袁傳旭

2019年，是美國(guó)聯(lián)邦憲法生效230周年。這部世界上最早的成文憲法，由序言和7條正文組成。序言說明了制憲的目的，正文分別規(guī)定了國(guó)會(huì)、總統(tǒng)和聯(lián)邦法院的職權(quán)，厘清了州與州之間的關(guān)系，聯(lián)邦法律與州法律的關(guān)系，以及憲法的修正和批準(zhǔn)程序。迄今為止，該憲法只附加了27條修正案。

這部對(duì)美國(guó)乃至世界具有劃時(shí)代意義的聯(lián)邦憲法，將一個(gè)松散的邦聯(lián)國(guó)家通過和平協(xié)商而非動(dòng)用武力的方式，組建成一個(gè)擁有中央政府的聯(lián)邦國(guó)家。早在16世紀(jì)，法國(guó)國(guó)王亨利四世就曾設(shè)想在歐洲組織一個(gè)由不同邦和王國(guó)組成的聯(lián)邦，但至今仍不可能。那么，這一奇跡是如何誕生在北美的呢？

艱難的制憲會(huì)議

1787年，即在這些殖民地獨(dú)立之后的第12年，由13個(gè)州組成的邦聯(lián)國(guó)，為解決國(guó)家危機(jī)召開了長(zhǎng)達(dá)116天的制憲會(huì)議，經(jīng)過艱難的辯論，最終制定了美國(guó)憲法。這一過程，體現(xiàn)了極大的耐心、理性和深思熟慮。

起初，參加制憲會(huì)議的代表共55位。其后，一些代表借故缺席，另有一些代表因?qū)?huì)議失去信心提前離開，紐約州的兩位代表雅茨、蘭辛則明確表示對(duì)會(huì)議進(jìn)展不滿而提前退出，最后只留下40名代表。

對(duì)于制憲會(huì)議能否實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，留下的代表并無把握。富蘭克林在制憲會(huì)議行將結(jié)束之際說道：“會(huì)議進(jìn)行途中，我反復(fù)注視會(huì)議主席身后的一幅日出油畫，內(nèi)心翻騰不已，對(duì)會(huì)議既寄予希望，又甚為擔(dān)心，無法判定畫中的太陽(yáng)究竟是升起還是落下?！?/p>

確實(shí)，制憲會(huì)議遷延日久，甚至在中途流產(chǎn)。馬丁代表寫道：“我們正瀕臨解散的邊緣，盡管外界以為代表的意見極為一致，而事實(shí)上正陷于千鈞一發(fā)的關(guān)頭?！奔词箲椃ú莅缸罱K獲得了制憲會(huì)議的法定通過，在場(chǎng)的40位代表中，仍然有3位拒絕簽署。

制憲會(huì)議如此舉步維艱，是因?yàn)樗|發(fā)了一場(chǎng)政體革命。起初，邦聯(lián)國(guó)只是召開一次“聯(lián)邦大會(huì)”，制憲會(huì)議之稱只是后人的叫法。就合法性來講，召開聯(lián)邦大會(huì)原先只是為了修正《邦聯(lián)條例》，并且此舉需要聯(lián)盟內(nèi)各州全體同意。

現(xiàn)在，聯(lián)邦大會(huì)變成了制憲會(huì)議，由邦聯(lián)國(guó)家變?yōu)槁?lián)邦國(guó)家不僅打破了邦聯(lián)國(guó)家以往主權(quán)在州、各自為政的傳統(tǒng)和體制，而且要設(shè)置一個(gè)凌駕于13個(gè)州、由國(guó)會(huì)、行政首腦和司法機(jī)構(gòu)三個(gè)部門組成的聯(lián)邦政府—以人民為基礎(chǔ)而非以州為基礎(chǔ)—聯(lián)邦政府掌握著國(guó)家的行政、立法、司法權(quán)力，包括至關(guān)重要的征稅權(quán)，并且設(shè)立常備軍隊(duì)。

與此同時(shí)，聯(lián)邦大會(huì)還要面對(duì)各州強(qiáng)烈的地方情感、本土意識(shí)。倫道夫代表（“弗吉尼亞方案”起草人、州行政首腦）如此說道：“我并不完全是美國(guó)人，我是弗吉尼亞人?！睂?duì)這類代表來說，聯(lián)邦政府的成立意味著自己“祖國(guó)”的消去，這必然引起反對(duì)之聲。

制憲會(huì)議是在走一條摸索之路，所要建立的聯(lián)邦國(guó)家是一個(gè)新事物，沒有藍(lán)本、先例可以遵循。不少與會(huì)代表覺得，憲法方案立意實(shí)在太新，做法太大膽，超出了想象，令人頭暈?zāi)垦?，甚至不敢正視。富蘭克林代表寫道：“我們一直在四處尋找榜樣，曾回溯古代政府的典型形式，研究史上各種共和政體，也考察了歐洲各個(gè)現(xiàn)代國(guó)家，卻找不到一個(gè)適合于我們國(guó)情的憲法?！?/p>

