王兵 張戎

黨的十九大報告指出：“深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，壯大集體經濟?！蹦壳?，南京市江寧區(qū)共有農村集體所有承包地53萬畝，村（社區(qū)）集體析產賬面總額81.97億元，村均4000多萬元。這些資源和資產，是全區(qū)農村集體經濟組織成員的共同財產，也是全區(qū)農業(yè)農村發(fā)展的重要物質基礎。管好用好這些資產，必須以制度創(chuàng)新為突破口和著力點，通過盤活農村集體資產，增加農民財產性收入，推動農業(yè)新舊動能轉換，激發(fā)和釋放農業(yè)農村蘊含的潛能和活力。

一、農村集體產權制度改革的主要做法

江寧區(qū)在改革過程中緊扣“確權、賦能、搞活”的總體思路，圍繞集體成員界定、股權固化、權能拓展、產權交易等深入推進改革。重點解決新一輪股改過程中集體股設置過大、股權未固化、市場主體不明顯、股份權能不活等問題，促進集體經濟保值增值，最大程度保障農民集體資產收益權。

強化組織領導，完善制度設計。成立了由區(qū)委、區(qū)政府主要領導任組長，相關單位為成員的深化農村集體產權股份合作制改革領導小組，具體負責改革試點工作的組織、協(xié)調、指導、督查等工作。在認真研判第一輪股改的基礎上，2018年6月，制訂出臺了《江寧區(qū)深化農村集體產權股份合作制改革實施方案》。通過召開全區(qū)深入推進農村集體產權股份合作制改革動員部署會，統(tǒng)一思想認識、部署改革任務。全區(qū)各街道、村（社區(qū)）成立了黨政“一把手”任組長的改革領導小組，并組建相應工作機構，承接改革任務，構建形成了三級聯動的推進機制，確保改革各項工作有部署、有抓手、有落實。

創(chuàng)新開展試點，探索積累經驗。2015—2017年，江寧區(qū)選擇泥塘、駱村等12個村（社區(qū)）開展試點，敢于破除利益瓶頸、創(chuàng)新實干，形成了一批好的經驗和做法。如在成員界定方面，綜合考慮承包權情況、戶籍關系、婚姻關系和原始積累等因素，不作硬性規(guī)定，“一村一策”確認。在股權固化方面，在保障村（社區(qū)）基本運轉的情況下，盡可能壓縮集體股，增加成員個體股，集體股從原來最高的70%下降到現在的20%，探索出“生不增、死不減”的固化模式。2018年5月，12個試點村（社區(qū)）順利通過了第三方專家組驗收。東山街道泥塘、駱村等社區(qū)建立的“量化到人、固化到戶、戶內繼承、社內流轉”的農村集體資產股權改革與管理模式，得到了專家組的充分肯定。

落實既定部署，全面深化股改。2018年，在完成改革方案、工作目標細化的基礎上，區(qū)、街道兩級進行了全面部署，明確了工作目標、責任分工和時間節(jié)點。截至2018年11月，全區(qū)193個涉農社區(qū)全部召開了股份經濟合作社股權固化暨股民代表大會，通過了股份經濟合作社章程，選舉產生了新一屆理事會和監(jiān)事會成員，提前完成了本輪深化股改任務。

二、農村集體產權制度改革的經驗總結

江寧區(qū)農村集體產權制度改革，不僅增加了農村居民收入，而且提高了基層民主管理水平，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供了扎實的工作基礎和規(guī)范的發(fā)展平臺。

摸清經營性資產家底、維護農村集體經濟組成成員權益。為深化農村集體產權股份制改革，盤活農村集體資產，江寧區(qū)以明晰農村集體產權歸屬、以集體統(tǒng)一經營的經營性資產為重點，按照“清查表、外業(yè)測繪、合同清查、信息上傳、數據平衡、檔案管理、上網運行、核資審計、財務調整”的“九統(tǒng)一”標準，全面清查核實各類集體資產，健全管理制度，防止資產流失。在核查范圍上，從賬面資產拓寬到賬外資產;在組織實施上，聘請會計師事務所、測繪公司等第三方進行審計監(jiān)督;在賬實相符上，統(tǒng)一了農村集體經濟組織會計科目體系，確保做到“賬表、賬賬、賬證、賬據、賬實”五相符;在檔案管理上，建立了集體資產資源信息庫，同步保管紙質和電子信息系統(tǒng)檔案，推動集體資產信息化管理。截至2018年底，全區(qū)新一輪清產核資工作基本結束，各村社區(qū)按照《江蘇省農村集體資產管理條例》要求召開成員代表大會，確認了新的集體資產數據。

