2018年，在蔡英文拒不接受“九二共識”、堅持“倚美日抗大陸”等錯誤政策沖擊下，臺灣當(dāng)局“踏實外交”瀕臨破產(chǎn)，對外關(guān)系活動空間進(jìn)一步萎縮，接連失去多米尼加、布基納法索、薩爾瓦多三個重要“邦交國”，“邦交”數(shù)量首度跌破“2字頭”，僅剩下17個，創(chuàng)歷史最低記錄；世界衛(wèi)生大會(WHA)等重要國際組織繼續(xù)不得其門而入，只能在場外鬧場滋事；美臺實質(zhì)關(guān)系雖有所升溫，但美國顯然只是將臺灣作為中美戰(zhàn)略博弈下的棋子和籌碼，而并非著眼于美臺關(guān)系本身；與日本、歐洲各國實質(zhì)關(guān)系整體平淡，缺乏亮點可言?？梢灶A(yù)測，蔡英文當(dāng)局若不根本調(diào)整兩岸政策，繼續(xù)堅持“從世界走向中國”，2019年臺灣對外關(guān)系將更加艱困。

一、臺美實質(zhì)關(guān)系不斷提升

隨著中美貿(mào)易摩擦不斷升級，美國對華打“臺灣牌”動能與意愿日益強化，公開聲稱將臺灣納入“印太戰(zhàn)略”，在政治、軍事等方面加大挺臺力度，有意利用臺灣問題為籌碼逼迫中國大陸在經(jīng)貿(mào)等議題上讓步，美臺關(guān)系也隨之呈現(xiàn)升溫態(tài)勢。

(一)美國公開將臺灣納入“印太戰(zhàn)略”

特朗普上臺以來，放棄奧巴馬時期“亞太再平衡戰(zhàn)略”，重新布局，構(gòu)建“印太戰(zhàn)略”，妄圖以美國、日本、印度、澳大利亞為四大支點，全力構(gòu)建遏制中國大陸的體系。但由于“印太戰(zhàn)略”本身就處于探索階段，象征意義大于實質(zhì)意義，日本、印度、澳大利亞在冷靜觀察一段時間之后，對于所謂“印太戰(zhàn)略”特別是背后的“美國優(yōu)先”策略有了更為清醒的認(rèn)識，開始不斷提升與中國的關(guān)系。在此背景下，特朗普政府不得不強化與臺灣實質(zhì)關(guān)系，妄圖把臺灣打造成對抗中國大陸“最前沿橋頭堡”。

為了達(dá)到這一目的，特朗普政府不斷向臺灣喊話，聲稱臺灣是美國“印太戰(zhàn)略”中重要角色。2017年12月，美國“國家安全戰(zhàn)略”在闡述“印太戰(zhàn)略”時，特別強調(diào)將依據(jù)“與臺灣關(guān)系法”為臺灣提供正當(dāng)防衛(wèi)需求。2018年1月，美國“國防戰(zhàn)略”中將中國大陸定位為“戰(zhàn)略競爭者”，為美臺合作預(yù)留較大空間。3月，美國國務(wù)院負(fù)責(zé)亞太事務(wù)的副助理國務(wù)卿黃之瀚訪臺，將臺灣稱之為“印太區(qū)域的典范”。蔡英文當(dāng)局一直高度期待融入“印太戰(zhàn)略”，蔡英文、“國安會秘書長”李大維、外事部門負(fù)責(zé)人吳釗燮等都多次表達(dá)融入“印太戰(zhàn)略”的意愿和決心，并于5月專門在外事部門“亞東太平洋司”新設(shè)“印太科”，以具體行動呼應(yīng)“印太戰(zhàn)略”。

