王輝

國際秩序的建立及其維護是國際關系中的重大問題，其中領導國的戰(zhàn)略選擇是維護國際秩序的決定性因素。二戰(zhàn)后，美國利用其強大的優(yōu)勢地位，以承諾對自身權力的克制換取他國對規(guī)則的同意，成功創(chuàng)建了以自由貿(mào)易、聯(lián)盟體系和多邊機制為核心的自由主義國際秩序。冷戰(zhàn)結束后，這個以開放性、多邊合作、規(guī)則為基礎的秩序得到了更廣泛的接受。這個秩序逐步從西方“內部”秩序演變成“外部”的世界秩序。美國的利益與這個秩序緊密相關，美國有能力有意愿為其提供安全保障和擔負較高的經(jīng)濟成本。特朗普上臺后，奉行“美國優(yōu)先”的外交政策，采取了一系列激進措施，先后退出多項國際多邊協(xié)定和條約，拒絕全球治理責任，對同盟體系、國際貿(mào)易制度進行深度重塑，力圖構建更加有利于維護美國權力和利益的新秩序。美國政策變化嚴重沖擊了其主導建立和長期維護的國際秩序，引發(fā)諸多矛盾和沖突，凸顯了全球治理機制的局限。有學者就此評論，美國歷任總統(tǒng)精心培育的“以規(guī)則為基礎的國際秩序”正遭到特朗普政府的蓄意破壞。整個世界面臨著國際公共產(chǎn)品供應不足、參與國際合作意愿下降的窘境，預示著世界秩序加速變革時刻的到來。

一、特朗普“美國優(yōu)先”的外交政策

特朗普上臺后，提出“美國優(yōu)先的安全戰(zhàn)略”，其宗旨是擺脫各種規(guī)則和責任束縛，優(yōu)先應對美國面臨的經(jīng)濟問題和安全挑戰(zhàn)。特朗普執(zhí)政以來，以美國經(jīng)濟利益為優(yōu)先考慮，不斷以單邊主義行動破壞建立在規(guī)則基礎之上的國際秩序。

第一，對以WTO所代表的多邊貿(mào)易機制發(fā)起全面沖擊。特朗普認為“讓美國再次偉大”關鍵在于重振經(jīng)濟，而美國經(jīng)濟增長率的下降主要原因在于存在大量的不公平貿(mào)易行為。世貿(mào)組織的規(guī)則體系和爭端解決機制并不公正，大多數(shù)國家沒有采取基于自由貿(mào)易原則開放市場，不對等開放嚴重阻礙了貿(mào)易平衡。為此，特朗普政府采取了一系列激進的政策措施。其一，美國以關稅為武器，對多個存在貿(mào)易逆差國家采取懲罰關稅措施。自2017年6月開始，美國以反補貼、反傾銷之名，先后對包括加拿大、墨西哥、歐盟、中國等國在內的多個貿(mào)易伙伴加征關稅，挑起貿(mào)易爭端，試圖在縮減貿(mào)易赤字方面達到立竿見影的效果。其二，打破國際多邊貿(mào)易制度約束。特朗普政府強調美國在貿(mào)易上自主行動的權利，特朗普不顧WTO貿(mào)易爭端機制的規(guī)則與程序，采取強硬手段迫使對手讓步開放市場。其三，采用貿(mào)易保護措施為國內制造業(yè)發(fā)展提供幫助。2018年，美國國會先后通過了外國投資風險審查更新法案和出口管理改革法。法案強化了美國外國投資委員會對外資投資對象和范圍的審查，將包括生物、人工智能、數(shù)據(jù)分析、量子計算、機器人、新材料等在內的14個領域，規(guī)定為與國家安全相關的“新興高科技”管制技術。隨后，美國商務部宣布將華為列入所謂“實體清單”，要求任何向華為出售產(chǎn)品的美國公司必須獲得許可特批。

