汪 強(qiáng)，郭 芳

（南水北調(diào)中線干線工程建設(shè)管理局，100038，北京）

一、內(nèi)部審計(jì)工作面臨的形勢(shì)

黨的十八大以來，全面從嚴(yán)治黨成效卓著，“打虎”“拍蠅”“獵狐”，反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性態(tài)勢(shì)已經(jīng)形成并鞏固發(fā)展，其中審計(jì)發(fā)揮了重要作用。2014年10月，第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，其中在“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”部分，提出強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，要求加強(qiáng)包括審計(jì)監(jiān)督在內(nèi)的八大監(jiān)督體系，完善審計(jì)制度，保障依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，并首次提出對(duì)公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋。

與此同時(shí)，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕48 號(hào)），圍繞“依法履行審計(jì)職責(zé)，加大審計(jì)力度，創(chuàng)新審計(jì)方式，提高審計(jì)效率……實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋”，對(duì)發(fā)揮審計(jì)促進(jìn)國(guó)家重大決策部署落實(shí)的保障作用、強(qiáng)化審計(jì)的監(jiān)督作用、完善審計(jì)工作機(jī)制、狠抓審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改落實(shí)、提升審計(jì)能力、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)等方面提出了具體要求。

2015年12月，根據(jù)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》和《關(guān)于實(shí)行審計(jì)全覆蓋的實(shí)施意見》，要求對(duì)公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋，做到應(yīng)審盡審、凡審必嚴(yán)、嚴(yán)肅問責(zé)，到2020年基本形成與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的審計(jì)監(jiān)督機(jī)制。

2016年12月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十次會(huì)議審議通過《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資本審計(jì)監(jiān)督的若干意見》，專門針對(duì)國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資本審計(jì)監(jiān)督，要求創(chuàng)新審計(jì)理念，完善審計(jì)監(jiān)督體制機(jī)制，應(yīng)審盡審、有審必嚴(yán)，國(guó)有企業(yè)、國(guó)有資本走到哪里，審計(jì)就跟進(jìn)到哪里，不留死角，同時(shí)要求組織做好國(guó)有企業(yè)的內(nèi)部審計(jì)工作。

2018年1月，國(guó)家審計(jì)署發(fā)布第11號(hào)令《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》，時(shí)隔15年后對(duì)2003年版的內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定進(jìn)行了修訂，要求國(guó)有企業(yè)建立總審計(jì)師制度，并特別規(guī)定“對(duì)內(nèi)部審計(jì)發(fā)現(xiàn)且已經(jīng)糾正的問題不再在審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)報(bào)告中反映”。該規(guī)定為大力提倡和發(fā)展國(guó)有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)提供了強(qiáng)有力的政策依據(jù)和內(nèi)生動(dòng)力。

2018年3月，黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革組建了中國(guó)共產(chǎn)黨中央審計(jì)委員會(huì)，習(xí)近平總書記任委員會(huì)主任，李克強(qiáng)、趙樂際任副主任，審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)胡澤君任辦公室主任。習(xí)近平總書記在中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議上發(fā)表重要講話時(shí)強(qiáng)調(diào)：改革審計(jì)管理體制，組建中央審計(jì)委員會(huì)，是加強(qiáng)黨對(duì)審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)的重大舉措，要努力構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系，更好發(fā)揮審計(jì)在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的重要作用。

黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革后，水利部在習(xí)近平總書記提出的新時(shí)代“十六字治水思路”指引下，提出了今后一段時(shí)期水利改革的總基調(diào)為“水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”，其中審計(jì)監(jiān)督是強(qiáng)監(jiān)管的重要內(nèi)容之一。

二、逢事必審工作體系

南水北調(diào)中線干線工程建設(shè)管理局（以下簡(jiǎn)稱中線建管局）是水利部直屬的大型國(guó)有企業(yè)，負(fù)責(zé)中線干線工程的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理。中線建管局總部位于北京市，分別在河南南陽、河南鄭州、河北石家莊、天津、北京等5個(gè)城市設(shè)立了渠首分局、河南分局、河北分局、天津分局、北京分局，各分局下屬現(xiàn)地管理處共44個(gè)，分布于工程沿線。

