法律指南。

2002年11月25日，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《國(guó)土安全法》（Homeland Security Act of 2002），之后根據(jù)該法案設(shè)立了美國(guó)國(guó)土安全部（DHS）。該法案規(guī)定國(guó)土安全部的主要職責(zé)是：（1）防御境內(nèi)的恐怖襲擊事件，降低恐怖襲擊的損害度；（2）監(jiān)督國(guó)內(nèi)諸多計(jì)劃和項(xiàng)目的實(shí)施，保護(hù)國(guó)土安全和國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全；（3）打擊毒品販運(yùn)活動(dòng)，切斷販賣毒品者與恐怖主義組織之間的關(guān)系。①Homeland Security Act of 2002，Public Law 107-296，November 25，2002，p.2142.為了降低細(xì)菌、病毒傳播帶來(lái)的損失，2003年1月28日，小布什總統(tǒng)提出生物盾牌計(jì)劃（Project BioShield），②2003年爆發(fā)的SARS和H5N1在美國(guó)引起恐慌，為了對(duì)抗傳染病，小布什總統(tǒng)提出生物盾牌計(jì)劃。之后在2004年7月21日，國(guó)會(huì)通過(guò)了《生物盾牌法案》。③The White House，President Bush Signs Project Bioshield Act of 2004，July 21，2004.該計(jì)劃的主要內(nèi)容是鼓勵(lì)科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行醫(yī)學(xué)應(yīng)對(duì)措施研究，通過(guò)研究炭疽芽孢桿菌、天花病毒、肉毒桿菌毒素和埃博拉病毒等可能用于研發(fā)生物武器的病毒，培育新一代疫苗和藥物，并制定詳細(xì)的診斷和治療計(jì)劃。④P.K.Russell， “Project BioShield： What It Is， Why It Is Needed and Its Accomplishments So Far”，Clinical Infectious Diseases，Vol.45， Issue.1， 2007，pp.68-72.為了更好地落實(shí)生物盾牌計(jì)劃，《生物盾牌法案》規(guī)定政府要設(shè)立專項(xiàng)儲(chǔ)備基金，用于采集醫(yī)療物資，研究新藥品。⑤吉榮榮、雷二慶、徐天昊：“美國(guó)生物盾牌計(jì)劃的完善進(jìn)程及實(shí)施效果”，《軍事醫(yī)學(xué)》，2013年第3期，第176-177頁(yè)。從2004年到2013年，美國(guó)國(guó)會(huì)共撥款56億美元用于疫苗和解毒藥品的研究。⑥Robert Kadlec， Renewing the Project BioShield Act， Policy Brief，January，2013，pp.1-16.

2004年4月28日，小布什總統(tǒng)簽署了《二十一世紀(jì)生物國(guó)防計(jì)劃》總統(tǒng)行政命令（Biodefense for the 21st Century）。該行政命令聲明美國(guó)將應(yīng)用一切手段保護(hù)本國(guó)國(guó)家安全和全球利益，通過(guò)建立更加完善的生物傳感設(shè)施和基礎(chǔ)醫(yī)療設(shè)施，提高對(duì)生物武器襲擊的識(shí)別和應(yīng)對(duì)能力。在具體措施上，小布什總統(tǒng)提出五點(diǎn)主張：（1）啟動(dòng)防擴(kuò)散安全倡議（The Proliferation Security Initiative），遏制大規(guī)模殺傷性武器（包括生物武器）的擴(kuò)散；（2）實(shí)施生物監(jiān)督計(jì)劃（Biowatch Program），建立環(huán)境傳感器網(wǎng)絡(luò)，對(duì)美國(guó)主要城市進(jìn)行檢測(cè)，防止美國(guó)農(nóng)業(yè)和食品、藥品供應(yīng)系統(tǒng)受到生物毒素的污染；（3）實(shí)施國(guó)家戰(zhàn)略儲(chǔ)備項(xiàng)目，增加戰(zhàn)略性藥物、疫苗和醫(yī)療設(shè)備的儲(chǔ)備，確保疫苗和治療藥物可以在12小時(shí)內(nèi)送達(dá)美國(guó)任何地方；（4）繼續(xù)實(shí)施生物盾牌計(jì)劃，加快研發(fā)和檢測(cè)新的醫(yī)療對(duì)策的能力；（5）與國(guó)際社會(huì)開(kāi)展合作，共同探究應(yīng)對(duì)生物武器襲擊的有效方案。⑦U.S.Department of State，“President Bush Signs Biodefense for the 21st Century”，April 28， 2004，https：／／2001-2009.state.gov／t／isn／rls／fs／32000.htm.

小布什總統(tǒng)在簽署這些公共行政法案的同時(shí)，也簽署了多個(gè)國(guó)土安全總統(tǒng)指令文件（Homeland Security Presidential Directive，HSPD）。從2001年到2008年，小布什總統(tǒng)共簽署了六個(gè)涉及生物國(guó)防的國(guó)土安全總統(tǒng)指令文件，即 HSPD-4、HSPD-7、HSPD-9、HSPD-10、HSPD-18和HSPD-21。這些總統(tǒng)指令文件主要涉及如何預(yù)防大規(guī)模殺傷性武器的傷害、如何加強(qiáng)關(guān)鍵性基礎(chǔ)設(shè)施的識(shí)別和保護(hù)、如何維護(hù)農(nóng)業(yè)和食品系統(tǒng)的安全以及如何改善公共衛(wèi)生和醫(yī)療設(shè)備等。⑧D.Poulin， A U.S.Biodefense Strategy Primer， Biodefense Knowledge Center of Department of Homeland Security， May 15，2009，p.3.

隨著公共行政法案和國(guó)土安全總統(tǒng)指令文件的相繼生效，美國(guó)國(guó)土安全部在2008年1月制定了應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害和人為災(zāi)害的《國(guó)家應(yīng)急框架》文件（National Response Framework，NRF）。⑨為了使用方便，美國(guó)國(guó)土安全部還創(chuàng)建了一個(gè)網(wǎng)上應(yīng)急框架資源指導(dǎo)中心（NRF Resource Center），其內(nèi)容包括方案設(shè)計(jì)與操作、技術(shù)應(yīng)用與指導(dǎo)，詳見(jiàn)官網(wǎng)：https：／／training.fema.gov／emi.aspx。該文件由核心文件、緊急援助功能、支持文件、事件附件以及合作伙伴指南五部分組成，其運(yùn)作方式是通過(guò)協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府、州和地方政府、公共機(jī)構(gòu)、私營(yíng)部門和非政府組織間的責(zé)任和分工，為美國(guó)政府提供應(yīng)對(duì)大規(guī)?？植酪u擊事件和緊急性自然災(zāi)害事件的對(duì)策和建議。為了建立全面的國(guó)家應(yīng)急框架，美國(guó)國(guó)會(huì)出臺(tái)四點(diǎn)聲明：（1）要充分認(rèn)識(shí)到生物武器的危害，根據(jù)各方提供的情報(bào)對(duì)生物武器的危害做出正確評(píng)估和預(yù)期判斷；（2）要實(shí)施預(yù)防與保護(hù)相結(jié)合的對(duì)策，既要防止特定生物制劑和毒素被敵對(duì)國(guó)家或組織掌握，也要保護(hù)關(guān)鍵性基礎(chǔ)設(shè)施的安全；（3）要堅(jiān)持監(jiān)督與預(yù)警相結(jié)合的原則，做好前期預(yù)警和識(shí)別工作；（4）要能從生物武器襲擊和大規(guī)模傷害中快速恢復(fù)過(guò)來(lái)，及時(shí)采取對(duì)策解決出現(xiàn)的各種問(wèn)題。①D.Poulin， A U.S.Biodefense Strategy Primer， Biodefense Knowledge Center of Department of Homeland Security，May 15，2009，p.1.

由于小布什總統(tǒng)的積極推動(dòng)，美國(guó)國(guó)內(nèi)建立起了以國(guó)家傳染病研究中心（NCID）和國(guó)家疾病控制與預(yù)防中心（CDC）為核心的分布于聯(lián)邦、州和地方的突發(fā)事件應(yīng)急管理中心，衛(wèi)生及公共服務(wù)部建立了專家顧問(wèn)委員會(huì)指導(dǎo)各部門應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。從整體上說(shuō)，小布什總統(tǒng)簽署的諸多公共行政法案和國(guó)土安全總統(tǒng)指令文件對(duì)構(gòu)建美國(guó)生物國(guó)防體系起了關(guān)鍵作用。從2001年到2008年，小布什政府用于民口生物國(guó)防的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支從6億美元猛增到54億美元。②田德橋、朱聯(lián)輝、王玉民、鄭濤：“美國(guó)生物防御經(jīng)費(fèi)投入情況分析”，《軍事醫(yī)學(xué)》，2013年第2期，第142頁(yè)。從中不難看出，小布什總統(tǒng)用于生物國(guó)防的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支逐年增加，其中衛(wèi)生及公共服務(wù)部是政府經(jīng)費(fèi)投入最多的部門。由此可見(jiàn)，在小布什總統(tǒng)的生物國(guó)防戰(zhàn)略中，保護(hù)人民的健康與安全始終是最核心的內(nèi)容。

2.2 奧巴馬政府時(shí)期美國(guó)的生物國(guó)防建設(shè)（2009—2016）

2008年11月4日，奧巴馬當(dāng)選為美國(guó)總統(tǒng)。雖然當(dāng)時(shí)美國(guó)深陷次貸危機(jī)，但奧巴馬政府并沒(méi)有減少對(duì)生物國(guó)防的經(jīng)費(fèi)投入和財(cái)政支持。據(jù)資料顯示，2008—2009財(cái)年美國(guó)政府用于生物國(guó)防的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支高達(dá)81億美元。③C.Franco， “ Billions for Biodefense： Federal Agency Biodefense Funding，F(xiàn)Y2009-FY2010”，Biosecurity and Bioterrorism，Vol.7，No.3，2009，pp.291-309.從根本上說(shuō)，奧巴馬政府延續(xù)了小布什政府時(shí)期的生物國(guó)防戰(zhàn)略。在具體措施上，奧巴馬政府也簽署了一些指導(dǎo)國(guó)內(nèi)生物國(guó)防建設(shè)的法案和文件。

首先，在2009年11月23日，奧巴馬總統(tǒng)簽署了《應(yīng)對(duì)生物威脅的國(guó)家戰(zhàn)略法案》（National Strategy for Countering Biological Threats）。 該法案指出美國(guó)實(shí)施生物國(guó)防計(jì)劃的七點(diǎn)目標(biāo)：（1）促進(jìn)全球公共衛(wèi)生安全建設(shè)，提高生命科學(xué)信息和生物技術(shù)流通，增強(qiáng)各國(guó)解決疾病和瘟疫的能力；（2）培育科研人員的責(zé)任意識(shí)和安全意識(shí)，堅(jiān)持正確的科研方向；（3）提高科技識(shí)別能力，及時(shí)定位和防御生物武器襲擊；（4）防止生物技術(shù)和敏感信息的丟失、盜取和濫用；（5）提高國(guó)家的預(yù)防、分析和應(yīng)對(duì)能力，降低風(fēng)險(xiǎn)；（6）加強(qiáng)各國(guó)間的溝通與合作，確保各國(guó)政府的行動(dòng)一致；（7）在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展反恐行動(dòng)，確保各部門間有效的聯(lián)合行動(dòng)方式。④National Security Council，National Strategy for Dealing with Biological Threats， November，2009， pp.6-20.除此之外，該法案也規(guī)定了美國(guó)聯(lián)邦政府、州和地方政府、非政府組織、個(gè)體行為者和國(guó)際合作伙伴在美國(guó)生物國(guó)防建設(shè)中的不同職責(zé)和角色。⑤同④，pp.21-23.

