魯傳穎

(1.上海國(guó)際問(wèn)題研究院，上海 200233)

大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)和云計(jì)算(大智物云)等信息通信技術(shù)的發(fā)展使得各國(guó)在網(wǎng)絡(luò)空間中的聯(lián)系越來(lái)越緊密，國(guó)家間的物理疆界越來(lái)越模糊，由此帶來(lái)了越來(lái)越多的網(wǎng)絡(luò)安全和發(fā)展方面的挑戰(zhàn)。(1)Roger Hurwitz, “Depleted Trust in the Cyber Commons”, Strategic Studies Quarterly, Vol.6, No.3, 2012, pp.21-23.如“斯諾登事件”所揭示，網(wǎng)絡(luò)安全已成為國(guó)際安全中風(fēng)險(xiǎn)危害程度和不確定性最高的領(lǐng)域之一，現(xiàn)有的國(guó)際安全體系難以應(yīng)對(duì)該挑戰(zhàn)。(2)Panayotis Yannakogeorgos and Adam Lowther eds., Conflict and Cooperation in Cyberspace, Taylor & Francis Group, 2014, pp.50-66.各國(guó)政府為了應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全挑戰(zhàn)所采取的單邊行動(dòng)，如發(fā)展“網(wǎng)絡(luò)部隊(duì)”、進(jìn)行“網(wǎng)絡(luò)安全審查”、制定“數(shù)據(jù)本地化”政策等，在缺乏協(xié)調(diào)的情況下，不僅未能解決網(wǎng)絡(luò)安全問(wèn)題，還給現(xiàn)有國(guó)際經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易體系帶來(lái)了挑戰(zhàn)，有可能進(jìn)一步造成網(wǎng)絡(luò)空間的“巴爾干化”。(3)Mar Negreiro, “ENISA and A New Cybersecurity Act”, ERPS Briefing, February 26, 2019, http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2017/614643/EPRS_BRI(2017)614643_EN.pdf.

在這一大背景下，大國(guó)之間的雙邊對(duì)話合作成為影響網(wǎng)絡(luò)空間和平、發(fā)展、穩(wěn)定的重要因素。中國(guó)與歐盟作為網(wǎng)絡(luò)空間的重要行為體，是構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)空間全球治理體系的重要力量，前者是網(wǎng)絡(luò)空間中發(fā)展最快的新興力量，后者擁有最高的互聯(lián)網(wǎng)普及率并在積極推進(jìn)數(shù)字單一市場(chǎng)建設(shè)。加之中歐之間不存在直接地緣政治沖突，因此從整個(gè)網(wǎng)絡(luò)空間全球治理格局來(lái)看，中歐在維護(hù)全球網(wǎng)絡(luò)安全、推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)展、構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)空間秩序方面有巨大的合作空間。中歐雙方已在網(wǎng)絡(luò)安全、發(fā)展、治理等多個(gè)領(lǐng)域、不同層面開(kāi)展了內(nèi)容豐富、議題專(zhuān)業(yè)的對(duì)話合作，在全球大國(guó)網(wǎng)絡(luò)合作中堪稱(chēng)獨(dú)樹(shù)一幟。然而，相較兩者自身的體量、地位和影響力，兩者在其傳統(tǒng)領(lǐng)域合作的層級(jí)、成果和影響力，以及雙方與其他國(guó)家之間開(kāi)展的網(wǎng)絡(luò)合作，中歐之間的網(wǎng)絡(luò)合作無(wú)論是在雙邊層面還是在全球治理層面都仍存在較大的提升空間。如果雙方能夠在內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)政策制定加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，將有助于中歐在技術(shù)、產(chǎn)業(yè)方面開(kāi)展更加密切的合作；雙方若在國(guó)際戰(zhàn)略層面進(jìn)一步建立信任，縮小在基本原則、政策主張方面的差異，則會(huì)有助于推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)空間全球治理“建章立制”的進(jìn)程。研究中歐在網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的對(duì)話合作現(xiàn)狀，分析對(duì)話合作背后存在的問(wèn)題，探索如何克服這些障礙，不僅對(duì)中歐進(jìn)一步提升網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的合作效率具有一定意義，對(duì)網(wǎng)絡(luò)大國(guó)之間如何攜手應(yīng)對(duì)全球網(wǎng)絡(luò)安全挑戰(zhàn)、深化數(shù)字經(jīng)濟(jì)合作、探索構(gòu)建全球網(wǎng)絡(luò)空間治理體系也有參考價(jià)值。

一、中歐網(wǎng)絡(luò)對(duì)話合作現(xiàn)狀

目前，中歐網(wǎng)絡(luò)對(duì)話合作領(lǐng)域主要建立了三個(gè)對(duì)話機(jī)制，分別為中歐信息技術(shù)、電信和信息化對(duì)話，中歐網(wǎng)絡(luò)工作組，中歐網(wǎng)絡(luò)安全與數(shù)字經(jīng)濟(jì)專(zhuān)家組。這三個(gè)對(duì)話機(jī)制分別定位為互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展與應(yīng)用、網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理和國(guó)內(nèi)網(wǎng)絡(luò)政策領(lǐng)域。

1.1 中歐信息技術(shù)、電信和信息化對(duì)話

中歐雙方在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的合作歷史悠久。中國(guó)在1994年正式全功能接入互聯(lián)網(wǎng)之前，就是通過(guò)德國(guó)科研機(jī)構(gòu)的網(wǎng)關(guān)與互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行連接，中國(guó)國(guó)家頂級(jí)域名服務(wù)器最初也是由德國(guó)卡爾斯魯厄大學(xué)運(yùn)營(yíng)。1997年，中國(guó)向世界發(fā)出的第一封電子郵件“越過(guò)長(zhǎng)城，走向世界”，也是最先發(fā)給了卡爾斯魯厄大學(xué)的維納·錯(cuò)恩教授。(4)參見(jiàn)中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(huì)：《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展史(大事記)》，2013年06月27日，中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(huì)網(wǎng)站，http://www.isc.org.cn/ihf/info.php?cid=218。中國(guó)與歐盟國(guó)家在互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展歷史上的良好合作關(guān)系也延續(xù)到了雙方政府層面。2009年，在中國(guó)工業(yè)和信息化部與歐盟委員會(huì)通信網(wǎng)絡(luò)、內(nèi)容和技術(shù)總司等主管部門(mén)的推動(dòng)下，第一次中歐信息技術(shù)、電信和信息化對(duì)話在北京舉行，雙方圍繞信息通信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、電子商務(wù)、電子政務(wù)，以及數(shù)字轉(zhuǎn)型等內(nèi)容進(jìn)行了探討。此后，這一年度對(duì)話機(jī)制輪流在中國(guó)和歐洲舉辦，至2018年底已舉辦了9次。

信息通信技術(shù)在過(guò)去十年蓬勃發(fā)展，信息通信的技術(shù)、產(chǎn)業(yè)和政策不斷迭代更新，更加凸顯了中歐雙方合作對(duì)話的重要性。中歐信息技術(shù)、電信和信息化對(duì)話既包括一些長(zhǎng)期性的議題，如信息通信技術(shù)政策與監(jiān)管、數(shù)字轉(zhuǎn)型、通信基礎(chǔ)設(shè)施合作等，也包括一些時(shí)代意義很強(qiáng)的話題，如數(shù)字經(jīng)濟(jì)、5G研發(fā)、工業(yè)數(shù)字化等。此外，雙方在對(duì)話框架下還開(kāi)展了聯(lián)合研究項(xiàng)目，如2016年啟動(dòng)的“中歐物聯(lián)網(wǎng)與5G”聯(lián)合研究項(xiàng)目，就物聯(lián)網(wǎng)與5G領(lǐng)域的技術(shù)、產(chǎn)業(yè)和政策展開(kāi)深入研究分析、探索合作。(5)Khalil Rouhana, “8th EU-China ICT Dialogue”, 11 July 2017, https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/blog/8th-eu-china-ict-dialogue-11-july-2017.通過(guò)該對(duì)話機(jī)制，雙方加強(qiáng)了政策層面的協(xié)調(diào)，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)界合作，為中歐在5G、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等戰(zhàn)略新興領(lǐng)域的合作奠定了良好基礎(chǔ)。(6)工業(yè)和信息化部：“第九次中歐信息技術(shù)、電信和信息化對(duì)話會(huì)議在京召開(kāi)”，中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)站，2018年9月28日，http://www.gov.cn/xinwen/2018-09/28/content_5326276.htm。同時(shí)，對(duì)話也反映出中歐在信息通信技術(shù)和產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域擁有巨大的合作空間。