為貫徹落實(shí)黨中央決策部署和水利部指示精神，中線建管局黨組遵照審計(jì)全覆蓋原則，提出了“高效干事不出事，逢事必審”的內(nèi)部審計(jì)工作原則，初步建立了逢事必審工作體系，與紀(jì)檢監(jiān)察體系、運(yùn)行安全稽查體系相結(jié)合，形成了中線建管局內(nèi)部監(jiān)督的“三駕馬車”，在保障工程安全、資金安全和干部安全等方面起到了重要作用。

1.逢事必審的必要性

建立并落實(shí)逢事必審工作機(jī)制，是順應(yīng)外部監(jiān)管形勢(shì)、配合上級(jí)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督的需要，也是防范和化解自身風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)本單位事業(yè)發(fā)展環(huán)境的需要。

南水北調(diào)中線干線工程于2003年年底開工建設(shè)，2014年年底全線通水，目前尚未開展竣工驗(yàn)收，工程建設(shè)收口與通水運(yùn)行并行，中線建管局的主要任務(wù)從工程建設(shè)管理轉(zhuǎn)向通水運(yùn)行管理，正處于運(yùn)行管理提檔升級(jí)、事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的重要時(shí)期。由于工程運(yùn)行需要和運(yùn)行管理模式原因，中線建管局面臨著巨大的資金管控風(fēng)險(xiǎn)和廉政建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)：一是資金使用量大，年度收支預(yù)算總額上百億元；二是資金使用分散，工程維修養(yǎng)護(hù)主要由各分局及其下屬現(xiàn)地管理處和有關(guān)子公司負(fù)責(zé)組織實(shí)施，涉及5個(gè)分局、44個(gè)現(xiàn)地管理處、3個(gè)子公司；三是資金往來單位眾多，由于實(shí)行管養(yǎng)分離模式，引入社會(huì)專業(yè)隊(duì)伍實(shí)施工程運(yùn)行維護(hù)，簽訂了大量運(yùn)行維護(hù)合同，僅2018年一年就簽訂合同上千個(gè)。

2.逢事必審的工作原則

逢事必審是對(duì)國(guó)有企業(yè)審計(jì)全覆蓋原則的具體落實(shí)，結(jié)合中線建管局事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀對(duì)內(nèi)部審計(jì)的實(shí)際需求，主要有兩方面內(nèi)涵：一是從審計(jì)廣度看，資金流到哪里，審計(jì)就要跟進(jìn)到哪里，各單位所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其各流程環(huán)節(jié)都要進(jìn)行審計(jì)；二是從審計(jì)深度看，資金使用的合法性、合規(guī)性要審計(jì)，資金使用的必要性、合理性和經(jīng)濟(jì)效益性也要審計(jì)。

內(nèi)部審計(jì)始終要服務(wù)于本單位事業(yè)發(fā)展需要，以審計(jì)的方式查找問題、督促整改、警示提醒，目的在于防控風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)范管理、提升效益，引導(dǎo)和鼓勵(lì)干部職工干事創(chuàng)業(yè)、擔(dān)當(dāng)作為、清正廉潔。為此，逢事必審應(yīng)把握好五方面原則：一是依法依規(guī)審計(jì)，堅(jiān)持用事實(shí)和數(shù)據(jù)說話，注重與審計(jì)對(duì)象和相關(guān)方面充分溝通，做到客觀公正、嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致、以理服人，使審計(jì)結(jié)果經(jīng)得起檢驗(yàn)；二是要正確對(duì)待審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，重在整改，采取包括考核在內(nèi)的恰當(dāng)措施引導(dǎo)被審計(jì)單位積極暴露問題，化解風(fēng)險(xiǎn)；三是既要全覆蓋也要突出重點(diǎn)，緊緊圍繞中心工作，集中力量對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、重要事項(xiàng)、關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行審計(jì)；四是既要嚴(yán)審嚴(yán)查也要發(fā)揮建設(shè)性作用，審計(jì)過程中圍繞解決問題、改進(jìn)管理多提建設(shè)性意見和建議，協(xié)同業(yè)務(wù)主管部門深入分析問題背后的深層次原因，做到舉一反三、持續(xù)提高管理水平；五要嚴(yán)肅問責(zé)，在審慎區(qū)分無意過失與明知故犯、工作失誤與失職瀆職、探索實(shí)踐與以權(quán)謀私的同時(shí)，對(duì)惡意違規(guī)、貪污腐敗、失職瀆職等行為嚴(yán)肅處理，視情況移交紀(jì)檢監(jiān)察部門和司法機(jī)關(guān)。