2010年2月1日，美國(guó)國(guó)防部發(fā)布的《四年防務(wù)評(píng)估》報(bào)告指出，為了建設(shè)生物國(guó)防體系，防止生物武器擴(kuò)散給美國(guó)帶來(lái)的不利影響，美國(guó)政府應(yīng)該從三方面著手準(zhǔn)備：（1）加強(qiáng)應(yīng)對(duì)措施研究，制定預(yù)防策略，未雨綢繆；（2）加強(qiáng)對(duì)大規(guī)模殺傷性武器的監(jiān)測(cè)、定位和防護(hù)能力，作好陸?？兆杞兀唬?）加強(qiáng)國(guó)際合作，構(gòu)建多重國(guó)防網(wǎng)絡(luò)，并重點(diǎn)關(guān)注一些國(guó)家和地區(qū)的安全。⑥D(zhuǎn)epartment of Defense，2010 Quadrennial Defense Review Report，F(xiàn)ebruary，2010，pp.17-95.5月27日，奧巴馬簽署《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》，指出生物武器與核武器對(duì)美國(guó)國(guó)家安全的重要性，防備生物武器和核武器的攻擊是美國(guó)國(guó)家安全優(yōu)先考慮的方面。為此，美國(guó)應(yīng)該繼續(xù)壯大整體實(shí)力，保持經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、軍事領(lǐng)域和高科技領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)；加強(qiáng)國(guó)際合作，建設(shè)全球公共衛(wèi)生安全體系；建設(shè)公平公正的國(guó)際秩序，提高國(guó)際法和國(guó)際組織的效力。⑦The White House，National Security Strategy of the United States of America， May 27，2010，pp.7-17.7月2日，奧巴馬簽署了《優(yōu)化管理布薩特行動(dòng)法案》，這是美國(guó)第二部生物國(guó)防法，并提出了“布薩特”⑧布薩特（BSAT）的全稱是Biological Select Agents and Toxins，是一種嚴(yán)重威脅公共健康和安全的特定生物制劑和毒素，美國(guó)衛(wèi)生及公共服務(wù)部和農(nóng)業(yè)部嚴(yán)格監(jiān)督和管理布薩特的研發(fā)、使用和傳播。布薩特計(jì)劃是保護(hù)美國(guó)國(guó)家安全的重要戰(zhàn)略舉措，兩者不能混為一談。的概念。在該法案中，奧巴馬指出實(shí)施布薩特計(jì)劃的原因是：（1）研究布薩特的科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)對(duì)美國(guó)國(guó)家安全至關(guān)重要；（2）實(shí)施布薩特計(jì)劃可以防止特定生物制劑和毒素被濫用、被偷竊、丟失和意外釋放；（3）通過(guò)加強(qiáng)各聯(lián)邦部門間的協(xié)商與合作，既可以使布薩特計(jì)劃合法化，又可以消除布薩特的負(fù)面影響。為了優(yōu)化管理布薩特，奧巴馬做出三點(diǎn)指示：（1）各行政部門要在6個(gè)月內(nèi)制定一份監(jiān)管布薩特計(jì)劃實(shí)施進(jìn)度的方案；（2）衛(wèi)生及公共服務(wù)部與農(nóng)業(yè)部要在18個(gè)月內(nèi)制定一份一級(jí)特定生物制劑和毒素名單，評(píng)估其風(fēng)險(xiǎn)，然后根據(jù)各生物制劑和毒素的特殊性制定具體的預(yù)防方案；（3）設(shè)立聯(lián)邦專家安保咨詢小組（Federal Experts Security Advisory Panel），為布薩特計(jì)劃的實(shí)施提供技術(shù)指導(dǎo)和安全建議。聯(lián)邦專家安保咨詢小組由來(lái)自美國(guó)國(guó)務(wù)院、國(guó)防部、司法部、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、衛(wèi)生及公共服務(wù)部、交通部、勞工部、能源部、退伍軍人事務(wù)部、國(guó)土安全部、環(huán)境保護(hù)局、國(guó)家情報(bào)主任辦公室、科學(xué)技術(shù)政策辦公室和參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議這15個(gè)部門的代表組成。衛(wèi)生及公共服務(wù)部部長(zhǎng)和農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)任聯(lián)席主席，可以根據(jù)形勢(shì)需要增加聯(lián)邦專家安保咨詢小組成員的數(shù)量。①“Optimizing the Security of Biological Select Agents and Toxins in the United States”， Presidential Documents， Executive Order 13546，Vol.75，No.130，July 2，2010.

2.3 特朗普政府對(duì)生物國(guó)防體系的重塑（2017—2018）

作為一位殘忍的戰(zhàn)略家和精明的戰(zhàn)術(shù)家，商人出身的特朗普以“美國(guó)優(yōu)先”和“美國(guó)第一”的口號(hào)登上總統(tǒng)寶座，特朗普的當(dāng)選標(biāo)志著美國(guó)外交傳統(tǒng)中孤立主義和單邊主義潮流的回歸。②時(shí)殷弘：“特朗普當(dāng)選美國(guó)總統(tǒng)對(duì)世界和中國(guó)的含義”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2017年第1期，第98頁(yè)。在其執(zhí)政近一年后的2017年12月18日，他發(fā)布了其總統(tǒng)任內(nèi)的第一份《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》。這份報(bào)告標(biāo)志著以大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)和對(duì)抗為色彩的傳統(tǒng)安全又重新成為美國(guó)國(guó)家安全的首要目標(biāo)，特朗普將恐怖主義置于中俄、朝鮮伊朗之后第三位的位置。但值得注意的是，特朗普對(duì)生物國(guó)防的重視程度絲毫不亞于前兩任總統(tǒng)。

在其《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》的第一部分中，特朗普指出生物事件的爆發(fā)會(huì)帶來(lái)災(zāi)難性的后果，以美國(guó)為對(duì)象的生物威脅不斷增多，美國(guó)需要采取切實(shí)的行動(dòng)從源頭上加以解決。③The White House，National Security Strategy of The United States of America， December，2017，https：／／www.whitehouse.gov／wp-content／uploads／2017／12／NSS-Final-12-18-2017-0905-2.pdf.并且，特朗普認(rèn)為生命科學(xué)的進(jìn)步有益于人類的健康和社會(huì)的發(fā)展，但同時(shí)也為那些意圖傷害美國(guó)的行為者提供了新的路徑。因此，美國(guó)應(yīng)該從源頭檢測(cè)并遏制生物威脅，及早發(fā)現(xiàn)和減輕疫情，防止疾病蔓延，加強(qiáng)人類和動(dòng)物交叉領(lǐng)域的衛(wèi)生安全，同時(shí)鼓勵(lì)生物醫(yī)學(xué)的創(chuàng)新，完善應(yīng)急響應(yīng)與統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制。④同③。

為貫徹其意志，2018年1月美國(guó)國(guó)防部發(fā)布《國(guó)防戰(zhàn)略報(bào)告》明確提出，近期生物工程學(xué)的發(fā)展還引起另一種擔(dān)憂，即生物武器的潛能和種類將會(huì)大大增加，且更容易獲取。因此美軍需要開(kāi)啟“全球作戰(zhàn)模式”，并且將應(yīng)對(duì)全面戰(zhàn)爭(zhēng)作為未來(lái)的重點(diǎn)發(fā)展方向。⑤“Summary of the 2018 National Defense Strategy of the United States of America”， Department of Defense， January，2018，https：／／dod.defense.gov／Portals／1／Documents／pubs／2018-National-Defense-Strategy-Summary.pdf.

經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的醞釀，2018年9月18日，特朗普政府終于推出一項(xiàng)旨在應(yīng)對(duì)生物威脅并推動(dòng)美國(guó)生物國(guó)防發(fā)展的戰(zhàn)略，這項(xiàng)國(guó)家生物防御新戰(zhàn)略通過(guò)特朗普簽署的《國(guó)家安全總統(tǒng)備忘錄》（National Security Presidential Memorandum，NSPM）上升為國(guó)家意志，它是對(duì)前兩任總統(tǒng)政策的揚(yáng)棄，既延續(xù)和繼承了他們行之有效的一些做法，同時(shí)體現(xiàn)了特朗普政府鮮明的時(shí)代特征以及特朗普的個(gè)性，實(shí)現(xiàn)了部分創(chuàng)新。這些創(chuàng)新主要體現(xiàn)在：

（1）不再使用“布薩特”的概念，而是實(shí)施生物國(guó)防多樣性戰(zhàn)略，將生物威脅的范疇進(jìn)一步擴(kuò)大，包括自然發(fā)生的、人為制造的和偶然性的生物威脅，以便適應(yīng)生物威脅的復(fù)雜性和多元化。這是因?yàn)殡S著生物科技的發(fā)展，生物威脅的種類日益多樣，生物國(guó)防的防御范圍不斷擴(kuò)大。除了傳統(tǒng)的生物細(xì)菌、病毒和毒素外，基因片段、基因食品和基因技術(shù)逐漸成為美國(guó)生物國(guó)防的新型防御對(duì)象。

（2）涉及生物國(guó)防的政府機(jī)構(gòu)至少包括15個(gè)部門，而作為應(yīng)對(duì)生物恐怖主義的跨部門機(jī)構(gòu)的權(quán)力范圍含糊不清，集中領(lǐng)導(dǎo)和權(quán)力協(xié)調(diào)也不明確?；谡鱾€(gè)部門自行其是，缺乏集中協(xié)調(diào)的應(yīng)對(duì)計(jì)劃，在機(jī)制創(chuàng)新和政府機(jī)構(gòu)改革方面，《國(guó)家安全總統(tǒng)備忘錄》授權(quán)成立一個(gè)內(nèi)閣級(jí)生物防御指導(dǎo)委員會(huì)，由衛(wèi)生及公共服務(wù)部部長(zhǎng)亞歷克斯·阿扎（Alex Azar）擔(dān)任主席，下設(shè)生物防御協(xié)調(diào)小組，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)15個(gè)政府部門來(lái)處理生物恐怖主義和致命疾病爆發(fā)的問(wèn)題，并且定期監(jiān)督和評(píng)估生物防御戰(zhàn)略的實(shí)施，為此，建立一個(gè)評(píng)估實(shí)施能力的流程，以高效利用政府的生物防御資源開(kāi)展行動(dòng)。

