楊廣勇 楊 林

一、問題的提出

零基預(yù)算作為優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)、提高財政資金使用效率的方式被各國所重視。1993年起，我國開始試驗零基預(yù)算，試圖改變傳統(tǒng)的 “基數(shù)+增長”的漸進(jìn)預(yù)算模式。伴隨著2000年開始的部門預(yù)算改革，零基預(yù)算作為一種比較合理的預(yù)算編制模式被引入改革之中，但總體實施效果并不理想，如珠海市曾嘗試按照零基預(yù)算的要求，不設(shè)基數(shù)，讓各部門自行上報預(yù)算，但由于缺乏健全的目標(biāo)設(shè)定和績效評定等基礎(chǔ)體系支撐，各部門上報的預(yù)算項目無法按照優(yōu)先性排序進(jìn)行合理削減，結(jié)果是提報預(yù)算總額遠(yuǎn)超珠海的可支配財力。這樣，零基預(yù)算在珠海僅實行了兩年，就無果而終，預(yù)算編制又恢復(fù)到了傳統(tǒng)的漸進(jìn)預(yù)算模式。傳統(tǒng)預(yù)算無法統(tǒng)籌國庫閑置資金進(jìn)而加大地方債規(guī)模與財政成本的連鎖反應(yīng)在經(jīng)濟(jì)增速放緩、財政壓力加大的形勢下愈發(fā)突出，為矯正地方財政“資金閑置”與 “捉襟見肘”的矛盾格局，要求地方政府必須轉(zhuǎn)變以往的漸進(jìn)式預(yù)算分配方式，重新梳理財政支出的優(yōu)先性，提高財政資金使用效率。2014年新預(yù)算法的出臺為盤活財政存量資金提供了依據(jù)，零基預(yù)算因其有利于緩解財政壓力、“均衡”財政收支又重新被納入政府視野，一些地方政府宣布開始試點甚至全面實施，如2014年廣東省印發(fā) 《廣東省省級財政零基預(yù)算改革方案》，要求從2015年開始在部分省級部門以及珠海、清遠(yuǎn)、中山等地市開展改革試點；2015年江西省新余市渝水區(qū)出臺 《渝水區(qū)本級財政零基預(yù)算實施方案》；2016年廣東省財政廳印發(fā)《省級財政零基預(yù)算改革試點工作實施細(xì)則》；2016年陜西省根據(jù) “統(tǒng)籌使用、打破基數(shù)、加強審核、硬化約束”的規(guī)定，在全省全面實施零基預(yù)算；2016年起珠海市根據(jù) 《珠海市市本級財政零基預(yù)算改革實施方案》取消部門的所有項目支出基數(shù)，依據(jù)預(yù)算年度的工作任務(wù)和實際支出需求，由財政預(yù)算聯(lián)審小組逐項審核部門申報的項目支出。經(jīng)過幾年的實踐，零基預(yù)算是否有效改變了漸進(jìn)預(yù)算模式下的矛盾與問題？取得了哪些效果？面臨著哪些現(xiàn)實障礙？未來的改革趨勢是什么？相應(yīng)的配套措施如何精準(zhǔn)推進(jìn)？這都是我國建立現(xiàn)代預(yù)算管理制度、加強預(yù)算績效管理亟待解決的議題。

零基預(yù)算的研究起源于美國，V.O.Key于1940年率先提出建立政府預(yù)算規(guī)范性理論，將預(yù)算理性化的設(shè)想，用于解決公共支出預(yù)算編制過程中財政資金分配的標(biāo)準(zhǔn)和方法問題，這也奠定了零基預(yù)算 “完全理性決策”的思想基礎(chǔ)。零基預(yù)算最早由美國得克薩斯州儀器公司付諸實踐，之后由時任佐治亞州州長的卡特在1973年將零基預(yù)算首次引入政府部門，其核心概念是根據(jù)項目的重要性確定預(yù)算安排的優(yōu)先順序（Hammond 和 Knott， 1980［1］）， 實現(xiàn)了預(yù)算決策過程由傳統(tǒng)的自上而下向自下而上的轉(zhuǎn)變（Willoughby，2008［2］）。 零基預(yù)算為政府決策者了解預(yù)算項目提供了更多和更高質(zhì)量的信息，但研究發(fā)現(xiàn)，零基預(yù)算在佐治亞州的實施并沒有完全取代增量預(yù)算，并且還受到其一系列約束（Lauth，1978［3］）。 經(jīng)過不斷演進(jìn)，吸收了績效評價技術(shù)的新零基預(yù)算審查模式重新回到了佐治亞州的預(yù)算體系，雖然其對預(yù)算的削減作用從總量上看不太顯著，但被重新采用本身的象征意義比預(yù)算削減更為重要，其表明在金融危機和經(jīng)濟(jì)緊縮背景下州政府采取的財政保守態(tài)度（Lauth，2014［4］）。

