羅一民

改革開放40年來，尤其是黨的十八大以來，我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平明顯提高，行政效能持續(xù)提升，取得了重大成就，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。其中重要的一點(diǎn)就是創(chuàng)新行政效能管理。當(dāng)前，行政效能建設(shè)的理念思路、機(jī)制體制、方法手段等還存在著與新時代經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不相適應(yīng)的方面。這就需要不斷深化改革，從理念、路徑等方面突破制約行政效能建設(shè)的現(xiàn)實(shí)瓶頸。

一、行政效能建設(shè)的主體目標(biāo)

高效合理的行政效能管理，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，并將為經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)等領(lǐng)域深化改革提供制度支撐。黨的十九屆四中全會審議通過的《決定》強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標(biāo)是，到我們黨成立一百年時，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成效;到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化;到新中國成立一百年時，全面實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，使中國特色社會主義制度更加鞏固、優(yōu)越性充分展現(xiàn)?！边@是黨中央將行政效能建設(shè)作為完善國家治理體系，推進(jìn)服務(wù)型、責(zé)任型和效能型政府的探索和創(chuàng)新，反映了行政效能建設(shè)未來發(fā)展的方向，并為建設(shè)服務(wù)型政府提供了行動路線圖。具體而言，行政效能建設(shè)的目標(biāo)可以概括為打造高效、低耗、公平、有信的人民滿意的政府，實(shí)現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，更好地踐行全心全意為人民服務(wù)的宗旨。

高效。高效是指政府工作效率高，職能履行充分，治理服務(wù)效益好。建設(shè)高效的政府是所有政府的基本要求和共同追求，也是一個好政府最主要的標(biāo)志，更是地方政府最重要的工作目標(biāo)。高效政府主要包含兩個層面的蘊(yùn)意：一是政府自身運(yùn)轉(zhuǎn)的高效。政府運(yùn)轉(zhuǎn)的高效意味著辦事程序更簡便，辦事方式更快捷，辦事成本更低廉，辦事成效更顯著。二是轄區(qū)整體治理的高效。政府高效最終的落腳點(diǎn)和衡量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)體現(xiàn)在轄區(qū)整體的治理成效和人民的滿意度上。

低耗。低耗是指以較低的行政成本和損耗取得較高的行政管理效益。低耗和高效是一體兩面、相輔相成的關(guān)系。行政成本和損耗主要包含兩種：一種是有形的開支，如政府維持和運(yùn)轉(zhuǎn)的費(fèi)用;另一種是無形成本或交易成本，包括體制機(jī)制帶來的摩擦，機(jī)構(gòu)與機(jī)構(gòu)之間、部門與部門之間不協(xié)調(diào)帶來的決策和執(zhí)行損耗。具體而言，政府低耗主要表現(xiàn)為兩個方面：一是開支低，機(jī)構(gòu)少，人員精，實(shí)行真正徹底的精兵簡政。二是領(lǐng)導(dǎo)班子、各部門機(jī)構(gòu)、部門成員之間的內(nèi)耗少，決策和執(zhí)行力強(qiáng)，政府各部門運(yùn)轉(zhuǎn)有序、有力。

公平。實(shí)現(xiàn)公平是一個合格政府最起碼的要求和最基本的責(zé)任，是實(shí)行行政效能建設(shè)的落腳點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)，也是政府政令暢通、令行禁止的保證。政府的公平主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是改革發(fā)展成果的分配公平。社會發(fā)展的最終目標(biāo)是民有、民治、民享，使人民能夠分享改革發(fā)展成果。在初次分配中就要注重公平。同時，政府必須以更加公平的原則和手段完善再次、三次分配，通過對高收入者征收各種調(diào)節(jié)稅，對低收入者和貧困地區(qū)實(shí)行轉(zhuǎn)移支付，提供社會保險，實(shí)現(xiàn)社會救助和臨時性的社會捐助，逐步縮小貧富收入差距。二是國家資源配置和法人、自然人發(fā)展機(jī)會的公平。國家資源配置公平，就是通過發(fā)揮市場機(jī)制的決定性作用，使資源價格充分體現(xiàn)其內(nèi)在價值，從而提高資源的配置效率和投資的社會效益。應(yīng)當(dāng)以市場配置為主體，行政調(diào)控為補(bǔ)充，促進(jìn)公共資源的合理分配與流動，竭盡全力為市場主體、社會主體創(chuàng)造平等的創(chuàng)業(yè)、發(fā)展、就業(yè)機(jī)會，從而激發(fā)廣大人民群眾就業(yè)創(chuàng)業(yè)的積極性，放手讓一切勞動、知識、技術(shù)、管理和資本的活力競相迸發(fā)，一切創(chuàng)造社會財(cái)富的源泉充分涌動，一切創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的人才充分集聚。三是執(zhí)法和司法的公平。公平執(zhí)法是調(diào)適各種利益關(guān)系、維護(hù)公平正義、促進(jìn)和諧誠信的重要保障。習(xí)近平總書記引用英國哲學(xué)家培根的一段話來說明司法公平的重要性：“一次不公正的審判，其惡果甚至超過十次犯罪。因?yàn)榉缸镫m是無視法律——好比污染了水流，而不公正的審判則毀壞法律——好比污染了水源?！币虼?，司法是維護(hù)社會公平正義的最后一道防線。如果司法這道防線缺乏公信力，社會公正就會受到普遍質(zhì)疑，社會和諧穩(wěn)定就難以保障。