(二)美國密集推動與臺灣高層人員往來

美國高層官員訪臺向來是美臺實質(zhì)關(guān)系進(jìn)展一個重要考察指標(biāo)，如果美臺關(guān)系良好，美國會指派高層級官員訪臺，反之，美國則會指派較低層級官員甚至是拒絕指派官員訪臺，故意冷落臺灣?！芭c臺灣交往法”的通過，為美臺高層官員互動打開了一扇前所未有的窗，提供了巨大想象空間，因而蔡英文當(dāng)局特別是許多綠營人士對美國寄予高度期望。美國對此也積極配合，6月“美國在臺協(xié)會(AIT)”臺北辦事處內(nèi)湖新館正式啟動，美國國會眾議院“臺灣連線”共同主席哈珀、“美國在臺協(xié)會”主席莫健等出席活動。美國國務(wù)院發(fā)言人諾爾特稱，“新設(shè)施落成是一個里程碑，反映出美臺伙伴關(guān)系的重要性”。內(nèi)湖新館造價2.5億美元，成為美國在亞洲造價最高館舍。在“九合一”選前的10月和11月，美國還相繼指派副助理國務(wù)卿斯科特·巴斯比、環(huán)保署首席副助理署長西田珍等人訪問臺灣?；仡櫭琅_關(guān)系發(fā)展歷程，美國如此密集地派高層官員訪臺，特別是在臺灣重要選舉前夕訪臺，以往并不多見。美國此舉表面上是要制造美臺關(guān)系良好的跡象，但更為真實的目的，是想利用所謂美臺關(guān)系良好為蔡英文制造“政績”，拉抬民進(jìn)黨選情。除了邀請美國高官訪臺之外，蔡英文還積極出擊，利用“過境”美國時機，不斷強化與美國高官互動，頻頻制造美臺關(guān)系“突破”假象。

(三)美國直接為臺灣軍事戰(zhàn)略下“指導(dǎo)棋”

隨著兩岸軍事實力差距越拉越大，“陸強臺弱”態(tài)勢更趨明顯，臺灣對于美國“以臺制華”的利用價值也相對下降。為了進(jìn)一步強化臺灣的棋子作用，美國艦艇打破此前近十年來相對低調(diào)的做法，7月、10月和11月連續(xù)三次穿越臺灣海峽，展現(xiàn)干預(yù)臺海局勢的決心，意欲全面強化與臺灣軍事安全合作，甚至直接對臺灣軍事戰(zhàn)略下“指導(dǎo)棋”。10月“美臺防務(wù)工業(yè)會議”上，美國國防部副助理部長大衛(wèi)·海爾韋首度回應(yīng)蔡英文當(dāng)局提出的所謂“整體防衛(wèi)構(gòu)想”(ODC)，聲稱“美國國防部一直協(xié)助臺灣思考如何在分散環(huán)境中提高聯(lián)合作戰(zhàn)能力，‘整體防衛(wèi)構(gòu)想’能發(fā)揮臺灣優(yōu)勢擊敗入侵勢力”，認(rèn)為“整體防衛(wèi)構(gòu)想”“是對抗解放軍數(shù)量優(yōu)勢和作戰(zhàn)力量的有效方法”；“整體防衛(wèi)構(gòu)想”有利于利用臺灣地理優(yōu)勢，針對兩棲攻擊部隊面臨挑戰(zhàn)的非對稱作戰(zhàn)、力量保存和沿海戰(zhàn)斗；全面執(zhí)行“整體防衛(wèi)構(gòu)想”，將對臺灣軍力結(jié)構(gòu)、作戰(zhàn)規(guī)劃和軍事學(xué)說帶來新“契機”。

二、臺日關(guān)系高開低走，臺歐關(guān)系整體平淡

除了不斷強化與美國的關(guān)系外，蔡英文當(dāng)局還多方努力，謀求同步提升與日本、歐洲等的實質(zhì)關(guān)系，但總體來看，無論是臺日還是臺歐關(guān)系，都在中低位運行，未有實質(zhì)性重大突破。2019年，臺日和臺歐關(guān)系將整體呈現(xiàn)“由明轉(zhuǎn)暗”“暗流涌動”新動向，臺灣當(dāng)局會加速與對方私下操作，小動作不斷，企圖利用堆積木方式逐步推進(jìn)，不斷提升實質(zhì)關(guān)系。

(一)臺日關(guān)系整體平淡，但呈現(xiàn)向縱深蔓延態(tài)勢

蔡英文上臺以來，完全放棄馬英九時期“友日和陸”策略，轉(zhuǎn)而啟用“媚日抗陸”政策，不斷加大力度強化對日關(guān)系。而日本政府出于“以臺制華”戰(zhàn)略考慮，也積極配合蔡英文，推動臺日關(guān)系不斷升級。2017年，在日本總務(wù)副大臣赤間二郎訪臺等一系列動作拉抬下，臺日關(guān)系達(dá)到了近年來少有的“黃金期”。2018年年初，蔡英文當(dāng)局想繼續(xù)延續(xù)2017年臺日關(guān)系發(fā)展的“良好勢頭”，繼續(xù)推動雙方關(guān)系升溫。但在中國大陸和日本關(guān)系逐漸回暖背景下，日本在處理臺灣問題時變得更趨謹(jǐn)慎。2018年5月，李克強總理訪日期間，日本首相安倍晉三明確表態(tài)稱，“日本將按照日中聯(lián)合聲明規(guī)定，僅會與臺灣保持民間往來”。島內(nèi)輿論分析，這是安倍晉三執(zhí)政以來首次對中國大陸表達(dá)如此明晰的對臺政策，這一轉(zhuǎn)向無疑給蔡英文敲響了警鐘。在這一大背景下，日臺關(guān)系呈現(xiàn)高開低走態(tài)勢。盡管如此，臺日在政治、經(jīng)濟(jì)、軍事等關(guān)鍵領(lǐng)域依然出現(xiàn)多個值得高度關(guān)注的新動向，呈現(xiàn)“鴨子劃水、私下用力”，不斷往縱深方向深化的態(tài)勢。

