吳杜鳴

(西安市不動產(chǎn)信息檔案管理中心，陜西 西安 710000)

一、引言

為了改善和解決不動產(chǎn)登記過程中出現(xiàn)的種種問題，2013年11月召開的國務(wù)院常務(wù)會議決定，全國土地、房屋、草原、林地、海域等不動產(chǎn)統(tǒng)一由國土資源部負(fù)責(zé)登記，全國性的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度建設(shè)由此拉開序幕。按照黨中央、國務(wù)院的部署，國土資源部從2014年初相繼出臺了一系列關(guān)于不動產(chǎn)登記制度建設(shè)的規(guī)定，制定了關(guān)于不動產(chǎn)登記制度實施的詳細(xì)時間表和線路圖。隨著2014年11月24日《不動產(chǎn)登記暫行條例》的頒布，各省市陸續(xù)啟動了不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作[1]。西安市不動產(chǎn)統(tǒng)一登記始于2016年7月1日，但在不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作進(jìn)行過程中，由于相關(guān)經(jīng)驗的匱乏，導(dǎo)致了不動產(chǎn)統(tǒng)一登記進(jìn)程中政府管理效率低下、百姓滿意度不高等問題，使得民眾對政府管理水平和服務(wù)效率產(chǎn)生了一定程度的懷疑。為了穩(wěn)步推進(jìn)西安市不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作的進(jìn)行，更好地服務(wù)百姓，提升百姓對政府不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作服務(wù)的滿意度，本文以有效政府管理理論為指導(dǎo)，借鑒杭州市不動產(chǎn)統(tǒng)一登記管理的成功經(jīng)驗，提出西安市不動產(chǎn)統(tǒng)一登記管理的革新路徑。

二、理論基礎(chǔ)及文獻(xiàn)回顧

按照《不動產(chǎn)登記暫行條例》，市級或縣級的不動產(chǎn)登記工作由當(dāng)?shù)卣嚓P(guān)部門負(fù)責(zé)，基于這樣的實際情況，地方政府管理工作的有效性就成為不動產(chǎn)登記工作能否高效實施的重要決定因素，因此有效政府理論可以為西安市不動產(chǎn)登記管理提供一定的理論基礎(chǔ)。

“有效政府”的概念最早由世界銀行在其報告《變革世界中的政府》中提出，該報告指出經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展離不開有效的政府。有效政府不僅要有適當(dāng)?shù)囊?guī)模，還應(yīng)該具有高效的資源配置效率，特別要注重制度的效率。國內(nèi)學(xué)者從經(jīng)濟角度分析政府有效性時，一般認(rèn)為技術(shù)效率、配置效率、制度效率和動態(tài)效率是有效政府的必要條件，因此有效政府應(yīng)采用先進(jìn)的組織技術(shù)、高效組織人力等資源[2-3]。利用有效政府理論分析政府關(guān)于不動產(chǎn)登記方面的管理問題時，應(yīng)將政府定位為服務(wù)提供商，政府的主要任務(wù)應(yīng)當(dāng)是通過不動產(chǎn)統(tǒng)一登記促進(jìn)不動產(chǎn)市場有效、合理的發(fā)展。因此，提高辦事效率、簡化登記程序、統(tǒng)一登記部門和建設(shè)業(yè)務(wù)精湛的登記人員隊伍應(yīng)該是“有效政府”在不動產(chǎn)登記管理過程中重點努力的方向。

在研究不動產(chǎn)登記問題時，已有研究主要從制度改革的不同層面提出了相關(guān)的政策建議。首先，明確的法律法規(guī)是實施不動產(chǎn)登記的前提，關(guān)于不動產(chǎn)登記的相關(guān)辦法應(yīng)充分理解《物權(quán)法》的立法原則，避免不同種類的不動產(chǎn)管理辦法出現(xiàn)相互沖突的地方(劉俊，2013)[4]。由于不動產(chǎn)的種類繁多，統(tǒng)一不動產(chǎn)登記既符合我國國情，也可以更好地對不動產(chǎn)權(quán)利人進(jìn)行保護(hù)，瑞典、英國、德國等的實踐中表明不動產(chǎn)登記正朝著統(tǒng)一化的趨勢發(fā)展(邱列飛，2006；章曉霞，2016)[5-6]，因此，將房屋、土地、草地、林地等不動產(chǎn)登記統(tǒng)一到一個機構(gòu)是政府決策部門制定政策制度的方向(丁志明，2013)[7]。關(guān)于不動產(chǎn)登記之后的信息公開問題也是政府需要重點關(guān)注的對象，不動產(chǎn)信息公開不僅能夠順應(yīng)信息大數(shù)據(jù)化的發(fā)展趨勢，也更有利于國家推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)，此外較高的信息公開水平也能夠為政府有關(guān)部門進(jìn)行數(shù)據(jù)分析、信息分析時提供有效的幫助，使不動產(chǎn)登記部門成為地方政府決策部門的好幫手(楊新，2012)[8]。