克服原有集體經濟弊端，創(chuàng)造了農村集體經濟新的表現形式。長期以來，集體所有制經濟產權主體地位缺位、職能結構錯位、民主監(jiān)督無位等弊端，成為困擾全區(qū)農村集體經濟發(fā)展的實際問題。江寧區(qū)通過改革，將集體資產折股量化到人，明確了產權主體，改變了集體經濟“人人有份而人人無份”的產權缺位狀況，激發(fā)了廣大農民參與集體經濟管理的熱情，推動農村生產力持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

分類有序施策，避免集體資產閑置浪費。江寧區(qū)區(qū)分不同農村集體資產類型，促進集體資產有效運營。對產權歸屬集體所有的經營性資產，在由集體統(tǒng)一經營管理的前提下，按份額折股量化給集體成員，建立健全社區(qū)集體資產股份合作社治理結構。對非經營性資產，完善集中統(tǒng)一運營管理機制，提高公共服務能力，更好地服務農民群眾。對資源性資產，一方面做好清產核資、確權登記工作;另一方面想方設法搞活經營、提高經濟效益。村集體所有資產資源按規(guī)定全部納入農村產權交易市場公開交易，杜絕暗箱操作、私下交易。讓村民擁有合法的股權資格，事前參與決策、事中參與管理、事后參與監(jiān)督，促進集體資產與農民融為一體，改變過去資產經營決策僅由社區(qū)干部說了算的局面，有效降低因決策失誤而造成的資產運營損失，真正實現了農民當家作主。

打破傳統(tǒng)界限，有效增加農民財產性收入。全區(qū)建立社區(qū)股份經濟合作社后，所有社區(qū)股份經濟合作社成員都得到了“相對固化”的股權，不再因家庭成員戶籍、人口發(fā)生變化而調整，并可在戶內繼承，打破了農村傳統(tǒng)的村組界限和區(qū)域界限，讓本集體經濟組織成員無論是在家務農還是外出經商、辦廠、務工，都可以持有股份并按股分紅。通過本輪股改，共量化經營性資產30.55億元，確定股民675186人。集體經濟實力強、資產收益較高的社區(qū)股份經濟合作社都按照章程規(guī)定進行了現金和福利分紅。集體經濟組織成員既可以在外務工賺取收入，同時也可以享受農村集體經濟組織的股份分紅。

兼顧地域特點，保證農村集體產權股份制改革落地見效。綜合考量全區(qū)參與集體產權股份合作制改革的村（社區(qū)）地域特點、經濟發(fā)展水平、資產資源總量，因地制宜，逐步形成了可推廣、可復制的改革經驗。對于撤制村、城郊村等城鎮(zhèn)化程度較高、外來人口較多的村（社區(qū)），著力推進股權固化改革，做到股權量化到人、固化到戶，推動股權管理由定期動態(tài)調整轉變?yōu)殪o態(tài)固化管理。對于遠郊農村地區(qū)缺乏經營性資產的村（社區(qū)）集體經濟組織，鼓勵結合美麗鄉(xiāng)村建設和扶貧開發(fā)，推動一、二、三產業(yè)融合發(fā)展，加快發(fā)展集體經濟，壯大集體資產規(guī)模。支持將財政投入資金形成的經營性資產，折股量化到集體經濟組織成員。進一步推動集體土地、山林等資源性資產的折股量化改革，推動經濟薄弱村組建股份合作聯社，發(fā)展農村集體經濟，實行弱村聯合、抱團發(fā)展。