目前，國內(nèi)關(guān)于零基預(yù)算研究的文獻(xiàn)主要是圍繞著零基預(yù)算本身以及與漸進(jìn)預(yù)算（也稱基數(shù)預(yù)算）、績效預(yù)算等不同預(yù)算編制方法的優(yōu)劣取舍上展開相關(guān)研究的。部分學(xué)者肯定零基預(yù)算及其在我國實施的積極意義。朱柏銘（2010）［5］認(rèn)為，真正意義上的部門預(yù)算，必須以零基預(yù)算為基礎(chǔ)。馬駿和葉娟麗（2004）［6］通過對零基預(yù)算在美國的實施情況的分析認(rèn)為零基預(yù)算在美國的實施是失敗的，但由于政治性交易費用和不可控制的 “權(quán)利型預(yù)算”支出規(guī)模偏低，零基預(yù)算在中國成功的機會可能要比美國大得多。而有的學(xué)者認(rèn)為零基預(yù)算的效果有限。劉尚希（2002）［7］認(rèn)為基數(shù)預(yù)算以 “過去” 為基礎(chǔ)，容易導(dǎo)致偏差累積，進(jìn)而影響公共支出的精準(zhǔn)性；零基預(yù)算則是以 “現(xiàn)在”為基礎(chǔ)，也容易造成對未來趨勢的忽視，造成新的偏差。李玲（2015）［8］指出，迄今為止，我國推行零基預(yù)算也并未取得較為顯著的成果，零基預(yù)算本身雖然具備較多優(yōu)勢，但是它還無法替代基數(shù)法預(yù)算。馬蔡琛和苗珊（2018）［9］指出，我國零基預(yù)算僅對專項經(jīng)費預(yù)算產(chǎn)生影響，并且財力緊張、任務(wù)繁重等因素導(dǎo)致這一影響不大?；诹慊A(yù)算的局限，部分學(xué)者主張通過與其他預(yù)算方法結(jié)合來完善零基預(yù)算。徐志（2003）［10］提出在支出預(yù)算編制方面，應(yīng)推行零基預(yù)算和績效預(yù)算法。聶麗潔和王俊梅（2004）［11］指出，零基預(yù)算與績效預(yù)算的有效融合，不僅可以實現(xiàn)預(yù)算編制程序成為自上而下和自下而上的互動循環(huán)系統(tǒng)，還可以精簡繁瑣的編制過程，提高現(xiàn)實操作性。馬?。?004）［12］指出，績效預(yù)算汲取了項目預(yù)算的功能分類、目標(biāo)預(yù)算的目標(biāo)協(xié)商、零基預(yù)算的目標(biāo)排序等有價值的成分，并且由傳統(tǒng)預(yù)算的控制導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)果導(dǎo)向，但并不意味著其與傳統(tǒng)預(yù)算是完全不相容的。王辰和李彤（2011）［13］指出，引入績效預(yù)算與零基預(yù)算的實施并不沖突，零基預(yù)算的屬性使得其適合與其他預(yù)算方法進(jìn)行結(jié)合。鄭德琳（2016）［14］研究發(fā)現(xiàn)， 佐治亞州時隔30年后重新宣布從2014年以后開始實行零基預(yù)算，與卡特時期不同的是，此次實行的零基預(yù)算更加重視對歷史數(shù)據(jù)的分析，并且，通過與績效評價等技術(shù)分析工具的進(jìn)一步結(jié)合，零基預(yù)算成為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)緊縮時期財政支出壓力的有力工具。

上述成果豐富了零基預(yù)算相關(guān)議題的研究，然而由于零基預(yù)算改革在我國實施得比較晚，改革過程中存在這樣或那樣的障礙，實施效果不是很明顯，特別是相關(guān)數(shù)據(jù)的不可獲得，導(dǎo)致研究成果多為定性描述，定量分析相對較少，對我國政府尤其地方政府零基預(yù)算實施效果的客觀評價鮮有數(shù)理方面的涉獵。近年來，預(yù)算公開制度的貫徹、財政透明度的加強為本文的定量分析提供了可能?；谝陨纤伎迹瑸檫M(jìn)一步提高我國地方財政資金的調(diào)控效果，本文在梳理我國零基預(yù)算改革整體實施情況前提下，以2000年以來一直參與零基預(yù)算改革的珠海市為例，運用數(shù)理分析方法，比較零基預(yù)算改革前后地方政府財政支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)的變化情況，總結(jié)零基預(yù)算改革的實施效果及其面臨的新問題與推進(jìn)障礙，最后基于建立現(xiàn)代財政制度的戰(zhàn)略訴求，提出改進(jìn)措施，以期為零基預(yù)算改革縱深推進(jìn)以及現(xiàn)代預(yù)算管理制度的建構(gòu)提供實際依據(jù)與決策參考。

二、零基預(yù)算改革在我國的實施情況與推進(jìn)障礙

（一）零基預(yù)算改革在我國的總體實施情況

1.零基預(yù)算改革在我國的實施進(jìn)程。

零基預(yù)算的概念自20世紀(jì)90年代引入我國以來，以實施范圍、制度規(guī)范和改革環(huán)境等來看，大體可以劃分為三個階段：

第一階段為摸索試點階段（1995—2000年）。這一階段，為了打破舊有的預(yù)算分配格局，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的需要，安徽、河南、云南、湖北等省級政府陸續(xù)宣布進(jìn)行零基預(yù)算試點，在省本級推行零基預(yù)算改革，但由于缺乏清晰的政策目標(biāo)和強力的制度規(guī)范，改革的后續(xù)效果相當(dāng)有限。

第二階段為發(fā)展停滯階段（2001—2013年）。這一階段前期，雖然中央部門和部分地方政府開始采用零基預(yù)算編制方法，也相應(yīng)進(jìn)行了部門預(yù)算、國庫集中支付、政府收支分類等基礎(chǔ)性改革，但受制于法制不健全、政治約束、部門阻力等因素，有不少地方在宣布實施零基預(yù)算后很快恢復(fù)了傳統(tǒng)的 “基數(shù)+增長”的漸進(jìn)預(yù)算模式。

第三階段為重新啟用階段（2014至今）。這一階段，我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，財政收支矛盾加劇，同時伴隨著全面深化改革的啟動，財稅體制改革力度空前，部分地方重新啟動零基預(yù)算，與之前不同的是，此次改革有明確的政策文本指導(dǎo)。如，省級層面，緊隨廣東省，陜西省于2015年印發(fā) 《關(guān)于省級全部實施零基預(yù)算改革的意見》；市級層面，繼珠海市、渭南市、銅川市等地之后，西安市于2017年出臺 《關(guān)于全面實行零基預(yù)算改革的實施意見》。