一是政治上深化制度合作。日臺在過去兩年簽署多項協(xié)議，2018年在此基礎(chǔ)上又進(jìn)一步深化，相繼簽署“年輕學(xué)者共同研究備忘錄”“專利檔卷資料交換相互合作備忘錄”“中小企業(yè)支援及促進(jìn)中小企業(yè)合作備忘錄”“優(yōu)質(zhì)企業(yè)相互承認(rèn)協(xié)議”和“醫(yī)療器材品質(zhì)管理系統(tǒng)合作備忘錄”等五項備忘錄。此外，日臺還將“海洋事務(wù)對話”制度化，企圖以此為平臺解決臺日在海事上的糾紛。

二是經(jīng)濟(jì)上日本支持臺灣加入全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定(CPTPP)。日本是臺灣第三大貿(mào)易伙伴，2018年日臺貿(mào)易額672.5億美元，2019年臺日經(jīng)貿(mào)關(guān)系將更趨密切，蔡英文當(dāng)局會積極尋求以經(jīng)貿(mào)關(guān)系為突破口，不斷強化與日本關(guān)系，進(jìn)而融入“印太戰(zhàn)略”。在日本主導(dǎo)下，澳大利亞、文萊等11個國家共同簽署全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定，這也成為目前全球標(biāo)準(zhǔn)最高的區(qū)域合作組織之一，于2018年年底生效。為化解目前臺灣在區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作組織中逐步被邊緣化的尷尬困境，蔡英文當(dāng)局極力謀求日本支持，希望能夠在日本加持下參與全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定第二輪會談。2018年11月亞太經(jīng)濟(jì)合作組織(APEC)年會期間，蔡英文交給張忠謀的核心任務(wù)之一就是在與安倍晉三的會晤中，明確表態(tài)尋求日本支持，盡快加入全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定。而對于臺灣的參與意愿，日本也公開表態(tài)支持，日本官房長官菅義偉稱，“歡迎臺灣加入”，“將為臺灣提供相關(guān)信息，以支持其加入”。但隨著島內(nèi)“反核食公投”的通過，臺日經(jīng)濟(jì)關(guān)系出現(xiàn)新障礙，日本將以“開放核食”為“敲門磚”逼迫蔡英文當(dāng)局，借此交換日本對臺灣參與全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定的支持。

三是軍事上日本以美國為掩護(hù)暗助臺灣“潛艇自造”計劃。長期以來，日臺在軍事安全等領(lǐng)域的合作一直比較低調(diào)，長期“做而不說”，但近期明顯轉(zhuǎn)趨高調(diào)，甚至出現(xiàn)“既做又說”“未做先說”態(tài)勢。蔡英文曾多次公開表示，臺日“應(yīng)該加強在戰(zhàn)略安全上的合作關(guān)系”。2018年，日本在協(xié)助臺灣建造潛艇事宜上，動作尤為明顯。根據(jù)《中國時報》等媒體披露，臺灣“潛艇自造”第一艘原型艦，極有可能是美日聯(lián)手助臺，美國負(fù)責(zé)作戰(zhàn)系統(tǒng)，而日本主要承擔(dān)潛艇的載臺設(shè)計。

(二)臺歐關(guān)系全方位推進(jìn)，“國會外交”出現(xiàn)“突破”

蔡英文上臺后，臺歐實質(zhì)關(guān)系不斷深化。制度化建設(shè)方面，臺灣與歐洲各國簽署包括“臺灣與波蘭科學(xué)高等教育合作協(xié)議”“臺灣與捷克避免雙重課稅協(xié)定”等10余項協(xié)定或合作備忘錄。8月，臺灣與盧森堡簽署“青年度假打工計劃協(xié)議”，使盧森堡成為繼德國、英國、愛爾蘭、比利時、匈牙利、斯洛伐克、波蘭、奧地利、捷克及法國后歐洲第11個及全球第16個與臺灣簽署該項協(xié)議(備忘錄、共同聲明)的國家。根據(jù)計劃，臺灣與盧森堡每年將互予對方18至30歲間青年40個名額，赴對方進(jìn)行為期1年的度假打工。為進(jìn)一步強化與俄羅斯關(guān)系，臺灣當(dāng)局還決定于2018年9月6日至2019年7月31日，針對觀光、商務(wù)、探親、參展考察及國際交流等目的赴臺俄羅斯民眾試辦給予14天免簽證待遇。