對(duì)公權(quán)力的擔(dān)憂，貫穿制憲會(huì)議始終。代表們極其擔(dān)心，新成立的聯(lián)邦政府可能侵奪人民及各州的自由，走向?qū)Ｖ票┱?。如麥迪遜所言：凡是對(duì)于有權(quán)的人，都應(yīng)該予以某種程度的不信任。因此，制憲會(huì)議在對(duì)聯(lián)邦政府職責(zé)作出安排之時(shí)，重點(diǎn)圍繞聯(lián)邦政府與州政府之間、州與州之間權(quán)力的劃分和制衡，展開了細(xì)致入微，甚至是激烈的辯論，并設(shè)置了權(quán)力的禁區(qū)和人民必須保有的權(quán)利。

成熟的制憲時(shí)機(jī)

制憲會(huì)議面臨種種質(zhì)疑，何以創(chuàng)造出成文憲法這樣一個(gè)民主成果？概括起來，有客觀需要，也有立法基礎(chǔ)。

邦聯(lián)國(guó)當(dāng)時(shí)的社會(huì)環(huán)境可謂內(nèi)憂外患，既受到外國(guó)入侵的威脅，又遇到內(nèi)部分裂的危機(jī)，有的州甚至出現(xiàn)暴動(dòng);與此同時(shí)，獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)留下大量債務(wù)，州與州之間的商業(yè)糾紛……這些問題不可回避并且日益激化。由此，邦聯(lián)國(guó)會(huì)做出決議：“鑒于經(jīng)驗(yàn)表明現(xiàn)存邦聯(lián)制度確有缺陷……建立一堅(jiān)強(qiáng)之全國(guó)政府為最可靠辦法”;決定召開由各州參加的“全權(quán)代表會(huì)議”，研究對(duì)《邦聯(lián)條例》的修正，“制定適合于聯(lián)盟緊迫需要的新條款”。

其時(shí)，這個(gè)新生國(guó)家只有350萬人口，英國(guó)有1500萬人，法國(guó)人口則已有2500萬。雖然前殖民地分為13塊，但這里的居民卻屬于同一個(gè)民族，擁有共同的語(yǔ)言、文化、習(xí)俗，使他們能夠相互認(rèn)同、接受。

富蘭克林將當(dāng)時(shí)的美國(guó)與歐洲作了如下對(duì)比：

“歐洲不可能以和平理性的手段來實(shí)現(xiàn)對(duì)政府的改造，因?yàn)榕f大陸像一座金字塔，塔基建立在一群無知無識(shí)、粗鄙殘暴的農(nóng)民之上，塔頂則是一些久為大家公認(rèn)和接受的世襲特權(quán)階級(jí)。美國(guó)則是一個(gè)貧富差距不大的社會(huì)，沒有權(quán)貴階層，也沒有許多巨富。有錢人沒有權(quán)力欺壓比自己窮的人。平等不是哲學(xué)家、詩(shī)人的高論，也不是開明人士客廳中的空談，而是社會(huì)現(xiàn)實(shí)、生活狀態(tài)?！?/p>

“1780年以前，美國(guó)至少已有17所學(xué)院，之后則如雨后春筍，到處興起。人人能讀會(huì)寫。報(bào)紙很多，鄉(xiāng)下報(bào)紙一周出一次，鎮(zhèn)上一周二次，城里甚至一天二次—早報(bào)和晚報(bào)。每人每天都要讀兩份報(bào)紙。人人消息靈通。馬薩諸塞州小鎮(zhèn)的旅館里，不管是店主還是女仆，人人談?wù)撝?。?dāng)時(shí)的殖民地存在良好的法治氛圍，法律在社會(huì)生活中具有舉足輕重的作用?！?/p>

而制憲會(huì)議成員，則是這一社會(huì)基礎(chǔ)之上的各州精英的代表。他們大多數(shù)出身名門，家境殷實(shí)，受過良好的教育，有的是富商，有的是律師或法官（55位代表中有34位律師）、議員、州行政首腦、軍官……他們深刻認(rèn)識(shí)到一個(gè)國(guó)家正常運(yùn)轉(zhuǎn)的不易。約翰·亞當(dāng)斯寫道：“一個(gè)自由政府是一臺(tái)復(fù)雜的機(jī)器，彈簧、輪軸、負(fù)重，都必須作良好精確的調(diào)節(jié)?！?/p>

