顏昌武

(暨南大學(xué) 公共管理學(xué)院,廣東 廣州 510632)

1 問題的提出

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度,推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在國(guó)家治理體系中,最基層的一級(jí)政府無疑是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,它直接面對(duì)民眾,將黨和國(guó)家的方針政策傳遞給民眾,也向上級(jí)政府乃至中央反映民眾心聲。作為黨和政府與民眾之間緊密聯(lián)系的橋梁,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的穩(wěn)定性與有效性,直接關(guān)系到民眾的生活質(zhì)量和國(guó)家的長(zhǎng)治久安。2017年2月,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能力建設(shè)的意見》(中辦發(fā)〔2017〕11號(hào)),明確提出要加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變步伐,著力強(qiáng)化公共服務(wù)職能。有行政事務(wù)就得有人做,有職能就得有支出,有支出就應(yīng)當(dāng)有財(cái)源,無論怎樣轉(zhuǎn)變職能,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的有效運(yùn)行都回避不了“人從哪兒來,錢從哪兒來,錢往哪兒用”的問題。

“人從哪兒來”?隨著簡(jiǎn)政放權(quán)改革不斷深入,我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位編制管理日益嚴(yán)格②2013年,十八屆三中全會(huì)提出要“嚴(yán)格控制財(cái)政供養(yǎng)人員總量”。2014年3月,機(jī)構(gòu)編制管理情況被納入日常審計(jì)監(jiān)督的重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)環(huán)節(jié);同年7月,機(jī)構(gòu)編制管理情況被納入領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。2017年5月,中央編辦發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制違規(guī)違紀(jì)行為預(yù)防工作的意見》,重申要“強(qiáng)化機(jī)構(gòu)編制剛性約束”。2018年,十九屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“機(jī)構(gòu)編制法定化是深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的重要保障”。。與此同時(shí),隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展與大量行政審批事項(xiàng)、執(zhí)法任務(wù)和服務(wù)工作的下沉,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作任務(wù)日益繁重。財(cái)政供養(yǎng)人員的“只減不增”,與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作任務(wù)的“只增不減”,構(gòu)成了基層治理中一對(duì)突出的矛盾。為了化解這一矛盾,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在核定的編制外,以各種形式雇傭了大量的編外人員,且這種編外用工的現(xiàn)象呈現(xiàn)愈演愈烈之勢(shì)①早在2004年,國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的一份調(diào)查報(bào)告就顯示,在1 020個(gè)代表性鄉(xiāng)鎮(zhèn)中,平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在崗人員超過正常編制的2～3倍,超編嚴(yán)重。參見馬曉河,武翔宇.中國(guó)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革研究[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題,2006(2)。河南省的一份調(diào)查報(bào)告也顯示,2004年底該省鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位編制16.2萬人,實(shí)際在崗人數(shù)30.2萬人,超編14萬人,大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)超編在50人以上,最高超編300人。參見河南省財(cái)政廳.推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革 分流超編人員[J].中國(guó)稅收,2006(9)。東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的一份調(diào)查表明,某區(qū)級(jí)政府的編內(nèi)人員與編外人員之比是1：1,而其所轄街道的編內(nèi)外人員之比是1：4。參見呂芳.“軟編制約束”：對(duì)地方財(cái)政供養(yǎng)規(guī)模隱性增長(zhǎng)的一種解釋[J].北京行政學(xué)院學(xué)報(bào),2016(5)。。編外用工,必然涉及薪酬問題。那么,錢從何而來?在東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū),部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府確有“錢花不完”的“煩惱”,但大部分以農(nóng)業(yè)為主、工商業(yè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn),原有財(cái)源日漸萎縮,面對(duì)上級(jí)政府交辦的各項(xiàng)事務(wù)和轄區(qū)居民日益增長(zhǎng)的對(duì)美好生活的需求,財(cái)政上“捉襟見肘”的困境益發(fā)凸顯,有的甚至難以維系鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn),用來提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的財(cái)力則更顯匱乏。

在財(cái)政困境與壓力型體制的矛盾中,一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已摸索出一條“謀生式”行政之道,即將大量時(shí)間和精力用在“找錢”上,“找來的錢”,絕大部分用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的日常運(yùn)轉(zhuǎn)和編外人員工資福利的發(fā)放上。為了能使上級(jí)政府的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)和財(cái)政補(bǔ)貼更為合理,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又主動(dòng)承接和延攬了本應(yīng)屬于上級(jí)政府的工作任務(wù),形成“找事—找人—找錢—找事”之間的惡性循環(huán)。要言之,“保運(yùn)轉(zhuǎn)”可能異化為不發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的首要職能,“謀生式”行政可能異化為不發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府日常運(yùn)作的主要形式。

雖然一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在收支不平衡問題上叫苦連天,但實(shí)際上它們總是能夠找到錢來彌補(bǔ)財(cái)政不足,要不然它們就無法養(yǎng)活為數(shù)眾多的編外人員。那么,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是如何找錢的?為何能找到錢?這種找錢的方式對(duì)基層政府的運(yùn)行及其治理行為會(huì)產(chǎn)生怎樣的影響?帶著這些困惑,筆者于2016—2017年間,多次赴粵北Z市S縣M鎮(zhèn)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研,與M鎮(zhèn)多名鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)、普通干部和編外人員進(jìn)行了深入交談,并查閱了大量真實(shí)可信的一手資料。按照學(xué)術(shù)研究倫理要求,文中所涉地點(diǎn)和人物筆者均作了技術(shù)性處理。鑒于我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的差異性與多樣性,為了更好地提煉我們?cè)趯?shí)證調(diào)研中的發(fā)現(xiàn),使我們透過M鎮(zhèn)所得出的“局部”知識(shí)具有更大的普遍性,最大程度地避免賽奇(Tony Saich)所說的“盲人摸象”[1]的弊端,本文首先在文獻(xiàn)綜述的基礎(chǔ)上,引入財(cái)政社會(huì)學(xué)的分析視角,然后借此透視M鎮(zhèn)從“因事找人”到“因人找錢”再到“因錢找事”的運(yùn)作邏輯,梳理這種“謀生式”行政的治理困境,進(jìn)而提出簡(jiǎn)政放權(quán)改革下破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理困境的轉(zhuǎn)型之道。

2 財(cái)政社會(huì)學(xué)的引入：如何恰當(dāng)?shù)赜懻撪l(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色定位?