綜上所述，學(xué)者們通過借鑒發(fā)達(dá)國家的不動產(chǎn)登記管理方式，為我國不動產(chǎn)登記管理提出了許多有價值的參考意見。但在我國的實踐過程中，僅有少數(shù)發(fā)達(dá)城市建立了完善的不動產(chǎn)登記管理體系，大多數(shù)市級及以下政府部門在不動產(chǎn)登記管理過程中依然存在著各方面的問題，如缺乏統(tǒng)一的管理政策、缺乏應(yīng)有的資金支持，致使不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作推進(jìn)緩慢、信息平臺建設(shè)不完善等。因此，本文以西安市為研究對象，以不動產(chǎn)登記管理經(jīng)驗較為豐富的杭州市為借鑒，在介紹西安市不動產(chǎn)統(tǒng)一登記現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，分析了西安市不動產(chǎn)統(tǒng)一登記管理存在的問題，并借鑒杭州市不動產(chǎn)登記先進(jìn)的管理經(jīng)驗，提出了西安市不動產(chǎn)登記管理的革新路徑。

三、西安市不動產(chǎn)統(tǒng)一登記管理存在問題分析

(一)西安市不動產(chǎn)統(tǒng)一登記情況簡介

西安市不動產(chǎn)統(tǒng)一登記始于2016年7月1日，2017年4月27日市本級(即城六區(qū))完成了不動產(chǎn)登記機構(gòu)職責(zé)徹底整合劃轉(zhuǎn)，創(chuàng)建了國內(nèi)獨有的不動產(chǎn)登記局和登記、權(quán)調(diào)、檔案中心的“一局三中心①”模式，登記局統(tǒng)籌指導(dǎo)，登記中心在前服務(wù)，權(quán)調(diào)、檔案中心兩側(cè)支撐，協(xié)作推進(jìn)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作。除了原有的香米園、西大街、鳳城六路、含光路不動產(chǎn)登記大廳外，目前西安市已建成城北不動產(chǎn)登記大廳并于2018年3月正式投入使用，全面壓縮了不動產(chǎn)登記辦事時限。但由于資金預(yù)算不足等問題，城南不動產(chǎn)登記大廳和浐灞檔案庫建設(shè)工作還未完成。

(二)西安市不動產(chǎn)統(tǒng)一登記管理存在的問題

西安市不動產(chǎn)統(tǒng)一登記管理目前主要存在組織架構(gòu)不統(tǒng)一、資金預(yù)算不足、部門協(xié)作不暢、專業(yè)人員缺乏等問題，掣肘了西安市不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作的推進(jìn)速度，降低了百姓對不動產(chǎn)登記工作的滿意度。

1.組織架構(gòu)不統(tǒng)一致使工作進(jìn)度不一致

西安市不動產(chǎn)統(tǒng)一登記依然延續(xù)著歷史遺留的組織架構(gòu)，市本級(城六區(qū))與遠(yuǎn)郊區(qū)縣的組織架構(gòu)不完全一致，市本級(城六區(qū))不動產(chǎn)登記采取“一局三中心”組織架構(gòu)，而遠(yuǎn)郊區(qū)縣采取“一局二中心②”組織架構(gòu)。在城六區(qū)與遠(yuǎn)郊區(qū)縣這種不動產(chǎn)登記組織架構(gòu)的“二元”結(jié)構(gòu)下，城六區(qū)與遠(yuǎn)郊區(qū)縣不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作的時間進(jìn)度要求也不一致，實際工作推進(jìn)的速度也各異，制約了西安市不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作的快速推進(jìn)。

2.收支分離及預(yù)算不足致使平臺建設(shè)走走停停

西安市不動產(chǎn)登記的運轉(zhuǎn)資金實行收支分離制，各區(qū)縣不動產(chǎn)登記局在登記過程中獲取的登記收入需全部上繳政府，再通過政府統(tǒng)一撥款的方式獲得日常工作中所需的運轉(zhuǎn)資金，但在這一過程中由于不動產(chǎn)登記部門缺乏資金使用的主導(dǎo)權(quán)，不動產(chǎn)登記籌集資金過程中產(chǎn)生了大量的時間成本和交易成本。不動產(chǎn)登記平臺建設(shè)中技術(shù)改進(jìn)、設(shè)備更新、設(shè)施運維、人員培訓(xùn)等所需資金需要層層報批，和政府財政部門“討價還價”，資金籌集程序繁瑣，周期長，需求得不到及時支持，拖延了項目建設(shè)進(jìn)度。加之，對原分散于其他部門的登記業(yè)務(wù)及存量登記數(shù)據(jù)的認(rèn)識不到位、工作量估計不足，數(shù)據(jù)整合和平臺建設(shè)經(jīng)費預(yù)算嚴(yán)重不足，致使實際工作推進(jìn)受預(yù)算約束阻擾，陷入資金不足、修改預(yù)算、上報財政審批的循環(huán)往復(fù)中，項目推進(jìn)異常艱辛與緩慢。