經(jīng)濟(jì)合作方面，臺歐貿(mào)易額661.44億美元。臺灣駐德國、荷蘭等地代表處積極運作，僅離岸風(fēng)力發(fā)電項目就達(dá)成100億美元合作意向。在蔡英文當(dāng)局幕后推動下，2018年以來美國、日本、歐洲通過各類“友臺”經(jīng)貿(mào)議案15次，這些國家與臺灣經(jīng)貿(mào)官員“互訪”80余次，各類互動600余次。

非傳統(tǒng)安全合作方面，3月，臺灣與歐盟在臺北舉行首屆人權(quán)恣商會議，歐盟高度贊揚臺灣廣泛推動各項人權(quán)議題，鼓勵臺灣向國際社會宣傳臺灣在人權(quán)領(lǐng)域的成就。

“國會外交”方面，臺灣對歐工作用力尤深，頻繁制造“外交突破”。7月，蘇嘉全到法國參訪，成為歷史上第一位進(jìn)入法國國會的臺灣立法機構(gòu)負(fù)責(zé)人。訪法結(jié)束后，臺灣立法機構(gòu)訪問團(tuán)又首度踏入土耳其國會。8月，波蘭議長向臺灣立法機構(gòu)副負(fù)責(zé)人蔡其昌等發(fā)送具名邀請函，并給予高規(guī)格接待。

三、多措并舉，鞏固“邦交”關(guān)系

維持一定數(shù)量“邦交國”向來是臺灣在國際社會制造“臺灣是一個獨立政治實體”假象的重要前提條件，蔡英文上臺后出于其特定的“臺獨”意識形態(tài)立場，尤其注重維護(hù)與“邦交國”關(guān)系，并極力鼓動這些國家在國際場合替臺灣發(fā)聲。

(一)蔡英文當(dāng)局多種手段強化與“邦交”關(guān)系

蔡英文上臺兩年多來，臺灣“邦交”版圖大面積塌方，接連失去5個“友邦”，“斷交”速度前所未有，在島內(nèi)造成震撼效應(yīng)。為應(yīng)對巨大危機，蔡英文當(dāng)局采取多種措施，強力“固邦”。

一是強化高層互訪。2018年，臺灣外事部門年度施政目標(biāo)首要任務(wù)，就是“持續(xù)推動與友邦高層和重要官員之互訪與各項交流，深化與友邦政要情誼”。一方面，積極“出訪”。蔡英文上臺兩年多就已經(jīng)五次“出訪”，足跡遍布拉美、太平洋島國、非洲等臺灣主要“邦交板塊”，相繼到巴拉圭、洪都拉斯等10多個國家“訪問”，占臺灣“邦交”總數(shù)一半。副領(lǐng)導(dǎo)人陳建仁也到梵蒂岡、多米尼加等地“訪問”。另一方面，積極邀訪。2018年5月至10月，幾乎每個月都會有“友邦”領(lǐng)導(dǎo)人訪臺，頻密程度之高，以往并不多見。

二是擴(kuò)大對外援助。蔡英文上臺后推出規(guī)模為30億元新臺幣的“政府開發(fā)援助”(ODA)計劃，對象包括“邦交國”及“新南向政策”對象國，進(jìn)行直接援助和投資，試圖強化與“邦交國”利益捆綁，減少其與臺灣“斷交”的意愿。此外，蔡英文當(dāng)局還建立“強化對外援助整體計劃”，初期編列35億美元專案融資資金，強化對“邦交國”和“新南向”國家在基礎(chǔ)建設(shè)等領(lǐng)域合作。臺灣外事部門2018年度預(yù)算顯示，2018年臺灣在社會基礎(chǔ)建設(shè)、農(nóng)林漁業(yè)等方面與“邦交國”展開589項具體合作。

三是簽署制度化協(xié)議。9月，臺灣與尼加拉瓜簽署“免除外國公文書重復(fù)驗證協(xié)議”，這是繼8月與巴拉圭“免除外國公文書重復(fù)驗證協(xié)議”生效后臺灣對外簽署的第二個此類協(xié)議。