關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色定位,現(xiàn)有研究主要呈現(xiàn)出兩種立場(chǎng)迥異的意見。一種較為普遍的意見是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府視為“掠奪性政府”[2],認(rèn)為其運(yùn)作呈現(xiàn)出經(jīng)營(yíng)性、商業(yè)化的自利特征,有悖于其法定職能。這一派的代表人物主要有戴慕珍(Jean C.Oi)等人,他們用“地方國(guó)家法團(tuán)主義”[3]來描述鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色,認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府像從事多種經(jīng)營(yíng)的實(shí)業(yè)公司一樣,具有或明或暗的謀利沖動(dòng)。許多學(xué)者提出了類似的看法,如張靜的“政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”[4]、彭玉生的“村鎮(zhèn)政權(quán)即公司”[5]、許慧文(Vivienne Shue)的“干部經(jīng)營(yíng)者”[6]、楊善華與蘇紅的“謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”[7]、趙樹凱的“基層政府公司化”[8]、郁建興與高翔的“地方發(fā)展型政府”[9]等。周飛舟的“懸浮型政權(quán)”[10]亦可歸入此類,差別在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)從“要錢”變成了“跑錢”。

上述較為消極的角色定位并不能很好地解釋中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)何以會(huì)取得實(shí)實(shí)在在的發(fā)展與進(jìn)步,因而有必要深入剖析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府消極的公眾形象和鄉(xiāng)鎮(zhèn)真實(shí)發(fā)展之間的悖論。海貝勒(Thomas Heberner)、楊雪冬等人由此提出了“能動(dòng)者”的定位,嘗試以一種更為積極的視角看待鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其官員的角色與作用[11]。陳頎則提出了“公益經(jīng)營(yíng)者”的概念,強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然投身于大量經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中,其目的卻指向公益事業(yè)的推進(jìn)與發(fā)展[12]。這些研究,有助于我們更全面地把握鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色定位。

我們的實(shí)證調(diào)研發(fā)現(xiàn),鑒于中國(guó)地域的廣袤性與地區(qū)發(fā)展的差異性,現(xiàn)實(shí)中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不完全是經(jīng)營(yíng)性的謀利者,也不完全是積極意義的能動(dòng)者,也可能是帶有某種隨機(jī)性和權(quán)宜性的“維控者”[13]13。面對(duì)真實(shí)世界中具有隨機(jī)性和權(quán)宜性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,如何在變動(dòng)不居中提煉帶有一定的穩(wěn)定性、普遍性的理論總結(jié)呢?財(cái)政社會(huì)學(xué)或許能夠給予我們較好的啟示,因?yàn)樗恢皇且环N理論,而是一種類似于韋伯主義的宏大歷史敘事,一種觀察和理解社會(huì)的途徑和方式[14]。

首先,財(cái)政是探尋政府真實(shí)角色的最佳觀測(cè)點(diǎn)。在財(cái)政社會(huì)學(xué)的創(chuàng)始人熊彼特看來,財(cái)政是社會(huì)分析的最好的起點(diǎn),有利于我們更好地把握社會(huì)的性質(zhì)、形式以及命運(yùn),特別是當(dāng)社會(huì)處于轉(zhuǎn)型階段時(shí),“從財(cái)政入手的研究方法效果更為顯著”[15]182。今天我們討論鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境,就應(yīng)有更為開闊的宏觀視野,不能就財(cái)政問題討論財(cái)政問題,而應(yīng)把財(cái)政問題放到整個(gè)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)體系中加以考察。

其次,財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。財(cái)政是連接一國(guó)政治體系、經(jīng)濟(jì)體系和社會(huì)體系的關(guān)鍵媒介,政治體系從經(jīng)濟(jì)體系取得財(cái)政資源,轉(zhuǎn)而為其提供穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)秩序和產(chǎn)權(quán)保障;政治體系要為社會(huì)體系提供公共產(chǎn)品和服務(wù),以獲取社會(huì)成員對(duì)政治體系的支持。換言之,只有提升了政府汲取資源和合理預(yù)算的能力,政府的權(quán)威才能得到增強(qiáng);只有約束住政府征稅和預(yù)算的權(quán)力,政府才能真正為社會(huì)謀福利[16]。從這個(gè)意義講,引入財(cái)政社會(huì)學(xué)的視角,對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能予以重新解讀,可以更準(zhǔn)確地把握其角色定位。

最后,財(cái)政收支反映了地方政府治理能力的強(qiáng)弱。一個(gè)地方的政府收錢、分錢和花錢的方式變了,該地方的政治結(jié)構(gòu)和活動(dòng)方式都會(huì)隨之變化。政府找錢有很多種方式,依據(jù)不同的找錢方式,財(cái)政社會(huì)學(xué)將政府區(qū)分為自產(chǎn)國(guó)家、稅收國(guó)家、租金國(guó)家等不同的類型。自產(chǎn)國(guó)家的核心是政府“以自家之財(cái),辦自家之事”,其財(cái)政收入主要來源于國(guó)家自有的財(cái)產(chǎn)所形成的收入;租金國(guó)家是指一國(guó)財(cái)政收入主要依靠國(guó)家壟斷的自然資源而獲得的租金收入;稅收國(guó)家則指一國(guó)財(cái)政收入主要來自于非國(guó)有部門上繳的稅收[17]。履行政府職能需要財(cái)政資源,不同類型的財(cái)政資源汲取反映了國(guó)家能力的差異,決定了國(guó)家與社會(huì)之間的不同關(guān)系[18]24。走向以稅收為主要財(cái)政資源的稅收國(guó)家被公認(rèn)為現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的必然選項(xiàng)。

