鄭又瑞

(清華大學(xué) 法學(xué)院，北京 100084)

自改革開(kāi)放以來(lái)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要性、影響力大幅提升，在全國(guó)人民團(tuán)結(jié)努力下，經(jīng)濟(jì)、文化和科技呈現(xiàn)飛躍性發(fā)展，“中國(guó)速度”成為世界所矚目和學(xué)習(xí)的榜樣。隨著社會(huì)高速發(fā)展，人們對(duì)于社會(huì)公益供給的需求也日益提升。即使政府釋放部分職能,各類事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體仍然壟斷社會(huì)公益資源和供給，加上社會(huì)組織發(fā)展不均衡和規(guī)范缺失造成的治理困境，社會(huì)公益的供給和需求仍存在落差[1]。“十三五”規(guī)劃綱要明確指出，我國(guó)發(fā)展處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，需要解決地區(qū)發(fā)展失衡、教育資源不公平、社會(huì)老齡化等社會(huì)矛盾，這不僅是政府的責(zé)任，也需要社會(huì)力量的共同參與。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主線上，要加大社會(huì)力量參與公益供給，才能擴(kuò)大有效供給，滿足有效需求。但現(xiàn)有供給制度如何充分發(fā)揮作用才能滿足社會(huì)公益需求成為重要的課題。

一、多元主體合作建構(gòu)社會(huì)公益供給

(一)社會(huì)公益的界定

“公益”概念的復(fù)雜性來(lái)自于政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)及哲學(xué)等多重語(yǔ)境下的不同詮釋。不可否認(rèn)，公益精神在人類文明中源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，無(wú)論是古希臘的理想國(guó)或先秦的大同世界，“公共的善”被視為“至善”或“終極的善”，是對(duì)人類幸福生活的偉大構(gòu)想，其從形式上又分為非物質(zhì)化的“美德”和物質(zhì)化的“公共利益”[注]公共利益在英文里與public welfare、public goods、public interest、common good等詞匯對(duì)應(yīng)，其中public welfare傾向社會(huì)福利領(lǐng)域，public good傾向醫(yī)療、教育等公共產(chǎn)品領(lǐng)域，這些可簡(jiǎn)單歸納于對(duì)不特定人群利益的集合，且可以進(jìn)行具體操作。(以下簡(jiǎn)稱公益)。而社會(huì)公益是公益在社會(huì)領(lǐng)域的物化和產(chǎn)品化，是公益的外在形式[2]，著眼于傳統(tǒng)的供給機(jī)制分類，供給主體分為政府供給、市場(chǎng)供給和社會(huì)供給三種不同供給來(lái)源。

(二)社會(huì)公益的“供給機(jī)制”

社會(huì)公益供給是一個(gè)多主體多層次的供給體系，凡是具有公益目的并能創(chuàng)造社會(huì)公益的個(gè)體或組織,都能成為社會(huì)公益供給主體。在我國(guó)社會(huì)公益供給的主體，可以是個(gè)人、民間組織[注]民間組織包括各類社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位，企業(yè)在工商部門(mén)登記的非營(yíng)利組織、單位內(nèi)部活動(dòng)不需要登記注冊(cè)的社會(huì)組織(例如學(xué)生團(tuán)體)、農(nóng)村的農(nóng)民專業(yè)協(xié)會(huì)、農(nóng)村合作社組織，以及未登記注冊(cè)的其他組織也屬于民間組織范疇。、事業(yè)單位[注]依《事業(yè)單位登記管理暫行條例》第2條，事業(yè)單位是“國(guó)家為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織”，涉及教育、科研、文化、衛(wèi)生、體育、農(nóng)業(yè)、城市公用、交通、社會(huì)福利、機(jī)關(guān)附屬、社會(huì)中介等十多個(gè)大類、一百多個(gè)小類，是僅次于企業(yè)的第二大法人社會(huì)組織。、政府；但從社會(huì)學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，通常區(qū)分為政府(公部門(mén))、市場(chǎng)(私部門(mén))和社會(huì)(第三部門(mén))三大供給側(cè)。

1.政府供給

對(duì)政府而言，社會(huì)公益供給不僅是經(jīng)濟(jì)學(xué)意義的產(chǎn)品供給，在政治學(xué)也具有政治秩序合法性的價(jià)值內(nèi)涵，并在獲得人民價(jià)值認(rèn)同的過(guò)程中強(qiáng)化其統(tǒng)治合法性[3]。另外，市場(chǎng)機(jī)制中因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)需求形成自然壟斷，加上交易對(duì)第三方產(chǎn)生影響的外部性等問(wèn)題，如此破壞了完全競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，無(wú)法達(dá)成帕雷托最佳配置，此即所謂的市場(chǎng)失靈[4]，此時(shí)政府有必要介入。然而政府供給存在政府失靈的問(wèn)題，這表現(xiàn)在幾個(gè)方面：由于公共決策過(guò)程的復(fù)雜性和公共決策體制缺陷導(dǎo)致公共政策失效；公共服務(wù)供給效率因?yàn)檎當(dāng)U張和科層制降低；機(jī)構(gòu)及其官員追求自身或組織利益而非公共利益產(chǎn)生內(nèi)部交易成本；權(quán)力壟斷導(dǎo)致尋租及腐敗等問(wèn)題[5]。這些問(wèn)題反映了政府作為權(quán)威機(jī)制的不足處，也是市場(chǎng)供給、社會(huì)供給作為與政府供給互補(bǔ)的理由。