第二，優(yōu)先應對美國的安全威脅，單方退出伊核協(xié)議和《中導條約》。特朗普一直認為伊朗核問題全面協(xié)議是“史上最愚蠢的協(xié)議”，它根本無法阻止伊朗獲得核武器。美國國務卿蓬佩奧公開表示伊朗是當前美國的重要戰(zhàn)略威脅。前國防部長馬蒂斯把伊朗現(xiàn)政權視為是“對中東穩(wěn)定與和平唯一的持久威脅”。伊核協(xié)議被歐洲國家視為歐洲主要安全支柱之一，包括英、法、德在內的歐洲國家反對特朗普政府采取激進的對伊政策。2018年4月，法國總統(tǒng)馬克龍與德國總理默克爾先后訪美，試圖說服特朗普保留伊核協(xié)議。但特朗普政府隨后宣布單方退出伊朗核問題全面協(xié)議，恢復對伊朗的全面制裁。在退出伊核協(xié)議后，美國調動一切資源全力遏制伊朗。軍事上將航母部署至海灣地區(qū)，外交上強化與以色列、沙特等反伊朗國家的關系，承認耶路撒冷為以色列首都和對戈蘭高地占領的合法性，宣布伊朗伊斯蘭革命衛(wèi)隊為恐怖組織。這一系列措施嚴重惡化了中東局勢。2019年5月8日，伊朗總統(tǒng)魯哈尼宣布，暫停履行伊核協(xié)議中的一些條款，作為對美國單方面退出協(xié)議反制措施。

《中導條約》對維護歐洲安全和美俄戰(zhàn)略穩(wěn)定至關重要。2019年2月，美國國務卿蓬佩奧宣布暫停履行《中導條約》義務，啟動退約程序。美國退出《中導條約》的根本原因是為謀求戰(zhàn)略優(yōu)勢，保持美國在全球的核優(yōu)勢地位。歐洲國家普遍認為保留《中導條約》有助于歐洲安全，不希望引發(fā)新的軍備競賽和在歐洲部署新的導彈系統(tǒng)。特朗普政府在退出伊核協(xié)議和《中導條約》這些涉及歐洲重大安全問題上以自我為中心，完全不顧盟友安全利益和訴求的行為，引發(fā)了歐洲國家的強烈反應。

第三，拒絕承擔全球治理責任。特朗普認為所謂全球治理機制不過是各國侵蝕美國利益的“免費午餐”。特朗普上臺后，大幅削減對國際組織的經(jīng)費預算，特朗普在聯(lián)合國大會發(fā)言時明確表示拒絕全球治理責任。美國政府采取消極“退出”政策，在全球經(jīng)濟治理、氣候變化、移民問題、人權、科教文化等多個領域相繼退出治理機制。2017年6月特朗普宣布退出《巴黎協(xié)定》，大幅削減國際氣候援助資金，未來將不再承擔氣候變化的任何責任。2017年10月，美國政府宣布退出聯(lián)合國教科文組織。12月，宣布退出由聯(lián)合國主導的《移民問題全球契約》制定進程，在國內采取措施加大驅除非法移民的力度。2018年6月，在聯(lián)合國人權理事會官員批評特朗普強制美墨邊界兒童和移民父母分離的政策后，美國宣布退出聯(lián)合國人權理事會。在網(wǎng)絡安全、電子商務、全球基礎設施等其他議題領域，特朗普政府或者極力強調美國優(yōu)先將國內治理議程置于首要地位，或者以各種不合作方式推行單邊主義。美國從全球治理機制的主要推動者變成了推卸責任的國家利益至上者。

