趙 勇

(北京市社會科學院，北京 100101)

一、引言

人口與發(fā)展規(guī)劃是根據(jù)人口與發(fā)展客觀規(guī)律的要求，對未來人口規(guī)模等做出的主觀安排，是我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的組成部分，在社會經(jīng)濟發(fā)展計劃中具有重要的地位。首先，它是我國控制人口增長的有效手段，在人口管理工作中具有重要的導向作用和督促作用；其次，它是制定北京市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、計劃的重要依據(jù)之一，也是確定北京城市發(fā)展規(guī)模、發(fā)展戰(zhàn)略、城鎮(zhèn)布局的重要因素；再次，它有利于把人口管理工作納入經(jīng)濟和社會發(fā)展的總體規(guī)劃，綜合治理人口問題；最后，它有利于各地安排工、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，規(guī)劃基礎設施建設，是社會經(jīng)濟發(fā)展所需的基礎數(shù)據(jù)。

北京作為全國的首都，其人口與發(fā)展規(guī)劃歷來受到黨和政府及全國人民的關注。然而，從總體來看，北京市人口規(guī)模越來越大，人口規(guī)劃目標屢遭突破。其后果是不言而喻的，即已有的計劃永遠趕不上變化，計劃失去了其原有的本意和作用。本文將對北京市歷次人口與發(fā)展規(guī)劃目標做一基本描述，在此基礎上分析其屢遭突破之根源，并提出相關建議，以北京人口疏解提供相關經(jīng)驗參考。

二、歷次人口規(guī)劃及目標完成情況

新中國成立以來，針對北京的人口規(guī)劃做了很多方案，具體內(nèi)容隨著時間的推移也越來越豐富，但其中一個最重要的內(nèi)容就是對人口規(guī)模的目標控制?！岸濉币?guī)劃提出要將人口規(guī)?？刂圃?60萬人左右，最多不超過480萬人，然而實際人口數(shù)量大大超過規(guī)劃的人口目標，人口控制目標沒有實現(xiàn)?！叭濉币?guī)劃提出，到1970年，遷出遷入人數(shù)相抵消，全市人口達到875萬人，而實際人口規(guī)模為771萬人?！拔逦濉币?guī)劃提出，到1980年，全市常住人口控制在840萬人左右，實際人口規(guī)模為886萬人?！傲濉币?guī)劃提出，到1985年，全市常住人口控制在970萬人以內(nèi)，而實際人口規(guī)模為958萬人。“七五”規(guī)劃提出，到1990年，全市常住人口控制在1020萬人，而實際人口規(guī)模為1086萬人?！鞍宋濉币?guī)劃提出，到1995年，全市常住戶籍人口控制在1105萬人以內(nèi)，而實際人口規(guī)模為1170萬人?！笆濉币?guī)劃提出，到2005年，全市常住人口控制在1440萬人以內(nèi)，而實際人口規(guī)模為1538萬人?！侗本┏鞘锌傮w規(guī)劃(2004年-2020年)》提出，2020年，北京市總?cè)丝谝?guī)模規(guī)劃控制在1800萬人左右，且預留2000萬人空間，而2017年實際人口規(guī)模為2170萬人。

通過對北京歷次人口發(fā)展規(guī)劃設定的目標及完成情況的描述，我們可以得出以下三點基本的結(jié)論：

第一，幾乎所有能被實踐檢驗的人口規(guī)劃目標都已被突破；

第二，遠期(10年以上)人口發(fā)展規(guī)劃目標與實際完成情況差距懸殊過大，都在300萬人以上，即規(guī)劃期越長，人口規(guī)?？刂颇繕嗽捷p易被突破；

第三，北京人口發(fā)展規(guī)劃的目標及實際達到的規(guī)模都出現(xiàn)了數(shù)量級式的跨越，例如從“一五”時期的480萬人到后來的1250萬人。

這不得不產(chǎn)生一個重復的“怪圈”：設定目標——目標被突破——再設定目標——目標再被突破……，而且其下一個目標永遠是對上一個目標數(shù)量的“修正”，規(guī)劃的作用蕩然無存。