2.零基預(yù)算改革重新啟動的背景和現(xiàn)實原因。

近年來，零基預(yù)算又重新被部分地方政府納入財稅體制改革范疇，在部分部門開展試點或者直接全面付諸實施，背后的主要原因是愈加嚴(yán)峻的財政收支形勢和日益突出的財政供求矛盾。

一方面，經(jīng)濟(jì)增速放緩，企業(yè)效益下滑，以及減稅降費力度不斷加大，使得地方財政收入增收乏力，地方可用財力 “捉襟見肘”。財政收支失衡的壓力在不同層級政府間都有體現(xiàn)，但是程度不一，在當(dāng)前我國財稅體制下，市縣政府承擔(dān)了大量的事權(quán)和支出責(zé)任，而財力相對不足，其財政收支失衡壓力相對更大，這可以通過觀察其財政自給系數(shù)得到證實。通過表1可以看出，各地區(qū)財政自給系數(shù)都在100%以下，即均存在支出缺口，縣級市財政自給系數(shù)較低，多個年份甚至低于60%，市轄區(qū)相對較高，但整體水平均低于80%；分地區(qū)來看，東部地區(qū)最高，中部次之，西部和東北地區(qū)最低，但各地區(qū)財政自給系數(shù)在 “十二五”后期開始下降，表明地方財力緊張的狀況日益嚴(yán)峻。

表1 “十二五”時期各地區(qū)財政自給系數(shù)變化情況（%）

另一方面，由于預(yù)算管理理念和方法的落后，預(yù)算編制和執(zhí)行中普遍存在著既得利益部門化、資金使用碎片化等問題，漸進(jìn)預(yù)算模式下形成了大量不合理“基數(shù)”，預(yù)算單位固化或沉淀的財政資金規(guī)模龐大，財政存量資金閑置問題突出。通過表2可以看出，地方財政結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金相對規(guī)模雖然在逐年下降，但仍維持在較高水平，除2015年外，其余年份均在9%以上，即使2015年，也達(dá)到6.25%，絕對規(guī)模達(dá)9 390.87億元。值得注意的是，東部地區(qū)財政結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金相對規(guī)模過大的省份數(shù)量是最多的，其中廣東省除2015年外，其余年份均在20%以上，在全國僅次于湖北省，但其絕對規(guī)模一直居全國首位，五年間累計達(dá)8 408.83億元，財政資金低效使用問題十分突出。因此，預(yù)算管理制度的改革需求對地方政府來說是相當(dāng)迫切的，改革對于提升預(yù)算編制質(zhì)量和財政資金使用效率具有重要的現(xiàn)實意義。

表2 “十二五”時期地方財政結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金相對規(guī)模情況

（二）零基預(yù)算在我國進(jìn)一步推進(jìn)的障礙

1.缺少預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)與分類體系的基礎(chǔ)支撐。

美國在施行零基預(yù)算前，支出標(biāo)準(zhǔn)與分類體系等基礎(chǔ)工作已經(jīng)較為完善。然而，我國政府直至目前仍沒有健全的預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系，尤其是項目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)緩慢。基本支出分為人員經(jīng)費和公用經(jīng)費，主要按照核定的人數(shù)和開支標(biāo)準(zhǔn)實行定額管理，由于政府人員編制的固化以及考核機制的不健全，基本支出在預(yù)算編制上變成一種公式預(yù)算，其預(yù)算結(jié)果在一定程度上呈現(xiàn)一種基數(shù)增長狀態(tài)，影響了零基預(yù)算的應(yīng)用。比較而言，大量項目支出沒有標(biāo)準(zhǔn)可依，項目分類不科學(xué)，支出標(biāo)準(zhǔn)與分類體系對預(yù)算編制的支撐功能極其微弱，嚴(yán)重阻礙了零基預(yù)算在項目支出中實施效果的發(fā)揮。

2.缺少明確的績效目標(biāo)與指標(biāo)體系支撐。

美國在引入零基預(yù)算之前，已經(jīng)進(jìn)行了總和預(yù)算、線性預(yù)算、績效預(yù)算、目標(biāo)預(yù)算等預(yù)算制度改革［15］，在零基預(yù)算中，本身就綜合了績效預(yù)算的準(zhǔn)則和項目預(yù)算的技術(shù)，并且零基預(yù)算的流程反映出對支出部門績效管理的側(cè)重。在零基預(yù)算決策包的排序步驟中，明確的績效目標(biāo)和可量化的指標(biāo)體系是進(jìn)行零基預(yù)算優(yōu)先性排序的依據(jù)，而我國政府預(yù)算改革歷程較短，經(jīng)驗不足，在目標(biāo)設(shè)定和績效評定上缺乏系統(tǒng)觀念和操作基礎(chǔ)。即使在宣布實施零基預(yù)算的地方政府中，也很少能真正建立起支出項目的 “決策包”，設(shè)定績效目標(biāo)，并進(jìn)行績效測量（每個決策描述特定水平的資金和人員的產(chǎn)出和結(jié)果），這是因為我國政府引入零基預(yù)算的動機主要是財力緊張背景下的支出規(guī)?？刂?，而非政府效率、效果的全面提高。因此，在績效目標(biāo)不清晰、評價體系不健全的情況下，零基預(yù)算的項目績效測量和優(yōu)先性排序面臨較大困難，嚴(yán)重影響改革的實施效果。