二、特朗普推行“美國優(yōu)先”政策的動因

特朗普“美國優(yōu)先”政策的調整具有深刻復雜的內部原因和國際背景。

第一，特朗普外交政策調整源于美國國內社會經(jīng)濟問題。長期以來，美國歷屆政府支持全球主義經(jīng)濟政策。經(jīng)濟全球化促進了資本和技術的自由流動和國際分工水平的提高，整體上推動了世界經(jīng)濟的增長。但美國民粹主義者認為全球化在美國內部引發(fā)諸多經(jīng)濟和政治問題，美國民眾并未從中獲得相應的經(jīng)濟利益。經(jīng)濟利益上的對立導致價值上的沖突和政治上的分歧。部分選民主張“國內事務優(yōu)先”，要求政府減少國際事務投入，導致美國內部對自由主義國際秩序的支持嚴重受損。特朗普對美國“自身利益”的強調，在中東地區(qū)的有限戰(zhàn)略收縮，無不體現(xiàn)了他對國內選民需求的強烈關注，在減少貿(mào)易赤字、全球治理方面的“退出主義”，都迎合了國內民粹主義者的意志和需求。美國內部政治結構的變化成為特朗普外交政策變化最重要的驅動因素。

第二，大國競爭的戰(zhàn)略需要。美國把中國崛起歸因于中國參與全球化進程中的不平等競爭。特朗普認為現(xiàn)行的國際貿(mào)易規(guī)則體系已經(jīng)不利于維護美國的霸權利益。中國自加入WTO以來，利用全球化帶來的市場機遇快速成為一個經(jīng)濟大國，海外拓展能力與軍事力量不斷增強，逐漸成長為塑造亞太地區(qū)秩序的關鍵力量。在推進全球化進程中，美國發(fā)現(xiàn)其市場經(jīng)濟模式無法與中國國家主導的發(fā)展模式競爭。中國強大的國家機器能夠給國際資本提供更好的環(huán)境，能夠吸引更多的國際資本而獲益。中國有效借助多邊貿(mào)易機制崛起的事實，讓美國政府開始重新評估現(xiàn)行國際貿(mào)易、投資和金融框架機制的功能。特朗普認為現(xiàn)有的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則框架不僅不能阻止其他國家搭便車，還會增強威權主義國家的力量。中國經(jīng)濟的快速發(fā)展已經(jīng)威脅到美國在全球的領導地位。特朗普執(zhí)政后，明確把中國確定為其最大威脅。全球化沖擊下美國民粹主義力量的興起，中美經(jīng)濟實力對比與發(fā)展趨勢的變化，加劇了美國對自身失去霸權的擔憂。為阻止中國從美國主導的國際秩序中繼續(xù)獲利，特朗普尋求更新一套有利于保護美國利益的規(guī)則體系，以防止美國被中國超越。正如基辛格所言，治國方略中最根本的挑戰(zhàn)是認識到“國際環(huán)境的變化有可能會破壞國家安全，無論是何種威脅形式或表面看起來多么合法，都必須抵制它?！?/p>

第三，美歐戰(zhàn)略利益的分歧。特朗普政府執(zhí)意退出伊核協(xié)議和《中導條約》，說明美國并沒有把歐洲視為平等的聯(lián)盟伙伴。美歐在經(jīng)貿(mào)和聯(lián)盟費用方面分歧由來已久，但特朗普政府如此無視歐洲盟友的關切卻是前所未有。其主要根源是特朗普不再將歐洲視為不可或缺的盟友。在安全方面，歐洲在冷戰(zhàn)時期是美國不可或缺的同盟伙伴。隨著共同敵人的消失，美歐已經(jīng)在戰(zhàn)略目標上分道揚鑣。特朗普并不認為美國安全受益于一個穩(wěn)定而安全的歐洲。相反，為了維護歐洲中東地區(qū)安全，美國不斷卷入海外沖突當中，為此承擔了大部分成本。特朗普甚至表示，北約是一個糟糕的協(xié)定，歐洲盟友利用美國的軍事保護和貿(mào)易優(yōu)惠待遇，以犧牲美國利益為代價獲取了不對等的財富。特朗普在處理與大西洋聯(lián)盟事務時，不再把維護跨大西洋同盟的共有原則和框架作為政策的出發(fā)點，而是以美國的經(jīng)濟、安全利益為優(yōu)先考慮，顛覆了西方聯(lián)盟國家間的行為規(guī)范。