（3）基于生物威脅的不斷演變和升級(jí)，對(duì)專業(yè)知識(shí)和技術(shù)能力的要求越來(lái)越高，特朗普政府宣稱生物技術(shù)的快速發(fā)展對(duì)改善公共健康事業(yè)擁有巨大潛力，但它們也為新型威脅創(chuàng)造了機(jī)會(huì)，并使越來(lái)越多的行為體研發(fā)生物武器。①“Press Briefing on the National Biodefense Strategy”， the White House， September 18， 2018， https：／／www.whitehouse.gov／briefings-statements／press-briefing-national-biodefense-strategy-091818／.作為回應(yīng)，特朗普政府開(kāi)始提高衛(wèi)生及公共服務(wù)部在生物國(guó)防中的地位，特朗普任命衛(wèi)生及公共服務(wù)部部長(zhǎng)亞歷克斯·阿扎負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)國(guó)家生物防御戰(zhàn)略的具體實(shí)施，并直接為總統(tǒng)服務(wù)。隨后的2018年10月18日，衛(wèi)生及公共服務(wù)部發(fā)布美國(guó)健康安全國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃，幫助特朗普準(zhǔn)備和應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共衛(wèi)生事件。該計(jì)劃形成了國(guó)家安全戰(zhàn)略和國(guó)家生物防御戰(zhàn)略的戰(zhàn)略指導(dǎo)，并指出美國(guó)政府將采取的行動(dòng)。②“Statement From the Press Secretary”， the White House， October 19， 2018，https：／／www.whitehouse.gov／briefings-statements／statement-press-secretary-39／.由此可見(jiàn)，衛(wèi)生及公共服務(wù)部在部署實(shí)施生物國(guó)防過(guò)程中將發(fā)揮主導(dǎo)作用。特朗普政府通過(guò)加強(qiáng)衛(wèi)生及公共服務(wù)部集權(quán)的方式，來(lái)克服機(jī)構(gòu)重疊和職責(zé)交叉的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)各部門之間的有序協(xié)調(diào)。

總體來(lái)看，特朗普希望通過(guò)制度創(chuàng)新的方式來(lái)克服集體行動(dòng)的困境以及權(quán)責(zé)不分的難題，擺脫紙上談兵式的“太多戰(zhàn)略性文件中的僵化概念”③Jon Cohen，“Trump’s Biodefense Plan Aims to Improve Coordination across Agencies”， Science， September 19， 2018， http：／／www.sciencemag.org／news／2018／09／trump-s-biodefense-plan-aims-improve-coordination-across-agencies.進(jìn)而保障政府敏捷的快速反應(yīng)能力，并能應(yīng)對(duì)千變?nèi)f化的各種生物威脅。

通過(guò)這些創(chuàng)新，特朗普旨在建立一個(gè)更高效、更具協(xié)調(diào)能力、更富有彈性的生物防御體系，該體系是由在生物事件的發(fā)現(xiàn)、預(yù)防、準(zhǔn)備、回應(yīng)和災(zāi)后恢復(fù)方面發(fā)揮作用的所有利益相關(guān)方組成，包括聯(lián)邦政府、州和地方政府、私營(yíng)部門和國(guó)際合作伙伴。雖然美國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)特朗普的政策提出質(zhì)疑，如奧巴馬執(zhí)政期間擔(dān)任衛(wèi)生及公共服務(wù)部高官的妮可·盧瑞（Nicole Lurie）認(rèn)為特朗普的“新政”仍屬“新瓶裝舊酒”，他只是將之前的生物防御體系重新包裝而已，④同③。但特朗普對(duì)自己構(gòu)筑的生物國(guó)防體系信心滿滿，并認(rèn)為它代表了美國(guó)防御生物威脅的新方向。⑤“Statement From the President on the National Biodefense Strategy and National Security Presidential Memorandum”，the White House，September 18，2018，https：／／www.whitehous e.gov／briefingsstatements／statement-president-national-biodefense-strategy-national-security-presidential-memorandum／.

三、生物防御藍(lán)帶研究小組：官民結(jié)合的典范

生物防御藍(lán)帶研究小組（Blue Ribbon Study Panel on Biodefense，BRSPB）是一個(gè)由前高級(jí)政府官員和學(xué)術(shù)專家組成的半官方半民間性質(zhì)的智庫(kù)，資金來(lái)源是私人民間機(jī)構(gòu)的資助，負(fù)責(zé)分析美國(guó)防御生物威脅的能力，致力于保障美國(guó)的生物國(guó)防。前參議員喬·利伯曼（Joe Lieberman）和前賓夕法尼亞州州長(zhǎng)湯姆·里奇（Tom Ridge）共同擔(dān)任該小組的聯(lián)席主席。

生物防御藍(lán)帶研究小組成立于2014年，其成立的直接原因是埃博拉病毒、寨卡病毒在全球的蔓延和美國(guó)政府以及國(guó)際衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的應(yīng)對(duì)不力。在生物防御藍(lán)帶研究小組的成員看來(lái)，雖然美國(guó)政府頒布了一些法案，花費(fèi)了許多資金，但處理重大傳染病爆發(fā)的能力仍然欠缺。埃博拉病毒首先在西非爆發(fā)，隨著人口流動(dòng)和遷徙，該病毒不斷在全球蔓延，影響到了包括美國(guó)在內(nèi)的其他地區(qū)。而對(duì)美國(guó)造成更大沖擊的是隨后爆發(fā)的寨卡病毒，寨卡病毒從南美洲傳播到波多黎各和佛羅里達(dá)州。寨卡病毒的爆發(fā)揭露了美國(guó)對(duì)疾病爆發(fā)和公共衛(wèi)生防御能力的弱點(diǎn)——資金預(yù)算的優(yōu)先次序混亂、醫(yī)療對(duì)策的實(shí)施緩慢以及危機(jī)政治化的反應(yīng)使公眾安全變得軟弱無(wú)力。

面對(duì)這種局面，湯姆·里奇提出了成立生物防御藍(lán)帶研究小組的設(shè)想，按照其初衷，該小組作為一個(gè)容納民主、共和兩黨的智庫(kù)將評(píng)估美國(guó)的生物防御能力，以防止?jié)撛诘拇鬄?zāi)難，包括人為和自然界的生物或化學(xué)事故，該小組將影響美國(guó)政策和法律的制定，以加強(qiáng)國(guó)家防御能力和優(yōu)化資源配置。依照其發(fā)表的公告，該小組的成立旨在“對(duì)美國(guó)生物防御工作狀況進(jìn)行全面評(píng)估，并提出實(shí)施改革的建議”。①“Blue Ribbon Study Panel on Biodefense”， Blue Ribbon Study Panel on Biodefense， https：／／www.biodefense study.org／mission-our-team，Access time： Feb.15，2019.

在其成立后的四年多時(shí)間里，生物防御藍(lán)帶研究小組主要圍繞以下活動(dòng)來(lái)展開(kāi)工作：

3.1 通過(guò)召開(kāi)會(huì)議的方式為生物防御搭建溝通的平臺(tái)

2014年12月4日，新成立的生物防御藍(lán)帶研究小組的聯(lián)席主席——前參議員喬·利伯曼和前州長(zhǎng)湯姆·里奇召集了他們的第一次會(huì)議，旨在向小組成員提供可能造成災(zāi)難性后果的生物威脅所帶來(lái)的潛在風(fēng)險(xiǎn)和機(jī)遇的全面看法，同時(shí)評(píng)估國(guó)家生物防御和大規(guī)?；瘜W(xué)事故的狀況。

針對(duì)對(duì)于埃博拉病毒危機(jī)的低效反應(yīng)，該小組希望從這一疫情中吸取教訓(xùn)，并將其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)用于準(zhǔn)備應(yīng)對(duì)蓄意的襲擊，這為該小組召集會(huì)議提供了動(dòng)力和緊迫性。小組成員召集了近十二位專家，就生物和化學(xué)威脅以及阻礙美國(guó)實(shí)現(xiàn)最佳生物防御的意識(shí)和行動(dòng)方面的差距提供最新情況和觀點(diǎn)。該小組聽(tīng)取了參議員理查德·伯爾（Richard Burr）、前參議員和大規(guī)模殺傷性武器委員會(huì)主席泰蘭特（Jim Talent）、前海軍部長(zhǎng)理查德·丹齊格（Richard Danzig）的講話。這些專家談到了生物威脅的性質(zhì)、如何保持高度的防范意識(shí)，以及美國(guó)政府對(duì)威脅的理解將如何影響美國(guó)應(yīng)對(duì)這些威脅的能力。②“Blue Ribbon Study Panel on Biodefense Co-Chairs Lieberman and Ridge Hold First Meeting to Assess Ability to Protect the Nation from Current Threats”， Blue Ribbon Study Panel on Biodefense，December 4， 2014，https：／／www.biodefensestudy.org／PDFs／Lieberm an-Ridge-launch-biodefense-panel-12-4-14.pdf.本次會(huì)議的召開(kāi)，主要源于當(dāng)時(shí)正在廣泛傳播的埃博拉病毒疫情，該小組希望聯(lián)邦政府能夠在危機(jī)到來(lái)之前就擁有將其化解的能力，而這種能力源于對(duì)以往經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)。如湯姆·里奇所言：小組邀請(qǐng)各方專家參與就是為了避免美國(guó)政府在生物領(lǐng)域的“9·11”事件發(fā)生后才開(kāi)始進(jìn)行危機(jī)防范。③同②。

從2014年到2015年，該小組在首都華盛頓召開(kāi)了四次關(guān)于生物威脅意識(shí)、預(yù)防和保護(hù)、監(jiān)測(cè)檢測(cè)、災(zāi)害應(yīng)對(duì)和災(zāi)后重建的公開(kāi)會(huì)議?，F(xiàn)任和前任國(guó)會(huì)議員、前政府官員、州和地方代表和其他專家提供了他們對(duì)當(dāng)前生物防御工作的看法，包括優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)和機(jī)遇。雖然在生物防御方面已經(jīng)取得了很多成果，但這些會(huì)議進(jìn)一步揭示了旨在保護(hù)美國(guó)人免受生物事件影響的系統(tǒng)性挑戰(zhàn)。④同①。并且，通過(guò)一系列會(huì)議和研討會(huì)，小組將全面評(píng)估現(xiàn)有的生物防御政策和計(jì)劃，以預(yù)防和發(fā)現(xiàn)潛在的生物威脅，并準(zhǔn)備、應(yīng)對(duì)和緩解這些威脅，高層的政治領(lǐng)袖也已加入這一努力，以確保美國(guó)政策和法律的改革，加強(qiáng)抵御能力，同時(shí)優(yōu)化資源配置。

