周松柏

（四川省瀘州市水務(wù)局，646000，瀘州）

瀘州地處四川盆地南部，長(zhǎng)江、沱江、赤水河在境內(nèi)交匯，境內(nèi)長(zhǎng)江干流136 km，沱江 44 km，赤水河 339 km，砂石資源豐富。采砂業(yè)主將開采的砂石長(zhǎng)期堆放于河灘，易形成安全隱患。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年年初，全市河道內(nèi)砂石堆場(chǎng)有92個(gè)，存量砂石4 500萬m3，僅珍稀特有魚類國(guó)家級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)堆場(chǎng)就有81個(gè)（長(zhǎng)江干流76個(gè)），砂石存量約4 340萬m3，占河面積超過5 400 畝（1 畝=1/15 hm2,下同）。

2018年年初，中央環(huán)保督察將河道砂石堆場(chǎng)作為重要督導(dǎo)內(nèi)容，要求限期整改。瀘州市按照中央環(huán)保督察要求，自我加壓，集中時(shí)間，集中力量，開展了聲勢(shì)浩大的管河治亂行動(dòng)。

一、整治遇到的難題

1.職能交叉，整治責(zé)任難明確

河道砂石堆場(chǎng)情況不一，有采砂業(yè)主臨時(shí)堆放的砂石，也有轉(zhuǎn)運(yùn)形成的砂石；有的堆場(chǎng)全部處在河道范圍內(nèi)，有的堆場(chǎng)占用部分河道。有的堆場(chǎng)沒有辦理任何審批手續(xù)，有的堆場(chǎng)卻持有工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照、稅務(wù)登記，交納了占用航道的補(bǔ)償款。堆場(chǎng)與非法碼頭難以區(qū)分。發(fā)展改革委、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)（漁業(yè)）、交通（海事）、航道、水利（防洪）、國(guó)土等部門對(duì)河道砂石堆場(chǎng)均有管理職權(quán)，但主管部門并不統(tǒng)一。對(duì)于合法采砂業(yè)主的附屬堆場(chǎng)，水利部門可根據(jù) 《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》《四川省河道采砂管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）對(duì)原采砂業(yè)主提出整改要求，但有的堆場(chǎng)是在《條例》未出臺(tái)之前形成的，執(zhí)行困難；按照《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》規(guī)定，水利部門可對(duì)非法侵占河道的行為予以查處、取締，但部分堆場(chǎng)的砂石來源合法，有的還取得了國(guó)土部門的占地手續(xù)（將河灘地劃為國(guó)有土地，已經(jīng)確權(quán)），不能簡(jiǎn)單將堆放行為定性為非法。隨著城市綜合執(zhí)法的改革，從2015年年初開始，瀘州城區(qū)河道部分執(zhí)法權(quán)移交城管執(zhí)法局，水利部門已無法對(duì)堆放業(yè)主實(shí)施處罰，管理手段有限。堆場(chǎng)形成時(shí)間長(zhǎng)，整治難度大，僅憑單個(gè)部門的力量已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足要求。

2.情況復(fù)雜，整治標(biāo)準(zhǔn)難統(tǒng)一

由于缺乏權(quán)威的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，沒有禁止性的法律法規(guī)條款支撐，出臺(tái)整治標(biāo)準(zhǔn)難。瀘州主要江河不屬于地方河道，河道管理范圍沒有劃分，整治范圍也就難以界定。上百萬立方米砂石量的堆場(chǎng)有13個(gè)，其中最大的堆場(chǎng)有400多萬m3。由于砂石存量不同，設(shè)置統(tǒng)一的轉(zhuǎn)運(yùn)完成時(shí)限本身缺乏合理性。整治標(biāo)準(zhǔn)還涉及上下游、左右岸、本市與外市統(tǒng)一的問題，否則會(huì)給整治工作帶來負(fù)面影響。

3.條件制約，整治規(guī)范難推進(jìn)