3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)“謀生式”行政的邏輯：從“因事找人”到“因人找錢”再到“因錢找事”

前面提出了一個(gè)財(cái)政社會(huì)學(xué)的分析視角,以期透過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)作的財(cái)政邏輯來把握現(xiàn)實(shí)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色定位,這也使得我們需要更為復(fù)雜的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)來把握鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在國(guó)家治理體系中的角色及其效果。有鑒于此,我們接下來將以粵北Z市S縣M鎮(zhèn)為例,描述一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從“因事找人”到“因人找錢”再到“因錢找事”的過程,希望通過這個(gè)典型案例的深描,呈現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“謀生式”行政的運(yùn)作邏輯及其在簡(jiǎn)政放權(quán)改革下的基層治理困境。

3.1 編制剛性約束與職責(zé)壓力傳導(dǎo)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為什么要養(yǎng)那么多人?

實(shí)行簡(jiǎn)政放權(quán),“財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增”為規(guī)范地方政府的用人行為確立了剛性的制度約束。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快,以及治理重心的下沉,在推行簡(jiǎn)政放權(quán)改革的同時(shí),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際承擔(dān)的工作任務(wù)在不斷擴(kuò)張。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責(zé)繁雜,有限的編內(nèi)人員不足以應(yīng)付日益繁重的工作任務(wù),因而不得不雇傭大量編外人員。

我們?cè)赟縣的田野調(diào)查表明：編外用工主要?dú)w因于職責(zé)同構(gòu)體制下的壓力傳導(dǎo)[19]。以S縣的M鎮(zhèn)為例,該鎮(zhèn)是經(jīng)上級(jí)政府核定的“較大鎮(zhèn)”①2006年,廣東省按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)常住人口、土地面積、財(cái)政一般預(yù)算收入三項(xiàng)指標(biāo),將鄉(xiāng)鎮(zhèn)分為特大鎮(zhèn)、較大鎮(zhèn)和一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)三類。較大鎮(zhèn)一般設(shè)置6～7個(gè)綜合性辦事機(jī)構(gòu),編制在35～65名之間核定。。至2017年底,全鎮(zhèn)轄6個(gè)村民委員會(huì)和5個(gè)居民委員會(huì),戶籍人口5.8萬余人,常住人口5.4萬余人,流動(dòng)人口約6千人。根據(jù)S縣相關(guān)編制管理規(guī)定,該鎮(zhèn)核定行政編制35人,事業(yè)編制23人,總編制58人。其中行政編中有領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)13人,全數(shù)在崗;非領(lǐng)導(dǎo)序列公務(wù)員在崗16人,缺編6人;事業(yè)編在崗12人,缺編11人。M鎮(zhèn)還不時(shí)有編制內(nèi)人員被上級(jí)部門借調(diào)。按照《廣東省鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)實(shí)施意見》(粵機(jī)編〔2006〕13號(hào)),M鎮(zhèn)共設(shè)有6個(gè)綜合性辦事機(jī)構(gòu)辦公室和5個(gè)鎮(zhèn)屬事業(yè)單位。如果不算鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo),這11個(gè)部門平均約有2名編內(nèi)人員在崗工作。

雖然M鎮(zhèn)每個(gè)部門在崗編內(nèi)人員都非常有限,但對(duì)接的S縣政府相關(guān)職能部門平均不少于3個(gè)。這種對(duì)接關(guān)系往往以掛牌的方式呈現(xiàn)出來,如M鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)辦公室就加掛3塊牌子,分別是農(nóng)村公路管理辦公室、城鄉(xiāng)建設(shè)辦公室和查違控違辦公室。有牌子就代表有對(duì)應(yīng)的上級(jí)主管部門,就需要承接對(duì)應(yīng)的任務(wù)。

在相關(guān)法律對(duì)地方政府職責(zé)的確認(rèn)中,除了所列舉的職責(zé)以外,最后一條通常都標(biāo)明“辦理上級(jí)政府交辦的其他事項(xiàng)”。這個(gè)兜底性職責(zé)使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不抽出大量精力應(yīng)付上級(jí)交辦的臨時(shí)性任務(wù)。壓力傳導(dǎo)的另一種方式是檢查、考核和評(píng)比,內(nèi)容涉及方方面面,主要包括組織建設(shè)、信訪穩(wěn)定、安全生產(chǎn)等,這些壓力分別來自于省、市、縣等上級(jí)政府。M鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)對(duì)上級(jí)檢查、考核和評(píng)比的工作統(tǒng)稱為“迎檢”。S縣為了在迎檢中安全過關(guān),將鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)領(lǐng)導(dǎo)干部在迎檢中的考核統(tǒng)一設(shè)置為“一票否決”。這對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)成了較大的心理負(fù)擔(dān),必須認(rèn)真對(duì)待才能順利過關(guān)。而“迎檢”屬于典型的“勞動(dòng)密集型”工作,僅靠有限的編內(nèi)人員是無法完成的。

為了彌補(bǔ)編內(nèi)人員的不足,經(jīng)上級(jí)政府審批,M鎮(zhèn)核定臨時(shí)聘用人員13人。實(shí)際上,該鎮(zhèn)共雇傭了32名編外人員,編外超編19人。這32人分布在全鎮(zhèn)各個(gè)工作崗位上,在實(shí)際工作中,和編內(nèi)人員都是混編混崗的,有的編外人員甚至被提拔到股長(zhǎng)一級(jí)的重要崗位上。沒有這些編外人員,M鎮(zhèn)政府的日常運(yùn)作是不可想象的。

3.2 剛性支出與收入不確定性：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為什么要找錢?