3.逢事必審的主要內(nèi)容

目前中線建管局的營(yíng)業(yè)收入來源單一，主要為水費(fèi)收入；營(yíng)業(yè)支出項(xiàng)目主要包括原水費(fèi)、工程維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)、管理性支出 （含制造費(fèi)和管理費(fèi)）、財(cái)務(wù)費(fèi)用、固定資產(chǎn)折舊、稅金及附加、資產(chǎn)購(gòu)置等。內(nèi)部審計(jì)需重點(diǎn)關(guān)注以下方面。一要持續(xù)盯緊運(yùn)行維護(hù)資金的使用。工程維修養(yǎng)護(hù)資金量大、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)多，對(duì)運(yùn)行維護(hù)項(xiàng)目進(jìn)行全面審計(jì)很必要也很迫切。要從資金使用的合法性、合規(guī)性，項(xiàng)目實(shí)施的合理性、效益性等方面進(jìn)行全方位審計(jì)，促進(jìn)各單位規(guī)范有序、安全高效使用好運(yùn)維資金。二要持續(xù)關(guān)注管理費(fèi)用的開支。管理費(fèi)用相比運(yùn)維資金，盡管金額不大，但性質(zhì)敏感，特別是“三公”經(jīng)費(fèi)與中央八項(xiàng)規(guī)定精神落實(shí)情況密切相關(guān)，不能“踩紅線、碰雷區(qū)”，要通過專項(xiàng)審計(jì)，切實(shí)規(guī)范費(fèi)用開支行為，降低風(fēng)險(xiǎn)。三要持續(xù)加強(qiáng)直屬單位負(fù)責(zé)人權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督。通過經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，持續(xù)加強(qiáng)各分局、各直屬公司主要負(fù)責(zé)人在政策落實(shí)、重大決策、履職用權(quán)、廉潔自律等方面的監(jiān)督制約，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部遵紀(jì)守法，依法作為、主動(dòng)作為、有效作為。

4.逢事必審的力量依托

逢事必審涉及面廣、工作量大，應(yīng)盡可能整合利用各方資源，有效形成審計(jì)合力。結(jié)合現(xiàn)階段工作實(shí)際，內(nèi)部審計(jì)力量主要依靠三方面：一是將社會(huì)中介機(jī)構(gòu)作為實(shí)施內(nèi)部審計(jì)的主要力量，通過建立審計(jì)及造價(jià)咨詢中介機(jī)構(gòu)備選庫，彌補(bǔ)自有審計(jì)力量的不足；二是充分利用各部門、各單位的合同管理、財(cái)務(wù)管理和工程管理人員，根據(jù)工作需要，適時(shí)抽調(diào)開展工作；三是與外部審計(jì)做好銜接，避免重復(fù)審計(jì)，外部審計(jì)已重點(diǎn)審計(jì)過的事項(xiàng)，一般不再作為內(nèi)部審計(jì)重點(diǎn)。

三、逢事必審實(shí)踐與探索

根據(jù)《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》，國(guó)有企業(yè)應(yīng)建立總審計(jì)師制度，設(shè)立內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)或履行內(nèi)部審計(jì)職責(zé)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，配備必要的審計(jì)人員，依法依規(guī)獨(dú)立履行審計(jì)職責(zé)。2018年，中線建管局經(jīng)過機(jī)構(gòu)改革配備了總審計(jì)師（局黨組成員），并進(jìn)一步加強(qiáng)了審計(jì)部門力量，圍繞 “審什么、怎么審、誰來審、發(fā)現(xiàn)問題怎么辦”，逐步探索構(gòu)建以“查、認(rèn)、罰、改、評(píng)”為核心的內(nèi)部審計(jì)工作體系。

1.查：建立項(xiàng)目清單，創(chuàng)新實(shí)施模式，逐步實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化審計(jì)

