文 王夏暉 劉瑞平

隨著生態(tài)文明體制改革逐步深入、污染防治攻堅戰(zhàn)的全面展開，圍繞讓老百姓“吃得放心、住得安心”這一目標，土壤污染風險管控任務日益艱巨?！锻寥牢廴痉乐畏ā返恼筋C布，為系統(tǒng)構建我國土壤污染風險管控制度體系夯實了法律基石。

黨中央、國務院高度重視土壤污染防治工作，習近平總書記多次就土壤污染防治工作作出重要批示，要求有效防范風險，讓老百姓吃得放心、住得安心?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于全面加強生態(tài)環(huán)境保護 堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》明確提出，強化土壤污染管控和修復，加強耕地土壤環(huán)境分類管理，建立建設用地土壤污染風險管控和修復名錄，建立污染地塊聯(lián)動監(jiān)管機制等要求。但我國土壤污染防治工作起步較晚，面臨基礎薄弱、技術短缺、資金不足、隱患較多等重點難點。隨著生態(tài)文明體制改革逐步深入、污染防治攻堅戰(zhàn)的全面展開，圍繞讓老百姓“吃得放心、住得安心”這一目標，土壤污染風險管控任務日益艱巨。2018年8月31日，《土壤污染防治法》經(jīng)第十三屆全國人大常委會第五次會議審議且全票通過?！锻寥牢廴痉乐畏ā返恼筋C布，填補了我國在土壤污染防治專門法律方面的空白，是我國土壤環(huán)境管理工作的重要“里程碑”，為系統(tǒng)構建我國土壤污染風險管控制度體系夯實了法律基石。

局部高風險污染區(qū)域、排放有毒有害物質(zhì)的重點行業(yè)和危害嚴重的特征污染物，是我國土壤污染防控的重點

由于長期以來工礦業(yè)污染物的大量排放、生產(chǎn)設施運行環(huán)境監(jiān)管不到位、“散亂污”企業(yè)關閉、農(nóng)藥化肥等農(nóng)業(yè)投入品的過度使用、污水灌溉等原因，我國局部地區(qū)建設用地和農(nóng)用地污染較重，特別是長江三角洲、珠江三角洲、東北老工業(yè)基地，以及西南、中南地區(qū)部分土壤污染較重。隨著工礦企業(yè)“退二進三”、城鎮(zhèn)人口密集區(qū)危險化學品生產(chǎn)企業(yè)搬遷改造、長江經(jīng)濟帶工業(yè)企業(yè)搬遷改造等逐步實施，新增大量高污染風險企業(yè)用地地塊。同時，有色金屬礦采選及冶煉、化工、焦化、電鍍、制革等重點行業(yè)企業(yè)及其周邊區(qū)域，面臨著歷史遺留污染和污染物排放新增污染不斷增加的雙重威脅。鎘、汞、砷、鉛、鉻等重金屬和多環(huán)芳烴、石油烴等有機污染物危害嚴重，需要重點防控和削減。如何有效地對這些重點區(qū)域、行業(yè)、污染物進行風險管控，消除污染隱患，保障人居環(huán)境安全和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，是當前我國土壤污染防治的重點。

國家頂層設計要求與相關方落實能力的差距，是我國土壤污染防治工作推進的難點

土壤污染防治制度框架基本建立，但工作推進的有效機制和有力抓手尚不足

《土壤污染防治行動計劃》發(fā)布以來，我國土壤污染防治制度建設逐步推進，特別是《土壤污染防治法》的出臺，以法律形式明確了我國土壤污染防治規(guī)劃、普查、監(jiān)測等基本制度，以及土壤有毒有害物質(zhì)名錄制度等預防和保護制度、農(nóng)用地分類管理制度、建設用地風險管控和修復名錄制度、土壤污染防治基金制度等。但目前我國土壤污染防治制度仍處于建設階段，僅部分地區(qū)進行了先行探索，例如北京、上海、廣州、南京、常州等地建立了污染地塊準入管理制度，湖南、廣西建立了土壤污染防治項目監(jiān)管制度。從全國整體情況看，仍缺乏系統(tǒng)的先行實踐經(jīng)驗，特別是在推進落實方面，缺乏有力抓手，這是需要著力解決的一個難點。

2018年3月24日，遼寧省義縣頭臺鎮(zhèn)三臺子村農(nóng)民巧用摟草機清理田間殘膜保持田間與土壤清潔，消除環(huán)境污染。CNSphoto供圖