3.2 參加國(guó)會(huì)聽(tīng)證會(huì)，并向國(guó)會(huì)提出政策建議

2015年10月28日，在參議院國(guó)土安全和政府事務(wù)委員會(huì)聽(tīng)證會(huì)上，利伯曼和里奇擔(dān)任聽(tīng)證會(huì)證人，聽(tīng)證會(huì)主題為“評(píng)估美國(guó)生物防御狀況”。①“Assessing the State of Our Nation's Biodefense”， U.S.Senate Committee on Homeland Security＆ Governmental Affairs，October 28， 2015， https：／／www.hsgac.senate.gov／hearings／assessingthe-state-of-our-nations-biodefense.該小組指出了由于缺乏集中領(lǐng)導(dǎo)而導(dǎo)致的三個(gè)主要問(wèn)題，即協(xié)調(diào)、協(xié)作和創(chuàng)新的不足，強(qiáng)調(diào)在協(xié)調(diào)方面，總體領(lǐng)導(dǎo)是必要的，總統(tǒng)必須確定生物防御的優(yōu)先事項(xiàng)和目標(biāo)，并且要求行政部門的成員對(duì)它們負(fù)責(zé)；在協(xié)作方面，由于非聯(lián)邦合作伙伴需要大量參與，領(lǐng)導(dǎo)者必須負(fù)責(zé)政府間的合作努力，州、地方以及民間組織，他們會(huì)面對(duì)生物事件的直接影響，為此，聯(lián)邦政府必須幫助加強(qiáng)他們的能力并增加給他們的支持；在創(chuàng)新方面，生物防御工作迫切需要注重創(chuàng)新，因?yàn)樯锿{迫在眉睫，生物防御的脆弱性已經(jīng)存在太久了。威脅的復(fù)雜性需要同樣復(fù)雜的解決方案，而政府傾向于風(fēng)險(xiǎn)厭惡，但在生物防御中，這種態(tài)度只會(huì)導(dǎo)致失敗。

2015年11月3日，眾議院國(guó)土安全委員會(huì)舉行主題為“防御恐怖主義：美國(guó)多么脆弱”的聽(tīng)證會(huì)，②“Testimony to House Committee on Homeland Security”，Blue Ribbon Study Panel on Biodefense， November 3， 2015， https：／／www.biodefensestudy.org／event／testimony-to-house-homelandsecurity-committee-release-date-jan-6-2018.重點(diǎn)關(guān)注了生物防御藍(lán)帶研究小組最新發(fā)布的調(diào)查結(jié)果。利伯曼和里奇向聽(tīng)證會(huì)成員介紹了小組的工作以及美國(guó)生物防御領(lǐng)導(dǎo)和計(jì)劃的狀況，包括改善生物國(guó)防的建議。2016年2月5日，眾議院武裝部隊(duì)委員會(huì)針對(duì)新出現(xiàn)的生物威脅和應(yīng)對(duì)能力舉行了題為“生物防御外部意見(jiàn)”的聽(tīng)證會(huì)，該小組成員韋恩斯坦（Kenneth Wainstein）和帕克（Gerald Parker）擔(dān)任聽(tīng)證人。

3.3 發(fā)布研究報(bào)告

生物防御藍(lán)帶研究小組對(duì)美國(guó)如何應(yīng)對(duì)生物威脅進(jìn)行了為期近一年的研究。該研究涉及人為（恐怖和意外）威脅和自然界發(fā)生的生物威脅。該研究最終于2015年10月28日向公眾和國(guó)會(huì)發(fā)布了一份報(bào)告《國(guó)家生物防御藍(lán)圖：需要進(jìn)行的重大改革》，這是迄今為止該小組發(fā)布的最為權(quán)威的一份報(bào)告。

該報(bào)告首先指出了美國(guó)政府沒(méi)有像面對(duì)其他威脅一樣對(duì)生物威脅提供同等程度的關(guān)注，這導(dǎo)致生物防御缺乏一個(gè)單一的領(lǐng)導(dǎo)者來(lái)操作，進(jìn)而確定優(yōu)先次序，協(xié)調(diào)并讓各機(jī)構(gòu)對(duì)共同的國(guó)家生物防御工作負(fù)責(zé)。這一弱點(diǎn)妨礙了對(duì)生物威脅的充分防御。

在聯(lián)邦層面，美國(guó)需要進(jìn)行政府間和多學(xué)科的努力，需要集中有效的領(lǐng)導(dǎo)來(lái)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)這些努力，但由于缺乏這些努力，生物防御活動(dòng)的協(xié)調(diào)不夠充分。這個(gè)問(wèn)題很大程度上可以通過(guò)副總統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)和白宮生物防御協(xié)調(diào)委員會(huì)的建立來(lái)解決。此外，由于缺乏全面的生物防御戰(zhàn)略和統(tǒng)一的預(yù)算編制方法，協(xié)調(diào)問(wèn)題更為嚴(yán)重，而這對(duì)任何戰(zhàn)略機(jī)構(gòu)間的工作都至關(guān)重要。由于缺乏這些重要組成部分，導(dǎo)致對(duì)威脅的認(rèn)知不夠以及各機(jī)構(gòu)之間的監(jiān)督不足，國(guó)會(huì)的監(jiān)督工作也受到阻礙。通過(guò)定期和深入的國(guó)會(huì)議員情報(bào)簡(jiǎn)報(bào)以及國(guó)會(huì)聯(lián)合監(jiān)督議程的實(shí)施，可以緩解這些矛盾。

在地方層面，協(xié)調(diào)工作不僅僅體現(xiàn)在聯(lián)邦政府內(nèi)部各部門之間，也同樣體現(xiàn)在聯(lián)邦政府與州政府、地方政府之間的關(guān)系上。美國(guó)的生物防御工作不是單一的聯(lián)邦政府的職能，因?yàn)樯锸录挠绊戨m然能在全國(guó)范圍內(nèi)感受到，但必須落實(shí)到事發(fā)地才能得到解決。為此，聯(lián)邦政府必須幫助加強(qiáng)州、地方和社區(qū)的生物防御能力，并增加對(duì)它們的支持。具體而言，快速準(zhǔn)確地識(shí)別人類、動(dòng)物或環(huán)境中移動(dòng)的病原體是必要的，但這種鑒定的進(jìn)展仍難以捉摸，聯(lián)邦政府必須實(shí)施全國(guó)綜合的生物監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，大幅提高生物環(huán)境監(jiān)測(cè)能力，并大幅增加動(dòng)物數(shù)據(jù)的搜集。同時(shí)，聯(lián)邦政府還必須通過(guò)改進(jìn)培訓(xùn)、加強(qiáng)個(gè)人保護(hù)和更好的情報(bào)共享來(lái)證明對(duì)緊急情況的支持，必須為州、地方和社區(qū)部門提供合理和持續(xù)的財(cái)政支持。并且，通過(guò)更嚴(yán)格地管理醫(yī)院準(zhǔn)備計(jì)劃資金，開(kāi)發(fā)醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療補(bǔ)助服務(wù)中心以及選擇醫(yī)院作為生物防御專業(yè)中心的認(rèn)證來(lái)增加對(duì)醫(yī)院系統(tǒng)的支持。①“A National Blueprint for Biodefense：Leadership and Major Reform Needed to Optimize Efforts”， Blue Ribbon Study Panel on Biodefense， October， 2015， https：／／www.biodefensestudy.org／a-national-blueprint-for-biodefense.

該報(bào)告強(qiáng)調(diào)集權(quán)和集中領(lǐng)導(dǎo)在生物防御中的重要性，“一位權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)者，可以促進(jìn)生物防御的重大進(jìn)展，副總統(tǒng)以及實(shí)現(xiàn)行政和立法部門戰(zhàn)略愿景的跨部門專家團(tuán)隊(duì)可以在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，在協(xié)調(diào)聯(lián)邦活動(dòng)、建立跨部門伙伴關(guān)系方面尤其如此”。②同①。在此基礎(chǔ)上，該報(bào)告提出了33項(xiàng)政策建議，諸如成立白宮生物防御協(xié)調(diào)委員會(huì)、副總統(tǒng)任白宮生物防御協(xié)調(diào)委員會(huì)主席、制定和更新全面的國(guó)家生物防御戰(zhàn)略、加強(qiáng)對(duì)動(dòng)物和人畜共患疾病爆發(fā)的監(jiān)測(cè)和規(guī)劃、改善生物防御醫(yī)療體系、加強(qiáng)與州以及地方和社區(qū)的信息分享工作、統(tǒng)一生物防御預(yù)算、制定明確的國(guó)會(huì)議程、實(shí)施生物防御的軍民合作，等等。該報(bào)告最后的結(jié)論指出，如果美國(guó)遵循《國(guó)家生物防御藍(lán)圖》，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)力并在已有工作的基礎(chǔ)上開(kāi)展重大改革，在生物防御方面就會(huì)實(shí)現(xiàn)更為可觀的進(jìn)步。③同①。該小組力圖通過(guò)這份報(bào)告來(lái)確定具體的短期、中期和長(zhǎng)期的政策行動(dòng)，幫助政府糾正不足之處。

并且，該報(bào)告描述了“伊斯蘭國(guó)”所構(gòu)成的威脅、美國(guó)政府對(duì)致命生物制劑的不當(dāng)處理以及將生物防御準(zhǔn)備作為國(guó)家優(yōu)先考慮的理由。除《國(guó)家生物防御藍(lán)圖》之外，生物防御藍(lán)帶研究小組還發(fā)布了另外四項(xiàng)報(bào)告。2016年12月，發(fā)布報(bào)告《生物防御指標(biāo)》，詳細(xì)評(píng)估了聯(lián)邦政府實(shí)施一年期行動(dòng)項(xiàng)目的工作，指出聯(lián)邦政府應(yīng)在一年內(nèi)完成與該小組建議相關(guān)的46個(gè)行動(dòng)項(xiàng)目。自發(fā)布《國(guó)家生物防御藍(lán)圖》以來(lái)的一年中，在46個(gè)行動(dòng)項(xiàng)目中，政府在其中的17個(gè)項(xiàng)目取得了一些進(jìn)展，但只完成了兩個(gè)。④“Biodefense Indicators”， Blue Ribbon Study Panel on Biodefense， December， 2016， https：／／www.biodefensestu dy.org／biodefense-indicators.并且，審查中最明顯的問(wèn)題之一是部門級(jí)生物防御預(yù)算的不連貫性，對(duì)新發(fā)傳染病事件的預(yù)算劃分不夠完善的規(guī)劃對(duì)美國(guó)政府的應(yīng)對(duì)產(chǎn)生負(fù)面影響。

為此，該報(bào)告呼吁新當(dāng)選的特朗普總統(tǒng)將生物防御領(lǐng)導(dǎo)制度化，即由新總統(tǒng)繼承的生物防御體系需要更加集中的領(lǐng)導(dǎo)。此外，人畜共患疾病的檢測(cè)與應(yīng)對(duì)、農(nóng)業(yè)安全威脅、生命科學(xué)的網(wǎng)絡(luò)脆弱性、軍事技術(shù)到民用技術(shù)的轉(zhuǎn)讓，這些問(wèn)題都應(yīng)當(dāng)是美國(guó)新政府關(guān)注的議題。