有信。所謂有信，實(shí)際上就是有誠信。古人言：“人無信不立，業(yè)無信難興，政無信必頹?！闭\信是政府合法性的基礎(chǔ)。我們黨的宗旨是全心全意為人民服務(wù)。通過取信于民，就能把人民的事情辦好，取得人民的擁護(hù)，得到人民的愛戴。

二、行政效能建設(shè)的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

建設(shè)高效低耗、公平有信的政府是行政效能建設(shè)的核心目標(biāo)。與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求相比，當(dāng)前行政效能建設(shè)的理念思路、體制機(jī)制、方式手段都還存在亟待改革、創(chuàng)新和完善的地方。

“重”工具理性，“輕”價值理性。當(dāng)代行政績效管理是價值與技術(shù)兩種理性的統(tǒng)一體，但是我國在該領(lǐng)域的研究與實(shí)踐中卻存在追求技術(shù)理性而忽視價值理性的現(xiàn)象。政府部門重視績效的數(shù)據(jù)，構(gòu)建起完備的定量考核指標(biāo)體系。但是行政效能管理并非單純的技術(shù)工具，而應(yīng)是工具理性與價值理性的集合體。在行政效能管理體系的構(gòu)建中，價值體系應(yīng)居于首要地位。通過價值體系的構(gòu)建，以政府組織的使命、愿景和戰(zhàn)略目標(biāo)來引導(dǎo)行政效能管理的方向，把眼前的管理行為與長遠(yuǎn)的組織戰(zhàn)略統(tǒng)一起來，以促進(jìn)政府組織戰(zhàn)略的順利達(dá)成。黨的十九屆四中全會《決定》指出：“堅(jiān)持和完善中國特色社會主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系。”“必須堅(jiān)持一切行政機(jī)關(guān)為人民服務(wù)、對人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督，創(chuàng)新行政方式，提高行政效能，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府?！币虼?，效能管理要指向有效公共服務(wù)這一治國的核心價值。

“重”效能評估實(shí)施，“輕”評估結(jié)果應(yīng)用。完整意義上的效能建設(shè)應(yīng)該包括評估實(shí)施和評估落實(shí)兩個階段。行政效能評估結(jié)果的運(yùn)用，更能體現(xiàn)績效評估制度的“績效”，是績效評估發(fā)揮獎優(yōu)罰劣強(qiáng)激勵作用的重要環(huán)節(jié)。當(dāng)前，在具體的行政效能建設(shè)過程中，許多部門呈現(xiàn)出考評結(jié)果評定的弱淘汰現(xiàn)象。主要表現(xiàn)為績效評估結(jié)果與干部獎懲使用掛鉤機(jī)制尚未真正建立，績效評估往往停留在反映情況、供領(lǐng)導(dǎo)參考的層面上，還沒有真正與干部的使用及部門的獎勵有效地結(jié)合起來。具體表現(xiàn)為對績效評估結(jié)果的處理存在著兩種傾向：一是束之高閣。有時績效評估的重點(diǎn)是說明“我做了什么”和“領(lǐng)導(dǎo)的決定執(zhí)行得如何”，卻沒有涉及“我沒做什么”“該怎么辦”的問題。二是急功近利。與第一種情形相反，有的把評估結(jié)果進(jìn)行簡單排序，作為升遷、獎懲的唯一依據(jù)，實(shí)行“末位淘汰”，從而導(dǎo)致績效評估弄虛作假行為時有發(fā)生，違背了績效評估的初衷。如此績效評估當(dāng)然達(dá)不到最初的目標(biāo)。