2.市場(chǎng)供給

傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中，市場(chǎng)追求個(gè)人利益最大化以實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的最佳配置，這與公益的利他主義有明顯區(qū)別。但公部門(mén)存在科層制、缺乏競(jìng)爭(zhēng)造成的低效率、供給總量不足等問(wèn)題，因此需要引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，以競(jìng)爭(zhēng)活化純由政府供給社會(huì)公益的弊端。同時(shí)，現(xiàn)代理論發(fā)展也為市場(chǎng)主體參與社會(huì)公益供給提供新的力證。由市場(chǎng)主體即“企業(yè)”出發(fā)，包括愛(ài)德華·弗里曼(R. Edward Freeman)提出的利益相關(guān)者理論、阿爾比恩·斯莫爾(Albion W. Small)提出的企業(yè)社會(huì)責(zé)任理論和邁克爾·波特(Michael E. Porter)的戰(zhàn)略性慈善理論等[1],將企業(yè)從傳統(tǒng)、封閉的市場(chǎng)環(huán)境中解放，通過(guò)資源依賴、利益相關(guān)等路徑，將企業(yè)責(zé)任拓展到社會(huì)領(lǐng)域，進(jìn)而提高社會(huì)公益供給的質(zhì)與量。但市場(chǎng)機(jī)制從個(gè)人利益出發(fā)，追求效率，為供給側(cè)帶來(lái)的只是“自主”而非“志愿”，缺少公益價(jià)值追求。反映在現(xiàn)代社會(huì)中，就是公益幾乎萎縮為慈善，而慈善幾乎成為有錢(qián)人的專利[6]。即使近年來(lái)提倡企業(yè)社會(huì)責(zé)任價(jià)值，但企業(yè)進(jìn)行公益行為可能基于“利己”的主觀動(dòng)機(jī)，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看反而帶來(lái)社會(huì)資本的耗損，因此有學(xué)者提出對(duì)于“慈善資本主義傾向”“市場(chǎng)殖民社會(huì)”的擔(dān)憂[2]。

3.社會(huì)供給

社會(huì)領(lǐng)域中不屬于政府和市場(chǎng)的其他主體(學(xué)理上統(tǒng)稱為第三部門(mén)[注]第三部門(mén)意指在第一部門(mén)(public sector))與第二部門(mén)(private sector)之外，既非政府單位，又非一般民營(yíng)企業(yè)的事業(yè)單位之總稱。[7])，在社會(huì)公益供給中占有相當(dāng)重要的地位。首先，第三部門(mén)的行動(dòng)目標(biāo)與社會(huì)公益目標(biāo)高度一致，在追求公益目標(biāo)過(guò)程中，對(duì)于社會(huì)需求變化的敏感度比政府和市場(chǎng)主體高。其次，政府可能因?yàn)闄?quán)力異化誘發(fā)尋租和腐敗行為,市場(chǎng)由于企業(yè)的盈利動(dòng)機(jī)和商品或服務(wù)信息的不對(duì)稱，使企業(yè)為獲得額外利益提供劣質(zhì)商品進(jìn)而侵害消費(fèi)者利益，導(dǎo)致契約目的難以達(dá)成[8](即亨利·漢斯曼提出的“契約失靈”現(xiàn)象)。相較于此，第三部門(mén)因?yàn)樗@得的利潤(rùn)不參與分配，抑制了機(jī)會(huì)主義動(dòng)機(jī)，進(jìn)而保證社會(huì)公益有效供給。最重要的，第三部門(mén)基于自治、志愿和非營(yíng)利導(dǎo)向，產(chǎn)生的社會(huì)公益屬于純公益；其組織主動(dòng)追求社會(huì)公益目標(biāo)，對(duì)于塑造公民社會(huì)的價(jià)值，甚至超越了社會(huì)公益供給本身?？上У谌块T(mén)雖然公益動(dòng)機(jī)純粹，但在供給機(jī)制上存有缺陷：志愿者制度本身無(wú)法產(chǎn)生足夠資源，并且受到經(jīng)濟(jì)、財(cái)富波動(dòng)導(dǎo)致慈善資源不足；報(bào)酬、資源有限，活動(dòng)仰賴志愿者參與，可能提供較業(yè)余的服務(wù)；志愿者及捐助人因?yàn)槠淠繕?biāo)及重視對(duì)象集中于特定的群體，可能產(chǎn)生資源利用重復(fù)和公益覆蓋面縮??；由于專業(yè)化、時(shí)間和能力等需求，慈善資源集中由第三部門(mén)人員利用，可能導(dǎo)致權(quán)力濫用和受助對(duì)象依賴[9](這些第三部門(mén)失靈的問(wèn)題稱為“志愿失靈”)。

(三)以合作方式達(dá)成供給側(cè)改革目標(biāo)

由于三大社會(huì)公益供給模式各有利弊，整合政府、市場(chǎng)和社會(huì)資源，使三種主體分別參與、承擔(dān)公益供給的安排、生產(chǎn)和付費(fèi)環(huán)節(jié)，如此截長(zhǎng)補(bǔ)短較為合理。合作的核心在于政府保證或強(qiáng)化自身公共服務(wù)責(zé)任為前提，引入競(jìng)爭(zhēng)、價(jià)格、供需等市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，將企業(yè)與社會(huì)組織納入社會(huì)公益供給側(cè)[10]。市場(chǎng)機(jī)制的競(jìng)爭(zhēng)性、激勵(lì)性和具體約束有助于社會(huì)公益供給的創(chuàng)新和配置優(yōu)化，而社會(huì)組織參與將使公益供給更貼近社會(huì)需求和期待，這都符合中國(guó)供給側(cè)改革的需求。

二、社會(huì)公益合作供給的問(wèn)題

僅讓單一主體進(jìn)行社會(huì)公益供給，既不現(xiàn)實(shí)也無(wú)法覆蓋公益服務(wù)對(duì)象，因此需要多元主體合作。但多主體合作在理論和實(shí)踐中就需要面對(duì)誰(shuí)來(lái)主導(dǎo)和如何協(xié)調(diào)的問(wèn)題。

(一)主導(dǎo)權(quán)不明的困境

實(shí)際運(yùn)作中，即使社會(huì)公益各種主體間進(jìn)行合作，但因?yàn)槟康牟煌⒗娌煌a(chǎn)生主導(dǎo)權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)，應(yīng)分別由政府、市場(chǎng)、社會(huì)力量主導(dǎo)在運(yùn)作過(guò)程中需要正視各自的問(wèn)題。

1.政府主導(dǎo)下的問(wèn)題

在“十三五”規(guī)劃中，增加社會(huì)公益供給方式是以“推動(dòng)供給方式多元化，能由政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)提供的，政府不再直接承辦；能由政府和社會(huì)資本合作提供的，廣泛吸引社會(huì)資本參與”的方式進(jìn)行。但各級(jí)政府部門(mén)在社會(huì)公益合作供給中，往往展現(xiàn)強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)的態(tài)度，這源于對(duì)傳統(tǒng)大政府模式的路徑依賴，也代表市場(chǎng)和社會(huì)主體在公益自主性、獨(dú)立性和自覺(jué)性不足，以及社會(huì)資源整合和供給能力不均，于是社會(huì)公益供給諸多工作出現(xiàn)“想做做不到位、合作又合作不了”的尷尬局面。