3.缺少清晰的支出責(zé)任劃分、預(yù)算公開與監(jiān)督等配套體系支撐。

零基預(yù)算需要完善的配套體系支撐，但我國政府相關(guān)體系建設(shè)尚存不足。首先，我國政府支出責(zé)任劃分體系不健全。零基預(yù)算的首要步驟是識別“決策單位”，確定決策單位的目標(biāo)與任務(wù)；其后需要建立決策單位履行某一特定職能的各種方案 “決策包”。第一步是基礎(chǔ)，第二步是關(guān)鍵。由此可見，實施零基預(yù)算，必須要有設(shè)定合理的政府機構(gòu)，并且其職能與職責(zé)清晰明確，這樣才能便于識別決策單位，確定目標(biāo)與任務(wù)，并建立決策包。目前，我國政府間以及政府各部門間支出責(zé)任劃分不清，事權(quán)過度下沉，造成地方支出責(zé)任過重，且政府各部門間存在職能交叉，支出事項重復(fù)提報的現(xiàn)象，客觀上都阻礙了零基預(yù)算的有效推行。其次，我國政府部門預(yù)算公開不全面，缺少預(yù)算過程的有效信息。我國預(yù)算公開制度改革較為滯后，直到2015年新預(yù)算法實施后，預(yù)算公開才成為常態(tài)，但由于缺乏對公開內(nèi)容的明細(xì)要求，各地政府公開的部門預(yù)算信息較為粗略，缺少預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)等關(guān)鍵信息，而支出項目納入部門預(yù)算的決策過程信息更是鮮少涉及。再次，以人大審查監(jiān)督為主體的預(yù)算監(jiān)督體系尚未形成。主要原因是目前人大僅側(cè)重于對收支預(yù)算總體及平衡情況的審查①2018年3月初，中央辦公廳印發(fā) 《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》（中辦發(fā) ［2018］15號），表明政策制定者已經(jīng)注意到此問題，但這一政策變化對本文的研究并不會產(chǎn)生重大影響，也不會改變本文相關(guān)分析結(jié)論，因為一項改革從政策層面到實踐層面還需要一個過程。，很少關(guān)注財政資金使用績效和政策實施效果，支出政策對政府及各部門支出預(yù)算編制的指導(dǎo)和約束作用有限，眾多不合理的支出項目難以剔除，導(dǎo)致零基預(yù)算無法得到真正實施。

三、零基預(yù)算改革效果的評價——以珠海市A區(qū)為例

（一）零基預(yù)算改革效果評價的樣本選取及其依據(jù)

在黨的十八屆三中全會以后，全面深化改革力度空前加大，尤其是提出了預(yù)算審核的重點向支出預(yù)算和政策拓展，而經(jīng)濟(jì)增速的放緩和財政壓力的加大，給零基預(yù)算改革帶來了新的契機。與此前不同的是，此次興起的零基預(yù)算改革是在預(yù)算績效管理、中期財政規(guī)劃、項目庫等一系列預(yù)算改革背景下開展的，改革環(huán)境得到很大的改善，零基預(yù)算改革應(yīng)當(dāng)更易獲得成效。當(dāng)然，由于全面深化改革已進(jìn)入深水區(qū)，以上相關(guān)配套改革尚未真正落地和完全到位［16］，零基預(yù)算改革往往被政策制定者寄望于成為政府預(yù)算改革的突破口，因此，其實際效果如何有必要進(jìn)行實踐檢驗與評價。

本文選取的樣本主要考慮以下兩點因素：其一，已推行零基預(yù)算改革，出臺了相關(guān)政策文件，有明確的實施范圍和實施時間。為便于觀察實施效果，以實施范圍廣且實施時間距今已達(dá)一定年限為宜。其二，部門預(yù)算公開范圍廣且時間連續(xù)，公開內(nèi)容較為規(guī)范，同時，相關(guān)數(shù)據(jù)可通過公開渠道獲得。在預(yù)算信息公開寫入新預(yù)算法之前，我國政府部門預(yù)算信息公開缺少剛性的法律約束，地方政府預(yù)算改革文件以及部門預(yù)算公開數(shù)據(jù)往往是難以從公開渠道獲得的。因此，滿足以上兩點要求的可供研究的實踐樣本實際上是相當(dāng)有限的。

經(jīng)過對收集資料的比對，發(fā)現(xiàn)珠海市滿足以上要求，是較為理想的改革樣本，這一方面得益于廣東省的整體改革環(huán)境，其從2011年即開展部門預(yù)算公開工作，并于2014年在全國率先出臺財政零基預(yù)算改革方案；另一方面得益于珠海市的積極落實和大膽實踐，其于2015年出臺了市本級財政零基預(yù)算改革實施方案①珠海市人民政府 《關(guān)于印發(fā)市本級財政零基預(yù)算改革實施方案的通知》，珠府 〔2015〕107號，2015年9月29日。，明確從2016年1月1日起，正式實行零基預(yù)算改革，并且直接實現(xiàn)了市區(qū)兩級同步改革。由于珠海市經(jīng)濟(jì)功能區(qū)多達(dá)五個，其與傳統(tǒng)行政區(qū)的部門設(shè)置差別較大，為了提高研究的普適性，同時降低分析結(jié)論的敏感性，只選擇其中一個行政區(qū)作為研究樣本。

（二）部門數(shù)據(jù)的處理與評價方法的說明

1.部門數(shù)據(jù)的處理。

基于現(xiàn)有公開數(shù)據(jù)，綜合考慮數(shù)據(jù)可得性，本文選擇珠海市A區(qū)18個部門2013—2018年預(yù)算數(shù)據(jù)②2018年，A區(qū)政府組成部門有23個，區(qū)直事業(yè)單位有7個（不含學(xué)校等二級預(yù)算單位），但部分部門屬于近年新設(shè)立、新合并或新下劃的，無法進(jìn)行數(shù)據(jù)比對，還有部分部門個別年份預(yù)算數(shù)據(jù)缺失，因此無法做全樣本分析，最終所選取的部門具有數(shù)據(jù)完整、承擔(dān)職能較多等特征，能最大程度上反映A區(qū)部門預(yù)算編制情況。（見表3）。為提高數(shù)據(jù)的可比性，對所整理的數(shù)據(jù)進(jìn)行如下處理：一是將2013—2018年部分單獨公開的二級預(yù)算單位數(shù)據(jù)納入對應(yīng)的主管部門中，確保各年度部門預(yù)算的機構(gòu)范圍口徑一致；二是將涉及政府性基金預(yù)算撥款收入、中央省市財政撥款收入、上年結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)收入等安排的支出項目予以剔除，統(tǒng)一為當(dāng)年一般公共預(yù)算收入安排的支出項目，確保各年度間部門預(yù)算的資金來源統(tǒng)計口徑一致。