1.2 中歐網(wǎng)絡(luò)工作組

2012年《第14次中歐峰會(huì)聯(lián)合宣言》宣布，將由中國(guó)外交部與歐盟對(duì)外行動(dòng)署聯(lián)合建立“中歐網(wǎng)絡(luò)工作組”(EU-China Cyber Task Force)，這是一個(gè)由雙方外交部門(mén)牽頭的關(guān)于國(guó)際網(wǎng)絡(luò)安全的跨部門(mén)溝通協(xié)商機(jī)制。(7)“China’s Policy Paper on the EU: Deepen the China-EU Comprehensive Strategic Partnership for Mutual Benefit and Win-win Cooperation”, Ministry of Foreign Affairs of PRC,2 April 2014, http://www.fmprc.gov.cn/mfa_eng/wjdt_665385/wjzcs/t1143406.shtml.自2012年以來(lái)，網(wǎng)絡(luò)安全問(wèn)題集中爆發(fā)，對(duì)國(guó)際安全、信息通信和數(shù)字經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域的全球合作產(chǎn)生了很大危害。(8)如《紐約時(shí)報(bào)》揭露，美國(guó)與以色列的情報(bào)機(jī)構(gòu)共同在伊朗核設(shè)施的工業(yè)與控制系統(tǒng)中植入“震網(wǎng)病毒”，導(dǎo)致大量用于分離核原料的離心機(jī)受損。此后，震網(wǎng)病毒開(kāi)始在網(wǎng)絡(luò)中擴(kuò)散，在全球范圍內(nèi)感染了大量的核電站和水電站，給國(guó)際社會(huì)帶來(lái)了極大的安全隱患。因此，從國(guó)際安全角度探討應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全危機(jī)成為網(wǎng)絡(luò)空間全球治理的重要議題。

在中歐網(wǎng)絡(luò)工作組建立后不久，“斯諾登事件”爆發(fā)，網(wǎng)絡(luò)安全一時(shí)成為全球最重要的國(guó)際政治、安全話題。中歐作為美國(guó)開(kāi)展“大規(guī)模監(jiān)聽(tīng)”的共同受害者，通過(guò)該機(jī)制，共同發(fā)聲譴責(zé)“大規(guī)模監(jiān)聽(tīng)”這一危害國(guó)際政治、安全秩序的惡意網(wǎng)絡(luò)行為，一定程度上引領(lǐng)了網(wǎng)絡(luò)安全國(guó)際治理的議程。此外，雙方通過(guò)中歐網(wǎng)絡(luò)工作組加強(qiáng)了在國(guó)際安全領(lǐng)域的合作，中歐外交部門(mén)之間就建立網(wǎng)絡(luò)空間中的國(guó)家行為準(zhǔn)則、國(guó)際法在網(wǎng)絡(luò)空間中的適用、建立信任措施，以及加強(qiáng)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)、打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪的國(guó)際合作等議題展開(kāi)了討論。通過(guò)對(duì)話，雙方增加了政策透明度，增進(jìn)了相互之間在網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的信任，為雙方網(wǎng)絡(luò)安全相關(guān)機(jī)構(gòu)(如計(jì)算機(jī)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)構(gòu))深化合作奠定了基礎(chǔ)。

1.3 中歐網(wǎng)絡(luò)安全與數(shù)字經(jīng)濟(jì)專(zhuān)家組

2016年，在全球網(wǎng)絡(luò)空間安全形勢(shì)不斷惡化的背景下，中歐各自在網(wǎng)絡(luò)空間實(shí)施了一系列新舉措，從網(wǎng)絡(luò)的安全、發(fā)展與治理入手，圍繞網(wǎng)絡(luò)空間的戰(zhàn)略規(guī)劃、政策制定、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人才培養(yǎng)等問(wèn)題探索建立全方位的戰(zhàn)略體系。(9)“Proposal for the ‘Cybersecurity Act’”, European Commission, September 13, 2017, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=COM:2017:477:FIN.如何加強(qiáng)中歐在網(wǎng)絡(luò)安全和數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的協(xié)調(diào)，對(duì)于雙方網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略和政策的實(shí)施具有重要作用。在該年7月第十八次中歐領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤期間，由中國(guó)國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室與歐盟委員會(huì)通信網(wǎng)絡(luò)、內(nèi)容和技術(shù)總司共同組織的“中歐網(wǎng)絡(luò)安全與數(shù)字經(jīng)濟(jì)專(zhuān)家組”成立。(10)中華人民共和國(guó)國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室：“中歐數(shù)字經(jīng)濟(jì)和網(wǎng)絡(luò)安全專(zhuān)家工作組第三次會(huì)議在比利時(shí)魯汶成功舉辦”，中國(guó)網(wǎng)信網(wǎng)，2017年3月9日，http://www.cac.gov.cn/2017-03/09/c_1120599476.htm。該機(jī)制主要任務(wù)是聚焦雙方內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)政策和監(jiān)管模式，商討如何加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)溝通，增加政策透明度，減少各自國(guó)內(nèi)的相關(guān)法律法規(guī)對(duì)雙方商業(yè)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的影響，并為雙方在戰(zhàn)略層面建立互信、在產(chǎn)業(yè)層面加強(qiáng)合作提供建議。截至2018年底，中歐網(wǎng)絡(luò)安全與數(shù)字經(jīng)濟(jì)專(zhuān)家組已舉辦了4次會(huì)議，并商定在未來(lái)繼續(xù)開(kāi)展對(duì)話。

中歐網(wǎng)絡(luò)安全與數(shù)字經(jīng)濟(jì)專(zhuān)家組圍繞中國(guó)與歐盟在網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的法律法規(guī)、制度建設(shè)對(duì)雙方所產(chǎn)生的影響，以及如何進(jìn)一步推動(dòng)中歐在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人才培養(yǎng)和科學(xué)研究的合作開(kāi)展對(duì)話。如在數(shù)據(jù)安全領(lǐng)域，歐盟制定了《一般數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)則》(GDPR),中國(guó)制定了《個(gè)人信息和重要數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估辦法(征求意見(jiàn)稿)》，這些管理政策不僅對(duì)雙方互聯(lián)網(wǎng)及相關(guān)企業(yè)的運(yùn)營(yíng)模式和個(gè)人信息安全帶來(lái)重要影響，也會(huì)引起一定程度的司法管轄權(quán)爭(zhēng)議。中歐雙方的參會(huì)代表在該對(duì)話機(jī)制中曾多次就數(shù)據(jù)安全政策方面的問(wèn)題進(jìn)行及時(shí)溝通和協(xié)商，妥善回應(yīng)了對(duì)方的關(guān)切，促進(jìn)了雙方互信。

1.4 小結(jié)