3.部門協(xié)作不暢致使最多跑一次的改革目標(biāo)難于實現(xiàn)

由于房產(chǎn)交易與不動產(chǎn)共享數(shù)據(jù)量大，涉及業(yè)務(wù)多，目前不動產(chǎn)登記系統(tǒng)開發(fā)中，與房管局?jǐn)?shù)據(jù)共享開發(fā)進(jìn)展緩慢。而且，國土部門與房管、稅務(wù)部門之間的協(xié)作不暢，還未推出不動產(chǎn)交易、稅務(wù)、登記“三合一”窗口。這些均阻礙了為不動產(chǎn)權(quán)利人提供優(yōu)質(zhì)高效便捷服務(wù)的進(jìn)程，降低了群眾對不動產(chǎn)登記工作的滿意度。

4.專業(yè)技術(shù)力量薄弱致使新老系統(tǒng)對接問題頻現(xiàn)

存量數(shù)據(jù)整合、不動產(chǎn)應(yīng)用系統(tǒng)開發(fā)和硬件環(huán)境建設(shè)等工作構(gòu)成了不動產(chǎn)平臺建設(shè)的完整整體，是一個彼此影響、前后延續(xù)的系統(tǒng)工程。由于其專業(yè)性強、專業(yè)涉及面廣、工作延續(xù)性強，且事關(guān)千家萬戶、影響重大，做好這一系統(tǒng)工程，不動產(chǎn)登記局需要有一個穩(wěn)定的專業(yè)技術(shù)團隊予以支撐。限于客觀條件，我們一直缺少這樣的技術(shù)團隊，致使對新老系統(tǒng)對接存在問題認(rèn)識不足、對問題的解決預(yù)案考慮不充分等，嚴(yán)重影響了系統(tǒng)開發(fā)與優(yōu)化完善的進(jìn)度。

四、杭州市不動產(chǎn)統(tǒng)一登記管理經(jīng)驗

杭州市不動產(chǎn)統(tǒng)一登記始于2016年6月1日，僅比西安市提前了一個月，但憑借創(chuàng)新的管理模式和高質(zhì)量的管理效率，杭州市不動產(chǎn)登記管理在全國處于領(lǐng)先地位，實現(xiàn)了“智慧不動產(chǎn)”目標(biāo)。

(一)登記導(dǎo)航助力業(yè)務(wù)全城通辦

杭州市主城區(qū)已建成11個不動產(chǎn)登記大廳，實現(xiàn)了“多點布局，全城通辦”的網(wǎng)狀模式，任意一個區(qū)的不動產(chǎn)登記可在目前11個辦事大廳任意辦理，打破了固有區(qū)域限制，辦事群眾根據(jù)杭州市不動產(chǎn)登記公眾號“登記導(dǎo)航”功能，可以查詢出各辦事地點當(dāng)日業(yè)務(wù)辦理情況，避過辦事人員多的地點和辦理業(yè)務(wù)量大的時段，實現(xiàn)了錯峰、錯時、錯點辦理，為群眾提供了高效優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

(二)“四個一”辦理提高群眾滿意度

杭州市不動產(chǎn)登記已實現(xiàn)“四個一”辦理，即一套材料，一個系統(tǒng)，一窗受理，一小時辦結(jié)，通過實施業(yè)務(wù)流程再造，梳理不動產(chǎn)登記事項，集成收件清單，以不動產(chǎn)登記綜合信息平臺為基礎(chǔ)進(jìn)行升級改造，建設(shè)不動產(chǎn)登記一窗受理平臺，受理信息統(tǒng)一錄入，實現(xiàn)了不動產(chǎn)登記“最多跑一次”改革目標(biāo)，增強了人民群眾的獲得感和滿意度。

(三)數(shù)據(jù)大集中提高資源配置效率

杭州市采取全市數(shù)據(jù)大集中的管理模式，由杭州市數(shù)據(jù)資源局牽頭，實現(xiàn)各部門間橫向數(shù)據(jù)共享，目前已實現(xiàn)國土、稅務(wù)、房管、工商等13個部門間的數(shù)據(jù)共享，保證各部門辦理業(yè)務(wù)時，可以通過統(tǒng)一的平臺提取業(yè)務(wù)辦理時所需數(shù)據(jù)，辦事效率大幅提高。這一系列的創(chuàng)新措施為杭州市不動產(chǎn)登記管理注入了大量的“智慧基因”，不僅提高了群眾滿意度，而且也節(jié)省了大量的管理成本，使得杭州市不動產(chǎn)登記效率和質(zhì)量得到了顯著的提高。