表3 珠海市A區(qū)縣部門預(yù)算選取的部門名單

2.評價方法說明。

鑒于公開數(shù)據(jù)信息有限，對于零基預(yù)算改革的效果評價主要集中于部門預(yù)算的規(guī)模與結(jié)構(gòu)兩個方面：在規(guī)模方面，主要考察各部門預(yù)算支出在改革前后絕對規(guī)模和相對規(guī)模的變化；在結(jié)構(gòu)方面，主要考察各部門支出在改革前后具體用途的變化。

（1）規(guī)模評價方法。采取美國著名學(xué)者Thomas P.Lauth在佐治亞州零基預(yù)算改革研究情況中使用的評價方法：絕對規(guī)模變化使用各部門預(yù)算支出絕對規(guī)模的年度增減幅度即變化率的大小來評價，具體采用最嚴(yán)格（變化率小于10%）、比較寬泛（變化率小于15%）以及瓦爾達(dá)沃斯基的標(biāo)準(zhǔn)（變化率小于30%）等三種不同的定義，來測量改革前后預(yù)算結(jié)果的漸進(jìn)性及其差異表現(xiàn)③漸進(jìn)性或漸進(jìn)的，來自英文incremental，預(yù)算結(jié)果的漸進(jìn)性或者說漸進(jìn)的預(yù)算結(jié)果是指預(yù)算撥款水平在一年到下一年中的邊際變化控制在一定幅度之內(nèi)，通過對預(yù)算結(jié)果邊際變化的考察，可以大體判斷預(yù)算決策過程的漸進(jìn)主義程度和預(yù)算結(jié)果的漸進(jìn)增長特征。；相對規(guī)模變化則使用各年度部門預(yù)算支出占總支出比例的相關(guān)性和依賴性即相關(guān)系數(shù)工具來評價，具體采用皮爾遜積矩相關(guān)系數(shù)（Pearson product-moment correlation coefficient）和斯皮爾曼等級相關(guān)系數(shù) （Spearman's rank correlation coefficient）④常用的相關(guān)系數(shù)還有肯德爾等級相關(guān)系數(shù)（Kendall Rank correlation coefficient），但其僅適用于正方形表格數(shù)據(jù)，本文數(shù)據(jù)不符合此要求；皮爾遜積矩相關(guān)系數(shù)要求變量符合正態(tài)分布，經(jīng)檢驗，本文相關(guān)數(shù)據(jù)符合正態(tài)分布；斯皮爾曼等級相關(guān)系數(shù)屬于非參數(shù)統(tǒng)計方法，適用范圍最廣，但統(tǒng)計效能要低一些。為了更全面測量和比較，本文采取后兩項相關(guān)系數(shù)。，主要用于判斷改革前后預(yù)算結(jié)果穩(wěn)定性及其差異表現(xiàn)。

皮爾遜積矩相關(guān)系數(shù)被定義為兩個變量之間的協(xié)方差和標(biāo)準(zhǔn)差的商，用公式表示為：

斯皮爾曼等級相關(guān)系數(shù)被定義成等級變量之間的皮爾遜相關(guān)系數(shù)，用公式表示為：

其中，xi、yi為原始數(shù)據(jù)Xi、Yi轉(zhuǎn)換后的等級數(shù)據(jù)。

（2）結(jié)構(gòu)評價方法。部門預(yù)算支出分類科目為評價其結(jié)構(gòu)變化提供了一種工具，部門預(yù)算支出分類科目分為功能分類科目和經(jīng)濟(jì)分類科目兩種，前者主要反映政府職能活動，說明政府的錢干了什么事，多少錢用于教育、科技、農(nóng)業(yè)等；后者主要反映部門資金的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)和具體用途，說明政府的錢是怎么花出去的，人員工資、辦公經(jīng)費、設(shè)備購置等分別花費多少。由于本文選取的部門只是所有政府部門中的一部分，同時經(jīng)濟(jì)科目的 “款”級科目尚未完全公開，本文僅從部門支出的 “類”級經(jīng)濟(jì)科目即基本支出和項目支出的總量、比重等方面分析和評價零基預(yù)算改革前后預(yù)算結(jié)果的內(nèi)部結(jié)構(gòu)變化。

鑒于只用部門預(yù)算總額即整體支出來進(jìn)行分析，可能會低估變化程度，因為它抹平了基本支出和項目支出之間的削減額和增加額，并且基本支出中的人員經(jīng)費和公用經(jīng)費可能因采取公式法而增加整體支出的漸進(jìn)性增長特征，為了更全面評價零基預(yù)算改革效果，本文增加項目支出指標(biāo)。