2.市場(chǎng)主導(dǎo)下的問(wèn)題

市場(chǎng)主體不同的價(jià)值取向與行為方式，將直接影響公益供給的結(jié)果。中國(guó)市場(chǎng)中的企業(yè)類型區(qū)分為國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)，性質(zhì)區(qū)別導(dǎo)致供給策略不同：國(guó)有企業(yè)作為國(guó)家控股的市場(chǎng)主體，承擔(dān)各級(jí)政府所賦予的社會(huì)責(zé)任，因此其社會(huì)公益供給大多具有對(duì)口支援、定點(diǎn)扶貧的任務(wù)。在合作實(shí)踐中，國(guó)企多半只提供資金和技術(shù)支持，末端供給仍由當(dāng)?shù)卣\(yùn)作。民營(yíng)企業(yè)藉由履行企業(yè)社會(huì)責(zé)任來(lái)彌補(bǔ)社會(huì)分配不公的負(fù)面觀感，不像國(guó)企有充分的公共渠道，一般是通過(guò)直接或間接的社會(huì)捐贈(zèng)實(shí)現(xiàn)公益目標(biāo)。但直接捐贈(zèng)中，企業(yè)對(duì)于資金利用無(wú)法有效監(jiān)督，只能對(duì)捐助對(duì)象和條件設(shè)置繁復(fù)標(biāo)準(zhǔn)，還可能因?yàn)榈胤秸貌坏劫Y金使用權(quán)僅消極配合導(dǎo)致推廣困難；間接捐助通過(guò)成立公益基金、項(xiàng)目招標(biāo)或直接支持公益項(xiàng)目等方式進(jìn)行社會(huì)公益供給，但因?yàn)槊駹I(yíng)企業(yè)的稅收減免等激勵(lì)制度滯后，無(wú)法提升企業(yè)的公益捐贈(zèng)積極性。另外，民營(yíng)企業(yè)主導(dǎo)的公益項(xiàng)目還可能出現(xiàn)專業(yè)度不足或過(guò)度干預(yù)的情況[1]。

3.社會(huì)力量主導(dǎo)下的問(wèn)題

社會(huì)力量主導(dǎo)社會(huì)公益合作供給，是指由基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位等社會(huì)組織、個(gè)體和群眾志愿者，構(gòu)成多層次的公益供給體系，不同層次主體各自發(fā)揮其公益供給效果。個(gè)體志愿者例如社會(huì)知名人士，依托其名聲、影響力推動(dòng)社會(huì)公益，但這無(wú)法建立制度化的公益供給渠道。群眾志愿者基數(shù)龐大、充滿熱情，但缺乏有效率地參與途徑和整合制度，反而容易混亂。各類社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位，其社會(huì)目的直接、公益性明顯，但仰賴企業(yè)或政府資金、項(xiàng)目來(lái)維持經(jīng)營(yíng)，因此取得資源挹注成為優(yōu)先目標(biāo)，進(jìn)而面臨“目標(biāo)漂移”的風(fēng)險(xiǎn)；除了維系公益價(jià)值外，當(dāng)前社會(huì)團(tuán)體法制還有待完善，社會(huì)組織通常缺乏經(jīng)營(yíng)效率和監(jiān)督機(jī)制，組織經(jīng)營(yíng)的可持續(xù)性成為最大挑戰(zhàn)。

(二)制度層面的挑戰(zhàn)

多元主體能否穩(wěn)定、有效地合作推展社會(huì)公益供給，另一關(guān)鍵在于健全的法律制度。依照供給進(jìn)程可以區(qū)分成：事前的主體資格、資金來(lái)源、政府幫扶[注]包含《中華人民共和國(guó)信托法》《紅十字會(huì)法》《企業(yè)所得稅法》《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》《中華人民共和國(guó)慈善法》等。，事中的主體間合作方式、服務(wù)過(guò)程監(jiān)督、成果評(píng)價(jià)[注]散見(jiàn)于各個(gè)公益供給具體項(xiàng)目法規(guī)，例如《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部等部門(mén)關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化意見(jiàn)的通知》《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》等。，以及事后進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰等制度性規(guī)范[注]包含《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》《中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法實(shí)施條例》《社會(huì)組織評(píng)估管理辦法》，以及財(cái)政部、民政部、國(guó)家稅務(wù)總局、海關(guān)總署等部門(mén)的規(guī)章。。然而我國(guó)公益法制還有相當(dāng)多的地方需要改進(jìn)。

1.未建立系統(tǒng)化的法律體系

中國(guó)基于社會(huì)主義傳統(tǒng)，社會(huì)公益供給相關(guān)規(guī)定很多，但大多散見(jiàn)在各部門(mén)的條例和規(guī)章中。歷經(jīng)10年醞釀，2016年3月全國(guó)人大通過(guò)了《中華人民共和國(guó)慈善法》(以下簡(jiǎn)稱《慈善法》)，并于同年9月生效，是我國(guó)發(fā)展社會(huì)公益供給事業(yè)的第一部綜合型、基礎(chǔ)性法律[注]《慈善法》第3條規(guī)定：“本法所稱慈善活動(dòng)，是指自然人、法人和其他組織以捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)或者提供服務(wù)等方式，自愿開(kāi)展的下列公益活動(dòng)：(一)扶貧、濟(jì)困；(二)扶老、救孤、恤病、助殘、優(yōu)撫；(三)救助自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件造成的損害；(四)促進(jìn)教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)的發(fā)展；(五)防治污染和其他公害，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境；(六)符合本法規(guī)定的其他公益活動(dòng)。”《慈善法》以公益性作為慈善法基礎(chǔ)，將“慈善”從傳統(tǒng)的扶危濟(jì)貧、救助弱勢(shì)群體擴(kuò)大至其他公益活動(dòng)。。然而《慈善法》面向的是政府以外的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)[注]《慈善法》第8條規(guī)定：“本法所稱慈善組織，是指依法成立、符合本法規(guī)定，以面向社會(huì)開(kāi)展慈善活動(dòng)為宗旨的非營(yíng)利性組織?！笨梢?jiàn)一斑。，指向公益供給體系中的社會(huì)供給，至于政府供給、市場(chǎng)供給還有待規(guī)劃。此外，《慈善法》內(nèi)容一般為原則性規(guī)定，需要其他配套措施來(lái)進(jìn)行細(xì)化、補(bǔ)充。例如《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》兩個(gè)現(xiàn)行有效的法律，前者雖然也在2016年修訂，但對(duì)于公益組織設(shè)立資格和雙重管理體制仍沿襲1998年的立法規(guī)定，明顯不符合現(xiàn)代社會(huì)公益發(fā)展需求，也和民政部的《慈善組織認(rèn)定辦法》有所出入，對(duì)社會(huì)公益主體的發(fā)展形成阻礙，也反映出立法還需要通盤(pán)考量、調(diào)整。