(四)財政資金支持解決后顧之憂

杭州市不動產(chǎn)登記局為了保證不動產(chǎn)登記的運營經(jīng)費，每年中期提前做出次年運營預(yù)算，由市財政直接撥款給國土資源局，使國土資源局擁有了資金使用自主權(quán)，解除了不動產(chǎn)登記工作的“后顧之憂”，管理成本和時間成本大大降低。

五、西安市不動產(chǎn)統(tǒng)一登記管理革新路徑

以有效政府理論為指導(dǎo)，借鑒杭州市不動產(chǎn)登記管理的先進(jìn)經(jīng)驗，為了解決西安市不動產(chǎn)統(tǒng)一登記管理存在的問題，筆者有針對性地提出以下革新路徑。

(一)統(tǒng)一組織架構(gòu)協(xié)同提高工作效率

統(tǒng)一的組織架構(gòu)有助于不動產(chǎn)登記業(yè)務(wù)的對接和業(yè)務(wù)的順利開展。為了解決西安市各區(qū)縣不動產(chǎn)登記工作推進(jìn)速度不一的問題，筆者認(rèn)為應(yīng)改進(jìn)“二元”組織架構(gòu)，確保城六區(qū)與遠(yuǎn)郊區(qū)縣不動產(chǎn)登記組織架構(gòu)的統(tǒng)一，建議統(tǒng)一采取“一局三中心”架構(gòu)，便于不同區(qū)縣同類業(yè)務(wù)部門之間工作的交流，協(xié)同推進(jìn)西安市不動產(chǎn)登記工作的快速實現(xiàn)。

(二)提前劃撥資金確保平臺建設(shè)持續(xù)推進(jìn)

充足的資金支持是不動產(chǎn)登記平臺建設(shè)順利推進(jìn)的必要保障。首先，不動產(chǎn)登記局相關(guān)人員應(yīng)多進(jìn)行實地調(diào)研，了解存量數(shù)據(jù)量級、預(yù)測增量數(shù)據(jù)量級、數(shù)據(jù)處理及查詢系統(tǒng)的軟硬件要求、市場行情等，以做足預(yù)算，保障不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的資金需求。其次，財政部門應(yīng)增強服務(wù)意識，提高辦事效率，確保不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作的資金及時足額到位。

(三)多部門協(xié)作確保數(shù)據(jù)共享

首先，探索國土、稅務(wù)、房管、工商等多部門間數(shù)據(jù)共享模式，改變現(xiàn)有的服務(wù)分布格局，規(guī)劃全市不動產(chǎn)登記服務(wù)大廳，打破固有的區(qū)域限制，讓任意一個區(qū)的不動產(chǎn)登記可在西安市任何一個辦事大廳進(jìn)行登記辦理，最終達(dá)到資源的合理配置；實現(xiàn)部門之間的數(shù)據(jù)共享之后，進(jìn)而依靠數(shù)據(jù)大集中的模式，讓企業(yè)和個人辦事實現(xiàn)“簡化辦、網(wǎng)上辦、就近辦”，最終實現(xiàn)“證跑人不跑”或者“最多跑一次”，從而形成西安市不動產(chǎn)登記服務(wù)的新局面，達(dá)到促進(jìn)不動產(chǎn)登記服務(wù)提高效率和質(zhì)量，降低成本，減少政府投入，使廣大市民獲益，最終實現(xiàn)“全省最佳、全國標(biāo)桿”。

(四)引進(jìn)專業(yè)人才確保技術(shù)問題的及時解決

不動產(chǎn)統(tǒng)一登記是一項新事物，涉及部門多、技術(shù)復(fù)雜，西安市現(xiàn)有不動產(chǎn)登記人員構(gòu)成中專業(yè)技術(shù)人員配備不足，西安市政府必須給予不動產(chǎn)登記局人力資源保障，支持不動產(chǎn)登記局引進(jìn)專業(yè)技術(shù)人才；同時，西安市不動產(chǎn)登記局也要對已有相關(guān)人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使其更好地適應(yīng)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的新形勢、新要求，工作人員業(yè)務(wù)水平的提高不僅能夠促進(jìn)西安市不動產(chǎn)登記朝著“智慧登記”的方向發(fā)展，也能夠更好地解決百姓在不動產(chǎn)登記過程中遇到的問題，真正做到為民服務(wù)。

[ 注 釋 ]

①一局指西安市不動產(chǎn)登記局，三中心指西安市不動產(chǎn)登記服務(wù)中心、西安市不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查中心、西安市不動產(chǎn)信息檔案管理中心.

②一局指不動產(chǎn)登記局，二中心指不動產(chǎn)登記服務(wù)中心、不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查中心.