（三）零基預(yù)算改革效果的評價

1.部門預(yù)算支出的規(guī)模變化。

（1）絕對規(guī)模的變化。首先觀察零基預(yù)算改革實施前后預(yù)算結(jié)果漸進(jìn)性的變化及其差異表現(xiàn)。從表4可以看出，在改革實施前，如果運用瓦爾達(dá)沃斯基的標(biāo)準(zhǔn)定義，該區(qū)有72.2%的部門整體支出預(yù)算結(jié)果是漸進(jìn)性的，運用比較寬泛的定義，這一比例為50%，比較而言，項目支出的漸進(jìn)性比例更高，分別達(dá)到80.6%、55.3%，但運用最嚴(yán)格的定義，整體支出這一比例達(dá)到41.7%，項目支出則落后2.8個百分點。在改革實施后，A區(qū)部門整體支出預(yù)算結(jié)果漸進(jìn)性的比例在三種定義下分別為68.5%、38.9%、18.5%，較改革前雖有不同程度下降，但仍維持在較高水平，預(yù)算結(jié)果仍表現(xiàn)出較強的漸進(jìn)性增長特征；項目支出也表現(xiàn)出同樣的變化趨勢，與整體支出比較來看，項目支出的漸進(jìn)性在最嚴(yán)格的定義下表現(xiàn)得更強，達(dá)到25.9%，高出整體支出7.4個百分點。可能的解釋是，整體支出中的基本支出，一般是按照定員定額標(biāo)準(zhǔn)編報，各年度間的基本支出規(guī)模會隨著部門人員數(shù)量及工資標(biāo)準(zhǔn)的變化而相應(yīng)變化①珠海市零基預(yù)算改革方案明確提出 “基本支出預(yù)算實行以定員定額為主的管理方式”，并且從2017年開始，A區(qū)首次將公務(wù)費、車輛經(jīng)費、離退休特需經(jīng)費等公用支出標(biāo)準(zhǔn)一并公開（如公務(wù)費標(biāo)準(zhǔn)為行政人員10 800元／人／年，事業(yè)人員6 600元／人／年），各部門公用支出按照相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行編報。，零基預(yù)算改革并未解決項目支出的支出標(biāo)準(zhǔn)和績效目標(biāo)問題，其預(yù)算決策反而更依賴于漸進(jìn)預(yù)算模式。

表4 整體支出和項目支出在各變化率下的部門數(shù)目及其在總部門中的百分比

續(xù)前表

其次觀察零基預(yù)算改革實施前后部門預(yù)算在絕對規(guī)模上的削減情況。運用最嚴(yán)格的定義，改革實施前，在整體支出58.3% （21個部門）非漸進(jìn)性比例中，只有13.9% （5個部門）比例的預(yù)算規(guī)模是較上年非漸進(jìn)性下降的（或者下降幅度超過10%），項目支出表現(xiàn)更不理想，預(yù)算規(guī)模非漸進(jìn)性下降的部門比例只有11.1%（4個部門）；改革后，在整體支出81.5%（44個部門）非漸進(jìn)性比例中，只有11.1%（6個部門）比例的預(yù)算規(guī)模是較上年非漸進(jìn)性下降的，項目支出非漸進(jìn)性下降的部門比例略高，但也僅達(dá)到14.8% （8個部門），可以發(fā)現(xiàn)，這一比例較改革前并沒有發(fā)生顯著變化，表明各部門預(yù)算支出的絕對規(guī)模在零基預(yù)算改革后并沒有實現(xiàn)大幅壓減。

（2）相對規(guī)模的變化。從表5可以看出，2013—2018年整體支出的相對規(guī)模指標(biāo)是較為穩(wěn)定的，年度變化在1個百分點以內(nèi)的部門數(shù)量均有11個以上，除科技局外，變化幅度均在5個百分點以內(nèi)。改革前后對比來看，改革后三年間相對規(guī)模變化幅度超過1個百分點的部門比例為29.6%，較改革前（27.8%）稍高；最高變化幅度達(dá)10.7個百分點，較改革前（3.9個百分點）更大，表明零基預(yù)算改革后，預(yù)算統(tǒng)籌分配能力有所提高。項目支出相對規(guī)模的變化趨勢與整體支出是一致的，不同的是，其變化幅度稍大，但除科技局外，仍然控制在7個百分點以內(nèi)。

表5 2013—2018年各部門整體支出和項目支出相對規(guī)模變化情況

續(xù)前表

利用Stata14相關(guān)命令得出各年度部門整體支出和項目支出相對規(guī)模即預(yù)算份額的相關(guān)系數(shù)矩陣，均通過顯著性檢驗，具體結(jié)果見表6。可以看出，部門整體支出預(yù)算各年度間的相關(guān)系數(shù)均在0.81以上（Pearson相關(guān)系數(shù)在0.89以上），大于0.8，表明不同年度間的預(yù)算結(jié)果具有較強的相關(guān)性；最高值為2017年與2018年的數(shù)據(jù)，其Pearson相關(guān)系數(shù)達(dá)到0.993；若以跨度最大的一組數(shù)據(jù)即2013年與2018年為例，二者 Pearson相關(guān)系數(shù)仍高達(dá)0.923，其Spearman相關(guān)系數(shù)略低，仍有0.893；若以零基預(yù)算實施前后的2015年與2016年的數(shù)據(jù)來看，二者Pearson相關(guān)系數(shù)高達(dá)0.968，其Spearman相關(guān)系數(shù)也達(dá)到0.955，表明預(yù)算結(jié)果在改革的沖擊下仍保持較強的穩(wěn)定性。通過表6來進(jìn)一步觀察項目支出相對規(guī)模的相關(guān)系數(shù)，可以發(fā)現(xiàn)，相關(guān)系數(shù)較整體支出有所下降，但仍然維持在較高水平，所有年度的Pearson相關(guān)系數(shù)均在0.87以上，其Spearman相關(guān)系數(shù)略低，最低值仍有0.808。以上表明了A區(qū)部門各年度間的預(yù)算份額數(shù)據(jù)具有很強的相關(guān)性和穩(wěn)定性。

表6 部門整體支出和項目支出相對規(guī)模Pearson／Spearman相關(guān)系數(shù)矩陣

2.部門預(yù)算支出的結(jié)構(gòu)變化。

從表7可以看出，2013—2018年基本支出與項目支出的比例大體為2∶8，各年度間存在一定差異，總體來看，項目支出的比例處于上升的趨勢，2016年出現(xiàn)下降的原因主要是當(dāng)年全國性基本工資標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整帶來的人員經(jīng)費普漲，其貢獻(xiàn)了基本支出2.7個百分點增幅，平均來看，項目支出的比例在改革后的比例達(dá)到81.95%，較改革前提高了2.78個百分點。