雖然會(huì)議代表個(gè)個(gè)卓爾不凡，但他們都能深切地認(rèn)識(shí)到人性及人的智識(shí)的局限性，認(rèn)識(shí)到人類的卑微、無力和無助，明白彼此猶如大海中的一葉扁舟，需要同舟共濟(jì)。每位代表都信教，共同信奉“自然神論”，遵奉個(gè)人自由、民主價(jià)值。制憲會(huì)議期間讓人印象深刻的一幕是，會(huì)議進(jìn)行到中途時(shí)，德高望重的開國(guó)元?jiǎng)赘惶m克林代表提議：從即日起，每天早晨議事之前，舉行祈禱，祈求上蒼幫助，保佑我們的討論。

在制憲會(huì)議的大部分時(shí)間里，代表們表現(xiàn)出了謙恭、理性和自制。深孚眾望的大陸軍總司令華盛頓，在會(huì)上被一致推舉擔(dān)任制憲會(huì)議主席時(shí)，向大家表示，自己力不能及，惶恐不安，如有過失，希望大家原諒，祈求上帝幫助。這種態(tài)度“讓大家感動(dòng)、安心”。

雖然各州代表為維護(hù)本州的利益，時(shí)而產(chǎn)生激烈的辯論，個(gè)別代表甚至表現(xiàn)粗暴，但制憲會(huì)議總體來講始終處在相互包容的狀態(tài)。個(gè)人的觀點(diǎn)、主張被否定，是會(huì)議的正?，F(xiàn)象。像善于邏輯思辨的麥迪遜的發(fā)言被否定的情形，屢有發(fā)生。會(huì)議上，也經(jīng)常可見代表主動(dòng)收回自己的動(dòng)議;討論一個(gè)議題時(shí)，同一個(gè)州的不同代表，能夠出于公心而意見相左，做出相反的表決。

雖然憲法批準(zhǔn)后，各州為了聯(lián)邦政府的建立，不得不讓渡部分州權(quán)于聯(lián)邦政府，但正是邦聯(lián)時(shí)期確立的主權(quán)在州的法律和慣例，使得各州能夠依此維護(hù)本州的權(quán)益，自由表達(dá)自己的觀點(diǎn)。制憲會(huì)議上，各州極為重視維護(hù)州權(quán)，不愿“把權(quán)力交給國(guó)會(huì)以及這個(gè)叫人民的模糊實(shí)體”，而州權(quán)也得到根本性的保護(hù)和尊重，各州不分大小，其代表受到平等對(duì)待。

實(shí)際上，維護(hù)州權(quán)不僅是維護(hù)各州利益的需要，也是人民制約聯(lián)邦政府的需要。制憲會(huì)議最終確立的聯(lián)邦共和政體，實(shí)踐證明對(duì)聯(lián)邦政府起到了重要和有效的制約作用。

“弗吉尼亞方案”正面及“弗吉尼亞方案”之父詹姆斯·麥迪遜

講究規(guī)則，善于妥協(xié)

制憲會(huì)議分為四個(gè)階段：討論弗吉尼亞、新澤西等州分別提出的方案;討論經(jīng)過修改、增補(bǔ)并獲全體審議委員會(huì)同意的“弗吉尼亞方案”;討論詳情委員會(huì)報(bào)告;檢查、通過文字排列和風(fēng)格委員會(huì)報(bào)告。

會(huì)議開始時(shí)，代表們并不急于議事，而是首先邀請(qǐng)了華盛頓擔(dān)任會(huì)議主席，然后討論成立“開會(huì)規(guī)則起草委員會(huì)”，制定“會(huì)議規(guī)則”。

“會(huì)議規(guī)則”規(guī)定了會(huì)議有效的條件，對(duì)議程、議題和議案，采取少數(shù)服從多數(shù)的方式做出決定;與此同時(shí)，也保障少數(shù)的權(quán)利—只要一個(gè)州堅(jiān)持，所提議案可以推遲討論，有代表提出休會(huì)動(dòng)議并有代表附議，即予采納;次日議題提前一天通過表決決定;不得以一次表決對(duì)任何議題定案。

“會(huì)議規(guī)則”還要求，不得向外界公開任何會(huì)議內(nèi)容，以免引起麻煩，阻礙代表們暢所欲言。這一規(guī)定曾引起輿論的非議，認(rèn)為這一決定邦聯(lián)命運(yùn)的關(guān)鍵會(huì)議竟不向公眾報(bào)道，也聽不到公眾的聲音，有悖政治常理，甚為危險(xiǎn)。但制憲會(huì)議不為所動(dòng)，堅(jiān)持閉門開會(huì)。