2.缺乏足夠的激勵(lì)政策

公益供給體系要以“堅(jiān)持共享發(fā)展”為方向，使全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感[注]參見(jiàn)《中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議公報(bào)》。，因此公益供給需要激勵(lì)社會(huì)力量主動(dòng)參與。然而公益供給法律體系還在完善階段，目前評(píng)價(jià)、激勵(lì)制度僅能仰賴地方和部門(mén)法規(guī)實(shí)現(xiàn)，不僅分散、標(biāo)準(zhǔn)不一，而且各相關(guān)法規(guī)也不是以公益供給為立法目的。以稅負(fù)優(yōu)惠為例，對(duì)于企業(yè)捐贈(zèng)只能在年度應(yīng)納稅所得額的12%內(nèi)扣除[注]《企業(yè)所得稅法》第9條規(guī)定：“企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈(zèng)支出，在年度利潤(rùn)總額12%以內(nèi)的部分，準(zhǔn)予在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)扣除；超過(guò)年度利潤(rùn)總額12%的部分，準(zhǔn)予結(jié)轉(zhuǎn)以后三年內(nèi)在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)扣除?！?，但對(duì)于受捐贈(zèng)單位并非由主管公益事業(yè)的民政部認(rèn)定，而是由財(cái)政部及國(guó)家稅務(wù)總局認(rèn)定[注]參照財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局財(cái)稅2009年124號(hào)《財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于通過(guò)公益性群眾團(tuán)體的公益性捐贈(zèng)稅前扣除有關(guān)問(wèn)題的通知》，但每年獲認(rèn)可的公益性團(tuán)體相當(dāng)有限。；又例如海關(guān)總署相關(guān)文件中，限定向中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)、中華全國(guó)婦女聯(lián)合會(huì)、中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)、中華慈善總會(huì)、中國(guó)初級(jí)衛(wèi)生保健基金會(huì)、中國(guó)宋慶齡基金會(huì)、中國(guó)癌癥基金會(huì)等指定基金會(huì)捐贈(zèng)，才能免征進(jìn)口稅[注]參見(jiàn)海關(guān)總署2016年第17號(hào)《關(guān)于實(shí)施〈慈善捐贈(zèng)物資免征進(jìn)口稅收暫行辦法〉有關(guān)事宜的公告》。，其他社會(huì)公益組織無(wú)法受惠。

3.治理機(jī)制有待完善

除了降低社會(huì)力量參與的門(mén)檻，社會(huì)公益合作供給還需要完善社會(huì)供給的執(zhí)行與監(jiān)督機(jī)制，才能獲得公眾信賴，促進(jìn)供給側(cè)的穩(wěn)定發(fā)展。由于不同主體參與產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性的分層和交錯(cuò)，合作治理機(jī)制也比單一供給來(lái)源復(fù)雜。組織治理可以分為外部監(jiān)督和內(nèi)部控制兩個(gè)方面，前者通過(guò)管理權(quán)責(zé)部門(mén)和公眾輿論對(duì)組織行為進(jìn)行監(jiān)督，后者通過(guò)組織章程分配內(nèi)部機(jī)關(guān)的權(quán)力和責(zé)任。但現(xiàn)實(shí)中的合作供給仍舊以政府外部管控主導(dǎo)治理，社會(huì)力量薄弱，這樣無(wú)法發(fā)揮合作效率。首先，民政部門(mén)承擔(dān)基本公益供給等多項(xiàng)職責(zé)，再負(fù)擔(dān)市場(chǎng)和社會(huì)供給機(jī)制的管理，恐怕力有未逮，陷入治理虛化；其次，稅務(wù)部門(mén)并非公益供給專責(zé)機(jī)關(guān)，僅能進(jìn)行事后監(jiān)督；再者，民間組織尚未形成自治團(tuán)體和第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，官方壟斷評(píng)鑒下公開(kāi)化、透明化不足；最后，各種公益供給主體雖然各有依循的組織法規(guī)，但其內(nèi)部控制效果因?yàn)橐?guī)范密度和實(shí)踐情形有所落差，不同主體進(jìn)行橫向合作時(shí)也問(wèn)題叢生[11]。

(三)以社會(huì)創(chuàng)新解決合作供給問(wèn)題

我國(guó)公益立法還在發(fā)展，現(xiàn)有法律規(guī)范僅圍繞著具體的公益主體或公益領(lǐng)域進(jìn)行框架性規(guī)定，未著眼于公益供給過(guò)程中的主體合作。想建立完整的公益供給合作體系，不僅需要政府由上而下的立法，也需要民間力量由下而上的實(shí)踐累積。在上下協(xié)力形塑體系過(guò)程中，對(duì)于社會(huì)公益的理想和需求，推動(dòng)了思維和手段變革，產(chǎn)生了“社會(huì)創(chuàng)新”(social innovation)風(fēng)潮。它橫跨了政府、市場(chǎng)和社會(huì)三大公益供給側(cè)，逐漸消弭主體間的區(qū)隔界限，成為21世紀(jì)全球解決社會(huì)問(wèn)題滿足社會(huì)需求的重要手段[12]。