全市占河面積超過100畝的堆場(chǎng)有20個(gè)，最大的堆場(chǎng)占地400畝，尋找合適的堆放地點(diǎn)非常困難。整治全市堆場(chǎng)需要大量裝載車輛，組織眾多裝載車輛較為困難。部分堆場(chǎng)曾利用船運(yùn)堆放，無陸路可走；部分堆場(chǎng)陸路較窄，重車轉(zhuǎn)運(yùn)易破壞集體道路。作業(yè)車輛過多，易產(chǎn)生擁擠，存在安全隱患。另外，搬遷、轉(zhuǎn)運(yùn)不能產(chǎn)生揚(yáng)塵，需滿足環(huán)保要求。

4.遺留問題，強(qiáng)制措施難執(zhí)行

河道砂石堆場(chǎng)大多在2015年以前形成，問題復(fù)雜，對(duì)歷史形成的堆場(chǎng)不宜進(jìn)行“一刀切”的簡(jiǎn)單處置。砂石搬離河道會(huì)大幅度增加砂石成本，工作阻力大，強(qiáng)制執(zhí)法將帶來巨大的信訪維穩(wěn)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，整治標(biāo)的物價(jià)值不大，取締受場(chǎng)地、時(shí)間等因素限制，執(zhí)法成本大，執(zhí)行困難。

二、堆場(chǎng)整治探索

面對(duì)困難和壓力，在市委、政府的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，瀘州市各級(jí)各部門認(rèn)真落實(shí)主體責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任，邊干邊探索。

1.建立臺(tái)賬，落實(shí)責(zé)任

（1）建立整治臺(tái)賬

瀘州市明確由水利部門牽頭，農(nóng)業(yè)、航道、海事、國(guó)土等相關(guān)部門參加，組織測(cè)繪人員深入每一個(gè)堆場(chǎng)，對(duì)堆場(chǎng)的情況進(jìn)行詳細(xì)登記、建賬。經(jīng)測(cè)繪統(tǒng)計(jì)，全市河道堆場(chǎng)主要集中在長(zhǎng)江上游國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，共有81個(gè)，其中長(zhǎng)江干流河段76個(gè)，沱江瀘州段3個(gè)，永寧河段2個(gè)，砂石總量約 4 340萬 m3。

（2）落實(shí)整治責(zé)任

由書記、市長(zhǎng)親自掛帥、親自部署，把整治主體責(zé)任落實(shí)到區(qū)縣。區(qū)縣書記親自抓，為第一責(zé)任人；區(qū)縣長(zhǎng)牽頭抓，為第二責(zé)任人，其他區(qū)縣領(lǐng)導(dǎo)分場(chǎng)抓，為直接責(zé)任人。各區(qū)縣按領(lǐng)導(dǎo)排序包保整治從大到小的堆場(chǎng)，將責(zé)任延伸落實(shí)到鎮(zhèn)街、村（社區(qū)）、企業(yè)，把任務(wù)細(xì)化分解到天、周、旬、月。政府以文件形式將整治任務(wù)、監(jiān)管責(zé)任明確到每位領(lǐng)導(dǎo)和部門。堆場(chǎng)業(yè)主與政府簽訂承諾書，承諾整改完成期限和質(zhì)量。17個(gè)市級(jí)相關(guān)部門、紀(jì)委分組，集體監(jiān)管檢查。

（3）細(xì)化部門分工

對(duì)于河道砂石堆場(chǎng)整治，水利部門牽頭但不包攬。瀘州市委、市政府按照部門職責(zé)進(jìn)一步細(xì)化了整治責(zé)任分工。砂石加工、商品混凝土及瀝青攪拌等建材加工、供給、管理由市住房城鄉(xiāng)建設(shè)局負(fù)責(zé)；生產(chǎn)型砂石加工企業(yè)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的擬定、細(xì)化和監(jiān)管由市環(huán)境保護(hù)局負(fù)責(zé)；珍稀魚類自然保護(hù)區(qū)的紅線范圍劃定由市農(nóng)業(yè)局負(fù)責(zé)，市水務(wù)局、市環(huán)境保護(hù)局配合逐堆場(chǎng)劃定確界；市水務(wù)局牽頭逐場(chǎng)勘查劃定河道管理范圍，明確整治任務(wù)，編制砂石堆場(chǎng)整治方案；新堆場(chǎng)和加工企業(yè)的規(guī)劃選址由市城鄉(xiāng)規(guī)劃管理局牽頭，市國(guó)土資源局、市住房城鄉(xiāng)建設(shè)局、市環(huán)境保護(hù)局、市農(nóng)業(yè)局等部門會(huì)商確定；堆場(chǎng)斷路由交通局負(fù)責(zé)，斷航由航道局設(shè)航標(biāo)燈，海事、航務(wù)等部門對(duì)亂停亂靠船舶進(jìn)行處罰；公安、長(zhǎng)航公安局等對(duì)破壞航標(biāo)、借堆場(chǎng)搬遷之機(jī)實(shí)施盜采的行為予以打擊，其他相關(guān)部門各司其職，配合整治推進(jìn)。