三、“美國優(yōu)先”政策引發(fā)世界秩序危機

作為國際規(guī)則制定者，維持世界秩序現(xiàn)狀是美國戰(zhàn)略利益所在。摒棄既有的多邊合作機制和治理體系，不僅降低美國的“道德聲譽”和國際議程塑造能力，也使世界秩序陷入深刻的危機之中。

第一，多邊貿(mào)易機制面臨嚴峻挑戰(zhàn)。美國單邊主義政策嚴重沖擊了世界貿(mào)易秩序。美國的貿(mào)易保護主義政策已經(jīng)成為國際經(jīng)貿(mào)合作的最大障礙，極大地延緩了國際貿(mào)易自由化進程。美國政策的轉變，導致了許多亞太經(jīng)濟體不得不把更多的精力投入到對美經(jīng)貿(mào)關系協(xié)調中，嚴重影響了國際貿(mào)易的發(fā)展。根據(jù)2019年4月WTO發(fā)布的《貿(mào)易統(tǒng)計與展望》，2019年全球貿(mào)易增長預期被下調至2.6%，持續(xù)增加的貿(mào)易限制措施影響了總額達8168億美元的國際貿(mào)易。全球貿(mào)易量增速連續(xù)多年低于全球經(jīng)濟的實際增速。全球貿(mào)易體系面臨著自20世紀70年代以來最大規(guī)模的危機。貿(mào)易保護主義在全球范圍內不斷蔓延和發(fā)酵。2019年8月聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議報告顯示，2018年全球對外直接投資余額為30.9萬億美元，同比下降4%。中美經(jīng)貿(mào)沖突的后果已逐步顯現(xiàn)，中國對美直接投資的規(guī)模出現(xiàn)快速下降趨勢，2018年降至48億美元，同比劇減84%。正如美國經(jīng)濟學家莫滕森所言，以世貿(mào)框架為基礎的國際自由貿(mào)易秩序正在慢慢失去其合法性、權威性和程序正當性。這表明多邊主義、國家主權和市場自由化三者之間的關系正經(jīng)歷深層次調整，國際自由秩序下的貿(mào)易合作籠罩在陰云之下。特朗普的貿(mào)易保護主義政策遭到包括美國盟友在內的其他國家強烈反對。各大經(jīng)濟體區(qū)域貿(mào)易談判進程明顯加快。2018年7月，日本和歐盟簽署經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定。10月，歐盟與墨西哥簽訂建立自貿(mào)區(qū)協(xié)定。歐盟與南方共同市場國家的談判也取得積極進展。在美國退出TPP后，日本推動了“全面且進步的跨太平洋伙伴關系協(xié)定”。特朗普的政策調整，對中國經(jīng)濟外部環(huán)境產(chǎn)生重大影響。中國在全球、區(qū)域和雙邊多個層次通過積極開展經(jīng)濟外交活動，表達了對多邊貿(mào)易體制和開放的區(qū)域主義的支持。通過展開中日間第三方市場合作，推進亞太地區(qū)的有序競爭和資源優(yōu)化配置。這些貿(mào)易協(xié)定和聲明展現(xiàn)了各方捍衛(wèi)國際經(jīng)濟規(guī)則的強烈政治意愿。