三、社會(huì)企業(yè)——市場(chǎng)與社會(huì)供給的融合

在“社會(huì)創(chuàng)新”風(fēng)潮中，以社會(huì)企業(yè)(social enterprise)最具代表性。它作為社會(huì)公益合作供給的交叉點(diǎn)，不僅是學(xué)術(shù)和公益事業(yè)的熱點(diǎn)，其影響力更輻射全球，成為各國(guó)政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、解決社會(huì)問(wèn)題、建立可持續(xù)性公益供給的有力協(xié)助。近年來(lái)，中國(guó)社會(huì)企業(yè)也開(kāi)始蓬勃發(fā)展，不僅民間力量十年來(lái)自立自強(qiáng)下形成一定產(chǎn)業(yè)規(guī)模，地方政府也開(kāi)始培育社會(huì)企業(yè)來(lái)促進(jìn)社區(qū)發(fā)展治理。

(一)社會(huì)企業(yè)的概念

社會(huì)企業(yè)興起的背景，源于20世紀(jì)80年代的歐美國(guó)家，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)衰退，福利開(kāi)支縮減，新公共管理運(yùn)動(dòng)要求政府大范圍放權(quán)，將大量社會(huì)公益供給外包或委托由非政府組織和企業(yè)運(yùn)營(yíng)。在此社會(huì)變革下，傳統(tǒng)非營(yíng)利組織和營(yíng)利組織為了“可持續(xù)性的發(fā)展戰(zhàn)略”，組織形態(tài)逐漸向中間性質(zhì)的“社會(huì)企業(yè)”靠攏[13]。

由于各國(guó)社會(huì)企業(yè)所處的環(huán)境脈絡(luò)不同，出現(xiàn)的原因和發(fā)展方向也不同，社會(huì)企業(yè)的定義存在差異性。但各國(guó)研究都能寬泛地認(rèn)可，社會(huì)企業(yè)是“運(yùn)用商業(yè)方法實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益目的”的混合型組織[14-16]。再觀察社會(huì)企業(yè)的行為特征，可分為“經(jīng)濟(jì)性和企業(yè)化”特征和“社會(huì)化”特征兩種維度。前者包含：(1)持續(xù)生產(chǎn)、銷售商品和(或)提供服務(wù)的行為；(2)高度自治性；(3)承擔(dān)高經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)；(4)需要最低程度的帶薪雇員。后者包含：(1)有明確的公益目標(biāo)造福社會(huì)；(2)由民間自主發(fā)起；(3)組織決策權(quán)并非來(lái)自于資本所有權(quán)；(4)本質(zhì)上受公益性活動(dòng)影響的人都能參與；(5)有限的利潤(rùn)分配[16-17]。上述特征是由歐洲EMES研究中心就歐盟15個(gè)國(guó)家進(jìn)行調(diào)查研究所歸納出的定義，并廣為其他引進(jìn)社會(huì)企業(yè)的國(guó)家所參考，通常作為相關(guān)研究者進(jìn)一步掌握社會(huì)企業(yè)概念的工具。

(二)社會(huì)企業(yè)在中國(guó)

2004年第一次有學(xué)者將“社會(huì)企業(yè)”概念在期刊上引介[18]；2006年，諾貝爾獎(jiǎng)得主、格萊珉銀行創(chuàng)辦人尤努斯教授到訪中國(guó)，社會(huì)企業(yè)才得到中國(guó)各界關(guān)注，發(fā)展迄今已逾十年。

1.民間蓬勃發(fā)展

社會(huì)企業(yè)最早是由個(gè)人或非政府組織推動(dòng)，在民間生根發(fā)芽。例如廣州慧靈基金會(huì)“麥子烘焙坊”面包店,雇傭智力障礙人士為員工，有效解決了他們的生計(jì)問(wèn)題；重慶“剪愛(ài)工藝品”，幫助血友病患者實(shí)現(xiàn)就業(yè)，創(chuàng)辦人彭茂琳因此獲選為“2014年CCTV年度慈善人物”。隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展及商業(yè)理念創(chuàng)新，社會(huì)企業(yè)在更多領(lǐng)域體現(xiàn)出發(fā)展?jié)摿?。例如“天空農(nóng)場(chǎng)”以推廣綠色屋頂、優(yōu)化地球環(huán)境為目標(biāo)，通過(guò)都市屋頂個(gè)人分塊租賃模式，讓每個(gè)人都有機(jī)會(huì)參與環(huán)保公益；北信得實(shí)公司利用物聯(lián)網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù),構(gòu)建健康看護(hù)的虛擬養(yǎng)老院,實(shí)現(xiàn)智能化、個(gè)性化、人性化養(yǎng)老服務(wù)。除此之外，農(nóng)村微型金融、生態(tài)信任農(nóng)業(yè)、城市閑置資源開(kāi)發(fā)利用等方向也出現(xiàn)許多成功的社會(huì)企業(yè)，未來(lái)一段時(shí)間內(nèi),民生服務(wù)、綠色農(nóng)業(yè)、環(huán)保等都將成為中國(guó)社會(huì)企業(yè)發(fā)展較為迅速的領(lǐng)域。 細(xì)數(shù)中國(guó)社會(huì)企業(yè)最成功的案例，莫過(guò)于促進(jìn)殘疾人士的自我救助與可持續(xù)發(fā)展的深圳“殘友集團(tuán)”。其旗下有1家慈善基金會(huì)、11家社會(huì)組織和21家社會(huì)企業(yè)，員工超過(guò)5000人，其中95%以上為殘疾人士?！叭灰惑w”的組織架構(gòu)是“殘友集團(tuán)”最大特色，由基金會(huì)整合社會(huì)公益資源打造供給平臺(tái)，并在法律框架下控制社會(huì)企業(yè)群的公益屬性不變，同時(shí)支持社會(huì)組織群運(yùn)作標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化項(xiàng)目；社會(huì)組織群為社會(huì)企業(yè)群殘疾員工建立無(wú)障礙生活服務(wù)，并提供其他弱勢(shì)群體改善生活的社會(huì)服務(wù)，進(jìn)而形成良性發(fā)展的社會(huì)公益供給鏈[19]。成功且獨(dú)特的運(yùn)作模式使“殘友集團(tuán)”在2012年獲得英國(guó)社會(huì)企業(yè)聯(lián)盟頒發(fā)“國(guó)際社會(huì)企業(yè)大獎(jiǎng)”，讓中國(guó)社會(huì)企業(yè)成功站上世界舞臺(tái)。