“重”一元主導(dǎo)，“輕”多元協(xié)同。效能考核的評價維度應(yīng)當(dāng)是多元化的，但是目前我國行政效能管理面臨兩個問題：一是效能管理重單一指標(biāo)。改革開放以來，經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為壓倒一切的中心任務(wù)。因此，行政效能管理中經(jīng)濟(jì)指標(biāo)占有的權(quán)重比較大。事實(shí)上，行政效能管理不能單純地追求經(jīng)濟(jì)效益，在考慮經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的同時，還應(yīng)當(dāng)兼顧社會、環(huán)境、文化等多項(xiàng)指標(biāo)，體現(xiàn)出目標(biāo)的多元特性。二是效能管理組織實(shí)施缺乏全局性。效能管理需由黨委或政府主導(dǎo)，形成主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥、分管領(lǐng)導(dǎo)主抓、職能部門組織實(shí)施、全員積極參與的領(lǐng)導(dǎo)體制與工作機(jī)制，從而提供效能管理的組織保障。在當(dāng)前的效能評估中，一些地方設(shè)立了獨(dú)立編制的績效管理委員會。這種調(diào)協(xié)雖然精簡了人事，但也使行政效能管理的專業(yè)性和權(quán)威性受到影響。從專業(yè)性角度看，行政效能考核主要由個別部門主導(dǎo)，其規(guī)范化和專業(yè)化水平勢必打折扣。從權(quán)威性看，由于不是黨委或政府主導(dǎo)效能評估，其效能考核的實(shí)施過程及最終結(jié)果也有可能不為所有部門接受。

“重”內(nèi)部控制，“輕”外部控制。當(dāng)前我國行政效能評估主要在政府主導(dǎo)的評價體制下進(jìn)行。評估的主體大多是被評價部門的上級或同級政府中承擔(dān)效能評價職能的特定部門。效能評估的主體——人民群眾往往被限定在效能管理的外圍，缺乏對行政效能評價的話語權(quán)。在這種情況下，一些政府部門就不會真正在意是否做出讓人民群眾滿意的績效。普通群眾沒有足夠的知情權(quán)，也就難以對政府部門的效能進(jìn)行有效監(jiān)督。特別是政府部門效能評估的主體單一，主要來自本級黨政機(jī)關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo)班子，缺乏獨(dú)立的第三方評估機(jī)構(gòu)參與。雖然一些地方政府引入第三方評價機(jī)構(gòu)和公眾參與政府的效能評估，但公眾評估權(quán)重甚微，有的甚至只占最終評估結(jié)果的5%，達(dá)到了可以忽略不計(jì)的程度。

三、完善行政效能建設(shè)的實(shí)踐路徑

行政效能建設(shè)是為提升政府部門績效所做的系統(tǒng)化操作，對于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)具有十分重要的價值，完善行政效能建設(shè)需突破各種制約困境。具體而言，應(yīng)從以下三個方面著手。

1.切實(shí)加強(qiáng)績效管理

充分認(rèn)識績效管理的重要價值?？冃Ч芾硎菫榻鉀Q政府治理領(lǐng)域普遍存在的治理手段僵化、行政效率低下、財(cái)政負(fù)擔(dān)過重、公共服務(wù)水平不高等問題而采取的新型治理模式?？冃Ч芾淼闹匾饔镁褪恰肮Ψ蛟谠娡狻?，它跳出“就經(jīng)濟(jì)抓經(jīng)濟(jì)”的簡單邏輯，有效地激勵起機(jī)關(guān)干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性、主動性、創(chuàng)造性，確保全體人員的聰明才智、機(jī)關(guān)的功能得到充分發(fā)揮。