三、目標突破原因分析

(一)人口規(guī)模預測出現(xiàn)偏差

準確的人口規(guī)模預測是人口發(fā)展規(guī)劃目標成功實現(xiàn)的基礎。人口規(guī)模預測首先要以人口本身的運動規(guī)律為基礎，即以人口的出生和死亡為出發(fā)點，其次還要以人口政策為依據(jù)，按照政策的要求去預測。這說明，人口規(guī)模預測的數(shù)量是靈活變動的，不是一成不變的。因此，北京人口發(fā)展規(guī)劃之所以出現(xiàn)這種“步步為營，節(jié)節(jié)敗退”的局面，主要原因在于城市管理者和規(guī)劃部門、規(guī)劃人員對待城市人口容量問題的保守態(tài)度，不能以發(fā)展的眼光看待城市的人口容量問題，而是機械地、靜止地考察城市的人口容量，從而設定一個又一個容易被突破的目標[2]。

(二)其他規(guī)劃實施的影響

人口與發(fā)展規(guī)劃和其他規(guī)劃一起，構(gòu)成了社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的主要體系，因此它不是鐵板一塊，在這個體系內(nèi)，它一方面制約著其他規(guī)劃的制定和實施，另一方面也受其他規(guī)劃制定和實施的影響。北京之前規(guī)劃的很多綠地，現(xiàn)已被蠶食，取而代之的是高檔住宅，如海淀區(qū)六郎莊，規(guī)劃的綠地被建設成了高檔高爾夫球場。因此，規(guī)劃目標一旦設定，就要嚴格保護目標的實施，而不是破壞。規(guī)劃目標不能嚴格落實，其結(jié)果不僅導致本層面的規(guī)劃失去效力，也導致其他相關層面的規(guī)劃付諸東流。更為嚴重的是，它們之間形成互相影響的惡性循環(huán)關系，使得整個規(guī)劃工作陷入被動。

(三)流動人口增長過快

縱觀北京人口發(fā)展的歷史可以發(fā)現(xiàn)，無論常住人口、戶籍人口還是流動人口，其總量一直處于上升態(tài)勢。具體而言，戶籍人口由1985年的957.9萬人增加到了2017年的1359.2萬人，即增加了401.28萬人，平均每年增加12.54萬人。而且，其每年數(shù)量的增長變化較為均勻。北京流動人口從1985年的23.1萬人增加到了2017年的742.2萬人，即增加了719.1萬人，平均每年增加22.47萬人。特別是從1995年開始，流動人口規(guī)模發(fā)生了數(shù)量級式的跳躍增長，2000年又出現(xiàn)了突破性的增長，即總體而言，北京流動人口數(shù)量的增長變化不均勻。因此，受流動人口變化的劇烈影響，北京常住人口規(guī)模飛速增長，其數(shù)量由1985年的981.0萬人，增加到了2017年的2172.9萬人，年均增加37.27萬人。從總體上來看，常住人口的變化模式和流動人口的變化模式幾乎相同。這從一定意義上說明，北京市流動人口對其常住人口數(shù)量的增加起到了關鍵性的作用。

四、未來人口規(guī)劃對策及建議

(一)加強人口預測研究

人口與發(fā)展規(guī)劃目標接二連三地被突破，其中一個重要原因就是人口目標設定過低，之所以出現(xiàn)這種情況，顯然與我們對北京人口變動的規(guī)律認識有關。對人口變動規(guī)律認識不清，或者存在認識偏差，就會直接導致人口預測失誤過大。一般說來，人口內(nèi)部的變動規(guī)律較為清晰，即人口的出生和死亡在一定的經(jīng)濟社會條件下是穩(wěn)定的，預測起來比較容易。然而，影響人口變動的外部因素不容易把握，即人口的遷入和遷出受經(jīng)濟社會政策的影響很大，預測起來難度比較大。因此，我們的人口與發(fā)展規(guī)劃不能僅僅局限于人口變動的內(nèi)部因素，而是要更多地關注與此相關的宏觀因素?？v觀北京人口與發(fā)展變化的軌跡，我們可以發(fā)現(xiàn)，北京流動人口的過快增長是北京人口規(guī)模膨脹的一個重要因素，在今后的人口發(fā)展規(guī)劃過程中，必須建立人口發(fā)展戰(zhàn)略研究的長效機制，加強對北京流動人口規(guī)模的較為精準的預測。

人口規(guī)模預測必須堅持科學、合理的原則，充分研究城市人口與發(fā)展的特征和存在的問題，深入分析未來人口變化的影響要素與發(fā)展趨勢。預測過程中，基礎數(shù)據(jù)收集要全面，分析要準確，要采用不同的預測方法相互進行驗證。預測結(jié)果不應是唯一的，應設立高、中、低不同的方案，以此合理應對影響人口發(fā)展的不同因素。