第二，大西洋聯(lián)盟面臨深刻重組。特朗普執(zhí)政以來，大西洋同盟關系出現(xiàn)了前所未有的裂痕。長期以來，歐洲盟友是美國主導國際秩序的參與者和支持者，維護大西洋聯(lián)盟是美國外交和安全政策的基石。歐洲長期信奉多邊主義和全球化等自由主義價值觀，維護貿(mào)易自由化和開放的貿(mào)易體系符合其利益。特朗普將美國自身利益置于聯(lián)盟戰(zhàn)略利益之上，背離了大西洋同盟原有的規(guī)則和框架。特朗普對伊朗采取“極限施壓”政策、退出《中導條約》，對即將到期的美俄核裁軍條約采取了漠視態(tài)度，著手放棄國際戰(zhàn)略穩(wěn)定機制，這將導致國際核裁軍機制的進一步解體，對歐洲盟友的安全和發(fā)展環(huán)境構成極大沖擊。歐洲國家開始質疑美國在西方社會的領導地位。為此，歐盟委員會啟動了“軍事申根區(qū)”行動計劃，作為歐盟防務領域“永久結構性合作”框架的重要組成部分，向著歐盟建立全面的防務聯(lián)盟邁出了重要一步。盡管歐洲對美國安全保護的依賴短期內難以改變，但大西洋聯(lián)盟體系和政治經(jīng)濟格局已開啟了結構性調整。

第三，全球治理機制面臨弱化考驗。在“美國優(yōu)先”政策影響下，多邊的全球治理機制面臨著合法性和有效性的雙重考驗。德國總理默克爾表示，人類生命賴以生存的基礎受到傷害的程度難以想象，不僅僅是氣候變化，移民問題、海上安全、社會秩序、國際反對恐怖主義合作等方面均面臨嚴峻挑戰(zhàn)。2019年，地區(qū)安全局勢日益動蕩，國際恐怖主義挑戰(zhàn)嚴峻。3月15日，新西蘭克賴斯特徹奇市的兩座清真寺內發(fā)生導致40人死亡、20多人重傷的恐怖襲擊事件。4月21日，斯里蘭卡發(fā)生造成253人死亡的炸彈襲擊事件。在氣候變化方面，據(jù)國際能源署發(fā)布的報告顯示，全球與能源相關的二氧化碳排放量2019年將達到新高。國際能源署副署長比羅表示，盡管可再生能源有大幅增長，但全球碳排放量仍在上升。必須在2030年以前將全球碳排放量減半，才能避免氣候變遷導致災難性后果。

結語

特朗普“美國優(yōu)先”的政策明顯背離了美國以往以自由主義為核心的外交傳統(tǒng)，其單邊主義行為嚴重沖擊了世界秩序的基本原則。特朗普的政策具有很強功利性和選擇性，目標是減輕維護國際秩序的成本和戰(zhàn)略負擔，以最低的成本延續(xù)霸權，反映了美國在相對衰落背景下無力承擔高額治理成本的現(xiàn)實。特朗普雖然不再以維護自由主義世界秩序為核心關切，但不會放棄世界領導權。“讓美國再次偉大”的核心目標就是維護美國霸權地位。在很大程度上，特朗普政府扮演的角色是阻止或擾亂既有的國際秩序，而沒有提供可行的替代方案。在各國經(jīng)濟與安全利益高度相互依賴背景下，特朗普不可能把美國變成國際政治中的“孤島”。以美國經(jīng)濟對國際貿(mào)易的依存程度，美國安全利益與國際安全體系密切程度，美國利益的實現(xiàn)難以擺脫對外部環(huán)境的制約。實際上，現(xiàn)行世界秩序有其歷史進步意義，其中包含的一些原則將繼續(xù)在國際政治中起決定性作用。中國是在現(xiàn)行國際秩序和全球體系內和平崛起的，有維護現(xiàn)行國際秩序和全球治理體系的責任。同時，也要認識到美國仍然是國際社會不可或缺的參與者，領導世界仍然是特朗普政府難以割舍的戰(zhàn)略目標。未來世界秩序不會全面崩潰，但國際秩序變革的機會窗口正在打開，世界將迎來百年未有之大變局，國際社會共同面臨著如何塑造一種新的全球性規(guī)則與體制的挑戰(zhàn)。

（作者系國際關系學院國際政治系副主任，教授）

責任編輯：彭安玉