科學(xué)、有效地推行績效管理。有效推行績效管理，既要有科學(xué)的理念，又要有有效的績效評估指標(biāo)體系設(shè)計(jì)。一方面，要樹立正確的政績觀。行政績效管理不僅要關(guān)注經(jīng)濟(jì)，還要關(guān)注民生;不僅要關(guān)注發(fā)展的速度，還要關(guān)注發(fā)展的質(zhì)量;不僅要關(guān)注眼前的發(fā)展，還要考慮長遠(yuǎn)的可持續(xù)發(fā)展。另一方面，要構(gòu)建具有通用性、特色性的可操作績效管理指標(biāo)。一是考評目標(biāo)“三位一體”，也就是職能目標(biāo)、共性目標(biāo)和綜合影響力為一體。職能工作目標(biāo)主要是根據(jù)不同部門的工作職能確定，具體由重點(diǎn)指標(biāo)、業(yè)務(wù)指標(biāo)和動態(tài)指標(biāo)構(gòu)成，這是“選答題”;共性工作目標(biāo)主要是根據(jù)所有部門都涉及的共有工作確定，這是“必答題”;綜合影響力，就是總的形象，由社會各界包括領(lǐng)導(dǎo)層對部門工作進(jìn)行綜合評定，這是“綜合題”。二是績效考核指標(biāo)設(shè)立上體現(xiàn)先進(jìn)性、全局性和創(chuàng)造性。指標(biāo)的設(shè)定要擺脫“一刀切”的績效評估思想，根據(jù)部門的工作職能，按照橫向到邊、縱向到底的原則，將影響大局的各項(xiàng)指標(biāo)任務(wù)按照主辦和協(xié)辦關(guān)系分解到各責(zé)任主體，建立強(qiáng)有力的目標(biāo)支撐體系。目標(biāo)的制定既與上級“條線”要求相銜接，又突出黨委、政府的年度中心工作。同時，各部門或地區(qū)要依據(jù)戰(zhàn)略使命、現(xiàn)實(shí)狀況以及績效基礎(chǔ)等差異，因地制宜制定突出本地、本部門特色和個性的指標(biāo)體系。三是考評方法上堅(jiān)持“三個結(jié)合”。采取日常考評、年終集中考評與綜合評議相結(jié)合的辦法進(jìn)行，年終考評采取封閉式的辦法，對部門或地區(qū)目標(biāo)完成情況進(jìn)行審核、評議和考評打分。綜合評議由領(lǐng)導(dǎo)評鑒和社會評議綜合構(gòu)成，對機(jī)關(guān)工作人員的績效考評則由部門組織實(shí)施。

強(qiáng)化績效評估結(jié)果的跟蹤利用。績效評估是績效管理的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，但不是最后環(huán)節(jié)。我們應(yīng)該將評估結(jié)果加以分析利用，從而使績效評估能做到獎勤罰懶、獎優(yōu)罰劣。利用績效評估的結(jié)果要做到“三個掛鉤”，從而充分調(diào)動機(jī)關(guān)干部工作的主動性、積極性和創(chuàng)造性。一是與經(jīng)濟(jì)獎罰掛鉤。通過上級的壓力和部門內(nèi)部的動力，績效管理工作就比較容易開展。二是與評先評優(yōu)掛鉤。年終評功評獎時主要依據(jù)日?？冃Э己顺晒Ｈ桥c干部使用掛鉤。中國共產(chǎn)黨歷來主張用干部任人唯賢、公道正派，把德才兼?zhèn)涞母刹坑闷饋?。那么“正派公道”“德才兼?zhèn)洹钡臉?biāo)準(zhǔn)在哪里呢？主要是來自績效考核的結(jié)果。只有強(qiáng)化績效評估結(jié)果的正確利用，才能真正發(fā)揮出績效管理的應(yīng)有作用，保持績效管理的持久性。

2.有效推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革

政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置和職能運(yùn)轉(zhuǎn)直接關(guān)系到行政效能的發(fā)揮，“高效低耗”與“公平有信”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，有賴于政府機(jī)構(gòu)改革。黨的十九屆四中全會指出：構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，加強(qiáng)系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為國家治理效能，為實(shí)現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供有力保證。這為我國機(jī)構(gòu)改革提供了總體指導(dǎo)思想。從實(shí)際情況看，我國的機(jī)構(gòu)改革應(yīng)突出“三個注重”。

注重機(jī)構(gòu)改革實(shí)效。注重改革的問題導(dǎo)向，一切從提高效能出發(fā)，用效能提升來檢驗(yàn)改革是否到位，有效果。

注重機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)換。機(jī)構(gòu)改革不是簡單的機(jī)構(gòu)合并，而是要根據(jù)國家和社會發(fā)展的需要，對應(yīng)其應(yīng)擔(dān)負(fù)的職責(zé)和所發(fā)揮的功能、作用，優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，從而形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的政府治理體系。

注重體制創(chuàng)新。當(dāng)前，我國政府治理實(shí)踐中仍然存在著局部職能缺失、效能低下的問題。這些問題一方面是由政府權(quán)力越位造成的。政府行政職能范圍過于廣泛和龐雜，影響了社會基本單位的積極性，壓制了社會活力。另一方面，是由政府缺位、錯位導(dǎo)致的。該干的事沒有人干，該本部門解決的推諉到其他部門?；鈫栴}的關(guān)鍵在于創(chuàng)新政府管理的機(jī)制體制。

3.全面提高干部素質(zhì)