土壤環(huán)境管理基礎薄弱，難以對土壤污染風險管控提供全面支撐

隨著生態(tài)文明體制改革逐步深入，土壤環(huán)境管理機構、人員隊伍得到一定加強，土壤環(huán)境監(jiān)測儀器設備、信息化平臺建設等逐步完善，特別是啟動土壤污染狀況詳查和監(jiān)測網(wǎng)建設，增加了土壤環(huán)境管理的“硬實力”。但專業(yè)化水平、決策管理能力等“軟實力”未得到明顯提升，而“軟實力”決定著土壤污染防治工作的深度和有效性?？傮w上看，我國土壤環(huán)境管理體系仍處于起步階段，認識不到位、監(jiān)管能力不足、缺乏監(jiān)管手段問題仍較普遍。土壤污染狀況詳查計劃在2020年底前完成，難以在短期內(nèi)為土壤污染防治提供數(shù)據(jù)支撐；生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源等部門部署應用了污染地塊土壤環(huán)境管理信息系統(tǒng)，但不同部門間信息資源共享和協(xié)同配合仍缺乏有力運行保障。

土壤污染風險管控和修復實用技術短缺，嚴重制約土壤污染治理成效

受污染農(nóng)用地安全利用或治理修復技術尚處于探索階段，面臨成本高、效果不穩(wěn)定、周期長等問題，先期開展的大部分技術應用試點項目成本普遍在幾萬元每畝，治理后產(chǎn)出農(nóng)產(chǎn)品依然存在較高的超標風險，難以大范圍推廣。農(nóng)用地土壤污染治理項目全過程監(jiān)管體系不健全，調(diào)查評估、治理方案編制、過程監(jiān)管、驗收等技術規(guī)范缺失。相對而言，污染地塊治理修復技術較為成熟，國內(nèi)外有較多成功案例，但是技術、裝備自主研發(fā)水平較低。目前對土壤修復行業(yè)從業(yè)單位監(jiān)管不足，從業(yè)門檻較低，業(yè)務水平參差不齊，導致調(diào)查不規(guī)范、輕調(diào)查重治理、隨意修復等問題。

土壤污染治理面臨資金執(zhí)行困難與資金缺口大的雙重矛盾

雖然我國早已明確“誰污染、誰治理”的環(huán)境治理基本原則，但是土壤污染是長期累積的結果，污染責任認定難度大，歷史遺留問題突出，造成地方政府兜底現(xiàn)象嚴重，特別是受污染耕地治理方面，基本全部依靠財政支持，資金缺口較大、來源途徑單一。根據(jù)《土壤污染防治專項資金管理辦法》，專項資金支持土壤污染狀況調(diào)查及相關監(jiān)測評估、土壤污染風險管控、污染土壤修復與治理、關系我國生態(tài)安全格局的重大生態(tài)工程中的土壤生態(tài)修復與治理、土壤環(huán)境監(jiān)管能力提升以及與土壤環(huán)境質(zhì)量改善密切相關的其他內(nèi)容。但支持范圍為原則性規(guī)定，并無具體細化要求，例如，很多地方都不清楚項目前期調(diào)查、風險評估、方案編制、污染源清理等費用是否可納入專項資金支持范圍，為了降低追責風險，一般均采用“能不用就不用”的保守原則，導致資金執(zhí)行困難?！锻寥牢廴痉乐畏ā反_定了“污染者付費”的原則，但污染責任認定相關細則尚未明確。

11月29日，“全國有機污染場地調(diào)查評估與修復技術培訓研討會”在天津召開。來自全國研究院所專家、環(huán)保管理系統(tǒng)及企業(yè)代表，聚焦有機污染場地修復與治理，共同研討土壤、地下水修復及場地調(diào)查技術方法，助力《土壤法》實施。CNSphoto 供圖

以土壤污染風險管控制度體系建設為主線，依法推進“凈土保衛(wèi)戰(zhàn)”

第一，以預防和保護、風險管控和修復、污染責任認定等制度建設為突破口，全面強化制度約束。

按照《土壤污染防治法》要求，優(yōu)先落實預防為主、保護優(yōu)先的原則，完善土壤污染防治規(guī)劃、普查和監(jiān)測制度，市級以上地方人民政府要編制土壤污染防治規(guī)劃，縣級以上人民政府應當將土壤污染防治工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃。開展產(chǎn)出農(nóng)產(chǎn)品超標區(qū)域、污水灌溉區(qū)、有毒有害物質(zhì)生產(chǎn)儲存地塊、固體廢物堆放填埋等重點區(qū)域土壤環(huán)境監(jiān)測。制定土壤有毒有害物質(zhì)名錄和土壤污染重點監(jiān)管單位名錄，實行涉重金屬企業(yè)全口徑清單管理。實施農(nóng)用地分類管理，建立建設用地土壤污染風險管控和修復名錄。配合《土壤污染防治法》實施，開展土壤污染防治法實施細則、土壤污染責任認定辦法等研究制定。