(二)強化人口發(fā)展目標監(jiān)測和評估

政府有關部門要加強對人口與發(fā)展規(guī)劃的實施進行監(jiān)督和評估工作，特別是在規(guī)劃前期、中期和末期，要對規(guī)劃執(zhí)行情況進行全面的考核評估。為實現(xiàn)這一目標，首先必須加強對人口數(shù)據(jù)的定點監(jiān)測和評估工作，建立人口與發(fā)展綜合監(jiān)測評估預警系統(tǒng)，尤其是要對流動人口的總量、流量進行監(jiān)測和評估。在監(jiān)測和評估過程中，要通過規(guī)劃引領項目，依靠項目促進規(guī)劃的實施，為實現(xiàn)人口規(guī)劃目標奠定良好的基礎。

人口發(fā)展規(guī)劃目標的監(jiān)測和評估，要按照客觀公正、突出重點、注重實效、鼓勵創(chuàng)新、簡便易行的原則，同時，還要不斷完善監(jiān)測評估方法。

(三)控制人口規(guī)模，強化城市管理

北京人口規(guī)模的控制，在一定程度上說就是流動人口的控制，因此針對人口外在的增長，要加強流動人口管理制度，運用經(jīng)濟、行政、法律等有效手段，積極探索建立與社會主義市場經(jīng)濟要求和北京經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應的人口綜合調(diào)控機制，進而不斷提高流動人口服務和管理水平[3]。

政府部門要逐步提高城市建設和管理水平，規(guī)范城市居民的居住、就業(yè)、教育、衛(wèi)生等合法權(quán)益；尤其是要在認真貫徹國務院批準的《流動人口計劃生育工作管理辦法》和《北京市外地來京人員計劃生育管理規(guī)定》等法規(guī)的基礎上，對流動人口管理的機構(gòu)、經(jīng)費、編制等做出具體、可行的安排，充分運用法律、經(jīng)濟和行政等多種手段對人口的增長與分布實行有效的引導和調(diào)控。此外，要嚴格控制中心城市人口規(guī)模，確定城市各個功能區(qū)域的人口規(guī)模，進一步疏解舊城人口，合理調(diào)整中心城市的人口分布，進而積極引導人口的合理分布。

(四)分散首都功能，調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局

北京人口規(guī)模越來越大與其越來越多的城市功能有很大關系。目前，北京在政治、經(jīng)濟、文化、教育、科研、國際交流等方面仍充當著全國的中心的作用，甚至也是現(xiàn)代工業(yè)的發(fā)展重地，因此，這么多功能勢必要吸引相關人口流入北京。一個城市承擔的功能畢竟是有限的，大而全的功能只能在吸引更多人口的基礎上迫使城市建設層層擴展，進而吸引更多的人口。因此，從這層意義上講，解決北京人口問題的根本思路，首要的應該在于分散北京過多的城市功能。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是北京城市功能分散的途徑之一，也是緩解北京人口膨脹壓力的根本措施之一。一方面，可以把一些產(chǎn)業(yè)從城區(qū)遷到遠郊區(qū)縣，從而帶動一批人口疏散到那里，從而緩解城區(qū)人口壓力；另一方面，可以將一些產(chǎn)業(yè)或企業(yè)遷到北京周邊的一些城市，例如首鋼遷到曹妃甸就是一個很好的例子，它遷出了大量的企業(yè)工人及與首鋼相關的許多行業(yè)的從業(yè)人口。因此，北京要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整，關鍵是要和周邊的城市建立戰(zhàn)略聯(lián)盟，形成“京津冀都市圈”，互相取長補短，避免城市發(fā)展各自為政、定位沖突、目標相似及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同。

五、結(jié)語

北京人口與發(fā)展規(guī)劃對北京社會經(jīng)濟發(fā)展具有指引性、規(guī)定性的作用，因此，做好規(guī)劃和高效完成規(guī)劃目標是經(jīng)濟社會發(fā)展的基本要求。北京人口與發(fā)展規(guī)劃目標屢遭突破使我們更加清楚地認識到，準確把握北京人口變動的基本規(guī)律，尤其是深入了解北京流動人口發(fā)展變化的規(guī)律，是促使北京人口發(fā)展規(guī)劃服務于經(jīng)濟社會發(fā)展的重要保證。