勤政、廉政一起抓。高效廉潔的公務(wù)員隊(duì)伍才能催生有效率、有威信的地方政府。習(xí)近平總書記指出，要更好地發(fā)揮“關(guān)鍵少數(shù)”的示范帶動作用，用有效的制度機(jī)制推動領(lǐng)導(dǎo)干部以身作則、當(dāng)好表率，帶頭旗幟鮮明講政治，帶頭強(qiáng)化黨性修養(yǎng)，帶頭嚴(yán)格自律，切實(shí)做到忠誠干凈擔(dān)當(dāng)。習(xí)近平總書記的講話對領(lǐng)導(dǎo)干部的政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)提出了更高的要求。一是要學(xué)會審時度勢，把握大局，抓住機(jī)遇，善于用統(tǒng)籌的方法看問題，定思路，拿舉措，不失時機(jī)地把本區(qū)域內(nèi)的事情做好。二是要敢擔(dān)當(dāng)。有膽有識，敢作敢為，有組織實(shí)施和協(xié)調(diào)推進(jìn)的本事，以最小的成本干成事。三是要團(tuán)結(jié)大家一起干事。清楚哪些事是自己必須做的，哪些事是需要讓部下、部門做的。地方領(lǐng)導(dǎo)干部為黨執(zhí)政的能力主要表現(xiàn)在是否有本事發(fā)揮方方面面的作用，把個人的良好愿望通過眾人之手落到實(shí)處。四是能夠干成事，不出事。要求領(lǐng)導(dǎo)干部不僅有想干事、能干事、會干事的本領(lǐng)，還要有不違規(guī)操作、不謀取私利的政治覺悟，做到既勤政又廉政，即干事又干凈。勤政和廉政，為政者有了這兩條，政府的效能就一定會得到提升。

全面提高工作能力。提高領(lǐng)導(dǎo)干部的工作能力，需要從以下三個方面入手：一是樹立正確的執(zhí)政理念和治理理念。中國共產(chǎn)黨秉持全心全意為人民服務(wù)的理念，作為地方的主政者，一定要把關(guān)注點(diǎn)放在人民群眾的根本利益、長遠(yuǎn)利益、全局利益上，多做打基礎(chǔ)立長遠(yuǎn)、功在當(dāng)代利在千秋的事業(yè)。二是各司其職，各盡其責(zé)。各級政府要恪盡職守，不越位、錯位、缺位。三是著重提高攻堅(jiān)克難、防范風(fēng)險的能力。要讓干部在急、難、險、重任務(wù)中經(jīng)受嚴(yán)格的思想淬煉、政治歷練、實(shí)踐鍛煉，切實(shí)提高把握方向、把握大勢、把握全局的能力和辨別政治是非、保持政治定力、駕馭政治局面、防范政治風(fēng)險的能力。

敢于抓落實(shí)，善于抓落實(shí)?！耙环植渴?，九分落實(shí)”。不落實(shí)，再好的藍(lán)圖只能是一紙空文，再美的夙愿只能是空中樓閣。一要出于公心，不計(jì)私利。表面上看，抓落實(shí)是個能力問題，但實(shí)際上是思想境界問題。很多事情落實(shí)不下去，并不是能力不夠，而是不敢動真碰硬。因此，抓落實(shí)首先要秉持公心。二是善于攻難點(diǎn)，補(bǔ)短板，抓關(guān)鍵。抓落實(shí)最忌“上下一般粗”。上面一個政策下來，不“消化”，不“加工”，直筒筒地“貫徹”，看似“雷厲風(fēng)行”，但因缺乏創(chuàng)造性，執(zhí)行往往表面化、簡單化、絕對化，致使“落實(shí)”成“落空”。因此，抓落實(shí)要根據(jù)本部門的實(shí)際情況，抓住重點(diǎn)，補(bǔ)足短板，把上級的目標(biāo)任務(wù)變成本部門實(shí)實(shí)在在的工作項(xiàng)目，把上級原則要求變?yōu)榭刹僮鞯墓ぷ鞔胧ＷC工作有重點(diǎn)、有步驟、有秩序地推進(jìn)。三是一切從實(shí)際出發(fā)。抓落實(shí)要以部門的問題為導(dǎo)向，圍繞改革發(fā)展中的關(guān)鍵性問題謀篇布局。要結(jié)合各部門的實(shí)際情況，堅(jiān)持在落實(shí)中創(chuàng)新，以此提升政府工作的效能。

（作者系江蘇省政協(xié)原副主席）

責(zé)任編輯：戴群英