(二)島內(nèi)輿論認(rèn)為臺灣“邦交”危機嚴(yán)重

整體觀察，蔡英文執(zhí)政以來在對外關(guān)系上推行“踏實外交、互助互惠”政策，利用高層互訪、經(jīng)貿(mào)合作、社會交流、涉外援助等手段，維系與“邦交國”關(guān)系。但島內(nèi)輿論認(rèn)為，蔡英文當(dāng)局不正視兩岸關(guān)系就難以走出“斷交”危機陰影，未來或有多個國家與臺灣關(guān)系生變。

一是“邦交國”為臺灣發(fā)聲力度減弱。蔡英文上臺后拒不接受“九二共識”，兩岸在國際社會共同維護(hù)“一中框架”的默契也被打破，巴拿馬等極具觀察指標(biāo)意義的國家與臺灣“斷交”后，其他多國也出現(xiàn)松動跡象。如在2016年聯(lián)合國大會總辯論中，當(dāng)時臺灣22個“邦交國”中為臺灣發(fā)聲的僅有13個，比2015年少3個，為歷史最低記錄，島內(nèi)輿論認(rèn)為“這是重大的外交警訊”。后來事實證明，當(dāng)時拒絕替臺灣發(fā)聲的多個國家在此后的2017年和2018年中，都相繼與臺灣“斷交”。島內(nèi)輿論認(rèn)為，在蔡英文當(dāng)局加速“去中國化”進(jìn)程、頻繁配合美國打“臺灣牌”背景下，未來不排除臺灣國際活動空間繼續(xù)萎縮，臺灣“邦交國”數(shù)量進(jìn)一步下滑。

二是梵蒂岡與臺灣關(guān)系存在重大變數(shù)。近段時間以來，梵蒂岡就主教任命等議題與中國大陸互動密切。9月22日，中國外交部副部長王超同梵蒂岡代表團(tuán)團(tuán)長、教廷與各國關(guān)系部副部長卡米萊利在北京會談，雙方簽署關(guān)于主教任命的臨時性協(xié)議。島內(nèi)媒體評論稱，中梵宗教議題妥善解決后，雙方建交也將“水到渠成”，“剩下的只是時間問題”。未來梵蒂岡若拋棄臺灣，臺灣在歐洲“邦交版圖”將被徹底清零，還將引發(fā)骨牌效應(yīng)，導(dǎo)致拉美等地區(qū)信仰天主教的國家也將對臺灣“倒戈”。

三是島內(nèi)輿論預(yù)測臺灣“邦交”版圖將繼續(xù)萎縮。目前臺灣僅剩17個“邦交國”，創(chuàng)歷史最低記錄。臺灣“邦交國”多為小國，既對臺灣“金援”相當(dāng)依賴，又期待搭上中國大陸的“經(jīng)濟(jì)快車”，因而有意在兩岸之間制造“平衡”。9月，危地馬拉、洪都拉斯和海地領(lǐng)導(dǎo)人在聯(lián)合國大會一般性辯論時都沒有提到臺灣，特別是海地當(dāng)時剛剛接受了臺灣1.5億美元貸款卻沒有為臺灣發(fā)聲，這在以往比較罕見。臺灣“國安會秘書長”李大維坦承，“外交情勢嚴(yán)峻”，雖然沒有“紅燈”，但“黃燈”不止一個。

整體觀察，2019年臺灣對外關(guān)系困境將進(jìn)一步加劇。島內(nèi)有輿論認(rèn)為臺灣對外關(guān)系正在走向“外交休克”，如國民黨文傳會主委李明賢稱，馬英九執(zhí)政時期以兩岸關(guān)系為基礎(chǔ)來拓展臺灣對外關(guān)系，與大陸保持“外交休兵”默契，取得顯著成效，臺灣不但基本維持住與“邦交國”關(guān)系格局，而且參與了暌別多年的世界衛(wèi)生大會和國際民航組織大會。蔡英文上臺后，“跳脫兩岸關(guān)系來處理對外關(guān)系”，不到兩年時間接連失去5個“邦交國”，讓臺灣坐困愁城，讓臺灣“孤立成真”，正在走向“外交休克”。兩岸關(guān)系向來是臺灣對外關(guān)系基礎(chǔ)，沒有良好的兩岸關(guān)系作為支撐，就不可能有穩(wěn)健的臺灣對外關(guān)系。未來蔡英文要想化解內(nèi)外交困的尷尬困境，唯一化解之道就是早日接受“九二共識”及其核心意涵一個中國原則。