表7 改革前后部門支出的內(nèi)部結(jié)構(gòu)變化情況

通過表7可以發(fā)現(xiàn)，部門項目支出資金總體規(guī)模占整體支出的比例均達(dá)到77%以上，因此，為了更全面地評價零基預(yù)算實施效果，進(jìn)一步對部門項目支出進(jìn)行深入的結(jié)構(gòu)化剖析是十分必要的。A區(qū)部門預(yù)算公開表格中，《項目支出預(yù)算明細(xì)表》為上述設(shè)想的實現(xiàn)提供了可能。

表8 改革前后各資金規(guī)模區(qū)間下部門項目支出的結(jié)構(gòu)變化情況

通過對2013—2016年所選部門共1 474個項目支出數(shù)據(jù)的整理分析①A區(qū)2017—2018年公開數(shù)據(jù)中的項目支出數(shù)據(jù)只公開到大類，未公開到具體項目，與之前年度數(shù)據(jù)不具有可比性。，發(fā)現(xiàn)零基預(yù)算改革前后，A區(qū)項目支出在數(shù)量和規(guī)模上發(fā)生了積極和不同的變化（見表8）：首先，項目總體數(shù)量和支出結(jié)構(gòu)實現(xiàn)了精簡和優(yōu)化。改革前，項目總體數(shù)量年均增長8.94%，最多達(dá)413個，其中50萬元以下的項目支出占79.42%，尤其是5萬元以下的零散項目占比達(dá)19.61%；改革后，項目總體數(shù)量精簡至310個，主要是50萬元以下的項目數(shù)量大幅精簡，其中5萬元以下的零星項目數(shù)量較改革前下降近一半，但50萬元以上項目數(shù)量增長35.29%，占比提高至37%以上。因此，改革實現(xiàn)了分散資金項目的整合，集中了財力，有利于發(fā)揮財政資金的規(guī)模效應(yīng)。其次，項目支出總體規(guī)模的增長勢頭未得到有效控制，但內(nèi)部結(jié)構(gòu)表現(xiàn)存在差異。改革前，項目支出總體規(guī)模年均增長9.55%，至2015年達(dá)3.77億元，而改革后提高至4.69億元，增速達(dá)到24.53%，但與改革前不同的是，這一增長全部來自50萬元以上項目的貢獻(xiàn)，其增加1.09億元，增幅達(dá)33.16%，而50萬元以下的各區(qū)間項目支出資金規(guī)模均出現(xiàn)下降。需要指出的是，A區(qū)在2014年印發(fā)《財政支出項目績效評價工作實施方案》，要求選取預(yù)算金額在50萬元以上，且對經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展和民生事業(yè)有重大影響的項目進(jìn)行重點評價，然而，公開數(shù)據(jù)中并沒有反映績效評價的有關(guān)情況①A區(qū)只在2018年公開了部分項目支出的績效目標(biāo)，未涵蓋所有項目支出，且未涉及績效指標(biāo)的相關(guān)內(nèi)容，因2018年決算尚未形成，已公開績效目標(biāo)的部分項目支出的績效評價結(jié)果也無從得知。。因此，對于項目支出數(shù)量的精簡和規(guī)模的控制是否依據(jù)績效評價結(jié)果，本文還無從發(fā)現(xiàn)。

四、我國進(jìn)一步推進(jìn)零基預(yù)算改革的對策

珠海市A區(qū)零基預(yù)算改革取得了一些現(xiàn)實效果，主要體現(xiàn)在項目數(shù)量的精簡和分散資金的整合等方面，但通過客觀的評價方法發(fā)現(xiàn)，各部門預(yù)算支出絕對規(guī)模在零基預(yù)算改革后并沒有實現(xiàn)有效壓減，預(yù)算結(jié)果的漸進(jìn)性比例仍然維持在較高水平，項目支出的漸進(jìn)增長特征在最嚴(yán)格的定義下較整體支出表現(xiàn)得更為顯著，其預(yù)算決策更依賴于漸進(jìn)預(yù)算模式，同時，各部門支出相對規(guī)模在改革前后變化不大，各年度之間的數(shù)據(jù)具有很強的相關(guān)性和穩(wěn)定性。珠海市屬于我國沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，相關(guān)改革走在全國前列，其零基預(yù)算改革的成效仍未達(dá)到預(yù)期，究其原因，主要是零基預(yù)算本身所必需的支出標(biāo)準(zhǔn)、績效數(shù)據(jù)等基礎(chǔ)支撐不足與配套體系缺失，進(jìn)一步推進(jìn)零基預(yù)算改革必須加快補齊以上短板。

（一）加強預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)與分類體系建設(shè)，夯實零基預(yù)算的基礎(chǔ)

1.進(jìn)一步完善基本支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系。

在實行人員編制管理的前提下，人員經(jīng)費作為必保項目，其未納入零基預(yù)算范圍，具有現(xiàn)實必要性。未來應(yīng)當(dāng)加強人員編制管理，嚴(yán)控編外人員數(shù)量增長，完善人員考核機制，考核結(jié)果逐步與經(jīng)費安排相結(jié)合。重點完善公用經(jīng)費定額標(biāo)準(zhǔn)與動態(tài)調(diào)整機制，探索公用經(jīng)費與人員數(shù)量掛鉤的脫離，以部門實際支出需要為出發(fā)點，穩(wěn)妥實施零基預(yù)算。