中歐在網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的三個(gè)對(duì)話合作機(jī)制正逐漸上升為中歐關(guān)系總體議事日程的重要組成部分。隨著雙方在對(duì)話中取得的成果越來(lái)越豐富，網(wǎng)絡(luò)對(duì)話合作已成為中歐雙邊關(guān)系的重要支柱。2013年第十六次中歐領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤共同發(fā)表的《中歐合作2020戰(zhàn)略規(guī)劃》中提到，“支持并推動(dòng)構(gòu)建和平、安全、有彈性和開(kāi)放的網(wǎng)絡(luò)空間。通過(guò)中歐網(wǎng)絡(luò)工作小組等平臺(tái)，推動(dòng)雙方在網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的互信與合作?！?11)中華人民共和國(guó)商務(wù)部歐洲司：《中歐合作2020戰(zhàn)略規(guī)劃》，中華人民共和國(guó)商務(wù)部網(wǎng)站，2016年1月14日，http://ozs.mofcom.gov.cn/article/hzcg/201601/20160101233963.shtml。2014年中國(guó)政府發(fā)布的《深化互利共贏的中歐全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系——中國(guó)對(duì)歐盟政策文件》中提出，“加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全對(duì)話與合作，推動(dòng)構(gòu)建和平、安全、開(kāi)放、合作的網(wǎng)絡(luò)空間。通過(guò)中歐網(wǎng)絡(luò)工作小組等平臺(tái)，促進(jìn)中歐在打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪、網(wǎng)絡(luò)安全事件應(yīng)急響應(yīng)和網(wǎng)絡(luò)能力建設(shè)等領(lǐng)域務(wù)實(shí)合作，共同推動(dòng)在聯(lián)合國(guó)框架下制訂網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)家行為規(guī)范”。(12)“China’s Policy Paper on the EU: Deepen the China-EU Comprehensive Strategic Partnership for Mutual Benefit and Win-win Cooperation”, Ministry of Foreign Affairs of PRC, 2 April 2014, http://www.fmprc.gov.cn/mfa_eng/wjdt_665385/wjzcs/t1143406.shtml.在建立中歐戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系的政策指引下，上述機(jī)制圍繞雙邊網(wǎng)絡(luò)安全、信息化、國(guó)際治理等議題開(kāi)展了多輪對(duì)話，取得了豐富成果，不僅加強(qiáng)了雙邊網(wǎng)絡(luò)合作，也有利于維護(hù)全球網(wǎng)絡(luò)空間的整體穩(wěn)定。

二、現(xiàn)有中歐網(wǎng)絡(luò)對(duì)話合作機(jī)制的不足

中歐在網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的對(duì)話合作機(jī)制雖然取得了大量的合作成果，但依舊存在一定的不足。特別是在網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略性地位不斷提升、國(guó)際網(wǎng)絡(luò)安全威脅不斷增加、全球網(wǎng)絡(luò)空間秩序變革速度加快的背景下，中歐在網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的合作未能完全反映網(wǎng)絡(luò)問(wèn)題的戰(zhàn)略性、重要性和全局性特點(diǎn)，離雙方領(lǐng)導(dǎo)人提出的要求還存在一定差距。

2.1 現(xiàn)有的對(duì)話合作機(jī)制缺乏明確的戰(zhàn)略定位，導(dǎo)致中歐網(wǎng)絡(luò)合作的戰(zhàn)略目標(biāo)不清晰，影響力不足

目前三個(gè)對(duì)話合作機(jī)制的內(nèi)容基本上聚焦于一些工作層面的信息交流和政策溝通，在戰(zhàn)略協(xié)調(diào)和實(shí)質(zhì)性合作等方面還有待進(jìn)一步提高。(13)中歐網(wǎng)絡(luò)工作組會(huì)議在2015年第四次會(huì)議之后再未公開(kāi)發(fā)布相關(guān)信息。相比中美、歐美、中俄等雙邊層面的網(wǎng)絡(luò)合作及其在國(guó)際上的影響力，中歐網(wǎng)絡(luò)合作還有很大的提升空間。這種差距的存在并非因?yàn)殡p方?jīng)]有共同的利益，而是中歐網(wǎng)絡(luò)關(guān)系在雙邊和全球?qū)用嫒狈?zhàn)略定位所導(dǎo)致。中歐分別都與美、俄等其他重要國(guó)家開(kāi)展了一系列的雙邊網(wǎng)絡(luò)對(duì)話合作，這些機(jī)制基本都有明確的戰(zhàn)略目標(biāo)。如中美之間的合作以解決網(wǎng)絡(luò)商業(yè)竊密問(wèn)題為導(dǎo)向，以維護(hù)中美在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域關(guān)系的穩(wěn)定為戰(zhàn)略目標(biāo)，先后建立了“中美網(wǎng)絡(luò)安全工作組”“中美打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪及相關(guān)事項(xiàng)高級(jí)別聯(lián)合對(duì)話”“執(zhí)法與網(wǎng)絡(luò)安全對(duì)話”等對(duì)話機(jī)制；中俄之間是戰(zhàn)略協(xié)作，以建立互信、推廣共同理念為目標(biāo)，協(xié)調(diào)雙方在國(guó)際網(wǎng)絡(luò)治理中的原則理念、政策立場(chǎng)，如中俄在金磚國(guó)家和上海合作組織等框架下開(kāi)展了網(wǎng)絡(luò)安全對(duì)話機(jī)制，并共同制定了《信息安全國(guó)際行為準(zhǔn)則》，作為正式文件在聯(lián)合國(guó)大會(huì)上進(jìn)行分發(fā)。(14)International Code of Conduct for Information Security, Annex to the Letter Dated 12 September 2011 from the Permanent Representatives of China, the Russian Federation, Tajikistan and Uzbekistan to the United Nations Addressed to the Secretary-General, UN General Assembly Document A/66/359/, September 14, 2011.

與上述雙邊合作機(jī)制相比，盡管中歐現(xiàn)有的三個(gè)對(duì)話機(jī)制都各有自己的定位，但是中歐網(wǎng)絡(luò)對(duì)話合作的總體目標(biāo)和整體合作框架目前還不清晰，戰(zhàn)略設(shè)定目標(biāo)過(guò)于寬泛，缺乏明確導(dǎo)向。這不僅使現(xiàn)有的對(duì)話機(jī)制在面臨結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)時(shí)容易止步不前，也使得中歐網(wǎng)絡(luò)對(duì)話合作無(wú)法圍繞網(wǎng)絡(luò)空間全球治理領(lǐng)域具有挑戰(zhàn)性的議題開(kāi)展工作。更為重要的是，這使得中歐網(wǎng)絡(luò)對(duì)話在彼此網(wǎng)絡(luò)外交中的優(yōu)先級(jí)不夠，容易受到中美、美歐網(wǎng)絡(luò)對(duì)話的影響和沖擊。缺乏戰(zhàn)略定位限制了中歐對(duì)話合作在網(wǎng)絡(luò)空間全球治理中發(fā)揮引領(lǐng)和示范作用。

2.2 現(xiàn)有中歐網(wǎng)絡(luò)對(duì)話的層級(jí)限制了其對(duì)中歐網(wǎng)絡(luò)政策協(xié)調(diào)的有效性

網(wǎng)絡(luò)問(wèn)題涉及議題大多具有高度的戰(zhàn)略性和敏感性，所涉問(wèn)題往往具有跨領(lǐng)域、跨部門(mén)特征，因此，雙方高級(jí)別領(lǐng)導(dǎo)層面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)具有重要作用。以中美為例，網(wǎng)絡(luò)議題一度是中美元首對(duì)話的核心議題，對(duì)中美關(guān)系產(chǎn)生了持續(xù)性的影響。2013年6月，中美元首莊園會(huì)晤，習(xí)近平主席與奧巴馬總統(tǒng)直接就網(wǎng)絡(luò)安全問(wèn)題進(jìn)行對(duì)話，在隨后的多次元首會(huì)晤中，兩國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人都繼續(xù)對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全問(wèn)題直接表達(dá)了關(guān)切。(15)The White House, “FACT SHEET: President Xi Jinping’s State Visit to the United States,”September 25, 2015, https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2015/09/25/fact-sheet-president-xi-jinpings-state-visit-united-states.雙方領(lǐng)導(dǎo)人的重視對(duì)于提升網(wǎng)絡(luò)議題在雙邊關(guān)系中的重要性無(wú)疑具有強(qiáng)勁的推動(dòng)作用。相比而言，網(wǎng)絡(luò)安全問(wèn)題尚未成為中歐最高領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)話中的核心議題。