S縣M鎮(zhèn)始建于20世紀(jì)70年代末,80年代中期借著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起的大潮,依托當(dāng)?shù)氐牡V產(chǎn)資源優(yōu)勢(shì)大力興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),其時(shí)該鎮(zhèn)整體財(cái)政狀況運(yùn)行良好。90年代初,M鎮(zhèn)在撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)大潮中合并了鄰近的H鄉(xiāng)。90年代中葉,廣東省在省以下各級(jí)地方政府推行“分稅分成、水漲船高”的分稅制改革,加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)紛紛倒閉,處于最基層的M鎮(zhèn)財(cái)政收入受到較大沖擊。進(jìn)入21世紀(jì)后,中央、省、市等上級(jí)政府相關(guān)政策的變化,使得M鎮(zhèn)財(cái)政雪上加霜。與此同時(shí),當(dāng)初“大辦企業(yè)、辦大企業(yè)”時(shí)代的債務(wù)問題開始凸顯,其歷史債務(wù)累積達(dá)一千多萬元。為避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)因歷史債務(wù)而陷入惡性循環(huán),Z市規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得再行舉債,M鎮(zhèn)從此固定下這筆一千多萬元的“僵尸”債務(wù)。

全國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革和農(nóng)業(yè)稅減免后,鑒于全市范圍內(nèi)的鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政收入規(guī)模普遍較小,其財(cái)力難以保障基層政權(quán)組織的順利運(yùn)轉(zhuǎn),Z市對(duì)財(cái)政體制進(jìn)行了相應(yīng)的改革,主要包括“鄉(xiāng)財(cái)縣管”和“統(tǒng)收統(tǒng)支”改革。這些改革的一項(xiàng)重要成果,就是將原來由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的一部分支出責(zé)任上移到了縣級(jí)政府,由縣級(jí)財(cái)政來保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的基本支出。M鎮(zhèn)所在的S縣遵循“保運(yùn)轉(zhuǎn)、保穩(wěn)定、促發(fā)展”的財(cái)政支出政策,對(duì)所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制內(nèi)人員(包括政府工作人員和中小學(xué)教師等)的工資和福利以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本的辦公經(jīng)費(fèi)實(shí)施縣財(cái)政兜底。

應(yīng)該說,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)編制內(nèi)人員和中小學(xué)教師的工資福利有了保障,基本的辦公經(jīng)費(fèi)有了著落,這對(duì)基層社會(huì)的穩(wěn)定起到了定海神針的作用。但是,對(duì)于M鎮(zhèn)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)來說,該鎮(zhèn)仍然存在嚴(yán)重的收不抵支的財(cái)政困境。在“鄉(xiāng)財(cái)縣管”和“統(tǒng)收統(tǒng)支”等改革之后,M鎮(zhèn)相當(dāng)于是一個(gè)零收入鄉(xiāng)鎮(zhèn),其體制內(nèi)的收支都由縣財(cái)政負(fù)責(zé),已經(jīng)不用鎮(zhèn)政府來操心。真正令鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)憂心的是自收自支中的剛性支出,雖然有了S縣的財(cái)政兜底,但這種兜底的經(jīng)費(fèi)維持在一個(gè)相對(duì)較低的水平上,鎮(zhèn)政府還得花大工夫去找錢來應(yīng)付剛性的支出。

按照S縣的相關(guān)規(guī)定,鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)所有行政編制人員的工資性支出都由縣財(cái)政統(tǒng)一承擔(dān),所有編外人員的工資性支出都由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自收自支。但筆者在調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn),M鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)眼中的編制內(nèi)和編制外的概念,和我們一般編制管理規(guī)定上的編制內(nèi)外并不完全一致。M鎮(zhèn)事業(yè)編制人員的工資來源較為復(fù)雜,分為由縣財(cái)政承擔(dān)工資但不承擔(dān)社保福利等的事業(yè)編和由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自收自支的事業(yè)編。在崗的12名事業(yè)編制人員中,只有4人屬于縣財(cái)政供養(yǎng),8人由M鎮(zhèn)自收自支。在鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)看來,編制內(nèi)外純粹是財(cái)政支出意義上的,僅僅為了區(qū)分人員的工資福利等是由縣財(cái)政負(fù)擔(dān)還是由M鎮(zhèn)自收自支,簡(jiǎn)單地說,由縣財(cái)政供養(yǎng)的人員就是編制內(nèi)人員,由M鎮(zhèn)自行供養(yǎng)的人員就是編制外人員,由此我們可以清楚地列出需要由M鎮(zhèn)自行承擔(dān)的剛性支出。

首先是工資性支出,主要包括三大塊。(1)M鎮(zhèn)需承擔(dān)40名編外人員(其中8名事業(yè)編、32名臨聘人員)的工資性支出,平均每人每月4 000元,全年近200萬元。(2)10名編外退休人員的退休工資支出,平均每人每月約900元,全年約11萬元。(3)由于縣財(cái)政只負(fù)責(zé)編制內(nèi)人員工資福利,編制內(nèi)人員的基層補(bǔ)貼和以獎(jiǎng)代補(bǔ)部分則由M鎮(zhèn)自收自支,每年需為此支出約20萬元。這樣,M鎮(zhèn)自行解決的工資性支出三項(xiàng)相加合計(jì)約230萬元。

其次是辦公性支出,主要包括日常辦公支出、培訓(xùn)費(fèi)、公務(wù)用車、設(shè)備購(gòu)置與維護(hù)、食堂補(bǔ)貼等項(xiàng)目?？h財(cái)政按編制內(nèi)在崗公務(wù)員人數(shù)撥付每人每年8 000元,全年下?lián)芗s23萬元。自黨的十八大以來,M鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子嚴(yán)格控制辦公經(jīng)費(fèi)支出,即便如此,M鎮(zhèn)每年實(shí)際辦公性支出一般也在80萬元左右,缺額約60萬元,需由M鎮(zhèn)自行補(bǔ)足。

最后是村(社)下?lián)苄灾С?。為獲得轄區(qū)6個(gè)村委會(huì)對(duì)鎮(zhèn)政府工作的支持,M鎮(zhèn)平均每年給每個(gè)村委會(huì)5萬元左右的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi),合計(jì)約30萬元。

我們由此可以概括M鎮(zhèn)的財(cái)政困境：因鄉(xiāng)財(cái)縣管,M鎮(zhèn)成為一個(gè)零收入鄉(xiāng)鎮(zhèn),幾乎沒有法定的收入來源;縣級(jí)財(cái)政是一種兜底性支出,除基本的辦公經(jīng)費(fèi)和編制內(nèi)人員的工資福利等外,M鎮(zhèn)本級(jí)“保工資”和“保運(yùn)轉(zhuǎn)”的剛性支出每年高達(dá)320萬元左右。一言以蔽之,M鎮(zhèn)有確定的支出項(xiàng)目,但沒有確定的收入來源,因而我們就不難理解M鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)為什么總是抱怨說“眼睛一睜,找錢到熄燈”。

3.3 為養(yǎng)人而“雙跑”：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何找錢?