三、農村集體產權制度改革當前面臨的困境

黨的十八大以來，江寧區(qū)農村集體產權改革取得了初步成效，但在改革過程中也存在許多矛盾和問題，集中體現在以下幾個方面。

在推進農村集體產權制度改革方面存在認識分歧，少數干部思想認識上存在一定誤區(qū)和偏差。深化股改的長遠目標是政經分離，讓合作社在全體股民的民主監(jiān)督下按市場規(guī)律運作，實現經濟發(fā)展和富民增收。但部分基層干部在深化股份制改革的問題上患得患失，對推進“村社分設”的積極性不高。有些地方的村民和村級組織認為集體經濟是計劃經濟的產物，不適合市場經濟條件，實現股份化不如平分、私有化，對農村集體資產發(fā)展前景和村民的社會保障缺少足夠認識。由于農村集體經濟產權改革要求建立完善的組織治理結構，凡涉及集體資產和集體經濟組織成員切身利益的重大事項都必須提交討論，但有些基層干部出于失權失利的擔心而不愿改革。

經濟發(fā)展的不平衡性，導致農村集體經濟發(fā)展二元結構特征明顯。城鎮(zhèn)型的大部分村（社區(qū)）資產總量較大，經營收益高且較為穩(wěn)定。而農村型村（社區(qū)）大多集體資產薄弱，近年來受規(guī)劃控制、基本農田和生態(tài)保護等限制，集體經濟發(fā)展舉步維艱，很難累積形成優(yōu)質資產。過渡型村（社區(qū)）正在融入城鎮(zhèn)或園區(qū)，由于現階段相關政策還沒有到位，這些社區(qū)將面臨融入城鎮(zhèn)后失去集體經濟發(fā)展平臺的現實問題。

集體資產運營方式單一，保值增值效果有限。股份合作社對集體資產管理，主要是通過銀行利息收入、出租門面房等方式獲得租金收入，運營方式單一，集體資產保值增值效果有限。從保留村的農村集體資產的日常運營管理實踐看，集體經濟發(fā)展較慢，很少具有一定規(guī)模和效益的主導產業(yè)，也無法吸引高端產業(yè)投資，集體資產保值增值渠道有限，資產閑置現象較為普遍。近年來為盤活和有效利用農村集體資產，江寧區(qū)進行了農村產權流轉交易的改革探索。但從改革效果看，農村產權流轉交易中心仍處于初步發(fā)展階段，煩瑣的審批程序導致農戶和經營主體融資難度大。

深入推進“村社分設”難度較大，管理主體職能定位模糊?！按迳绶衷O”改革是指將合作社與社區(qū)在財務、職能和人員等方面進行分離，前者主要從事經營活動，后者則履行社會治理職能，兩個機構兩本賬，有利于推動集體經濟發(fā)展、預防社區(qū)干部貪腐、推進居民自治等。而目前“村社分設”缺少自上而下的政策支持和指導性意見，基層難以推進落實。如當前股份合作社在實際運行中既具有市場主體特征，也有部分行政和社會職能，這種集體資產管理模式存在主體職能定位模糊、市場主體地位不充分等弊端，不利于集體資產產權的明晰與管理。

集體經濟組織經濟收入壓力較大，稅收負擔較重。近年來，隨著東山、秣陵等部分街道城鎮(zhèn)化進程加快，有些合作社集體資產被拆遷后，補償資金或資產不能及時補償到位，不能形成新的資產增加收益，而社會治理任務日益加重帶來公共服務開支逐年增加，致使社區(qū)承擔較大的經濟壓力，集體經濟發(fā)展和股份分紅間的矛盾逐年突出，一些地方集體資產運作中出現收支不平衡的趨勢。調研中還發(fā)現，在稅收政策上將股份經濟合作社視為公司企業(yè)，導致農村集體經濟組織稅收負擔較重，物業(yè)（房產）租賃收入稅率較高，農民（股民）利益受到影響。