2.完善措施，攻堅(jiān)克難

（1）鎖定堆場(chǎng)存量

根據(jù)《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》和《四川省河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目管理暫行辦法》的規(guī)定，有堤防的河道，將兩堤防中間的部分作為河道管理范圍；沒有堤防的河道，由瀘州市主城區(qū)按50年一遇的洪水線確定河道管理范圍，區(qū)縣政府駐地按20年一遇的洪水線確定河道管理范圍，其他河道按10年一遇的洪水線確定管理范圍。長(zhǎng)江上游珍稀特有魚類國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)保護(hù)范圍按10年一遇的洪水線確定管理范圍。整治范圍由水利部門、農(nóng)業(yè)（漁業(yè)）部門組織勘測(cè)人員現(xiàn)場(chǎng)測(cè)點(diǎn)、劃界、放線，逐個(gè)確定整治范圍和任務(wù)，鎖定堆場(chǎng)存量。從整治正式啟動(dòng)之日起，明確要求堆場(chǎng)個(gè)數(shù)、砂石存量只減不增，要求凡無合法來源證明的砂石，一律禁止裝卸、運(yùn)輸；凡有岸線被破壞的堆場(chǎng)，一律列入重點(diǎn)監(jiān)控；凡有盜采行為舉報(bào)，一律掛牌督辦，防止借堆場(chǎng)轉(zhuǎn)運(yùn)之名偷采砂石，從源頭制定增量。

（2）制定整治方案

根據(jù)不同的存量，結(jié)合國(guó)家部委的相關(guān)要求，由市政府統(tǒng)一研究制定整治方案，分步、分階段實(shí)施。截至2017年8月20日，完成3萬t以下較小堆場(chǎng)的砂石轉(zhuǎn)運(yùn)；2017年12月30日前，集中攻堅(jiān)，完成中小型堆場(chǎng)的砂石轉(zhuǎn)運(yùn)；2018年2月28日前基本完成全部砂石堆場(chǎng)的轉(zhuǎn)運(yùn)任務(wù)，未轉(zhuǎn)運(yùn)完的停止轉(zhuǎn)運(yùn)，就地平場(chǎng)；2018年6月30日前撤除所有加工設(shè)備、設(shè)施，種草復(fù)綠，全面完成長(zhǎng)江上游珍稀特有魚類國(guó)家級(jí)保護(hù)區(qū)砂石堆場(chǎng)整治工作；2018年年底前清理完成殘留在保護(hù)區(qū)之外、河道范圍內(nèi)的少量砂石轉(zhuǎn)運(yùn)。逐場(chǎng)制定詳細(xì)整治方案，做到一個(gè)堆場(chǎng)一套整治方案。

（3）明確整治要求

為確保作業(yè)安全，要求優(yōu)先搬遷臨江堆場(chǎng)砂石，汛期轉(zhuǎn)運(yùn)必須確保安全。常年洪水線以下砂石需經(jīng)水利部門認(rèn)定后方可轉(zhuǎn)運(yùn)，避免盜采。整治過程中，河道內(nèi)砂石加工場(chǎng)必須全部打圍，堆體用防塵網(wǎng)覆蓋。轉(zhuǎn)運(yùn)時(shí)，需采取噴淋、遮蓋措施，確保符合環(huán)保要求。砂石轉(zhuǎn)運(yùn)完成后，需進(jìn)行平場(chǎng)、種草復(fù)綠，保持上下岸線的自然連接。在不影響周邊群眾生產(chǎn)、生活的情況下，由交通部門實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)斷路，由航道部門設(shè)置航標(biāo)燈斷航，禁止船舶?？?、裝運(yùn)。