在2015年以前,社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)(俗稱“計(jì)生罰款”)構(gòu)成了M鎮(zhèn)自有收入來源中最主要的組成部分。以2014年為例,該鎮(zhèn)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)收入約200萬,加上M鎮(zhèn)自有物業(yè)的租賃與管理費(fèi)(每年約20萬元),以及上級(jí)政府少量的機(jī)動(dòng)性下?lián)芙?jīng)費(fèi),M鎮(zhèn)基本能夠做到自收與自支的平衡。但隨著“單獨(dú)二孩”和“全面二孩”政策的先后實(shí)施,M鎮(zhèn)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)收入受到影響,2015年該項(xiàng)收入下降至120萬左右,2016年已不足60萬元,呈現(xiàn)“斷崖式”下降趨勢(shì),至2017年則幾近于零?！懊鎸?duì)收支不平衡的問題,我們能有什么辦法?開源節(jié)流唄!”M鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)如是說。近年來,M鎮(zhèn)嚴(yán)格遵照中央精神,將三公經(jīng)費(fèi)支出幾乎縮減至極限。由于此類支出在未來也較為穩(wěn)定,因而在“節(jié)流”上M鎮(zhèn)沒有太大的空間,不足以解決當(dāng)前財(cái)政收不抵支的問題,唯一可努力的空間就只剩下“開源”一條路,也就是到處“找錢”的意思。

M鎮(zhèn)是如何“開源”的呢?在國(guó)家計(jì)劃生育政策調(diào)整之后,通過“跑項(xiàng)目”來爭(zhēng)取工作經(jīng)費(fèi)逐漸取代社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi),成為M鎮(zhèn)最主要的開源之路。所謂爭(zhēng)取工作經(jīng)費(fèi),就是通過承包上級(jí)政府或政府部門的某些特定的工作任務(wù),從而獲取相應(yīng)的酬金。此外,以“跑部錢進(jìn)”的方式從上級(jí)政府或部門手中獲得計(jì)劃外的補(bǔ)貼,也是一條重要的“找錢”渠道,通俗地說就是“會(huì)哭的孩子有奶吃”。M鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)戲稱這兩種找錢方式為“雙跑”。

一是“跑項(xiàng)目”,爭(zhēng)取工作經(jīng)費(fèi)。近年來,M鎮(zhèn)主要依靠承包土地開發(fā)項(xiàng)目來爭(zhēng)取項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。與很多依靠土地財(cái)政的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同,M鎮(zhèn)若有土地開發(fā)項(xiàng)目,其土地受益也是由市、縣兩級(jí)五五分成,與M鎮(zhèn)并無直接關(guān)聯(lián)。M鎮(zhèn)要想從土地開發(fā)中“分一杯羹”,就需要向市縣國(guó)土部門爭(zhēng)取征地項(xiàng)目,從幫助市縣國(guó)土部門開展征地工作中獲取經(jīng)費(fèi)。

從程序上,任何落地M鎮(zhèn)的地產(chǎn)項(xiàng)目都是由Z市政府規(guī)劃并立項(xiàng),在地產(chǎn)項(xiàng)目招標(biāo)成功后,地產(chǎn)商向市政府獲取土地的使用權(quán),市政府則向其承諾在一定的時(shí)間內(nèi)辦好相關(guān)土地使用證件并交付空地。市政府再交由市國(guó)土部門征地并協(xié)助地產(chǎn)商辦齊相關(guān)土地開發(fā)證件。由于實(shí)踐中的征地工作比較復(fù)雜,市縣政府及所屬部門并不直接治理基層事務(wù),如不直接承擔(dān)征地工作,就將征地工作承包給項(xiàng)目所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,并支付一定的征地經(jīng)費(fèi)作為回報(bào)。

承包方式可分為“半包”和“全包”。2016年,全包的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)為10 000元/畝,而半包的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)為2 000元/畝。市縣國(guó)土部門為了節(jié)約經(jīng)費(fèi),多采用“半包”方式,鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了留存更多的經(jīng)費(fèi),更愿意采用“全包”方式。以B1地產(chǎn)項(xiàng)目的征地為例。該項(xiàng)目于2005年啟動(dòng),最初采取的是“半包”方式,市國(guó)土部門需按市相關(guān)規(guī)定向M鎮(zhèn)支付2 000元/畝的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi),共計(jì)20萬元。但市國(guó)土部門為了節(jié)省經(jīng)費(fèi),繞開了M鎮(zhèn)政府而親自與村民協(xié)商征地工作,這意味著M鎮(zhèn)不必參與B1地產(chǎn)的征地工作,當(dāng)然也與這筆項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)無緣。令市國(guó)土部門和縣政府始料未及的是,征地工作竟然開展得異常艱難。雖然市國(guó)土部門按時(shí)交付了征地相關(guān)證件,但交地環(huán)節(jié)還存在村民拿到補(bǔ)償款后不按期交地的情況。更令市縣兩級(jí)政府頭疼的是,村民矛盾極其復(fù)雜,甚至在征地過程中發(fā)生了群體性事件。