如果將中歐網(wǎng)絡(luò)合作縱向上與雙方在戰(zhàn)略、經(jīng)貿(mào)及其他全球治理領(lǐng)域的對(duì)話合作比較，橫向上與中美、歐美在網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的對(duì)話合作比較，會(huì)發(fā)現(xiàn)中歐網(wǎng)絡(luò)對(duì)話的層級(jí)要低很多。目前，中歐間的三個(gè)網(wǎng)絡(luò)對(duì)話合作機(jī)制基本上處于副部級(jí)或司局級(jí)層面。(16)中歐信息技術(shù)、電信和信息化對(duì)話中方是由工信部副部長(zhǎng)牽頭，包括工信部多個(gè)司局參與。這使得中歐網(wǎng)絡(luò)對(duì)話被納為其他更高層級(jí)對(duì)話合作中的一個(gè)子議題，從而影響了網(wǎng)絡(luò)對(duì)話的效率和效果。(17)“第十九次中國(guó)—?dú)W盟領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤成果清單”，新華網(wǎng)，2017年6月4日，http://www.xinhuanet.com/world/2017-06/04/c_1121081995.htm。在當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)問(wèn)題在國(guó)際、國(guó)內(nèi)政治議程中地位如此突出情況下，中歐之間在網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的對(duì)話層級(jí)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能反映出問(wèn)題的緊迫性和重要性，使得中歐網(wǎng)絡(luò)問(wèn)題在雙邊關(guān)系中得到的重視程度不夠。

2.3 對(duì)話機(jī)制之間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，制約了對(duì)話成果的落實(shí)

現(xiàn)有的網(wǎng)絡(luò)對(duì)話機(jī)制，除了中歐網(wǎng)絡(luò)工作組之外，都是單一部門(mén)間的直接對(duì)話。而網(wǎng)絡(luò)議題往往跨領(lǐng)域，網(wǎng)絡(luò)安全、發(fā)展和治理等多個(gè)領(lǐng)域之間深度交融。因此，建立跨部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)是網(wǎng)絡(luò)對(duì)話的重要形式。參照中美、歐美網(wǎng)絡(luò)對(duì)話可知，跨部門(mén)協(xié)作在提升網(wǎng)絡(luò)對(duì)話成果方面具有重要作用。如中美網(wǎng)絡(luò)對(duì)話，中方是由中央政法委書(shū)記牽頭，公安部作為主要的落實(shí)部門(mén)，成員包括中央網(wǎng)信辦、外交部、工信部等部委的副部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，美方也是有國(guó)土安全部、司法部、聯(lián)邦調(diào)查局等機(jī)構(gòu)的部長(zhǎng)級(jí)官員參加。歐美之間建立的網(wǎng)絡(luò)安全與網(wǎng)絡(luò)犯罪工作組和高級(jí)別網(wǎng)絡(luò)對(duì)話合作也都是跨部門(mén)的對(duì)話合作，不僅歐美雙方的多個(gè)政府機(jī)構(gòu)參與對(duì)話，19個(gè)歐盟成員國(guó)的代表也作為觀察員參與對(duì)話。(18)The White House, “FACT SHEET: U.S.-EU Cyber Cooperation”, March 26, 2014, https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2014/03/26/fact-sheet-us-eu-cyber-cooperation.

跨部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制是應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)議題跨領(lǐng)域特性的重要方式。以中歐在5G議題上的對(duì)話為例，它既是技術(shù)和產(chǎn)業(yè)問(wèn)題，也涉及網(wǎng)絡(luò)安全與國(guó)家安全問(wèn)題?，F(xiàn)有的對(duì)話模式下，促進(jìn)和制約中歐在5G領(lǐng)域開(kāi)展對(duì)話合作的部門(mén)之間缺乏有效平衡，使得雙方容易采取“最壞的打算”，增加了解決問(wèn)題的難度。(19)Charles Rollet, “Huawei Ban Means the End of Global Tech”, Foreign Policy, May 17, 2019, https://foreignpolicy.com/2019/05/17/huawei-ban-means-the-end-of-global-tech/.中歐需要從技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、網(wǎng)絡(luò)安全和國(guó)家安全綜合性角度來(lái)權(quán)衡雙方在5G領(lǐng)域合作面臨的成本與收益。這一綜合評(píng)估任務(wù)，只有通過(guò)跨部門(mén)協(xié)調(diào)才有可能完成。隨著中歐在網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域?qū)υ挼牟粩嗌钊?，現(xiàn)有機(jī)制的不足之處將會(huì)進(jìn)一步制約對(duì)話合作的有效性。從現(xiàn)有的三個(gè)對(duì)話機(jī)制設(shè)計(jì)來(lái)看，還需要有經(jīng)濟(jì)、安全等更多部門(mén)參與其中才能推動(dòng)對(duì)話走向深入，如中方可以將公安部、商務(wù)部、發(fā)改委、司法部等部委納入中歐網(wǎng)絡(luò)對(duì)話框架中，歐盟也可以將歐洲刑警組織(EUROPOL)、歐盟網(wǎng)絡(luò)信息安全署(ENISA)、歐盟貿(mào)易總司(DG-Trade)等執(zhí)法、商業(yè)、經(jīng)濟(jì)、法律主管部門(mén)納入對(duì)話中來(lái)。

缺乏清晰的戰(zhàn)略定位和足夠高的對(duì)話層級(jí)，以及制度設(shè)計(jì)上缺乏跨部門(mén)協(xié)調(diào)等不足使中歐網(wǎng)絡(luò)對(duì)話一定程度上陷入困境，主要體現(xiàn)為雙方之間信任赤字?jǐn)U大、主要政策立場(chǎng)差異未能彌合、務(wù)實(shí)合作成果有限等方面。中歐網(wǎng)絡(luò)合作存在的深層次分歧和矛盾值得探究。

三、困境背后的深層原因

中歐網(wǎng)絡(luò)對(duì)話一定程度上的困境有多方面的因素，既包括前述技術(shù)性因素，也有以下深層次的因素。

3.1 中歐對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間基本屬性存在認(rèn)知差異，不利于雙方在具體政策上達(dá)成共識(shí)

網(wǎng)絡(luò)空間是人類(lèi)基于信息通信技術(shù)建立的虛擬空間。中歐不同的政治體制、社會(huì)結(jié)構(gòu)以及互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展模式使得雙方對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間基本屬性的認(rèn)知存在較大差異。歐盟更多將網(wǎng)絡(luò)空間看成是物理空間的延伸，因此主張將物理空間的秩序和規(guī)則體系延伸到網(wǎng)絡(luò)空間之中。中方認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)空間不僅是物理空間的延伸，也是物理空間的映射，映射強(qiáng)調(diào)虛擬空間與現(xiàn)實(shí)空間之間的互動(dòng)會(huì)帶來(lái)一系列新現(xiàn)象和新特點(diǎn)，物理空間中的秩序和規(guī)則難以簡(jiǎn)單地應(yīng)用在網(wǎng)絡(luò)空間，因此需要站在一個(gè)新的角度來(lái)看待網(wǎng)絡(luò)空間以及相應(yīng)的秩序構(gòu)建和規(guī)則建立。

中國(guó)以一種綜合性、戰(zhàn)略性的視角來(lái)看待網(wǎng)絡(luò)空間，更加主動(dòng)地接受網(wǎng)絡(luò)空間，認(rèn)為“網(wǎng)絡(luò)空間越來(lái)越成為信息傳播的新渠道、生產(chǎn)生活的新空間、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新引擎、文化繁榮的新載體、社會(huì)治理的新平臺(tái)、交流合作的新紐帶、國(guó)家主權(quán)的新疆域?！?20)中華人民共和國(guó)外交部、國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室：《網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際合作戰(zhàn)略》，新華網(wǎng)，2017年3月1日，http://news.xinhuanet.com/politics/2017-03/01/c_1120552767.html。相比而言，歐盟對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間概念、內(nèi)涵缺乏明確界定，其唯一一份全面闡述網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略的文件——《歐盟網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略》，主要從安全視角出發(fā)，強(qiáng)調(diào)歐盟的價(jià)值觀、人權(quán)、接入權(quán)、多利益攸關(guān)方、共同責(zé)任等五大基本原則。(21)European Commission, “Cybersecurity Strategy of the European Union: An Open, Safe and Secure Cyberspace”, July 2 2013, Brussels.其核心思想是將歐盟在物理世界的倫理、規(guī)范和規(guī)則體系移植到網(wǎng)絡(luò)空間。