2017年10月，生物防御藍(lán)帶研究小組發(fā)布報(bào)告《保護(hù)動(dòng)物和農(nóng)業(yè)》，農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，針對(duì)人畜共患疾病的發(fā)病率不斷增加，該報(bào)告表明需要加大力度消除隱患來(lái)減少對(duì)美國(guó)農(nóng)業(yè)部門的沖擊。該報(bào)告分為領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、合作、創(chuàng)新四部分。在領(lǐng)導(dǎo)方面，報(bào)告強(qiáng)調(diào)白宮一級(jí)的政治領(lǐng)導(dǎo)是必要的，以提高生物防御作為國(guó)家的關(guān)鍵要求，副總統(tǒng)與國(guó)會(huì)一起推動(dòng)農(nóng)業(yè)防御體系的構(gòu)建，白宮應(yīng)確保國(guó)家生物防御戰(zhàn)略應(yīng)對(duì)糧食和農(nóng)業(yè)面臨的威脅，并確保將詳細(xì)的農(nóng)業(yè)防御支出納入跨領(lǐng)域的生物防御預(yù)算分析；在協(xié)調(diào)方面，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)部與聯(lián)邦調(diào)查局之間的協(xié)調(diào)和信息共享，減少機(jī)構(gòu)之間的功能重疊，并明確指示其他聯(lián)邦部門支持對(duì)農(nóng)業(yè)犯罪和農(nóng)業(yè)恐怖主義的調(diào)查工作；在合作方面，早期監(jiān)測(cè)和發(fā)現(xiàn)是減輕其影響和縮短反應(yīng)持續(xù)時(shí)間的最重要手段之一，雖然美國(guó)的生物防御工作取得了明顯的成效，但在疫情的快速監(jiān)測(cè)和診斷方面仍然欠缺，白宮應(yīng)該將動(dòng)植物和人類健康等全部納入生物監(jiān)測(cè)活動(dòng)的范疇，并指示相關(guān)部門制定預(yù)算需求，國(guó)家安全委員會(huì)應(yīng)該指導(dǎo)機(jī)構(gòu)間合作伙伴制定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，以衡量生物監(jiān)測(cè)投資的價(jià)值，國(guó)會(huì)應(yīng)該資助和促進(jìn)增加牲畜和野生動(dòng)物數(shù)據(jù)的收集，增加對(duì)農(nóng)業(yè)部國(guó)家野生動(dòng)物疾病計(jì)劃的撥款；在創(chuàng)新方面，國(guó)家需要科學(xué)的解決方案來(lái)推動(dòng)農(nóng)業(yè)防御超越目前的局限，美國(guó)農(nóng)業(yè)部應(yīng)進(jìn)一步制定禽流感和其他疾病的疫苗使用政策。⑤“Defense of Animal Agriculture”， Blue Ribbon Study Panel on Biodefense， October， 2017， https：／／www.biodefensestudy.org／defense-of-animal-agriculture.此外，農(nóng)業(yè)部和國(guó)土安全部應(yīng)制定農(nóng)業(yè)防御設(shè)施運(yùn)營(yíng)的商業(yè)計(jì)劃，該計(jì)劃面向國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)，并將公共和私營(yíng)部門都納入其中。

2018年2月，生物防御藍(lán)帶研究小組發(fā)布報(bào)告《生物防御的預(yù)算改革》，指出美國(guó)生物防御戰(zhàn)略的最終成功取決于其所指導(dǎo)的活動(dòng)的優(yōu)先次序以及對(duì)這些活動(dòng)的資金分配。目前，各部門和機(jī)構(gòu)要求單獨(dú)籌集資金，他們各自與管理和預(yù)算辦公室（The Office of Management and Budget，OMB）協(xié)商其年度預(yù)算請(qǐng)求，然后由部門和機(jī)構(gòu)向國(guó)會(huì)提交預(yù)算申請(qǐng)。作為提交的一部分，管理和預(yù)算辦公室不提供整個(gè)政府的生物防御支出開(kāi)支。這種預(yù)算問(wèn)題導(dǎo)致的結(jié)果是有太多單獨(dú)的機(jī)構(gòu)致力于生物防御，而且協(xié)調(diào)不夠。正如利伯曼所說(shuō)：“管理和預(yù)算辦公室不知道聯(lián)邦政府在生物防御方面的花費(fèi)是多少，因?yàn)榭杀氖聦?shí)是，有超過(guò)二十多個(gè)機(jī)構(gòu)正在生物防御的‘孤島’中工作，這增加了我們的脆弱性。一旦我們制定了戰(zhàn)略并將該戰(zhàn)略與預(yù)算改革相匹配……這就是更有效的生物防御戰(zhàn)略的開(kāi)端”。①Kim Riley，“Blue Ribbon Study Panel on Biodefense Warns Congress Against Delaying Federal Funds Tied to Comprehensive Strategy”， Homeland Preparedness News， February 28， 2018， https：／／homelandprepnews.com／countermeasures／27042-blue-ribbon-studypanel-biodefense-warns-congress-delaying-federal-funds-tied-compreh ensive-strategy／.

該報(bào)告建議管理和預(yù)算辦公室每年向國(guó)會(huì)提交綜合預(yù)算申請(qǐng)，概述聯(lián)邦范圍內(nèi)的生物防御支出，以及它如何與任務(wù)目標(biāo)掛鉤。②“Blue Ribbon Study Panel on Biodefense Calls for Strategic Budgeting Tied to New National Biodefense Strategy”， Blue Ribbon Study Panel on Biodefense， February 26， 2018， https：／／www.biodefensestudy.org ／news-item ／blue-ribbon-study-panel-on-biodefensecalls-for-strategic-budgeting-tied-to-new-national-biodefense.綜合預(yù)算將有助于國(guó)會(huì)全面了解現(xiàn)有投資和優(yōu)先事項(xiàng)。首先在領(lǐng)導(dǎo)方面，制定綜合生物防御預(yù)算的工作始于白宮，副總統(tǒng)負(fù)責(zé)生物防御體系的政治領(lǐng)導(dǎo)，幫助制定重要的預(yù)算優(yōu)先事項(xiàng)；其次在預(yù)算編制、評(píng)估和提交方面，管理和預(yù)算辦公室根據(jù)國(guó)家生物防御戰(zhàn)略來(lái)評(píng)估部門和機(jī)構(gòu)的要求，白宮向國(guó)會(huì)提交綜合預(yù)算申請(qǐng)、五年生物防御預(yù)算計(jì)劃和預(yù)算橫向計(jì)劃；最后在授權(quán)和撥款方面，國(guó)會(huì)通過(guò)以下方式實(shí)現(xiàn)生物防御綜合預(yù)算編制過(guò)程：協(xié)調(diào)撥款小組委員會(huì)的資金優(yōu)先順序，設(shè)立公共衛(wèi)生應(yīng)急資金，由不少于20億美元的年度資金組成，并補(bǔ)充定期年度撥款。③“Budget Reform for Biodefense”， Blue Ribbon Study Panel on Biodefense， February， 2018， https：／／www.biodefensestudy.org／Budget-Reform-for-Biode fense-Feb-2018.htm.該報(bào)告還主張國(guó)會(huì)成立一個(gè)兩黨、兩院制生物防御工作組，以制定預(yù)算編制解決方案，確定能夠簡(jiǎn)化生物防御監(jiān)督的結(jié)構(gòu)和程序。

2018年10月，生物防御藍(lán)帶研究小組發(fā)布報(bào)告《堅(jiān)守生物防御第一線》，該報(bào)告的主題是聯(lián)邦政府與各地方政府在生物防御中的縱向關(guān)系。通過(guò)實(shí)地調(diào)研，該小組發(fā)現(xiàn)，美國(guó)各地的基本準(zhǔn)備、反應(yīng)和恢復(fù)的基礎(chǔ)設(shè)施差異很大，使整個(gè)國(guó)家面臨較大的風(fēng)險(xiǎn)。例如，如果一個(gè)社區(qū)無(wú)法被納入其州內(nèi)可以快速識(shí)別生物威脅的實(shí)驗(yàn)室系統(tǒng)，那么該社區(qū)就會(huì)變得脆弱，那些生活在邊境地區(qū)的人們也是如此。它提醒白宮和國(guó)會(huì)，州、地方、社區(qū)在生物國(guó)防中發(fā)揮著巨大作用，在生物攻擊和流行病爆發(fā)之前，州長(zhǎng)和地方政府的各級(jí)官員應(yīng)將生物防御作為一個(gè)優(yōu)先考慮的事項(xiàng)。為此，該報(bào)告提出政策建議，來(lái)提高州政府、地方政府與聯(lián)邦政府分擔(dān)大規(guī)模生物事件準(zhǔn)備、響應(yīng)和災(zāi)后恢復(fù)重建的責(zé)任，這些政策建議包括：（1）統(tǒng)一并建立新的國(guó)家緊急醫(yī)療服務(wù)系統(tǒng)，包括在衛(wèi)生及公共服務(wù)部設(shè)立國(guó)家緊急醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)；（2）提供醫(yī)療保健服務(wù)；（3）改進(jìn)國(guó)家藥品儲(chǔ)備、醫(yī)療設(shè)備和基本醫(yī)療用品儲(chǔ)存的分銷體系；（4）加強(qiáng)實(shí)驗(yàn)室的生物監(jiān)測(cè)；（5）將生物防御作為選舉官員的優(yōu)先事項(xiàng)來(lái)滿足公眾期望。④“Holding the Line on Biodefense”， Blue Ribbon Study Panel on Biodefense， October，2018， https：／／www.biode fensestudy.org／Holding-the-Line-on-Biodefense.

這四份報(bào)告是《國(guó)家生物防御藍(lán)圖》在生物國(guó)防某一方面的具體體現(xiàn)，即《國(guó)家生物防御藍(lán)圖》的指導(dǎo)方針和中心思想都貫穿于這四份報(bào)告的始終。通過(guò)這些報(bào)告，生物防御藍(lán)帶研究小組確定了國(guó)家生物防御態(tài)勢(shì)的系統(tǒng)性弱點(diǎn)，評(píng)估了正在開(kāi)展的工作，以提高國(guó)家的生物防御能力，進(jìn)而預(yù)防、制止、準(zhǔn)備、檢測(cè)、響應(yīng)、歸因、恢復(fù)和減輕生物事件的影響。該小組繼續(xù)倡導(dǎo)通過(guò)更多的會(huì)議討論形成報(bào)告使政府決策層能夠采納這些建議。

3.4 生物防御藍(lán)帶研究小組評(píng)估、督促美國(guó)生物國(guó)防戰(zhàn)略的實(shí)施，充當(dāng)政府與民間、行政與立法部門溝通的橋梁

2015年3月12日，紐約市衛(wèi)生部門聯(lián)合洛杉磯和芝加哥的衛(wèi)生部門召開(kāi)遠(yuǎn)程會(huì)議，討論了他們獨(dú)特的生物防護(hù)挑戰(zhàn)，以及在資金準(zhǔn)備、醫(yī)療對(duì)策等方面的問(wèn)題和規(guī)劃生物監(jiān)測(cè)計(jì)劃（BioWatch）的可行結(jié)果。本次會(huì)議通過(guò)生物防御藍(lán)帶研究小組向美國(guó)國(guó)會(huì)提出政策建議，包括增加對(duì)人口密集型城市在生物防御方面的資金支持；提前部署醫(yī)藥分發(fā)點(diǎn)以及時(shí)提供給高風(fēng)險(xiǎn)、人口密度高的城市；政府應(yīng)支持和培訓(xùn)州和地方政府官員，以便其能面對(duì)緊急情況做出反應(yīng)；國(guó)會(huì)應(yīng)建立一個(gè)跨部門的生物監(jiān)測(cè)機(jī)制。①“Satellite Meeting Hosted NYC Dept of Health and Mental Hygiene”， Blue Ribbon Study Panel on Biodefense， March 12， 2015，https：／／www.biodefensestudy.org／event／meeting-by-nyc-dept-ofhealth-and-mental-hygiene-relea se-date-jan-6-20180.