鑒于市國(guó)土部門和縣政府都無力解決征地沖突,市政府于是把矛盾下壓到了M鎮(zhèn)頭上。由于M鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)熟悉轄區(qū)民情,且擁有較好的人脈,忙前跑后,最終于2015年完成了征地工作。M鎮(zhèn)也因此從上級(jí)政府獲得了額外的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)50萬元,B1地產(chǎn)開發(fā)商也拿出20萬元“辛苦費(fèi)”用于“支持M鎮(zhèn)政府工作”,實(shí)則是補(bǔ)償M鎮(zhèn)政府幫助解決征地工作時(shí)所付出的勞動(dòng)。通過B1地產(chǎn)的征地事件,市縣兩級(jí)政府也充分認(rèn)識(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在征地過程中的獨(dú)特作用,這也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在日后的征地工作中贏得更多的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)打下了基礎(chǔ)。

二是“跑部錢進(jìn)”,獲取額外補(bǔ)貼。除了爭(zhēng)取工作經(jīng)費(fèi)外,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般都會(huì)以各種名義向市縣財(cái)政申請(qǐng)名目繁雜的補(bǔ)貼。一定程度上,此類補(bǔ)貼能否爭(zhēng)取到,取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)與市縣財(cái)政局等上級(jí)部門的親密程度,具有較大的隨機(jī)性。一般來說,能否為鄉(xiāng)鎮(zhèn)爭(zhēng)取到更多的財(cái)政資源,是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人能力強(qiáng)弱的主要表現(xiàn)。

在M鎮(zhèn)2016年的各項(xiàng)自有收入中,有一筆是50萬元的貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)補(bǔ)貼。這筆錢正是M鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)多次跑縣里跑出來的。S縣政府在補(bǔ)貼鄉(xiāng)鎮(zhèn)時(shí),通常遵循優(yōu)先照顧邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的原則。S縣原只轄11個(gè)鎮(zhèn),后經(jīng)區(qū)劃調(diào)整,H鎮(zhèn)和K鎮(zhèn)也納入S縣管轄。若論財(cái)政狀況,最差的H鎮(zhèn)在S縣所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)中最應(yīng)得到補(bǔ)貼,但實(shí)際上反而是財(cái)政狀況相對(duì)較好的M鎮(zhèn)獲得了2016年最大額度的貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)。

M鎮(zhèn)為何能得到最大數(shù)額的補(bǔ)貼?這首先要?dú)w功于M鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)與上級(jí)政府保持良好關(guān)系的能力。該鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)表示：“任何地方的工作,人的工作態(tài)度是最重要的。不存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)能力不足而找不到錢解決財(cái)政困難的,只存在不想認(rèn)真做事,才會(huì)解決不了問題。只要想解決問題,總會(huì)找到辦法的?！痹诠P者調(diào)研期間,曾偶然參與M鎮(zhèn)的一次工作餐。說是工作餐,是因?yàn)樗桶才旁贛鎮(zhèn)飯?zhí)美?菜品也很普通,沒有酒水飲料。但用餐人員既包括一位準(zhǔn)備在M鎮(zhèn)投資的企業(yè)家,也包括市屬相關(guān)職能部門的工作人員。用餐期間,M鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)半認(rèn)真半開玩笑地大吐苦水,而相關(guān)職能部門的工作人員則有意無意間指點(diǎn)一二。雙方一來一往,就為M鎮(zhèn)申請(qǐng)財(cái)政補(bǔ)貼提供了較為充裕的準(zhǔn)備時(shí)間和機(jī)會(huì)。

無論是“跑”項(xiàng)目的工作經(jīng)費(fèi),還是“跑”各種名目的財(cái)政補(bǔ)貼,都表明鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在很大程度上陷入了“空殼化”[20]的境地,表明鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不對(duì)上級(jí)政府或來轄區(qū)投資的企業(yè)有了更多的依附性,進(jìn)而可能忽略或漠視轄區(qū)居民的公共利益與公共治理職能。

4 “謀生式”行政的治理困境：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府該不該找錢?

從財(cái)政社會(huì)學(xué)的角度看,財(cái)政不僅僅是經(jīng)濟(jì)范疇,更是政治范疇。M鎮(zhèn)“因事找人、因人找錢、因錢找事”的邏輯顯示,在財(cái)權(quán)上收與事責(zé)下沉的雙重?cái)D壓下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得已在制度之外尋找生存空間與資源,從而陷入“謀生式”行政的治理困境。

正所謂“郡縣治,天下安”,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層政府最末一級(jí),其職能核心本應(yīng)是服務(wù)基層人民群眾,提供基本公共服務(wù),營(yíng)造良好的公共秩序。根據(jù)《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和各級(jí)人民政府組織法》(2015年8月第五次修正)的規(guī)定,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)行使“在本行政區(qū)域內(nèi),保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)決議的遵守和執(zhí)行”等13項(xiàng)職權(quán),鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行使“執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算,管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、司法行政、計(jì)劃生育等行政工作”等7項(xiàng)職權(quán)。這些職權(quán)規(guī)定總體上較為宏觀,如果將其與省、市、縣級(jí)政府職權(quán)相比,可以發(fā)現(xiàn)這些規(guī)定大體是相似的,“相互間只有量的差異而沒有質(zhì)的區(qū)別”[21]。這種幾無差別的職權(quán)規(guī)定,體現(xiàn)了我國(guó)縱向政府間“職責(zé)同構(gòu)”[19]的特點(diǎn),加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府職權(quán)的第7項(xiàng)被規(guī)定為“辦理上級(jí)人民政府交辦的其他事項(xiàng)”,使得處于國(guó)家治理體系最末端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在實(shí)踐中承擔(dān)了過多本應(yīng)由上級(jí)政府承擔(dān)的責(zé)任,凸顯了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“權(quán)力有限、責(zé)任無限;財(cái)權(quán)有限、事責(zé)無限”的尷尬。