對(duì)于網(wǎng)絡(luò)空間基本屬性的不同認(rèn)知影響了雙方對(duì)于網(wǎng)絡(luò)空間秩序構(gòu)建的基本理念。中方認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)空間作為一種新空間、新疆域，產(chǎn)生了新的生產(chǎn)方式、生活方式和思考方式，由此產(chǎn)生的治理問(wèn)題是一種新現(xiàn)象、新挑戰(zhàn)，提出了網(wǎng)絡(luò)空間全球治理的“四項(xiàng)原則、五點(diǎn)主張”。(22)Lu Chuanying, “China’s Emerging Cyberspace Strategy”, The Diplomat, May 24, 2016, https://thediplomat.com/2016/05/chinas-emerging-cyberspace-strategy.歐方認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)空間與現(xiàn)實(shí)空間是在線(online)和離線(offline)的區(qū)別，更多強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)的工具屬性，只需要將物理世界的規(guī)則體系延伸到網(wǎng)絡(luò)空間，即可以實(shí)現(xiàn)對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間的治理。(23)“The EU Gets Serious about Cyber: The EU Cybersecurity Act and Other Elements of the ‘Cyber Package’”, Convington Report, September 18, 2017, https://www.cov.com/-/media/files/corporate/publications/2017/09/the_eu_gets_serious_about_cyber.pdf.

3.2 雙方對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間治理原則存在不同理解，不利于雙方在戰(zhàn)略層面取得互信

在構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)空間秩序的基本原則上，中方認(rèn)為主權(quán)國(guó)家在網(wǎng)絡(luò)空間治理中擁有權(quán)威性與合法性，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)基于網(wǎng)絡(luò)主權(quán)來(lái)構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)空間的秩序，支持《聯(lián)合國(guó)憲章》在內(nèi)的國(guó)際法在網(wǎng)絡(luò)空間的適用。歐方強(qiáng)調(diào)《歐盟基本權(quán)利憲章》(Charter of Fundamental Rights of the European Union)所規(guī)定的基本權(quán)利、自由表達(dá)權(quán)、隱私權(quán)等價(jià)值觀是網(wǎng)絡(luò)空間治理中的基本原則。(24)Alina Kaczorowska-Ireland, European Union Law, 4th Edition, Routledge-Cavendish, 2016, p.176.對(duì)于治理原則的不同理解，容易引發(fā)雙方在政策層面的誤解。如歐盟認(rèn)為，中國(guó)對(duì)網(wǎng)絡(luò)主權(quán)的強(qiáng)調(diào)，將會(huì)分裂互聯(lián)網(wǎng)，中國(guó)的網(wǎng)絡(luò)安全政策也是服務(wù)于政府權(quán)力在網(wǎng)絡(luò)空間的擴(kuò)張。從中方角度來(lái)看，歐盟在網(wǎng)絡(luò)政策領(lǐng)域過(guò)度強(qiáng)調(diào)所謂的“隱私和自由”問(wèn)題，實(shí)際上有雙重標(biāo)準(zhǔn)之嫌，如歐盟在批評(píng)中方網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容管理政策的同時(shí)，也在加大對(duì)“假新聞”的打擊力度，實(shí)際上也是在踐行“網(wǎng)絡(luò)主權(quán)”。

當(dāng)然，雙方在治理原則領(lǐng)域的分歧是非本質(zhì)的，只是在優(yōu)先順序以及現(xiàn)實(shí)政策面臨取舍時(shí)有所差異。中方強(qiáng)調(diào)的網(wǎng)絡(luò)主權(quán)是一種旨在奠定新空間、新疆域中基本秩序和權(quán)力的理念，其內(nèi)涵與現(xiàn)實(shí)社會(huì)的主權(quán)存在較大的差異，應(yīng)結(jié)合網(wǎng)絡(luò)空間屬性進(jìn)行重新定義。歐方強(qiáng)調(diào)有限主權(quán)，以國(guó)家責(zé)任的視角來(lái)看待國(guó)家在網(wǎng)絡(luò)空間中的主權(quán)范疇。(25)European Parliamentary Research Service, “Cybersecurity in the EU Common Security and Defence Policy(CSDP): Challenges and Risks for the EU”, European Parliament, May 2017, http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2017/603175/EPRS_STU(2017)603175_EN.pdf.兩者之間有一定的重疊之處，也存在較大的差異。如果不能理解對(duì)方的治理原則，就會(huì)進(jìn)一步加大對(duì)對(duì)方政策的誤解，將雙方在傳統(tǒng)國(guó)際關(guān)系領(lǐng)域的“主權(quán)、人權(quán)、發(fā)展、平等、自由”的理解分歧帶入網(wǎng)絡(luò)空間全球治理中，不利于建立雙方在網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的互信。

3.3 中歐對(duì)于網(wǎng)絡(luò)空間全球治理模式有不同的選擇，限制了雙方合作的成果

在網(wǎng)絡(luò)空間全球治理領(lǐng)域，歐盟推崇“多利益攸關(guān)方”(multi-stakeholder)模式，中方更傾向于多邊(multilateral)與多方(multi-parties)共存的治理模式?！岸嗬尕P(guān)方”模式強(qiáng)調(diào)國(guó)家、市民社會(huì)和私營(yíng)部門(mén)共同參與治理，采取自下而上、公開(kāi)透明的基本原則，主要為互聯(lián)網(wǎng)名稱(chēng)與數(shù)字地址分配機(jī)構(gòu)(ICANN)等互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)社群所采用，背后一定程度上暗含了突出社群主導(dǎo)地位、限制國(guó)家作用的意味。(26)Laura DeNardis and Mark Raymond, “Thinking Clearly about Multi-stakeholder Internet Governance”, Paper Presented at Eighth Annual GigaNet Symposium, November 14, 2013, pp.1-2.歐方理解的“多利益攸關(guān)方”模式主要應(yīng)用在互聯(lián)網(wǎng)關(guān)鍵資源治理領(lǐng)域，是一種較為理想化的治理模式。中方不反對(duì)“多利益攸關(guān)方”模式，但認(rèn)為這一概念運(yùn)用領(lǐng)域過(guò)于廣泛、內(nèi)涵較為繁雜，因此不提倡在雙邊和國(guó)際場(chǎng)合使用這一概念。(27)參見(jiàn)魯傳穎：“網(wǎng)絡(luò)空間大國(guó)關(guān)系面臨的安全困境、錯(cuò)誤知覺(jué)和路徑選擇”，《歐洲研究》，2019年第2期，第115-120頁(yè)。特別是在國(guó)家在網(wǎng)絡(luò)安全、網(wǎng)絡(luò)空間治理等領(lǐng)域的作用和地位愈發(fā)重要的趨勢(shì)下，中方認(rèn)為不應(yīng)回避?chē)?guó)家的主導(dǎo)作用。因此，中方采取的是一種更加符合實(shí)際的態(tài)度，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的治理議題來(lái)分別采取多邊治理和多方治理模式。

不同的治理模式選擇，客觀上對(duì)中歐對(duì)話合作造成了一定程度的干擾。例如在中歐網(wǎng)絡(luò)安全與數(shù)字經(jīng)濟(jì)工作組中，中方希望能夠發(fā)揮政府的指導(dǎo)作用，與歐方在網(wǎng)絡(luò)安全與數(shù)字經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略和政策層面加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。歐方更加傾向“多利益攸關(guān)方”模式，主張讓私營(yíng)部門(mén)發(fā)揮主要作用，并邀請(qǐng)了諸多私營(yíng)部門(mén)代表參與甚至主導(dǎo)對(duì)話，而一些歐洲企業(yè)則把對(duì)話視為解決其在華運(yùn)營(yíng)中面臨的具體問(wèn)題的渠道。中方強(qiáng)調(diào)在戰(zhàn)略和政策領(lǐng)域的協(xié)調(diào)，歐方希望在具體務(wù)實(shí)的問(wèn)題上取得進(jìn)展，這與雙方在網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域采取的治理模式不同有很大關(guān)系，客觀上使對(duì)話的安排不對(duì)等，對(duì)對(duì)話的效果產(chǎn)生了負(fù)面影響。(28)Laura DeNardis, The Global War for Internet Governance, New Haven: Yale University Press, 2014, pp.20-25.