2.社會(huì)企業(yè)認(rèn)證

社會(huì)和市場(chǎng)供給側(cè)日益興盛，社會(huì)企業(yè)在發(fā)展過(guò)程中難免出現(xiàn)魚(yú)目混珠、良莠不齊的情形，為了使社會(huì)企業(yè)整體有序、健全的發(fā)展，需要建立可信、統(tǒng)一的鑒別標(biāo)準(zhǔn)，避免劣幣驅(qū)逐良幣的結(jié)果。2015年9月，深圳市中國(guó)慈展會(huì)發(fā)展中心、國(guó)際公益學(xué)院、北京大學(xué)公民社會(huì)研究中心、北京師范大學(xué)中國(guó)公益研究院、億方公益基金會(huì)、中國(guó)人民大學(xué)尤努斯社會(huì)事業(yè)與微型金融研究中心等六家權(quán)威機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)起《中國(guó)慈展會(huì)社會(huì)企業(yè)認(rèn)證》，將組織目標(biāo)、收入來(lái)源、利潤(rùn)分配、組織管理、注冊(cè)信息等作為社會(huì)企業(yè)核心認(rèn)證要素，并對(duì)通過(guò)社會(huì)企業(yè)認(rèn)證的機(jī)構(gòu)提供資金、人才、孵化等支持。首屆認(rèn)證了上海救要救信息科技有限公司等7家社會(huì)企業(yè)。2016年第二屆社企認(rèn)證，不僅適度放寬了申請(qǐng)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的主體資格，并采用分級(jí)認(rèn)證的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)處于不同發(fā)展階段的社會(huì)企業(yè)，可以根據(jù)自身發(fā)展?fàn)顩r申請(qǐng)初級(jí)的“中國(guó)好社企”和進(jìn)階的“金牌社企”兩種社會(huì)企業(yè)認(rèn)證。第二屆共有154家機(jī)構(gòu)申報(bào)認(rèn)證，數(shù)量為第一屆的2倍，最終包括1家金牌社企在內(nèi)的16家中國(guó)好社企通過(guò)認(rèn)證，企業(yè)涵蓋的社會(huì)公益供給項(xiàng)目橫跨農(nóng)業(yè)、小額信貸、扶貧、環(huán)保、教育、安全、特殊群體幫扶等領(lǐng)域。在前兩屆基礎(chǔ)上，2017年第三屆社會(huì)企業(yè)認(rèn)證展現(xiàn)出更大的影響力，申報(bào)機(jī)構(gòu)數(shù)目達(dá)到510家，是前一屆的3.3倍、前兩屆數(shù)目總和的2.3倍，最終有106家社會(huì)企業(yè)通過(guò)認(rèn)證，其中包括10家金牌社企、58家中國(guó)好社企和38家中國(guó)社會(huì)企業(yè)。民間發(fā)起的社會(huì)企業(yè)認(rèn)證已建立可持續(xù)性運(yùn)行的組織、判定標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)級(jí)結(jié)構(gòu)，其品牌效應(yīng)從北上廣深等一線城市持續(xù)輻射至內(nèi)陸其他城市，對(duì)于國(guó)內(nèi)社會(huì)企業(yè)整體發(fā)展產(chǎn)生積極、正面的效益。

3.地方政府推動(dòng)

社會(huì)企業(yè)不僅在民間生根發(fā)展，地方政府也開(kāi)始出臺(tái)扶持政策。廣東佛山市順德區(qū)委區(qū)政府在2011年11月發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)社會(huì)體制綜合改革加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)的意見(jiàn)》指出，“鼓勵(lì)支持社會(huì)各界參與公共服務(wù)，扶持社會(huì)企業(yè)創(chuàng)辦”。2012年順德區(qū)社會(huì)創(chuàng)新中心成立，受政府委托進(jìn)行社會(huì)企業(yè)的實(shí)踐探索，并發(fā)布《順德區(qū)社會(huì)企業(yè)培育孵化支援計(jì)劃》，規(guī)劃社會(huì)企業(yè)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與支援行動(dòng)[注]認(rèn)定主體必須是在順德區(qū)內(nèi)注冊(cè)的企業(yè)，認(rèn)定維度包含組織類型、業(yè)務(wù)類型、利潤(rùn)分配、企業(yè)章程、經(jīng)營(yíng)年限等；同時(shí)，社企認(rèn)定準(zhǔn)入門(mén)檻放寬至個(gè)體工商戶，并對(duì)社會(huì)企業(yè)認(rèn)定實(shí)行分級(jí)制。此外，支援計(jì)劃明確將從資金、人才、營(yíng)銷、宣傳、行業(yè)交流等多方面構(gòu)建社會(huì)企業(yè)培育支持體系。。2016年11月，北京市委市政府發(fā)布的《北京市“十三五”時(shí)期社會(huì)治理規(guī)劃》中，明確提出“大力推動(dòng)以服務(wù)民生和開(kāi)展公益為重點(diǎn)的社會(huì)企業(yè)”作為發(fā)展目標(biāo)，具體包括：推動(dòng)政府直接主辦的公益類、經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)企業(yè)；引導(dǎo)具有公益性質(zhì)的養(yǎng)老、助殘、教育培訓(xùn)等機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)企業(yè)；制訂配套政策，加大政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)企業(yè)服務(wù)力度；探索慈善、福彩、體彩等公益資源進(jìn)入社會(huì)企業(yè)；鼓勵(lì)基金會(huì)和社會(huì)企業(yè)合作等。