為了理順職責(zé)關(guān)系,保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的有效運(yùn)轉(zhuǎn),2009年中央發(fā)布《中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室關(guān)于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)意見》(中辦發(fā)〔2009〕4號(hào)),將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職能明確界定為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)、社會(huì)管理和民主管理等四項(xiàng)①《意見》中完整的表述是：現(xiàn)階段,應(yīng)主要圍繞促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加農(nóng)民收入,強(qiáng)化公共服務(wù)、著力改善民生,加強(qiáng)社會(huì)管理、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定,推進(jìn)基層民主、促進(jìn)農(nóng)村和諧四個(gè)方面全面履行職能。。2017年中央出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》,明確提出要以人民群眾需求為導(dǎo)向,強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)職能。如前所述,有職能就得有支出,有支出就得有財(cái)源,但“空殼化”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏穩(wěn)定的財(cái)源來支撐自身職能,結(jié)果淪為上級(jí)政府的“辦事機(jī)構(gòu)”[22]。特別是近年來,隨著社會(huì)治理重心逐漸向基層下移,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的屬地責(zé)任和工作任務(wù)急劇增加,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐漸成為各種治理責(zé)任的承接主體。為了使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠達(dá)到預(yù)期的治理績(jī)效,上級(jí)政府又推出了各種類型的檢查、評(píng)比、考核與督辦,這些工作都特別強(qiáng)調(diào)“痕跡化”,更令鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不堪重負(fù)。

基層治理何以深陷困境?從根本上講,很可能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任嚴(yán)重脫鉤所致[23]。受壓力型體制[24]和行政發(fā)包制[25]影響,各類具體事務(wù)層層分解下壓,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最末一級(jí),無法再轉(zhuǎn)移事務(wù)。有限的編內(nèi)人員無法承擔(dān)越來越多下沉的工作任務(wù),也無法有效回應(yīng)轄區(qū)居民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越來越高的需求,這就需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)雇傭編外人員來分擔(dān)任務(wù)。簡(jiǎn)言之,做事就要有人,養(yǎng)人就要花錢,缺乏財(cái)政自主權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得已把“保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)編外人員的工資待遇”當(dāng)成了“生存?zhèn)惱怼?并陷入了“因事找人、因人找錢、因錢找事”的惡性循環(huán)。

斯考克波(Theda Skocpol)在闡述國(guó)家能力時(shí)曾說,相比于任何其他單一要素而言,一個(gè)國(guó)家籌集和配置財(cái)政資源的方式更能說明其國(guó)家能力[26]22。財(cái)政社會(huì)學(xué)也告訴我們,政府取錢、分錢和用錢的方式,在很大程度上決定了政府的治理能力及治理方式[27]。如果某地的公共財(cái)政匱乏,那么當(dāng)?shù)卣碗y以為轄區(qū)居民提供必需的基本公共服務(wù),更談不上有效滿足人民對(duì)美好生活向往的需要。依此觀之,“忙于找錢”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很容易變成一種“依附性政權(quán)”[28]：向上,它們依附于上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)和補(bǔ)貼,不得不“更積極地”承擔(dān)本應(yīng)由上級(jí)政府完成的工作職責(zé);向外,它們依附于來轄區(qū)投資的企業(yè),并有可能與之合謀而侵害轄區(qū)居民的利益。要求具有“強(qiáng)依附性”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“強(qiáng)化公共服務(wù)職能”,也只能停留于一種口號(hào)式的美好愿望,它們更像是一種“自動(dòng)售貨機(jī)”[28],上級(jí)政府和企業(yè)投入“硬幣”(資金支持),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自動(dòng)輸出“貨物”(為上級(jí)服務(wù),為企業(yè)排憂解難)。但無論是向上依附還是向外依附,都使得轄區(qū)居民難以成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接的主要服務(wù)對(duì)象,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與轄區(qū)居民的關(guān)系也由此變成更加松散的“懸浮型”[10]關(guān)系。

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度外財(cái)政的存在及其擴(kuò)張,實(shí)際上就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主性要求的一種異態(tài)反映?！盵28]鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)制度外財(cái)政的生存依賴,必然導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的部分異化,其結(jié)果是“為公眾目標(biāo)而工作”異化為“為自己工作”,為編外人員發(fā)工資異化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“中心工作”,“抓發(fā)展、促穩(wěn)定”異化為“抓工資、保穩(wěn)定”[28]。這種異化引發(fā)了廣泛爭(zhēng)議,甚至出現(xiàn)了不少主張取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán)的聲音。也有反對(duì)的聲音認(rèn)為,諸如社會(huì)治安、民事糾紛、合作醫(yī)療等事項(xiàng),不宜由縣級(jí)政府直接提供,因而不能沒有鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)[29]。不管怎樣,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨職能定位上的身份危機(jī)是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí),要擺脫這種身份危機(jī),擺脫“謀生式”行政的治理困境,首先要解決好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能職責(zé)問題,尤其是在簡(jiǎn)政放權(quán)推進(jìn)治理體系現(xiàn)代化和提高治理能力的改革背景下,更需要明晰這一問題。

5 結(jié)論與討論

九尺之臺(tái),起于壘土?；鶎诱闹卫砟芰σ恢笔俏覈?guó)國(guó)家能力的重要組成部分,基層干部也一直在我國(guó)基層治理中發(fā)揮著重要的能動(dòng)性作用。如果說1994年分稅制改革之前,“兩個(gè)比重”的下降嚴(yán)重弱化了中央的財(cái)政汲取能力,不利于國(guó)家建設(shè);今天,我們可以說,若基層政府深陷治理困境,同樣不利于國(guó)家建設(shè)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最基層的發(fā)動(dòng)機(jī)。但在現(xiàn)有職責(zé)同構(gòu)的壓力型體制下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)了過多屬于上級(jí)政府的任務(wù)和責(zé)任,很大程度上加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理困境。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)更憂心的是未來。在可預(yù)見的未來,隨著“全面二孩”政策的持續(xù)落實(shí)與“營(yíng)改增”政策效應(yīng)的全面顯現(xiàn),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政困境可能愈發(fā)突出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)該如何尋求一種更為可靠的“找錢”方式,以使現(xiàn)有的“非制度化找錢方式”轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂蟹€(wěn)定可預(yù)期性的“制度化找錢渠道”,也許是基層政府和學(xué)界亟待探討的問題。只有賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多財(cái)政自主權(quán),與適度靈活調(diào)整機(jī)構(gòu)編制的自主權(quán)[30],使其不再為維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)而陷入“找錢”“找人”的苦惱時(shí),它們才有足夠的動(dòng)力回歸社會(huì)服務(wù)本位。要使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不為“找錢”“找人”而苦惱,就有必要實(shí)現(xiàn)基層政府的治理轉(zhuǎn)型。