3.4 中歐之間的網(wǎng)絡(luò)政策體系存在結(jié)構(gòu)性差異，阻礙了雙方溝通交流

網(wǎng)絡(luò)是一個(gè)新的議題，中歐雙方的網(wǎng)絡(luò)決策體系還處于不斷完善過(guò)程中。決策體系內(nèi)部不完善和雙方傳統(tǒng)的決策體系之間的不對(duì)稱(chēng)，增加了建立有效溝通機(jī)制的難度，而歐盟內(nèi)部的雙層治理結(jié)構(gòu)更是加大了其內(nèi)部形成共識(shí)、進(jìn)而對(duì)外進(jìn)行有效對(duì)話的難度。

網(wǎng)絡(luò)空間屬于國(guó)內(nèi)政治和國(guó)際政治中的新興議題，中歐雙方的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)治理機(jī)制都在建立和完善的過(guò)程中，這也會(huì)影響雙方在網(wǎng)絡(luò)合作上的有效性。很多專(zhuān)家都曾用“九龍治水”形容各國(guó)對(duì)網(wǎng)絡(luò)議題的治理結(jié)構(gòu)。歐盟網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域存在多層次的復(fù)雜協(xié)調(diào)機(jī)制，各機(jī)構(gòu)間缺乏明確的權(quán)責(zé)分配，加之資金有限、人員不足，機(jī)制間缺乏有效的協(xié)調(diào)實(shí)踐。同時(shí)，不同機(jī)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)治理目標(biāo)不同，多頭治理現(xiàn)象突出。如歐盟負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)安全政策制定、實(shí)施的機(jī)構(gòu)有歐盟委員會(huì)通信網(wǎng)絡(luò)、內(nèi)容和技術(shù)總司、歐洲網(wǎng)絡(luò)信息安全署(ENISA)、歐洲網(wǎng)絡(luò)犯罪中心；負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域國(guó)際合作的機(jī)構(gòu)有歐盟對(duì)外行動(dòng)署(EEAS)、歐洲防務(wù)局(EDA)；負(fù)責(zé)打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪的機(jī)構(gòu)有歐洲刑警組織(Europol)、歐洲警察學(xué)院(European Policy College)等。(29)Thomas Renard, “EU Cyber Partnerships: Assessing the EU Strategic Partnerships with Third Countries in The Cyber Domain”, European Politics and Society, Vol.19, No.3, 2018, pp.321-337.多頭治理造成歐盟網(wǎng)絡(luò)空間管理機(jī)制碎片化問(wèn)題突出，難以形成行動(dòng)凝聚力。(30)George Christou, “The EU’s Approach to Cyber Security, EU-China Security Cooperation: Performance and Prospects”, EUSC Policy Paper Series, Autumn/Winter 2014.具體到微觀層面，則是多機(jī)構(gòu)之間難以就具體問(wèn)題達(dá)成及時(shí)、高效的合作。中國(guó)方面，雖成立了中央網(wǎng)絡(luò)安全與信息化委員會(huì)以加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)議題的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，改善不同部門(mén)之間的權(quán)力與職責(zé)劃分問(wèn)題，但隨著社會(huì)信息化程度的增加，各個(gè)部門(mén)涉及網(wǎng)絡(luò)的工作比重不斷增加，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的難度和成本也不斷增加，特別是在統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)和國(guó)際兩個(gè)層面的網(wǎng)絡(luò)問(wèn)題上，還需要進(jìn)一步完善機(jī)制。由此可見(jiàn)，中歐之間面臨的溝通不順暢，落實(shí)合作困難等現(xiàn)象都與雙方的內(nèi)部統(tǒng)籌治理機(jī)制存在的問(wèn)題有關(guān)系。

歐盟雙層治理機(jī)制也增加了中歐對(duì)話的難度。作為超國(guó)家行為體，歐盟與第三方國(guó)家進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)空間合作時(shí)存在特殊性。一方面，歐盟在涉及共同安全和防務(wù)政策領(lǐng)域享有法定權(quán)力，但網(wǎng)絡(luò)安全與國(guó)家安全密切相關(guān)，網(wǎng)絡(luò)治理的權(quán)力主要掌握在成員國(guó)手中，歐盟在該領(lǐng)域的治理能力赤字明顯。另一方面，主權(quán)國(guó)家和超國(guó)家機(jī)構(gòu)尚未就網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的權(quán)能劃分形成有效共識(shí)，歐盟整體缺乏清晰的治理結(jié)構(gòu)。成員國(guó)之間網(wǎng)絡(luò)實(shí)力的差異，使得各方在網(wǎng)絡(luò)空間治理與合作上的政策立場(chǎng)存在較大差異，各成員國(guó)間的網(wǎng)絡(luò)合作需要?dú)W盟統(tǒng)一協(xié)調(diào)，由此產(chǎn)生了成員國(guó)與歐盟雙層次的治理結(jié)構(gòu)。歐盟通過(guò)《網(wǎng)絡(luò)與信息系統(tǒng)安全指令》(簡(jiǎn)稱(chēng)NISD)規(guī)范網(wǎng)絡(luò)安全治理的主要方向，通過(guò)歐洲網(wǎng)絡(luò)信息安全署的機(jī)制性建設(shè)協(xié)調(diào)相關(guān)工作。但歐盟指令對(duì)成員國(guó)不具有強(qiáng)制性，成員國(guó)國(guó)內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)安全法律仍起主導(dǎo)作用；加之歐盟機(jī)構(gòu)的復(fù)雜授權(quán)機(jī)制，導(dǎo)致運(yùn)轉(zhuǎn)效率較低，難以形成快速、有效的對(duì)外共同政策。(31)European Court of Auditors, “Challenges to Effective EU Cybersecurity Policy”, European Union, March 2019, https://www.eca.europa.eu/lists/ecadocuments/brp_cybersecurity/brp_cybersecurity_en.pdf.中方與歐方進(jìn)行合作時(shí)既需要與成員國(guó)進(jìn)行政策溝通，也需要把握歐盟整體的網(wǎng)絡(luò)政策，這增加了中歐合作的復(fù)雜性和溝通成本。同時(shí)，成員國(guó)和歐盟機(jī)構(gòu)的相互齟齬導(dǎo)致政策相對(duì)低效，也加大了中歐共同制度設(shè)計(jì)的機(jī)制性困難。