2016年9月14日，該小組成員阿莎·M·喬治（Asha M.George）與美國(guó)國(guó)會(huì)議員和國(guó)會(huì)工作人員討論了美國(guó)生物防御工作的現(xiàn)狀，并闡釋了為什么公私伙伴關(guān)系即官民結(jié)合仍然是解決國(guó)家安全威脅的關(guān)鍵戰(zhàn)略。在生物防御中，該小組認(rèn)為政府的職責(zé)應(yīng)該包括：共享信息、創(chuàng)建和管理物資儲(chǔ)備、提供資金和啟動(dòng)項(xiàng)目、確定標(biāo)準(zhǔn)和要求、發(fā)展反應(yīng)能力；而私人部門的職責(zé)應(yīng)該包括：建立商業(yè)體系、提供資源和專家、與政府一起承擔(dān)責(zé)任、建立自己的回應(yīng)機(jī)制、克服政府的弊端。通過(guò)這種公私合作，雙方可以取長(zhǎng)補(bǔ)短，相得益彰。②“Presentation to Congressional Briefing，U.S.House of Representatives，Public-Private Partnerships and Biodefense and Pandemic Preparedness”， Blue Ribbon Study Panel on Biodefense， September 14，2016，https：／／www.biodefensestudy.org／event／presentation-tocongressional-briefing-u-s-house-of-representatives-public-private-partnerships-and-.

特朗普政府于2018年9月18日發(fā)布的《國(guó)家生物防御新戰(zhàn)略》概述了管理自然發(fā)生、意外或故意事件造成的生物威脅風(fēng)險(xiǎn)的措施。白宮、國(guó)家安全委員會(huì)和牽頭機(jī)構(gòu)，如衛(wèi)生及公共服務(wù)部，仍處于召集聯(lián)邦機(jī)構(gòu)代表和了解建立協(xié)調(diào)委員會(huì)以實(shí)施該戰(zhàn)略所需的基礎(chǔ)設(shè)施的早期階段。生物防御藍(lán)帶研究小組繼續(xù)監(jiān)督國(guó)家生物防御戰(zhàn)略的進(jìn)展、其實(shí)施情況以及各機(jī)構(gòu)對(duì)指導(dǎo)目標(biāo)的回應(yīng)，并繼續(xù)提供有關(guān)參與機(jī)會(huì)的信息。2018年11月14日，為了貫徹落實(shí)特朗普總統(tǒng)頒布的《國(guó)家生物防御新戰(zhàn)略》，生物防御藍(lán)帶研究小組主持實(shí)施國(guó)家生物防御戰(zhàn)略會(huì)議，在關(guān)于實(shí)施國(guó)家生物防御戰(zhàn)略的機(jī)構(gòu)間討論之后，與會(huì)的聯(lián)邦官員同意美國(guó)需要對(duì)民用和軍事生物防御工作采取更加協(xié)調(diào)的方法。國(guó)土安全部、疾病控制與預(yù)防中心、政府問(wèn)責(zé)辦公室和國(guó)家安全委員會(huì)的官員討論了如何改進(jìn)跨機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)。③Lewis-Burke Associates LLC，“Defense Policy Newsletter”，December 3， 2018， https：／／mailchi.mp／520c047bbe10／uf7g4ldspd-2212705？e=d 63aa19038#3.

通過(guò)公開(kāi)會(huì)議和調(diào)查研究，該小組確定了國(guó)家生物防御態(tài)勢(shì)的系統(tǒng)性弱點(diǎn)，并且，該小組利用自身兼容民主共和兩黨、容納現(xiàn)任和前任國(guó)會(huì)議員以及行政官員的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，做到集思廣益，傾聽(tīng)各界不同的利益訴求，與行政部門和立法部門保持密切接觸，并為他們提出近期和長(zhǎng)期行動(dòng)建議。

作為美國(guó)生物國(guó)防的見(jiàn)證者、參與者、監(jiān)督者與推動(dòng)者，生物防御藍(lán)帶研究小組為美國(guó)的生物防御工作做出了重大貢獻(xiàn)。該小組的成員均曾任職于國(guó)土安全等相關(guān)部門或?yàn)樯镱I(lǐng)域?qū)W者，在知識(shí)、技術(shù)、政策、影響力方面都有著極大的優(yōu)勢(shì)。從初期的與生物領(lǐng)域相關(guān)行業(yè)合作到對(duì)公眾進(jìn)行宣傳演講，該小組正在逐步擴(kuò)大影響力。

盡管該小組提出的諸多建議的落實(shí)情況并不理想，特別是建議的具體落實(shí)需要大量的資金投入和巨大的政府工作流程改革，實(shí)施難度較大，其提出的33條主要建議的落實(shí)極具挑戰(zhàn)，但是，該小組的《國(guó)家生物防御藍(lán)圖》最終影響了特朗普總統(tǒng)和他2018年發(fā)布的《國(guó)家生物防御新戰(zhàn)略》。雖然特朗普總統(tǒng)任命衛(wèi)生及公共服務(wù)部部長(zhǎng)為生物防御的負(fù)責(zé)人而非該小組建議的副總統(tǒng)，但在生物威脅的范疇、①生物防御藍(lán)帶研究小組建議政府將所有生物威脅（而非僅僅是恐怖主義威脅）納入國(guó)家戰(zhàn)略。機(jī)構(gòu)改革、預(yù)算改革等方面，特朗普總統(tǒng)基本都采納了該小組的觀點(diǎn)。此外，2018年12月，特朗普總統(tǒng)簽署了《2018年農(nóng)業(yè)提升法案》（Agriculture Improvement Act of 2018）。該法案囊括了生物防御藍(lán)帶研究小組提出的保護(hù)美國(guó)食品和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)免受生物攻擊和疾病爆發(fā)、制定國(guó)家動(dòng)物疾病準(zhǔn)備和反應(yīng)計(jì)劃以及成立國(guó)家動(dòng)物疫苗銀行等一系列建議。②“Blue Ribbon Panel Lauds Congress for Passage of Farm Bill With Provisions to Protect Food Supply”， Homeland Preparedness News， December 26，2018，https：／／homelandprepnews.com／stories／31880-blue-ribbon-pane l-lauds-congress-for-passage-of-farmbill-with-provisions-to-protect-food-supply／.

生物防御藍(lán)帶研究小組致力于保障生物國(guó)防安全，并為政策的制定提出行之有效的對(duì)策建議，從而發(fā)揮自身最大的價(jià)值。該小組的創(chuàng)始成員、現(xiàn)任國(guó)會(huì)眾議員唐納·莎拉拉（Donna Shalala）說(shuō)：“當(dāng)我加入該小組時(shí)，我不確定我們可以像前政府官員那樣產(chǎn)生什么樣的影響，但是，隨著《國(guó)家生物防御新戰(zhàn)略》的發(fā)布，我們的建議得到了認(rèn)真對(duì)待并采取了行動(dòng)。我為該小組所做的工作感到自豪，并且該小組擁有兩黨的聲音，這將有助于使美國(guó)更安全。”③“FormerWhiteHouseHomelandSecurityAdvisorLisa Monaco Joins Panel”， Blue Ribbon Study Panel on Biodefense， January 2， 2019， https：／／www.biodefensestudy.org／news-item／former-whitehouse-homeland-security-advisor-lisa-monaco-joins-panel.可以預(yù)想，該小組將繼續(xù)評(píng)估生物防御面臨的挑戰(zhàn)，確定生物防御的現(xiàn)實(shí)與預(yù)期的差距并敦促改革，并倡導(dǎo)通過(guò)更多的會(huì)議、報(bào)告來(lái)推動(dòng)美國(guó)政府采納相關(guān)的政策建議。

四、美國(guó)生物國(guó)防計(jì)劃取得的成績(jī)

4.1 軍民融合的生物國(guó)防體制下美國(guó)生物科技的快速發(fā)展與生物國(guó)防體制的全面完善

美國(guó)政府高度重視生物國(guó)防，并投入大量資金發(fā)展生物技術(shù)，鼓勵(lì)科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)研究，推動(dòng)了生物科技的發(fā)展。值得強(qiáng)調(diào)的是，植物基因跨部門工作組是其中的突出代表，該工作組直接由美國(guó)總統(tǒng)掛名領(lǐng)導(dǎo)，由國(guó)家科學(xué)技術(shù)政策辦公室牽頭協(xié)調(diào)政府各部門的工作，開(kāi)展國(guó)家植物基因組計(jì)劃的攻關(guān)研究，通過(guò)這種國(guó)家集中體制，取得了一系列基礎(chǔ)性、創(chuàng)新性的研究成果。同時(shí)，美國(guó)發(fā)表了人類基因組工作草圖，并完成人類基因組計(jì)劃的測(cè)序工作，也是世界上最早推廣種植轉(zhuǎn)基因作物的國(guó)家，更在全球范圍內(nèi)擁有多個(gè)生物實(shí)驗(yàn)研究所、研究基地。

由于美國(guó)政府的高度重視，美國(guó)的一些高等院校和商業(yè)公司也逐漸參與到生物國(guó)防建設(shè)中。在軍民融合方面，美國(guó)生物國(guó)防的軍民融合不僅僅是美國(guó)政府與軍方的單方行動(dòng)，也曾經(jīng)受到來(lái)自國(guó)內(nèi)反對(duì)越南戰(zhàn)爭(zhēng)浪潮的影響，1972年《禁止生物武器公約》的簽署也助推了美國(guó)生物國(guó)防軍民融合的進(jìn)程。該公約簽署后，美國(guó)聯(lián)邦政府隨即啟動(dòng)了一項(xiàng)旨在將封存在政府實(shí)驗(yàn)室內(nèi)的技術(shù)轉(zhuǎn)移到私營(yíng)的相關(guān)部門的計(jì)劃，這可以看做是美國(guó)政府在生物國(guó)防領(lǐng)域推動(dòng)軍民融合的開(kāi)始。為了推動(dòng)軍事技術(shù)的和平利用及相關(guān)研究的商業(yè)利用與軍民融合，美國(guó)聯(lián)邦政府進(jìn)行了一系列旨在加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)以促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新的改革，突出表現(xiàn)為1971年修改專利法與1980年通過(guò)《貝-多爾和史蒂文森·懷德勒法案》（the Bayh-Dole and Stevenson Wydler Acts）。④Linda Weiss，America Inc.？ Innovation and Enterprise in the National Security State，Cornell University Press， 2014，pp.34-35.自冷戰(zhàn)時(shí)期生物國(guó)防領(lǐng)域開(kāi)始的軍轉(zhuǎn)民與軍民融合后，美國(guó)對(duì)專利制度與許可證制度的改革對(duì)保護(hù)美國(guó)在生物領(lǐng)域的發(fā)明創(chuàng)造起到了重要作用。