（4）解決攻堅(jiān)難題

一是解決砂石存放場(chǎng)地問題。要求業(yè)主積極外銷砂石，減少存量。消化不完的砂石找河道管理范圍外租賃場(chǎng)地堆放，找不到場(chǎng)地的由市、區(qū)縣政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，發(fā)動(dòng)國(guó)有企業(yè)利用閑置場(chǎng)地收購(gòu)、堆放。二是解決運(yùn)輸運(yùn)力不足問題。主動(dòng)與重慶等周邊?。ㄖ陛犑校贤?，協(xié)調(diào)裝載車輛，集中轉(zhuǎn)運(yùn)運(yùn)力，在保證安全的情況下，滿載裝運(yùn)。每個(gè)區(qū)縣根據(jù)堆場(chǎng)情況發(fā)放臨時(shí)牌照，保證砂石快速消化。主動(dòng)爭(zhēng)取上級(jí)的支持，臨時(shí)開通已關(guān)閉的非法碼頭，加快水路轉(zhuǎn)運(yùn)，解決堆場(chǎng)無陸路可轉(zhuǎn)的問題。

3.集中力量，強(qiáng)力推進(jìn)

（1）宣講整治政策

召開業(yè)主大會(huì)，送法上門，宣傳整治政策規(guī)定，并由政府部門統(tǒng)一制作公告牌樹立在每個(gè)堆場(chǎng)，明確整治時(shí)限和標(biāo)準(zhǔn)要求，接受社會(huì)監(jiān)督。

（2）強(qiáng)化督促考核

堆場(chǎng)的基本情況全部納入整治示意圖，掛圖作戰(zhàn)。市級(jí)部門組成5個(gè)檢查指導(dǎo)組，包干具體負(fù)責(zé)一個(gè)區(qū)縣的檢查指導(dǎo)。整治動(dòng)態(tài)和轉(zhuǎn)運(yùn)進(jìn)度實(shí)行日?qǐng)?bào)制，由各區(qū)縣整治辦經(jīng)政府領(lǐng)導(dǎo)簽字認(rèn)可后上報(bào)牽頭部門，牽頭部門將收集的情況進(jìn)行整理，以短信的形式發(fā)送主要市領(lǐng)導(dǎo)。市目督辦牽頭組織開展專項(xiàng)督查，定期考核通報(bào)。市委派出3個(gè)督導(dǎo)組不定期督導(dǎo)檢查，直接向主要市領(lǐng)導(dǎo)反饋整治情況。主要市領(lǐng)導(dǎo)對(duì)整治進(jìn)度較慢的區(qū)縣領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行約談，市紀(jì)委對(duì)整治不力的區(qū)縣嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)問責(zé)。

（3）嚴(yán)格驗(yàn)收銷號(hào)

堆場(chǎng)整治完成后，由區(qū)縣相關(guān)部門組成驗(yàn)收組逐場(chǎng)驗(yàn)收，對(duì)標(biāo)銷號(hào)，并由區(qū)縣黨委、政府形成自查總結(jié)報(bào)告書面報(bào)送市委、市政府。市委督導(dǎo)組根據(jù)各區(qū)、縣黨委、政府的報(bào)告情況，再次逐場(chǎng)核查、逐場(chǎng)整改完善。

通過綜合施策，砂石堆場(chǎng)整治快速推進(jìn)。截至2018年6月30日，沿江81個(gè)砂石堆場(chǎng)有76個(gè)按期完成搬遷任務(wù)，累計(jì)轉(zhuǎn)運(yùn)砂石約3 940萬m3，5個(gè)未按期完成的堆場(chǎng)停止轉(zhuǎn)運(yùn)，約400萬m3砂石就地平場(chǎng)。81個(gè)堆場(chǎng)全部種草，實(shí)現(xiàn)了江岸復(fù)綠。