3.5 美國(guó)等地緣政治因素對(duì)中歐網(wǎng)絡(luò)對(duì)話合作形成制約

傳統(tǒng)地緣政治因素，特別是美國(guó)因素，對(duì)中歐網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域合作具有很大影響。美歐盟友關(guān)系決定了歐盟在安全領(lǐng)域?qū)γ绹?guó)有很大依賴(lài)，其網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略深受美方影響，雙方在網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略協(xié)調(diào)、政策對(duì)接和務(wù)實(shí)合作方面具有廣泛基礎(chǔ)。(32)John B.Sheldon, “Geopolitics and Cyber Power: Why Geography Still Matters”, American Foreign Policy Interests, Vol.36, No.5, 2014, pp.286-293.這無(wú)疑會(huì)影響中歐網(wǎng)絡(luò)合作的優(yōu)先性。在中美歐三角關(guān)系中，歐盟本能地會(huì)將歐美關(guān)系置于優(yōu)先地位。歐盟尚未形成自主的網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略和網(wǎng)絡(luò)威懾能力，在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)能力領(lǐng)域倚重美國(guó)，“追隨美國(guó)”的政策傾向明顯。(33)Iva Tasheva, “European Cybersecurity Policy--Trends and Prospects”, European Policy Centre, June 8, 2017, http://www.epc.eu/documents/uploads/pub_7739_europeancybersecuritypolicy.pdf.無(wú)論是網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略思維，還是網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理理念，歐洲基本上認(rèn)可美國(guó)提出的主張，其對(duì)美國(guó)的安全依賴(lài)及歐美固有的理念共識(shí)，導(dǎo)致歐盟在多邊和雙邊領(lǐng)域都保持了與美國(guó)的政策協(xié)調(diào)，雙方在網(wǎng)絡(luò)軍事互動(dòng)和共同輿論發(fā)聲上保持了高度一致。(34)George Christou, Cybersecurity in the European Union, Palgrave Macmillan, 2016, pp.146-149.歐盟往往配合美國(guó)的網(wǎng)絡(luò)政策，爭(zhēng)取西方網(wǎng)絡(luò)安全話語(yǔ)權(quán)，實(shí)現(xiàn)西方國(guó)家集團(tuán)利益的最大化。而歐美集團(tuán)所欲實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)與中國(guó)在國(guó)際網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的目標(biāo)相悖，美歐密切協(xié)調(diào)也不利于新型互聯(lián)網(wǎng)治理模式的推廣和實(shí)現(xiàn)。(35)參見(jiàn)劉楊鉞、徐能武：“新戰(zhàn)略空間安全：一個(gè)初步分析框架”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2018年第2期，第4-7頁(yè)。美國(guó)因素成為中歐網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中重要的第三方因素，使既有的中歐合作機(jī)制更為復(fù)雜，給推進(jìn)中歐網(wǎng)絡(luò)安全合作帶來(lái)困難。

四、中歐在網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域合作的未來(lái)提升路徑

由前述分析可知，影響中歐網(wǎng)絡(luò)對(duì)話合作的，既有對(duì)話機(jī)制本身存在的問(wèn)題，也有深層次的結(jié)構(gòu)性因素。要推動(dòng)未來(lái)中歐網(wǎng)絡(luò)對(duì)話深入開(kāi)展，一方面應(yīng)完善機(jī)制建設(shè)，建立符合網(wǎng)絡(luò)議題特點(diǎn)的戰(zhàn)略性、高層級(jí)、跨部門(mén)的對(duì)話機(jī)制；另一方面，雙方政府應(yīng)加強(qiáng)議程設(shè)置，圍繞雙方共同利益開(kāi)展務(wù)實(shí)合作。

4.1 完善和豐富現(xiàn)有對(duì)話合作機(jī)制，建立戰(zhàn)略定位更清晰、對(duì)話層級(jí)更高、跨部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制更完善的中歐網(wǎng)絡(luò)對(duì)話合作機(jī)制

現(xiàn)有的中歐網(wǎng)絡(luò)對(duì)話合作更多反映了工業(yè)化時(shí)代的對(duì)話機(jī)制設(shè)計(jì)，已經(jīng)無(wú)法反映新的數(shù)字時(shí)代背景下網(wǎng)絡(luò)空間所具有的戰(zhàn)略性、全局性和顛覆性意義。要適應(yīng)新時(shí)代要求，一是要雙方從戰(zhàn)略高度來(lái)重新審視網(wǎng)絡(luò)空間對(duì)物理世界雙邊關(guān)系所帶來(lái)的深刻變化。網(wǎng)絡(luò)空間一方面讓雙方的交往更頻繁、聯(lián)系更緊密、合作更多元，另一方面也導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)政策的外部性更加明顯、沖突更加高頻、矛盾來(lái)源更加廣泛。因此，雙方應(yīng)在戰(zhàn)略層面意識(shí)到網(wǎng)絡(luò)議題在中歐關(guān)系中的優(yōu)先位置；二是要通過(guò)提升對(duì)話的級(jí)別來(lái)增加對(duì)話的效率。從現(xiàn)行的體制來(lái)看，最有效的方式就是讓更高層級(jí)的官員來(lái)?yè)?dān)任網(wǎng)絡(luò)對(duì)話的牽頭人。無(wú)論是參考中歐在其他重要領(lǐng)域的對(duì)話層級(jí)，還是比照雙方與其他國(guó)家之間的對(duì)話層級(jí)，都需要將現(xiàn)有的司局級(jí)對(duì)話合作提升到更高層級(jí)；三是要建立跨領(lǐng)域、跨部門(mén)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制來(lái)推動(dòng)中歐網(wǎng)絡(luò)對(duì)話，并盡力克服歐盟雙層治理結(jié)構(gòu)所帶來(lái)的影響。一直以來(lái)，雙方對(duì)于如何找到自己對(duì)應(yīng)的合作伙伴存在一定的困難，到底是與歐盟合作還是與成員國(guó)開(kāi)展合作才能有效解決問(wèn)題是中方部門(mén)困惑的來(lái)源，這需要?dú)W盟內(nèi)部進(jìn)一步加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)，形成歐盟層面網(wǎng)絡(luò)國(guó)際事務(wù)的相對(duì)一致性(36)周秋君：“歐洲網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略解析”，《歐洲研究》，2015年第3期，第77頁(yè)。。同時(shí)，中方的相關(guān)部門(mén)也需完善對(duì)歐盟雙層治理機(jī)制的了解，厘清網(wǎng)絡(luò)事務(wù)中歐盟的不同部門(mén)及其與成員國(guó)之間的權(quán)責(zé)分配，在合作時(shí)能夠找準(zhǔn)對(duì)象，有的放矢。

雙方應(yīng)將平等互信作為對(duì)話合作基礎(chǔ)，克服雙方在意識(shí)形態(tài)和政治制度方面的分歧。歐洲一直以來(lái)處于國(guó)際關(guān)系的中心地位，在國(guó)際規(guī)則制定上有很大的影響力與話語(yǔ)權(quán)，這一影響同樣體現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域，如歐盟在網(wǎng)絡(luò)犯罪、網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)，以及傳統(tǒng)國(guó)際法在網(wǎng)絡(luò)空間適用性等方面的研究和實(shí)踐走在全球前列。中國(guó)則是國(guó)際治理領(lǐng)域的新興參與者，在網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的實(shí)力發(fā)展較快，涌現(xiàn)了騰訊、阿里、百度等一批在全球有重要影響的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，網(wǎng)絡(luò)實(shí)力不斷增強(qiáng)。一方是傳統(tǒng)國(guó)際關(guān)系主角，一方是有潛力的未來(lái)大國(guó)，雙方在對(duì)話中心態(tài)微妙，不易展開(kāi)坦誠(chéng)、深入的交流合作，特別是在面對(duì)分歧時(shí)無(wú)法真正從內(nèi)心理解、認(rèn)可對(duì)方的主張?？陀^而言，雙方在網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的很多理念、政策分歧是雙方國(guó)情的客觀反映，并沒(méi)有對(duì)錯(cuò)或高下之分。歐洲注重從人權(quán)角度看待網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域出現(xiàn)的問(wèn)題，反映的是歐洲社會(huì)對(duì)于隱私問(wèn)題、言論自由問(wèn)題的高度重視。中方注重從發(fā)展的角度來(lái)看網(wǎng)絡(luò)問(wèn)題，是因?yàn)橹袊?guó)社會(huì)更加注重在發(fā)展過(guò)程中解決存在的問(wèn)題。(37)Joseph Nye, “The Regime Complex for Managing Global Cyber Activities”, Global Commission on Internet Governance Paper Series, No.1, 2014, pp.5-13.中歐雙方如果能夠以更加平等、協(xié)商的姿態(tài)來(lái)開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)對(duì)話，將會(huì)有利于提升對(duì)話的成效和影響力。

4.2 加強(qiáng)中歐對(duì)話合作的議程設(shè)置，圍繞共同利益來(lái)設(shè)置對(duì)話的重點(diǎn)