通過制憲會(huì)議檔案，今人可以看到，會(huì)議始終在耐心、自由寬松、相互尊重的氣氛下進(jìn)行，大家暢所欲言，對(duì)許多問題翻來覆去地討論。有的代表的演說，被形容為“糟糕透頂，冗長(zhǎng)羅嗦，使人的耐受力達(dá)到極限”;來自馬里蘭州的馬丁代表的一次發(fā)言講了下午和上午兩個(gè)半天，而內(nèi)容被稱作“老生常談”，但仍然被允許。

制憲會(huì)議就議會(huì)選舉辦法，不厭其煩地討論了將近6周。一個(gè)問題一般都提出了多種方案，進(jìn)行討論、比較。關(guān)于總統(tǒng)的選舉方式共提出了13種方案，關(guān)于眾議員的選舉方式有4種，關(guān)于參議員的選舉方式有6種，每種方案都?xì)v經(jīng)認(rèn)真辯論和表決。

整個(gè)制憲會(huì)議共進(jìn)行了569次表決，其中關(guān)于總統(tǒng)的選舉辦法，會(huì)議進(jìn)行了不下60次的表決，才最終確定。會(huì)議對(duì)于無法獲得多數(shù)通過的議題或問題，不急于做出決定，而是擱置一邊，延后再議或表決;對(duì)一項(xiàng)議題，即使已經(jīng)經(jīng)過充分辯論并表決通過，但只要有一位代表堅(jiān)持，即可再行討論、重新表決。

可以這樣說，正是對(duì)每位代表及其言論的充分尊重、平等對(duì)待，才使得會(huì)議可能進(jìn)行下去，各種潛在危險(xiǎn)可能被考慮到;會(huì)議才可能發(fā)現(xiàn)并制訂出全國(guó)政府產(chǎn)生和運(yùn)作的合適辦法、程序，從而使憲法經(jīng)受住了實(shí)踐的檢驗(yàn)和時(shí)間的考驗(yàn)。

憲法方案是集體智慧的結(jié)晶，也是各方妥協(xié)的產(chǎn)物。在國(guó)會(huì)席位的分配上，眾議院按人口比例分配席位，參議院各州平等分配席位，一個(gè)體現(xiàn)公平、民主原則，另一個(gè)體現(xiàn)州權(quán)平等，保障小州權(quán)益，被證明是制約聯(lián)邦政府和保持地方自治、防止多數(shù)暴政的必要;而在奴隸制問題上，雖然大多數(shù)代表認(rèn)為奴隸制是不道德的，但為了照顧南方州的利益，憲法方案允許了奴隸制的存在。

之所以能夠達(dá)成妥協(xié)，也與代表們被授予廣泛的自主權(quán)有關(guān)。如果參會(huì)代表沒有一定的自主權(quán)，在每項(xiàng)議案表決前都要向本州政府報(bào)告，取得同意，那么，制憲會(huì)議很難取得什么積極成果。代表們不僅沒有被這樣要求，而且被要求對(duì)外保密，包括對(duì)他們自己的州。

1789年3月4日，《美利堅(jiān)合眾國(guó)憲法》由第一屆聯(lián)邦國(guó)會(huì)宣布生效。這可以看成是對(duì)之前150年里這塊土地上人們立法實(shí)踐的一個(gè)歸納和提升。在獨(dú)立之前，各殖民地早就習(xí)慣把公民召集起來，共同擬定基本法，進(jìn)行各種憲法性質(zhì)的實(shí)踐。比如，1639年制定《康涅狄格基本法》，1754年制定《奧爾巴尼聯(lián)盟計(jì)劃》。就拿在美國(guó)憲法誕生后寫入的“權(quán)利法案”（憲法前十條修正案的統(tǒng)稱）來說，邦聯(lián)國(guó)中有8個(gè)州的基本法含有“權(quán)利法案”。

在制憲會(huì)議召開之前，有的州預(yù)先擬出了憲法方案，弗吉尼亞帶來了“弗吉尼亞方案”，南卡羅來納帶來了“平克尼方案”，漢密爾頓提出了“漢密爾頓方案”。會(huì)議中間，新澤西州提出了“新澤西方案”。正如約翰·亞當(dāng)斯所言，憲法沒有一樣特色不能在馬薩諸塞、紐約和馬里蘭州的基本法里找到。

這些實(shí)踐借鑒了其原宗主國(guó)英國(guó)的政制，或受到英國(guó)政制的啟發(fā)，但從制憲過程可以看到，當(dāng)時(shí)13個(gè)殖民地的人民，早已在理念上超越了英國(guó)。制憲會(huì)議是一場(chǎng)思想革命，它既要防止君主獨(dú)裁，也要防止議會(huì)獨(dú)裁，既要建立有限政府，又要防止多數(shù)暴政。美利堅(jiān)人開創(chuàng)了獨(dú)一無二的政治思想，決定了此后美國(guó)200多年的國(guó)運(yùn)。