三、體會(huì)與思考

1.嚴(yán)密的組織體系是推動(dòng)整治工作的基本前提

事實(shí)證明，整治河道砂石堆場(chǎng)沒有嚴(yán)密的組織體系是絕對(duì)辦不到的。為了保證整治工作的順利推進(jìn)，整治期間，瀘州市委、市政府建立了高度集中統(tǒng)一的指揮體系、責(zé)任體系和落實(shí)體系。成立了由市長(zhǎng)任組長(zhǎng)，市委副書記任常務(wù)副組長(zhǎng)，分管水利和環(huán)保工作的副市長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，17個(gè)相關(guān)部門主要負(fù)責(zé)同志為成員的保護(hù)區(qū)砂石堆場(chǎng)整治規(guī)范集中攻堅(jiān)領(lǐng)導(dǎo)組，形成強(qiáng)大的推動(dòng)力。

2.強(qiáng)大的黨政合力是推動(dòng)整治工作的根本保證

整個(gè)整治工作是在探索中前行，工作措施也是根據(jù)實(shí)際推進(jìn)情況不斷進(jìn)行調(diào)整。瀘州市委、市政府針對(duì)堆場(chǎng)整治下發(fā)了8個(gè)專門的指導(dǎo)性文件、會(huì)議紀(jì)要，解決整治中的問題，為整治工作保駕護(hù)航。黨政同責(zé)，主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，為河道砂石堆場(chǎng)整治聚集了強(qiáng)大的資源。

整治過程中，主要領(lǐng)導(dǎo)親自主持研究重大問題，聽取重要階段的匯報(bào)，在重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)深入堆場(chǎng)督導(dǎo)檢查，并約談、警告思想消積、行動(dòng)遲緩的業(yè)主。主要領(lǐng)導(dǎo)的重視對(duì)推進(jìn)整治工作順利開展起到了至關(guān)重要的作用。

政府相關(guān)部門集中開展聯(lián)合執(zhí)法，嚴(yán)厲打擊非法采砂及水下作業(yè)等越界超深盜采砂石違法行為或涉及環(huán)保、安全等其他違法行為，形成工作合力。集合紀(jì)檢、檢察、公安等力量，形成總體戰(zhàn)優(yōu)勢(shì)，保持強(qiáng)大的震懾力。政府發(fā)動(dòng)擁有閑置場(chǎng)地、較多運(yùn)輸機(jī)械的市屬國(guó)有企業(yè)參與，也對(duì)堆場(chǎng)整治起到了助推作用。

3.完備的強(qiáng)制手段是推進(jìn)整治工作的重要措施

為減輕管理人員的壓力，瀘州市委、市政府主動(dòng)為堆場(chǎng)整治工作松綁，將堆場(chǎng)整治列入違法違規(guī)整改問題，不受理因堆場(chǎng)整治而產(chǎn)生的上訪糾紛、維穩(wěn)問題。市委、市政府發(fā)布禁令，參與其中的國(guó)家公職人員必須按規(guī)定時(shí)限主動(dòng)退出，不得影響整治，更不得唆使業(yè)主抵制。

整個(gè)整治過程由政府法制辦提供法律服務(wù)，依法行政。由區(qū)縣政府對(duì)社會(huì)及企業(yè)發(fā)布公告，明確整改時(shí)間節(jié)點(diǎn)及到期如何處置等相關(guān)事項(xiàng)。管理執(zhí)法人員將政府制定的“一場(chǎng)一策”方案送達(dá)業(yè)主，由各堆場(chǎng)業(yè)主根據(jù)整改任務(wù)、整改時(shí)限、整改措施及逾期整改不到位自愿接受處理等事項(xiàng)向政府作出書面承諾，履行告知程序，為政府對(duì)到期仍未整改到位的堆場(chǎng)實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行打下基礎(chǔ)。

4.嚴(yán)格的督導(dǎo)考核是推動(dòng)整治工作的必要保障

瀘州市委市政府把砂石堆場(chǎng)整治規(guī)范工作作為一項(xiàng)政治任務(wù)列入市對(duì)區(qū)縣和部門專項(xiàng)目標(biāo)、河長(zhǎng)制改革、環(huán)境保護(hù)等考核的重要內(nèi)容，由市目督辦牽頭組織實(shí)施督導(dǎo)考核，一直保持高壓態(tài)勢(shì)，促進(jìn)了砂石堆場(chǎng)整治規(guī)范工作順利推進(jìn)。 ■