當(dāng)前設(shè)立生物國(guó)防研究中心的美國(guó)高校有約翰·霍普金斯大學(xué)、斯坦福大學(xué)、伊利諾斯大學(xué)、喬治麥生大學(xué)、德克薩斯理工大學(xué)和圣路易斯大學(xué)等，⑤秦篤烈：“21世紀(jì)生物醫(yī)學(xué)將成為國(guó)家安全的前沿——透視美國(guó)生物國(guó)防戰(zhàn)略和實(shí)施”，《中華醫(yī)學(xué)信息導(dǎo)報(bào)》，2003年第15期，第16頁(yè)。參與生物技術(shù)研究和生物產(chǎn)品開(kāi)發(fā)的美國(guó)公司有塞皮里奧（Sciperio）生物技術(shù)公司、孟山都公司、杜邦公司等。這些高校和公司與美國(guó)軍方存在密切的合作聯(lián)系，它們的研究也得到軍方的資助。此外，美國(guó)國(guó)防部、國(guó)土安全部、農(nóng)業(yè)部以及衛(wèi)生與公共服務(wù)部等政府部門也參與到美國(guó)生物國(guó)防技術(shù)的開(kāi)發(fā)與應(yīng)用中去。①Frank L.Smith III，American Biodefense：How Dangerous Ideas about Biological Weapons Shape National Security，Cornell University Press，2014，p.13.這種不同部門間的廣泛合作與軍民融合的重要體現(xiàn)是美國(guó)國(guó)立衛(wèi)生研究院（National Institutes of Health，NIH）在美國(guó)的生物國(guó)防中發(fā)揮的作用，其所屬的弗雷德里克癌癥研究與發(fā)展中心（Frederick Cancer Research and Development Center）為生物國(guó)防事業(yè)提供了極為重要的知識(shí)儲(chǔ)備作為研究的基礎(chǔ)，而此研究中心隨后接收了美國(guó)軍方的生物戰(zhàn)設(shè)施。②Linda Weiss，America Inc.？ Innovation and Enterprise in the National Security State，Cornell University Press， 2014， p.35.為了助推生物國(guó)防領(lǐng)域的軍民融合事業(yè)發(fā)展與技術(shù)進(jìn)步，美國(guó)對(duì)專利制度與許可證制度進(jìn)行改革，也有力促進(jìn)了生物國(guó)防技術(shù)的研發(fā)與應(yīng)用。③同②，p.41.美國(guó)通過(guò)這種公私合作、跨學(xué)科研究的模式所建構(gòu)的包括生物醫(yī)學(xué)、軍事醫(yī)學(xué)、生物化學(xué)、基因工程在內(nèi)的生物科技不斷引領(lǐng)全球科技創(chuàng)新的潮流，其科技實(shí)力睥睨天下，也為其構(gòu)建生物國(guó)防體系提供了令他國(guó)無(wú)法望其項(xiàng)背的強(qiáng)有力的技術(shù)支撐。

4.2 構(gòu)建起一個(gè)較為完整的生物國(guó)防體系，保障國(guó)民安全

美國(guó)頒布了《公共衛(wèi)生安全與生物恐怖主義預(yù)警應(yīng)對(duì)法》、《生物盾牌法案》、《應(yīng)對(duì)生物威脅的國(guó)家戰(zhàn)略》、《優(yōu)化管理布薩特行動(dòng)法案》等一系列法律，為生物國(guó)防提供法律保障。為保障法律實(shí)施，美國(guó)先后建立一系列機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步架構(gòu)生物國(guó)防體系。美國(guó)國(guó)防部下屬三大軍事醫(yī)學(xué)項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，分別是國(guó)防高級(jí)研究計(jì)劃局（DARPA）、國(guó)防威脅降低局（DTRA）和美國(guó)陸軍醫(yī)學(xué)研究與物資部（USAMRMC）。美國(guó)至少有6個(gè)反生物恐怖活動(dòng)的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，已經(jīng)建立的應(yīng)對(duì)生物恐怖主義的信息系統(tǒng)達(dá)到72個(gè)，其中包括監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、檢測(cè)系統(tǒng)、技術(shù)支持系統(tǒng)、通訊報(bào)告系統(tǒng)，而且大多數(shù)信息系統(tǒng)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了內(nèi)部和外部的有效溝通和聯(lián)系。同時(shí)以威脅感知、預(yù)防防護(hù)、監(jiān)測(cè)和檢測(cè)、應(yīng)對(duì)和維護(hù)為防御重點(diǎn)，多層次多方面構(gòu)建防御網(wǎng)，提高了防御生物威脅的能力。④田德橋等：“美國(guó)生物防御戰(zhàn)略計(jì)劃分析”，《軍事醫(yī)學(xué)》，2012年第10期，第774-775頁(yè)。它所構(gòu)筑的生物盾牌計(jì)劃，借助與生物科技企業(yè)、醫(yī)藥公司以及相關(guān)科研單位的合作，來(lái)發(fā)展生物醫(yī)學(xué)，存儲(chǔ)醫(yī)療物資和設(shè)備，進(jìn)而維護(hù)國(guó)家安全。⑤吉榮榮、雷二慶、徐天昊：“美國(guó)生物盾牌計(jì)劃的完善進(jìn)程及實(shí)施效果”，《軍事醫(yī)學(xué)》，2013年第3期，第176頁(yè)。與此同時(shí)，美國(guó)還構(gòu)建醫(yī)療應(yīng)對(duì)體系，從短期應(yīng)急和長(zhǎng)期預(yù)防兩個(gè)層面應(yīng)對(duì)生物武器威脅。在中短期方面，使用現(xiàn)存的、已證明有效的方法；從長(zhǎng)期看，由于威脅發(fā)生變化不可避免，現(xiàn)存的防御方法可能會(huì)失效，所以需要長(zhǎng)期投資，支持基礎(chǔ)研究的進(jìn)一步發(fā)展，提高應(yīng)對(duì)不斷發(fā)展變化的威脅的靈活應(yīng)變能力。

此外，加強(qiáng)國(guó)際合作，促進(jìn)全球范圍內(nèi)的生物防御保障。美國(guó)與其他國(guó)家共同簽訂維護(hù)《禁止生物武器公約》，通過(guò)銷毀武器、成員協(xié)商、建立信任協(xié)商等措施，力圖構(gòu)建起維護(hù)美國(guó)利益的防止生物武器發(fā)展和擴(kuò)散的重要國(guó)際機(jī)制。

4.3 高度發(fā)達(dá)的生物國(guó)防技術(shù)與完善的生物國(guó)防軍民融合體制加強(qiáng)了美國(guó)在國(guó)際談判中的重要地位

根據(jù)羅伯特·杰維斯（Robert Jervis）創(chuàng)造性的攻防理論，國(guó)家對(duì)國(guó)防事業(yè)的投入力度往往取決于其對(duì)所受威脅的種類、來(lái)源以及強(qiáng)弱的認(rèn)知，而國(guó)家之間可以通過(guò)簽訂協(xié)約等方式達(dá)成合作以避免彼此間的零和博弈與安全困境。杰維斯認(rèn)為，具有較高的“安全邊際”（Margin of Safety）的國(guó)家更傾向于合作。⑥Robert Jervis，“Cooperation under the Security Dilemma”，World Politics，Vol.30，No.2，1978，pp.172-173.

“安全邊際”的本質(zhì)是國(guó)家在合作中所能承受對(duì)方背叛所帶來(lái)的損失之大小。因此，具有更高的脆弱性（vulnerability）的國(guó)家更不易參加合作，即更容易采取對(duì)抗性的政策。①Robert Jervis，“Cooperation under the Security Dilemma”，World Politics，Vol.30，No.2，1978，p.173.在生物國(guó)防領(lǐng)域，一國(guó)的自然地理?xiàng)l件、生物國(guó)防技術(shù)研發(fā)能力以及公共衛(wèi)生制度的完善程度等構(gòu)成了對(duì)國(guó)家面對(duì)生物威脅時(shí)的脆弱性。因此，美國(guó)自二戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)對(duì)生物國(guó)防領(lǐng)域的巨額投資帶來(lái)的完善的生物國(guó)防體系降低了美國(guó)面臨生物威脅時(shí)的“脆弱性”，因而增大了美國(guó)發(fā)起與參與國(guó)際合作，特別是同蘇聯(lián)的合作時(shí)的籌碼與底氣。尼克松政府于1969年11月25日發(fā)表《國(guó)家安全決策備忘錄第35號(hào)文件》以闡述美國(guó)的生物與化學(xué)武器政策，隨后美國(guó)政府宣布放棄生產(chǎn)、儲(chǔ)存毒素武器的權(quán)利。在隨后圍繞生物武器與化學(xué)武器裁撤的談判中，美國(guó)取得了主動(dòng)權(quán)并促使蘇聯(lián)的立場(chǎng)向美國(guó)靠攏，美國(guó)所持有的將生物武器與化學(xué)武器分別對(duì)待的立場(chǎng)最終在《禁止生物武器公約》中得到了體現(xiàn)。②劉磊、黃卉：“尼克松政府對(duì)生化武器的政策與《禁止生物武器公約》”，《史學(xué)月刊》，2014年第4期，第69頁(yè)。自“9·11”事件以來(lái)，美國(guó)向各國(guó)提供關(guān)于加入和執(zhí)行《禁止生物武器公約》的信息和幫助，還應(yīng)請(qǐng)求向現(xiàn)有的《禁止生物武器公約》締約國(guó)提供幫助，討論與完成執(zhí)行要求有關(guān)的問(wèn)題，將以前的生物武器生產(chǎn)設(shè)施轉(zhuǎn)用于和平用途，同時(shí)銷毀雙重用途的設(shè)備，加速藥物和疫苗的開(kāi)發(fā)，特別是高度傳染性疾病的藥物和疫苗的開(kāi)發(fā)，并且加強(qiáng)生物安全和病原體安全的立法。客觀地說(shuō)，美國(guó)在生物國(guó)防領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)在推動(dòng)國(guó)際談判、維護(hù)美國(guó)國(guó)家利益的同時(shí)，也在一定程度上促進(jìn)了國(guó)際社會(huì)在防止生物武器擴(kuò)散上的合作，為國(guó)際安全與和平做出了一定的貢獻(xiàn)。