2.加快建立項目支出定額標(biāo)準(zhǔn)與分類體系。

鑒于項目支出標(biāo)準(zhǔn)的復(fù)雜性和各地發(fā)展水平、物價水平、財力狀況的巨大差異，應(yīng)按照急用現(xiàn)行、經(jīng)濟(jì)合理、簡便易行的原則，優(yōu)先聚焦市場難以發(fā)現(xiàn)的、可量化的、經(jīng)常性的支出項目，細(xì)化通用與專用定額標(biāo)準(zhǔn)分類管理，重點加快資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)與部門內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，著力實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)管理與預(yù)算編制管理的有機融合，提高支出標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性、實用性、可操作性和應(yīng)用效果。

（二）引入預(yù)算績效的全過程管理，為零基預(yù)算提供可靠的數(shù)據(jù)支撐

沒有清晰的績效目標(biāo)和客觀的評價指標(biāo)數(shù)據(jù)支撐，零基預(yù)算無法進(jìn)行支出項目的優(yōu)先性排序，從而無法完成預(yù)算資金的配置。因此，目標(biāo)設(shè)定與績效評定是零基預(yù)算的應(yīng)有之義與核心所在，有效推進(jìn)零基預(yù)算，必須將績效理念引入預(yù)算管理的全過程，全面實施預(yù)算績效管理。

我國預(yù)算績效管理起始于2011年政府績效管理試點改革［17］，但又是預(yù)算管理改革自身的必要延展與深化，作為試點的14個地區(qū)和部門之一，財政部進(jìn)行財政預(yù)算資金績效管理試點，開始了從預(yù)算支出績效評價向預(yù)算績效管理的轉(zhuǎn)變，逐步構(gòu)成了 “預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程預(yù)算績效管理框架。零基預(yù)算重在事前績效測量，在事后績效評價及評價結(jié)果應(yīng)用方面存在先天不足，而通過引入預(yù)算績效的全過程管理，不僅可以在預(yù)算完成階段有了事后績效評價的結(jié)果與反饋，而且通過反饋結(jié)果的應(yīng)用，可以有效矯正零基預(yù)算資金配置的偏差，客觀上也減輕了零基預(yù)算的計算負(fù)擔(dān)。相較于中央政府，我國地方政府尤其是區(qū)縣級的預(yù)算績效管理改革進(jìn)度要緩慢得多［18］，原因主要是地方預(yù)算績效管理改革缺少法治保障、技術(shù)支撐以及地方政治環(huán)境支持②2018年9月初，中共中央和國務(wù)院聯(lián)合印發(fā) 《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā) ［2018］34號），表明地方預(yù)算績效管理已得到中央決策層的重視和支持，但具體落實還需相關(guān)實施細(xì)則等配套體系的支撐。。

因此，未來應(yīng)當(dāng)以推動政府績效管理改革向縱深發(fā)展為契機，為各地全面實施預(yù)算績效管理提供有力的政治環(huán)境支持，并加快提高績效目標(biāo)設(shè)定、指標(biāo)體系建設(shè)、績效運行監(jiān)控、績效結(jié)果評價和評價結(jié)果應(yīng)用全過程各環(huán)節(jié)的技術(shù)管理水平，最終形成統(tǒng)一的法律制度與完備的實施細(xì)則，為預(yù)算績效的全過程管理及其與零基預(yù)算的有機融合提供充分的法律依據(jù)和完善的技術(shù)支撐。

（三）推進(jìn)相關(guān)配套改革，形成推進(jìn)零基預(yù)算改革的強大合力

1.清晰劃分政府間、部門間的事權(quán)與支出責(zé)任，推動建設(shè)服務(wù)型政府、責(zé)任型政府。

事權(quán)與支出責(zé)任的劃分，從內(nèi)容上看，涉及縱向政府層級與橫向政府部門之間的事權(quán)與支出責(zé)任的劃分；從作用上分析，事關(guān)收入劃分的合理性和預(yù)算約束的有效性。清晰的事權(quán)與支出責(zé)任，不僅有利于避免支出項目的重復(fù)提報，還有利于各地各部門在零基預(yù)算模式下準(zhǔn)確識別決策單位，科學(xué)設(shè)定績效目標(biāo)。

2.積極穩(wěn)妥有序地推進(jìn)預(yù)算信息的過程及結(jié)果的全面公開。

陽光是最好的防腐劑，公開則是最好的監(jiān)督。近年來，我國預(yù)算信息公開已經(jīng)取得了很大的進(jìn)步，但是，公開的預(yù)算信息不全面、不細(xì)化問題仍然較為突出。尤其是預(yù)算過程仍然十分神秘，無從知曉。未來，應(yīng)當(dāng)推進(jìn)各部門預(yù)算公開信息的進(jìn)一步細(xì)化，積極穩(wěn)妥有序地推進(jìn)預(yù)算過程公開，重點是確定部門預(yù)算支出的詳細(xì)依據(jù)、具體測算與決策過程，為打破固化的部門利益格局帶來倒逼動力，減輕零基預(yù)算有效推進(jìn)的部門阻力。

3.落實財政監(jiān)督職責(zé)，著力強化人大審查監(jiān)督職能。

零基預(yù)算的有效實施，需要進(jìn)一步理順預(yù)算管理流程及其相應(yīng)職責(zé)分工。原則上，應(yīng)以合規(guī)管理與績效管理并重，前者應(yīng)通過強化人大預(yù)算審查監(jiān)督職能，發(fā)揮人大對部門支出項目預(yù)算編制、預(yù)算審批和預(yù)算執(zhí)行等環(huán)節(jié)合規(guī)性的強力約束，確保預(yù)算的法定效力；后者應(yīng)依托預(yù)算績效的全過程管理，做好重要績效目標(biāo)和績效評價結(jié)果的部門反饋與人大報送，落實好財政監(jiān)督職責(zé)，為零基預(yù)算提供良好的監(jiān)督體系支撐。