中歐網(wǎng)絡(luò)對(duì)話合作的階段性目標(biāo)主要包括增信釋疑、管控分歧和促進(jìn)合作?，F(xiàn)有對(duì)話機(jī)制在前兩個(gè)階段的目標(biāo)上已取得進(jìn)展，雙方對(duì)于現(xiàn)有對(duì)話機(jī)制存在的問(wèn)題，以及問(wèn)題背后的深層次因素也基本有了共識(shí)。下一階段，中歐應(yīng)將目標(biāo)放在如何促進(jìn)雙方在網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的合作上，這就需要從政府層面完善對(duì)話的議程設(shè)置，圍繞促進(jìn)雙方共同利益來(lái)開(kāi)展合作。在當(dāng)前國(guó)際網(wǎng)絡(luò)安全陷入結(jié)構(gòu)性困境、全球網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制構(gòu)建停滯不前、網(wǎng)絡(luò)空間秩序與繁榮面臨嚴(yán)重威脅的背景下，中歐的共同利益主要體現(xiàn)在共同應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)攻擊挑戰(zhàn)、維護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間穩(wěn)定，以及攜手構(gòu)建數(shù)字貿(mào)易規(guī)則等方面。

中歐在雙邊層面可以承諾互不開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)攻擊，加強(qiáng)在網(wǎng)絡(luò)攻擊的溯源、信息共享等領(lǐng)域的合作，并簽署具有約束力的國(guó)際協(xié)定。(38)Thomas Rid and Ben Buchanan, “Attributing Cyber Attacks”, Journal of Strategic Studies, Vol.38, No,1-2，2015, pp.4-37.雙方可以將關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)為突破點(diǎn)，在聯(lián)合國(guó)信息安全政府專(zhuān)家組(UNGGE)制定的網(wǎng)絡(luò)規(guī)范基礎(chǔ)之上制定更加有操作性的中歐關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)計(jì)劃。(39)Karsten Geier, “Norms, Confidence and Capacity Building: Putting the UN Recommendations on Information and Communication Technologies in The Context of International Security into OSCE-Action”, European Cybersecurity Journal, Vol.2, No.1, 2016.2015年，聯(lián)合國(guó)信息安全政府專(zhuān)家組發(fā)布重要的共識(shí)文件，呼吁各國(guó)加強(qiáng)在關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)領(lǐng)域的合作，認(rèn)為“各國(guó)均不得從事或者在知情情況下支持違反國(guó)際法規(guī)定的義務(wù)的信息通信技術(shù)活動(dòng)，這些活動(dòng)有意破壞關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施或損害其使用和運(yùn)行，導(dǎo)致其不能為公眾提供服務(wù)。”(40)Group of Governmental Experts on Developments in the Field of Information and Telecommunications in the Context of International Security, UN General Assembly Document A/70/174, July 22, 2015.中歐可以在這一規(guī)范基礎(chǔ)上探討雙方對(duì)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的定義、范圍；雙方承諾互不攻擊對(duì)方關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施；在對(duì)方提出請(qǐng)求的情況下，協(xié)助調(diào)查、取證等。相比其他領(lǐng)域，這一方面的合作存在一定的敏感性，但是有利于雙方建立互信，因此，需要雙方加強(qiáng)對(duì)話議題和機(jī)制的設(shè)計(jì)，確保在互信的基礎(chǔ)上開(kāi)展實(shí)質(zhì)性合作。

中歐應(yīng)共同在全球?qū)用娣e極維護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間穩(wěn)定。以中國(guó)、美國(guó)、歐盟、俄羅斯為代表的網(wǎng)絡(luò)空間大國(guó)關(guān)系已經(jīng)進(jìn)入新的力量重整階段，正在重塑網(wǎng)絡(luò)空間秩序，并且對(duì)物理世界的國(guó)際安全、政治、經(jīng)濟(jì)體系產(chǎn)生巨大沖擊。特別是在中美網(wǎng)絡(luò)關(guān)系進(jìn)入新一輪博弈的情況下，中歐網(wǎng)絡(luò)關(guān)系面臨新的不確定性。美國(guó)對(duì)中國(guó)的網(wǎng)絡(luò)科技和信息通信領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)極力打壓，遏制中國(guó)的同時(shí)，也對(duì)全球的供應(yīng)鏈安全、創(chuàng)新生態(tài)體系造成了極大破壞。中歐都是網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)展、繁榮的受益者，也是全球信息通信技術(shù)供應(yīng)鏈和創(chuàng)新體系中的不可或缺的部分，強(qiáng)行將中國(guó)剝離出去，將嚴(yán)重影響國(guó)際經(jīng)濟(jì)、技術(shù)的安全與發(fā)展，歐洲也無(wú)法獨(dú)善其身。在這一特殊的轉(zhuǎn)折時(shí)期，中歐應(yīng)當(dāng)共同維護(hù)網(wǎng)絡(luò)科技的全球供應(yīng)鏈安全和創(chuàng)新體系，遏制住美國(guó)的破壞性舉措。

中歐應(yīng)攜手探索構(gòu)建全球數(shù)字規(guī)則體系，共同防止網(wǎng)絡(luò)空間的“巴爾干化”(balkanization)。網(wǎng)絡(luò)空間有很多屬性，其中最重要的一個(gè)屬性就是互聯(lián)互通性(connectivity)，“巴爾干化”是指其打破全球網(wǎng)絡(luò)空間互聯(lián)互通的趨勢(shì)，從技術(shù)、數(shù)據(jù)和商業(yè)層次建立國(guó)家化的網(wǎng)絡(luò)空間。“巴爾干化”具體包括互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)架構(gòu)、數(shù)據(jù)和應(yīng)用三個(gè)層面的分裂，當(dāng)前主要表現(xiàn)為“數(shù)據(jù)國(guó)家化”導(dǎo)致在數(shù)據(jù)層面的“巴爾干化”。2018年以來(lái)，歐盟出臺(tái)了《一般數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)則》(GDPR)，中國(guó)制定了《個(gè)人信息出境安全評(píng)估辦法(征求意見(jiàn)稿)》。未來(lái)全球網(wǎng)絡(luò)空間有可能形成中國(guó)、歐盟和美國(guó)三種數(shù)據(jù)監(jiān)管模式，這會(huì)給基于數(shù)據(jù)開(kāi)展創(chuàng)新的人工智能、大數(shù)據(jù)和云計(jì)算等產(chǎn)業(yè)及相關(guān)商業(yè)模式帶來(lái)極大的挑戰(zhàn)。為避免“巴爾干化”對(duì)全球經(jīng)濟(jì)造成的損害，中歐雙方可以著手開(kāi)展建立數(shù)字經(jīng)濟(jì)國(guó)際規(guī)則的對(duì)話合作，包括如何在確保安全的前提下降低企業(yè)合規(guī)門(mén)檻，引導(dǎo)企業(yè)合法進(jìn)行數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)；雙方的數(shù)據(jù)保護(hù)部門(mén)可以為對(duì)方涉及數(shù)據(jù)跨境業(yè)務(wù)的企業(yè)提供定期培訓(xùn)；推動(dòng)郵政、物流、電子商務(wù)等重點(diǎn)行業(yè)的數(shù)據(jù)互通；加強(qiáng)涉恐、涉刑事犯罪的個(gè)人數(shù)據(jù)跨境協(xié)作等。雙方應(yīng)通過(guò)務(wù)實(shí)合作，為探索建立全球數(shù)字規(guī)則體系建立樣本，從而防止網(wǎng)絡(luò)空間的“巴爾干化”趨勢(shì)的加劇。

五、結(jié) 語(yǔ)

綜上所述，中歐現(xiàn)有的對(duì)話合作機(jī)制覆蓋了戰(zhàn)略、政策、技術(shù)和產(chǎn)業(yè)等方面，在取得了很大的合作成果的同時(shí)，也面臨網(wǎng)絡(luò)議題本身的復(fù)雜性和雙方對(duì)于網(wǎng)絡(luò)空間、治理原則、治理方式上認(rèn)知差異等方面的挑戰(zhàn)。未來(lái)中歐在網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的對(duì)話合作需要進(jìn)一步完善機(jī)制設(shè)計(jì)，加強(qiáng)議程設(shè)置，克服中歐之間客觀存在的各種差異，通過(guò)對(duì)話合作不斷建立互信，增加合作成果，展現(xiàn)中歐網(wǎng)絡(luò)對(duì)話合作在網(wǎng)絡(luò)空間大國(guó)關(guān)系和全球治理中的示范、引領(lǐng)作用。