五、美國(guó)生物國(guó)防計(jì)劃存在的不足和局限性

5.1 生物國(guó)防措施的局限性

生物武器具有隱蔽性強(qiáng)、易于制造、便于攜帶、傳播性強(qiáng)的特點(diǎn)，是難以預(yù)測(cè)的。③National Security Council，National Strategy for Countering Biological Threats， November 23，2009，pp.1-2.隨著技術(shù)壁壘的打破和制造成本的下降，生物武器成為“窮人的核武器”，很容易為惡意的恐怖分子利用，制造恐慌。美國(guó)國(guó)家疾病控制與預(yù)防中心等機(jī)構(gòu)依據(jù)反生物恐怖主義的需要列出清單的生物劑有幾十種，而近四十年來(lái)僅僅新出現(xiàn)的病原體就多達(dá)四十余種，并且每年不斷有新的病原體出現(xiàn)。生物國(guó)防的首要步驟是偵測(cè)和檢查，然后是控制、治療和溯源。當(dāng)前美國(guó)對(duì)這些清單中的生物劑以及病原體仍難以實(shí)施全面監(jiān)測(cè)，而后續(xù)的控制、治療、溯源等措施難度更大、成本更高。④同③，p.15.并且，生物襲擊一旦成功，其襲擊的對(duì)象會(huì)立即成為病原體增殖的載體，導(dǎo)致新的更大的生物恐怖。⑤黃培堂、鄭濤：“強(qiáng)化生物安全發(fā)展戰(zhàn)略研究，構(gòu)建完整的生物防御體系”，《軍事醫(yī)學(xué)》，2014年第2期，第81頁(yè)。同時(shí)，由于抗生素等生物技術(shù)的濫用，病毒經(jīng)過(guò)篩選耐藥性快速增強(qiáng)，例如2003年 SARS病毒、H5N1病毒，2009年H1N1病毒等，而疫苗等藥物開(kāi)發(fā)研制的速度遠(yuǎn)慢于病毒升級(jí)進(jìn)化的速度。

5.2 巨額投入與成效不成正比

美國(guó)國(guó)家疾病控制與預(yù)防中心每年獲得大量的研發(fā)資金，并且將大部分資金用于開(kāi)展公共衛(wèi)生體系的構(gòu)建，理由是如果缺乏完善成熟的偵測(cè)、檢查、控制、治療、溯源體系，美國(guó)政府和民眾面對(duì)突發(fā)的生物事件或恐怖襲擊時(shí)就會(huì)束手無(wú)策、反應(yīng)遲緩。但是，在具體的實(shí)施過(guò)程中，大部分的生物國(guó)防支出都用于其他方面，甚至生物醫(yī)學(xué)高級(jí)研發(fā)局將其中的一些開(kāi)支用于流感藥品的研發(fā)。從整體上看，600億美元的經(jīng)費(fèi)預(yù)算中只有119.9億美元用于純粹的生物防御，平均每年只有10億美元。⑥王磊、舒東：“美國(guó)生物防御2001年以來(lái)進(jìn)展及啟示”，《解放軍預(yù)防醫(yī)學(xué)雜志》，2013年第2期，第192頁(yè)。雖然美國(guó)官方和科學(xué)家信誓旦旦地宣稱只有加強(qiáng)科技研發(fā)才是促進(jìn)生物國(guó)防、應(yīng)對(duì)生物恐怖主義的解決之道，但十幾年來(lái)美國(guó)實(shí)施生物國(guó)防的實(shí)踐表明，大量的經(jīng)費(fèi)預(yù)算被用于與生物防御無(wú)關(guān)或間接的方面，政府各部門和民間機(jī)構(gòu)基于部門利益等因素使得美國(guó)生物國(guó)防的效果大打折扣。正是基于這種局面，特朗普?qǐng)?zhí)政后推出改革新舉措，力圖降低交易成本，提高邊際收益率，但特朗普的“新政”成效仍有待觀察。

此外，在國(guó)際合作的層面，現(xiàn)有的《禁止生物武器公約》收效不大，而美國(guó)作為國(guó)際社會(huì)的引領(lǐng)者，對(duì)推進(jìn)國(guó)際應(yīng)對(duì)生物武器的機(jī)制發(fā)展態(tài)度消極。其一，由于美國(guó)極力阻撓，難以建立具有法律約束力的國(guó)際機(jī)制從而保證《禁止生物武器公約》的實(shí)施。這就導(dǎo)致了很多成員國(guó)在秘密發(fā)展生物武器時(shí)沒(méi)有任何限制。為此，許多國(guó)家批評(píng)美國(guó)采用雙重標(biāo)準(zhǔn)，即借助無(wú)人匹敵的科技實(shí)力和資金實(shí)力片面追求自身的絕對(duì)安全，同時(shí)又禁止別國(guó)研發(fā)生物武器。美國(guó)國(guó)內(nèi)的民眾也認(rèn)為，只有信息的公開(kāi)透明和國(guó)際合作才能讓美國(guó)人和世界其他國(guó)家對(duì)美國(guó)政府的“良好愿望”感到放心，否則，當(dāng)美國(guó)違背《禁止生物武器公約》秘密研制生物武器并且由防御轉(zhuǎn)化為進(jìn)攻時(shí)，美國(guó)政府沒(méi)有資格批評(píng)別國(guó)開(kāi)展類似的行動(dòng)。①Jo Warrick，“The Secretive Fight Against Bioterror”， The Washington Post，July 30，2006.其二，建立信任措施不完善。這就導(dǎo)致了大多數(shù)成員國(guó)不愿進(jìn)行信息交流，對(duì)彼此的信任度很低，限制了國(guó)際合作的程度。②晉繼勇：“《生物武器公約》的問(wèn)題、困境與對(duì)策思考”，《國(guó)際論壇》，2010年第2期，第3頁(yè)。

六、結(jié) 語(yǔ)

事實(shí)上，基因戰(zhàn)爭(zhēng)在世界上早已悄然進(jìn)行。例如，西方殖民者曾在非洲的羅德西亞對(duì)平民釋放炭疽孢子，在當(dāng)時(shí)的羅德西亞殺死超過(guò)80個(gè)非洲人。盡管處于聯(lián)合國(guó)公約的約束下，基因生物工程對(duì)轉(zhuǎn)基因生物的科學(xué)研究產(chǎn)生了推動(dòng)的效果，并使得軍用和民用機(jī)構(gòu)發(fā)展使用病原體并試圖從中獲得利益，但我們并不能確保生物研究是完全無(wú)危害的，也不能確保其他國(guó)家不會(huì)將其用于國(guó)防之中。近幾年在非洲爆發(fā)的埃博拉病毒，如果仔細(xì)察看由美國(guó)國(guó)家疾病控制與預(yù)防中心所繪出的地圖，我們可以發(fā)現(xiàn)美國(guó)在非洲建立的生物戰(zhàn)實(shí)驗(yàn)室的所在地貫穿在非洲西海岸的埃博拉疫情點(diǎn)。美國(guó)方面只是說(shuō)他們的研究?jī)H僅是為了研發(fā)一種疫苗而沒(méi)有其他目的。③Aggeliki Dimopoulou，“U.S.Bio-warfare Laboratories in West Africa Are the Origins of the Ebola Epidemic”， http：／／www.informationclearinghouse.info／article40012.htm，Access time： Feb.10，2019.另一方面，1978年世界衛(wèi)生組織正式宣布全球已經(jīng)消滅了天花病毒，目前所有天花病毒活體樣本只集中保存于兩個(gè)地方：位于亞特蘭大的美國(guó)國(guó)家疾病控制與預(yù)防中心以及俄羅斯新西伯利亞州科爾索沃國(guó)家病毒和生物技術(shù)研究中心。雖然在和平年代保存少量病毒活體有利于開(kāi)展相關(guān)科學(xué)研究，但如果戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)呢？一旦有活性的天花病毒被釋放出來(lái)，已經(jīng)沒(méi)有抗體或者免疫力的年輕人會(huì)首當(dāng)其沖受到影響，這將造成大面積人員傷亡，危害性巨大。

國(guó)際著名的生物戰(zhàn)專家肯·阿里貝克（Ken Alibek）曾指出，生物武器會(huì)對(duì)一個(gè)國(guó)家的安全和穩(wěn)定造成威脅。敵對(duì)國(guó)家和組織通過(guò)使用生物武器威脅一國(guó)的安全，導(dǎo)致嚴(yán)重的社會(huì)騷亂和恐慌。為了保護(hù)國(guó)家安全，政府應(yīng)該采取措施，構(gòu)建生物國(guó)防體系。④Ken Alibek，Stephen Handelman， Biohazard， Random House，1999，pp.271-272.美國(guó)實(shí)施生物國(guó)防計(jì)劃的主要出發(fā)點(diǎn)是保護(hù)美國(guó)本土安全和公共衛(wèi)生安全，降低遭遇生物武器襲擊的可能性，將生物武器襲擊造成的經(jīng)濟(jì)損失和社會(huì)破壞降到最小。而通過(guò)開(kāi)展生物國(guó)防計(jì)劃，美國(guó)力圖實(shí)現(xiàn)三重目的：一是為美國(guó)人民搭建起生物技術(shù)保護(hù)網(wǎng)，保護(hù)美國(guó)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定；二是為發(fā)展生物科學(xué)和尖端生物技術(shù)提供契機(jī)，占領(lǐng)科學(xué)高地，維護(hù)科技霸權(quán)；三是打造新型戰(zhàn)略威懾力，利用生物技術(shù)的兩面性特點(diǎn)威懾潛在對(duì)手、敵對(duì)國(guó)家和組織。可見(jiàn)，美國(guó)生物國(guó)防計(jì)劃是一項(xiàng)基于風(fēng)險(xiǎn)防治的國(guó)家安全和公共安全計(jì)劃，同時(shí)還是一項(xiàng)立足于發(fā)展生物科學(xué)和生物高科技的新型戰(zhàn)略計(jì)劃。基于此，小布什、奧巴馬、特朗普通過(guò)頒布法律文件和財(cái)政撥款大力實(shí)施生物國(guó)防計(jì)劃。當(dāng)前，美國(guó)建立了生物威脅識(shí)別中心、公共衛(wèi)生緊急情況應(yīng)急中心和災(zāi)害應(yīng)急管理系統(tǒng)等生物國(guó)防體系，這有利于應(yīng)對(duì)生物武器襲擊和突發(fā)性災(zāi)害事件。美國(guó)生物國(guó)防計(jì)劃雖然取得了較多重大成績(jī)，但依然存在一些問(wèn)題。

隨著生物細(xì)菌、生物病毒的跨國(guó)界傳播，生物安全及其他非傳統(tǒng)安全的重要性越來(lái)越突出。我們應(yīng)該在習(xí)近平總書(shū)記提出的“綜合安全觀”的指導(dǎo)下，借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，樹(shù)立生物國(guó)防的戰(zhàn)略地位，對(duì)基因、生命科學(xué)進(jìn)行廣泛深入的研究，保證科研機(jī)構(gòu)、科研體制的獨(dú)立自主，建立完善緊急回應(yīng)和協(xié)調(diào)統(tǒng)一的機(jī)制，有效構(gòu)建中國(guó)自身的生物國(guó)防體系和生物安全盾牌，并且增強(qiáng)全體國(guó)民的生物國(guó)防意識(shí)，最終確保中國(guó)的國(guó)土安全和人民的生命安全。