社會(huì)企業(yè)不僅在創(chuàng)新社會(huì)管理、參與社會(huì)治理、改善社會(huì)服務(wù)等方面能發(fā)揮積極作用，而且對(duì)于構(gòu)建“共建”“共治”“共享”的小康社會(huì)治理格局具有極大地促進(jìn)作用。成都市人民政府在2018年4月發(fā)布的《成都市人民政府辦公廳關(guān)于培育社會(huì)企業(yè)促進(jìn)社區(qū)發(fā)展治理的意見(jiàn)》中表明，要培育發(fā)展一批具有一定規(guī)模、一定影響力和輻射力的社會(huì)企業(yè)，基本形成鼓勵(lì)社會(huì)企業(yè)有效參與社會(huì)治理的支持體系，讓社會(huì)企業(yè)在創(chuàng)新社會(huì)管理、服務(wù)社區(qū)發(fā)展治理方面發(fā)揮積極作用，成為有效提升城市治理能力和治理水平的重要力量。據(jù)此有三大重點(diǎn)任務(wù)：一是建立社會(huì)企業(yè)培育發(fā)展促進(jìn)機(jī)制，包括便利社會(huì)企業(yè)登記、支持社會(huì)力量投資創(chuàng)辦社會(huì)企業(yè)、建立社會(huì)企業(yè)評(píng)審認(rèn)定制度、優(yōu)先發(fā)展社區(qū)生活性服務(wù)類和服務(wù)農(nóng)村農(nóng)業(yè)類社會(huì)企業(yè)、加強(qiáng)對(duì)社會(huì)企業(yè)的培育孵化力度；二是營(yíng)造支持社會(huì)企業(yè)發(fā)展良好環(huán)境，包括完善金融扶持政策、落實(shí)財(cái)稅及行業(yè)支持政策、暢通政府采購(gòu)社會(huì)企業(yè)服務(wù)的渠道、建設(shè)社會(huì)企業(yè)綜合服務(wù)平臺(tái)、支持社會(huì)企業(yè)能力建設(shè)、加強(qiáng)社會(huì)企業(yè)黨的建設(shè)、鼓勵(lì)社區(qū)開(kāi)展社會(huì)企業(yè)發(fā)展試點(diǎn)工作,并將社會(huì)企業(yè)培育發(fā)展情況納入社區(qū)市級(jí)示范創(chuàng)建內(nèi)容；三是建立健全社會(huì)企業(yè)監(jiān)督服務(wù)體系，包括建立社會(huì)企業(yè)子系統(tǒng)和社會(huì)企業(yè)信用公示平臺(tái)、依法履行對(duì)社會(huì)企業(yè)的市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)、建立社會(huì)企業(yè)信息公開(kāi)披露制度、建立社會(huì)企業(yè)退出(摘牌)制度、完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。

(三)社會(huì)企業(yè)面臨的挑戰(zhàn)

社會(huì)企業(yè)為社會(huì)公益供給注入新活力的同時(shí)，需要面對(duì)一系列因?yàn)榻?jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展而日趨復(fù)雜的挑戰(zhàn)。社會(huì)企業(yè)自身發(fā)展仰賴人才、資金、政策和運(yùn)營(yíng)能力，但這些要素背后是由良好的發(fā)展環(huán)境作支撐，才能建立多元平臺(tái)來(lái)支持不同類型和發(fā)展階段的社會(huì)企業(yè)，這與國(guó)家政策和法律息息相關(guān)。2017年《慈善法》頒布實(shí)施標(biāo)志著中國(guó)公益事業(yè)邁入新的法治時(shí)代，社會(huì)企業(yè)對(duì)于中國(guó)社會(huì)公益供給有著積極正向效益，在民間蓬勃發(fā)展，也得到部分地方政府的重視，但社會(huì)企業(yè)一詞還是停留在理論和商業(yè)實(shí)踐話語(yǔ)體系，無(wú)論是商法、稅法或是慈善法、民非組織條例等都沒(méi)有具體規(guī)定，處于妾身未明的尷尬處境，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.沒(méi)有明確的法律地位

社會(huì)企業(yè)介于營(yíng)利性和非營(yíng)利性組織間的模糊地帶，其本質(zhì)取決于這兩類組織特征的交叉程度。當(dāng)前社會(huì)企業(yè)在法律上能適用福利企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社等組織形態(tài)，但大多數(shù)社會(huì)企業(yè)家選擇兩種主體形式：公司法框架下的公司及基金會(huì)等民辦非企業(yè)單位[20]。若登記為企業(yè)，相較于商業(yè)企業(yè)在稅賦上沒(méi)有優(yōu)勢(shì)，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)非營(yíng)利性目的也影響投資者意愿和企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。若登記為民辦非企業(yè)單位，《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定禁止?fàn)I利行為，其營(yíng)利運(yùn)作模式將面臨組織行為合法性問(wèn)題；另外，民辦非企業(yè)單位不具法人資格[注]根據(jù)現(xiàn)行制度的規(guī)定，法人資格有兩種：一種是企業(yè)法人，一種是非企業(yè)法人；非企業(yè)法人包括三種：機(jī)關(guān)法人、事業(yè)法人和社團(tuán)法人。，實(shí)踐中在金融信貸、行政審批等方面受到較多阻礙。

2.遠(yuǎn)離混合形態(tài)的初衷

社會(huì)企業(yè)就其組織形態(tài)回歸原先市場(chǎng)供給或社會(huì)供給對(duì)應(yīng)的法律制度，這與“運(yùn)用商業(yè)方法實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益目的”漸行漸遠(yuǎn)。社會(huì)供給側(cè)方面，對(duì)慈善組織、民辦非企業(yè)單位嚴(yán)苛的財(cái)務(wù)管理政策，大幅制約了社會(huì)企業(yè)家對(duì)經(jīng)營(yíng)方式市場(chǎng)化的創(chuàng)新；另一方面，商業(yè)企業(yè)追逐市場(chǎng)利益最大化的企業(yè)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，反將公益目的置于從屬地位或成為逐利手段，公益行為和企業(yè)行為的分離，不僅造成政府監(jiān)管的困難，在營(yíng)利手段與社會(huì)目標(biāo)發(fā)生沖突時(shí)，可能導(dǎo)致“使命漂移”的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而降低社會(huì)大眾對(duì)于社會(huì)企業(yè)的信賴[21]。

3.利潤(rùn)分配成為核心爭(zhēng)議

學(xué)界和社福界普遍認(rèn)為，社會(huì)企業(yè)作為目標(biāo)驅(qū)動(dòng)型企業(yè)，“營(yíng)利動(dòng)機(jī)”和“通過(guò)商業(yè)運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生盈余”的最終目的是實(shí)現(xiàn)社會(huì)使命和目標(biāo)，這是社會(huì)企業(yè)和以追求利潤(rùn)最大化為目標(biāo)的一般商業(yè)企業(yè)本質(zhì)上的區(qū)別；社會(huì)企業(yè)盈余僅能投入企業(yè)運(yùn)營(yíng)或社會(huì)目標(biāo)，因此對(duì)于利潤(rùn)分配保持保守態(tài)度[22]。但站在投資人和企業(yè)經(jīng)營(yíng)角度，由于注冊(cè)資本較小、融資方式狹窄及內(nèi)部融資能力不足，融資向來(lái)是社會(huì)企業(yè)發(fā)展的一大阻礙[23]；何況利潤(rùn)分配屬于企業(yè)自治項(xiàng)目，在堅(jiān)持社會(huì)目標(biāo)、企業(yè)運(yùn)營(yíng)和環(huán)境的可持續(xù)性發(fā)展下，分紅與否不影響社會(huì)企業(yè)定性，也有利于吸引社會(huì)資金參與投資[24]。關(guān)于利潤(rùn)分配長(zhǎng)期以來(lái)的爭(zhēng)議，不僅受到公眾廣泛矚目，也是社會(huì)企業(yè)在中國(guó)公共定位與未來(lái)走向的核心關(guān)鍵。