分類梳理審計(jì)項(xiàng)目清單，明確各類審計(jì)的對(duì)象、范圍、內(nèi)容、要點(diǎn)、頻次等，做到“全覆蓋，無死角”“有側(cè)重，抓關(guān)鍵”。創(chuàng)新審計(jì)實(shí)施模式，在開展常規(guī)專項(xiàng)審計(jì)、全面審計(jì)等事后審計(jì)的同時(shí)，研究探索巡視審計(jì)模式，統(tǒng)籌兼顧事前、事中、事后監(jiān)控，加強(qiáng)過程震懾。在依托外部審計(jì)中介機(jī)構(gòu)的同時(shí)，加強(qiáng)與局稽察大隊(duì)和紀(jì)檢監(jiān)察部門的協(xié)同和信息共享。結(jié)合信息化建設(shè)，梳理業(yè)務(wù)流程，逐步實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化審計(jì)。

2.認(rèn)：建立問題清單，分類分級(jí)認(rèn)定問題性質(zhì)和嚴(yán)重程度

梳理審計(jì)發(fā)現(xiàn)的常見問題，根據(jù)問題性質(zhì)分類，根據(jù)嚴(yán)重程度分級(jí)，為問題整改、責(zé)任追究、考核獎(jiǎng)懲等提供依據(jù)。

3.罰：建立獎(jiǎng)罰機(jī)制，實(shí)行責(zé)任追究

根據(jù)問題性質(zhì)和嚴(yán)重程度實(shí)施責(zé)任追究，視情況移交紀(jì)檢監(jiān)察部門和司法機(jī)構(gòu)。將審計(jì)結(jié)果與績(jī)效考核、薪酬發(fā)放掛鉤，妥善處理好“治病救人，改進(jìn)管理”與“嚴(yán)肅追責(zé)，嚴(yán)懲貪腐”的關(guān)系，審慎區(qū)分無意過失與明知故犯、工作失誤與失職瀆職、探索實(shí)踐與以權(quán)謀私。

4.改：建立上下聯(lián)動(dòng)的問題整改機(jī)制

被審計(jì)單位根據(jù)審計(jì)意見整改問題，建立分析研判工作機(jī)制，組織有關(guān)處室和人員對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行分析研判，做到“四明確”，即：明確問題類型及原因、明確責(zé)任單位和責(zé)任人、明確整改措施和方案、明確整改工作計(jì)劃并限期整改。局屬業(yè)務(wù)主管部門按照職能分工，分專業(yè)加強(qiáng)指導(dǎo)和監(jiān)督，上下聯(lián)動(dòng)整改問題，深入分析問題背后的深層次管理性原因，認(rèn)真審視有關(guān)管理制度和工作機(jī)制，適時(shí)修訂完善，持續(xù)改進(jìn)。與此同時(shí)，在審計(jì)部門實(shí)施問題整改復(fù)查的同時(shí)，考慮引入局稽察大隊(duì)力量對(duì)問題整改工作進(jìn)行監(jiān)督檢查，督促問題整改到位。

5.評(píng)：研究建立審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型，實(shí)行動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)管理

梳理審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的關(guān)鍵要素，根據(jù)審計(jì)成果，對(duì)各現(xiàn)地管理處、分局及專項(xiàng)管理工作等進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，給出風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，用于指導(dǎo)確定審計(jì)重點(diǎn)和業(yè)務(wù)管理薄弱環(huán)節(jié)。

四、結(jié) 語

為貫徹黨中央決策部署和水利部指示精神，中線建管局黨組提出了“高效干事不出事，逢事必審”的內(nèi)部審計(jì)工作原則，是進(jìn)一步加強(qiáng)黨和國(guó)家監(jiān)督體系的需要，是水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管的重要內(nèi)容，也是保障南水北調(diào)中線工程安全、資金安全、干部安全的內(nèi)在需求。根據(jù)《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》，探索構(gòu)建以“查、認(rèn)、罰、改、評(píng)”為核心的內(nèi)部審計(jì)工作體系十分必要。目前該體系尚未健全，其運(yùn)行效果和優(yōu)缺點(diǎn)尚待實(shí)踐檢驗(yàn)。