第二，以管理能力提升為契機，發(fā)揮行政手段監(jiān)管作用，促進土壤環(huán)境管理的科學化、精細化和信息化。圍繞提高土壤環(huán)境管理“軟實力”，建立從上到下、覆蓋全部區(qū)縣的培訓制度，將土壤環(huán)境培訓納入各級黨政領導干部培訓。借鑒大氣污染治理經(jīng)驗，發(fā)揮行政手段的監(jiān)管作用，將土壤污染防治成效納入各級領導干部綜合考核。運用法律手段和經(jīng)濟手段，促進企業(yè)提升自身環(huán)境管理能力。推進土壤環(huán)境管理信息化建設，全面部署應用污染地塊、農(nóng)用地和工礦企業(yè)用地土壤環(huán)境管理信息系統(tǒng)。

第三，以土壤污染風險管控為核心，加強重點區(qū)域治理、重點行業(yè)防控、重點污染物減量。從標準、基礎調(diào)查、技術方法、示范推廣、責任落實和考核等方面，構建土壤環(huán)境風險系統(tǒng)。開展長江中下游、湘江流域、成都平原、珠江流域等重點區(qū)域土壤污染風險管控，通過水肥田間管理、替代種植、低積累作物品種篩選等安全利用措施，保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全；對京津冀、長三角、珠三角、東北老工業(yè)基地和礦產(chǎn)資源枯竭型城市等污染地塊集中區(qū)域，采用清理污染源、污染阻隔、用地類型調(diào)整、治理修復等措施，嚴格管控污染地塊環(huán)境風險。建立在產(chǎn)企業(yè)環(huán)境隱患排查和整治制度，通過提標升級改造、強制清潔生產(chǎn)審核等，落實鎘、汞、砷、鉛、鉻等重金屬減排，實行涉重金屬企業(yè)全口徑清單管理。

第四，以技術創(chuàng)新為推動力，實現(xiàn)水氣土協(xié)同治理，規(guī)范土壤修復行業(yè)健康發(fā)展。加大土壤污染修復基礎研究和技術研發(fā)，篩選適用的土壤改良劑、調(diào)理劑、鈍化劑等，開展土壤修復技術集成創(chuàng)新，鼓勵研發(fā)先進適用裝備和高效低成本功能材料藥劑，完善土壤污染防治先進技術名錄。研究制定受污染耕地安全利用、污染地塊風險管控與治理修復等技術文件。按計劃推進200個土壤污染治理與修復試點，探索適宜的技術模式。研究制定土壤修復產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導意見，規(guī)范從業(yè)單位監(jiān)管，將從事土壤污染調(diào)查和風險評估、風險管控、治理修復、效果評估、后期管理等活動的單位和個人的執(zhí)業(yè)情況，納入信用系統(tǒng)。開展全要素污染物協(xié)同治理，從單獨控制個別污染物向多種污染物協(xié)同控制轉變，探索“水、氣、土”協(xié)同防治方法和管理策略，實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量整體改善。

第五，以建立穩(wěn)定資金來源為保障，開展土壤污染防治基金運行模式探索，建立多元化資金籌措機制?！锻寥牢廴痉乐畏ā访鞔_規(guī)定，國家加大土壤污染防治資金投入力度，建立土壤污染防治基金制度，設立中央土壤污染防治專項資金和省級土壤污染防治基金，為土壤污染防治科學技術研究、示范工程、土壤污染普查、監(jiān)測、調(diào)查和土壤污染責任人認定、風險評估、風險管控、修復等活動提供資金保障。應研究制定土壤污染防治基金管理辦法，明確基金籌措、使用和管理等要求。充分發(fā)揮市場機制作用和利用各類金融手段，結合財政、稅收、價格等經(jīng)濟政策，創(chuàng)新土壤污染資金籌措機制，將土壤污染治理與特色小鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村旅游、土地開發(fā)、景觀設計等充分結合，實現(xiàn)資金來源多元化。