四、代結(jié)論——社會(huì)企業(yè)的立法選擇

社會(huì)企業(yè)追求多元目標(biāo)價(jià)值，不僅消極地彌補(bǔ)政府失靈、市場(chǎng)失靈與志愿失靈，還積極地整合政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織參與社會(huì)公益供給。社會(huì)企業(yè)雖然采用企業(yè)運(yùn)營(yíng)模式在市場(chǎng)中進(jìn)行交易，但利潤(rùn)最大化不是它的終極目標(biāo)，所獲利潤(rùn)最終是要回報(bào)、補(bǔ)償其社會(huì)目標(biāo)的利益相關(guān)者; 其積極參與政府服務(wù)外包，不是為了取得慈善投資或政府補(bǔ)貼，而是為政府公共政策實(shí)踐提供更廣闊的平臺(tái)[25]。因此社會(huì)企業(yè)在社會(huì)公益合作供給中的最佳定位，是處于市場(chǎng)、國(guó)家和民間團(tuán)體的交叉點(diǎn)。

即使定位足夠明確，但就現(xiàn)行立法情況來(lái)看，對(duì)社會(huì)企業(yè)單獨(dú)立法較為困難，也不符合經(jīng)濟(jì)效益。以韓國(guó)《社會(huì)企業(yè)育成法》立法為例，單行法的價(jià)值導(dǎo)向局限于社會(huì)企業(yè)的供給對(duì)象，容易掛一漏萬(wàn)，抑制社會(huì)企業(yè)的多元發(fā)展；狹義的社會(huì)企業(yè)法律框架，即使有利于實(shí)現(xiàn)特定政策目標(biāo)，但對(duì)于社會(huì)公益合作供給的公共政策、產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域開(kāi)發(fā)等多樣化目標(biāo)有心無(wú)力，更產(chǎn)生社會(huì)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)弱化，導(dǎo)致社會(huì)革新與社會(huì)價(jià)值萎縮等負(fù)面影響[26]。

隨著社會(huì)企業(yè)的實(shí)踐發(fā)展與理論探索，英美兩國(guó)在企業(yè)法下進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，提供新的公司形態(tài)讓社會(huì)企業(yè)家按需求選擇，不僅較好地促進(jìn)社會(huì)企業(yè)發(fā)展，在全球社會(huì)企業(yè)的發(fā)展中也起到領(lǐng)軍作用，逐漸成為世界各國(guó)社會(huì)企業(yè)立法的主流觀點(diǎn)。民、商法典立法正值法學(xué)界熱議中，在《公司法》等商事法中為社會(huì)企業(yè)進(jìn)行規(guī)劃、調(diào)整，對(duì)于社會(huì)公益供給革新不失為好的選擇。立法主要關(guān)注點(diǎn)有二。

1.對(duì)企業(yè)營(yíng)利性的沖擊

營(yíng)利性作為世界各國(guó)認(rèn)可的企業(yè)立法前提，是指企業(yè)必須最大限度地追求利潤(rùn)，因?yàn)楣蓶|出資成立公司是為了獲取投資的收益和回報(bào)[27]。但社會(huì)企業(yè)通常不分配或限制分配利潤(rùn)給股東投資人，這對(duì)企業(yè)營(yíng)利性這一傳統(tǒng)理論前提造成挑戰(zhàn)?！豆痉ā返?條規(guī)定公司是企業(yè)法人，第4條規(guī)定公司股東依法享有資產(chǎn)收益權(quán)利，在所有企業(yè)法規(guī)則建立于股東利益保護(hù)的基礎(chǔ)上，不分配利潤(rùn)違反現(xiàn)行公司法，因此有必要討論是否適度放寬營(yíng)利性要求，或?yàn)樯鐣?huì)企業(yè)修訂特別規(guī)定。

2.社會(huì)公益性需要維持

《公司法》第5條雖然規(guī)定企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，但這種宣示性規(guī)定不能為社會(huì)企業(yè)提供足夠的發(fā)展空間，也不能解決社會(huì)企業(yè)的法律需求。社會(huì)企業(yè)的董事、高級(jí)管理人員負(fù)有《公司法》為其規(guī)定的法定義務(wù)[注]董事、高級(jí)管理人員依照《公司法》要求，對(duì)公司負(fù)有勤勉義務(wù)與忠實(shí)義務(wù)，參見(jiàn)《公司法》第21條及147至149條。，一旦董事將社會(huì)公益作為公司的首要目標(biāo)，這就偏離了《公司法》為其設(shè)定的軌道——遵行企業(yè)營(yíng)利性原則，行為違法，面臨違背法定義務(wù)的訴訟風(fēng)險(xiǎn)。因此如何平衡社會(huì)公益目的和公司營(yíng)利性也是社會(huì)企業(yè)立法必須解決的問(wèn)題。

十九大就中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)進(jìn)行“五位一體”的總體布局，對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)等全面建成小康社會(huì)做出新的部署。社會(huì)企業(yè)作為社會(huì)公益供給的新選擇，有利于調(diào)整扭曲的政策和制度安排，完善公平競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)環(huán)境和機(jī)制，也增強(qiáng)供給結(jié)構(gòu)適應(yīng)性和靈活性。但改革越是深入越要強(qiáng)調(diào)法治，以法治來(lái)引領(lǐng)改革方向，推動(dòng)改革進(jìn)程，保障改革成果。在“全面依法治國(guó)“思想下，社會(huì)企業(yè)需要經(jīng)過(guò)科學(xué)立法，才能作為社會(huì)公益供給的可靠選擇，進(jìn)而形成實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的基石。