首先,從源頭上建立權(quán)責(zé)利清晰的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力清單。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府陷入謀生式行政的困境中,主要?dú)w因于職責(zé)同構(gòu)體制下的資源匱乏。自1982年以來,我國(guó)憲法和地方政府組織法中關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)和職能配置的規(guī)定沒有發(fā)生根本變化。從中央到省一直到鄉(xiāng)鎮(zhèn),黨政機(jī)構(gòu)的部門劃分、職能配置呈現(xiàn)出“上下對(duì)口、左右對(duì)齊”[19]的特征。這種“職責(zé)同構(gòu)”的行政體制與層層考核的壓力型體制相結(jié)合,構(gòu)成了中國(guó)基層治理的制度性基礎(chǔ),在實(shí)踐中容易造成“財(cái)權(quán)層層上收、事責(zé)逐級(jí)下壓”的尷尬局面。因此,化解基層治理困境的關(guān)鍵并不在鄉(xiāng)鎮(zhèn),而在上級(jí)政府如何明晰鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力清單和責(zé)任清單,并在此基礎(chǔ)上優(yōu)化配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政資源。唯有嚴(yán)格遵循事權(quán)與支出責(zé)任對(duì)等的原則,合理劃分各級(jí)政府的職能、事權(quán)、事責(zé)與財(cái)權(quán),避免上級(jí)政府將本該屬于自身的事權(quán)與事責(zé)層層下壓至基層,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府才能得以從源頭上“解困”[30]。

其次,明確賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一個(gè)主體稅種①一般來說,房地產(chǎn)稅是在財(cái)產(chǎn)保有環(huán)節(jié)設(shè)置的稅種,是一種典型的直接稅。它在稅基、稅收彈性、稅負(fù)公平等方面具有獨(dú)特的稟賦,征管繁復(fù),對(duì)實(shí)時(shí)信息要求高,最適合充當(dāng)省級(jí)以下地方政府的主體稅種。但也有學(xué)者認(rèn)為在鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實(shí)“一級(jí)事權(quán)”“一級(jí)財(cái)權(quán)”是“不現(xiàn)實(shí)的,而且是危險(xiǎn)的”,解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境的最終出路在于“進(jìn)一步將財(cái)政支出責(zé)任上移”。參見王紹光.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的過去、現(xiàn)狀與未來[G]//洪范評(píng)論：第3卷第2輯.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社,2006。。當(dāng)前學(xué)術(shù)界給鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革提出了多種不同的方案,無論哪種方案,都必須回答“錢從哪兒來”的問題。因而,鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的問題最終必然要回到財(cái)政問題上來。在沒有徹底解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的依附性質(zhì)之前,任何強(qiáng)化或弱化基層政府的改革方案都只是治標(biāo)不治本。理論上講,無論是中央政府,還是地方各級(jí)政府,都承擔(dān)著一定的公共服務(wù)職能。為保證政府職能的履行,每一級(jí)政府都應(yīng)當(dāng)有自己穩(wěn)定的且與事權(quán)相對(duì)應(yīng)的財(cái)源。實(shí)際上,我國(guó)地方政府面臨著地方稅體系單薄、主體稅種缺失、稅種結(jié)構(gòu)不合理等突出問題。2016年“營(yíng)改增”全面展開,進(jìn)一步壓縮了地方主體稅種空間。具體到鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說,現(xiàn)有的轉(zhuǎn)移支付不足以從根本上解決其財(cái)力匱乏的難題,因而急需對(duì)地方主體稅種進(jìn)行補(bǔ)位,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有穩(wěn)定的自有財(cái)源,使之具備完成其應(yīng)當(dāng)履行的各項(xiàng)基本公共服務(wù)職能所必需的財(cái)力。

最后,建立一個(gè)財(cái)政上可問責(zé)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。稅收因公共產(chǎn)品和公共服務(wù)而產(chǎn)生,如果地方政府主要依靠補(bǔ)貼和轉(zhuǎn)移支付來提供公共服務(wù),就會(huì)割裂稅收收入與財(cái)政支出之間的有機(jī)聯(lián)系。怎樣確保政府對(duì)人民負(fù)責(zé)呢?如果地方政府的收支不向轄區(qū)居民公開,不接受轄區(qū)居民監(jiān)督,它就是一個(gè)看不見的政府。一個(gè)看不見的政府,不可能是負(fù)責(zé)任的政府[27]。地方公共服務(wù)與居民的日常生活息息相關(guān),這些公共服務(wù)并沒有特別強(qiáng)的技術(shù)含量,轄區(qū)居民完全有能力把握。一種倒逼機(jī)制由此形成：居民時(shí)刻盯著地方稅的收支情況,把一個(gè)看不見的政府變成了一個(gè)看得見的透明政府,從而推動(dòng)了一個(gè)貼近民眾、清廉自律的地方政府的到來。質(zhì)言之,對(duì)地方政府收入和支出的關(guān)注,為在地方層面建立責(zé)任政府奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ),它使稅收從政府管理公眾的工具變成了公眾監(jiān)督政府的工具,實(shí)現(xiàn)了從“治民之術(shù)”到“治權(quán)之術(shù)”的轉(zhuǎn)變,從而確保地方政府對(duì)人民負(fù)責(zé)[27]。就此而言,財(cái)稅對(duì)國(guó)家建設(shè)的作用不僅在于為國(guó)家提供歲入,更在于塑造國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系。