四、推進江寧區(qū)農村集體產權制度改革的建議

對照全區(qū)新一輪深化股改的要求，指導街村切實抓好關鍵環(huán)節(jié)，確保改革出實效、惠民生、增動能。

創(chuàng)新農村集體經濟發(fā)展模式，進一步壯大集體經濟。農村集體資產處置需要解放思想，不斷打破思想障礙，改革和創(chuàng)新農村集體經濟的發(fā)展模式。堅持實事求是、一切從實際出發(fā)，既要頂層設計，又要尊重基層的探索和實踐，積極探索農村集體資產處置的多種實踐形式，引導他們走上共同富裕的道路。針對現有經濟模式在發(fā)展過程中出現的困難局面，建議實行盤活存量資產、擴大投資、轉型升級、組建集體經濟合作聯社抱團發(fā)展等經營方式。根據區(qū)域內不同資源稟賦找出相應的解決辦法，為社區(qū)在新的經濟發(fā)展環(huán)境下探索新的發(fā)展道路，為集體股份制改革分紅提供物質保障。

試點推進“村社分設”，完善法律政策體系。在全面完成股改的基礎上，選擇集體經濟發(fā)展情況較好、資產總量較大的城鎮(zhèn)型社區(qū)，進一步梳理公共服務管理和公益事業(yè)建設職能，按照“組織功能分開、選民資格分開、人員管理分開、議事決策分開、賬目資產分開和經濟集中發(fā)展”的“五分開一集中”原則，逐步把提供公共服務職能和村民自治功能交給村（社區(qū)）委會，把農村集體資產經營管理的經濟職能交給社區(qū)股份經濟合作社，嘗試推進“村社分設”改革試點，逐步實現職能分離。建議研究出臺“村社分社”改革出臺相關文件，特別是在人員分開、職能分開、財務分開方面提出具備指導性和可操作性的意見。在股金分紅增幅考核指標設置上，考慮部分街道股金分紅基數大的實際情況，適當降低股金分紅增幅指標。另外，在農村集體產權制度改革試點地區(qū)，依照相關法律和政策制定并落實好有利于集體經濟發(fā)展的留用地政策，并通過政府文件明確留用地使用權的取得方式、經營方式以及相關項目的管理方式等。

探索展開權能拓展改革。在實現集體資產股份占有、收益、繼承權能的基礎上，2019年江寧區(qū)出臺了《江寧區(qū)農村集體資產股份有償退出暫行辦法》，明確了有償退出的范圍、條件和程序，打通了集體資產有償退出通道，進一步拓寬了資產變資金的渠道。建議實施動態(tài)評估機制，推動制定股權繼承、轉讓、贈予等流轉制度，建立健全風險防范機制。

規(guī)范農村產權交易市場。按照省、市文件精神，著重抓好農村產權交易市場的規(guī)范化建設。在研究出臺《江寧區(qū)農村集體資產資源流轉交易“應進必進”管理辦法》《江寧區(qū)農村集體資產資源流轉交易“責任追究”管理辦法》的基礎上，進一步加強農村集體資產資源流轉交易管理，促進交易公開、公正、透明、規(guī)范。

強化農村集體資產管理評估機制。集體性經營資產估價和改革受部分利益群體影響較大，建議在區(qū)級層面引入第三方評估機制，對現有產權做全面、客觀的估值，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內對所有村的各項經營性資產公示其價值的評估結果，提升信息透明度和村民監(jiān)督權。加強農村集體產權管理信息化建設，利用地理信息技術，推進集體產權經營、管理、發(fā)展、分配、監(jiān)督的“一張圖”信息化系統(tǒng)建設。

加快出臺集體經濟組織稅收優(yōu)惠政策。建議省、市、區(qū)層面加快出臺農村集體經濟組織稅收優(yōu)惠政策。因農村集體經濟組織成員按資產量化份額從集體獲得的收益不同于一般投資所得，在農村集體經濟組織向其成員發(fā)包資源性資產獲得的租金收益時，開具農村集體經濟組織統(tǒng)一收據即可，從而可以加大減免有關稅費的力度。

〔本文系南京市江寧區(qū)改革發(fā)展研究中心重大委托課題“深化農村集體產權制度改革研究”（19JNGF02）階段性成果〕

（王兵：中共南京市委黨校哲學與文化教研部副主任，副教授;張戎：中共南京市江寧區(qū)委黨校辦公室副主任）

責任編輯：劉志剛