柳衛(wèi)紅

（中舜建設(shè)集團(tuán)有限公司， 江西 南昌 330025）

0 前言

我國(guó)當(dāng)前的市政道路PPP項(xiàng)目開(kāi)展已經(jīng)有了很多政策的支持，但是在項(xiàng)目開(kāi)展中存在的風(fēng)險(xiǎn)仍然不容小覷，選擇科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)防范措施十分必要。此外，基于PPP項(xiàng)目自身的特點(diǎn)進(jìn)行分析，在選擇運(yùn)營(yíng)管理模式的過(guò)程中要抓住重點(diǎn)，特別是在組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置、績(jī)效考核方案的設(shè)定等方面，需要有專業(yè)的人員負(fù)責(zé)安排和落實(shí)。

1 市政道路PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式

PPP（Public-Private-Partnership）項(xiàng)目的實(shí)質(zhì)是政府與社會(huì)資本的一場(chǎng)婚姻，而市政道路作為城市基礎(chǔ)設(shè)施中的公益性項(xiàng)目，其特點(diǎn)主要的建設(shè)周期較長(zhǎng)、規(guī)模大、施工進(jìn)度快，在傳統(tǒng)的運(yùn)作模式中，是由財(cái)政直接出資進(jìn)行市政道路的建設(shè)，但是這種模式往往給地方財(cái)政帶來(lái)較大的壓力，所以可以采用PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式。這一模式的優(yōu)勢(shì)在于可以緩解中央和地方政府的財(cái)政壓力，盤活存量資產(chǎn)、降低地方的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，還能夠有效供給公用事業(yè)領(lǐng)域公共服務(wù)，保證服務(wù)質(zhì)量。目前我國(guó)有很多的PPP項(xiàng)目已經(jīng)落地實(shí)施并且取得了明顯的效果，但是還有一部分的PPP項(xiàng)目沒(méi)有實(shí)施。在PPP項(xiàng)目實(shí)施以及移交的過(guò)程中，還有很多的問(wèn)題沒(méi)有解決，比如當(dāng)前的政府付費(fèi)方式、運(yùn)維成本分析以及運(yùn)營(yíng)養(yǎng)護(hù)管理體系等內(nèi)容的研究還處于初步探索階段，因此需要對(duì)其具體的運(yùn)營(yíng)管理進(jìn)行分析。我國(guó)當(dāng)前的PPP模式已經(jīng)完成了規(guī)范化整改，因此在未來(lái)的PPP項(xiàng)目后期運(yùn)營(yíng)工作中，必須保持嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度，努力提高運(yùn)營(yíng)管理的質(zhì)量。PPP項(xiàng)目一般投資規(guī)模較大，所以在實(shí)際的運(yùn)營(yíng)管理過(guò)程中還會(huì)遇到很多的阻礙，市政道路PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理需要引起更多的重視[1]。

2 運(yùn)營(yíng)養(yǎng)護(hù)管理

2.1 運(yùn)營(yíng)管理組織機(jī)構(gòu)

市政道路PPP項(xiàng)目與其他項(xiàng)目有著明顯區(qū)別，因此項(xiàng)目公司組織架構(gòu)必須明確PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)工作的具體要求，在實(shí)際的工作過(guò)程中，要盡量選擇簡(jiǎn)單化的處理方式，保證管理的效率和質(zhì)量，設(shè)置明確的組織結(jié)構(gòu)，避免出現(xiàn)多頭指揮等問(wèn)題，注意節(jié)約資源，保證資源的合理利用，去掉復(fù)雜的中間環(huán)節(jié)。在市政道路PPP項(xiàng)目的養(yǎng)護(hù)工作中，要堅(jiān)持預(yù)防為主、科學(xué)管理的思路和方法，強(qiáng)調(diào)對(duì)市政道路及其相關(guān)設(shè)施的定期養(yǎng)護(hù)和維修，確保相關(guān)項(xiàng)目可以正常使用，減少安全隱患。在市政道路運(yùn)維工作中，需要設(shè)立幾個(gè)管理部門，比如基礎(chǔ)的辦公、財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)管理部門，結(jié)合具體的運(yùn)維方案，可以設(shè)定固定的人員，明確各個(gè)負(fù)責(zé)人的責(zé)任，如果有其他的需要，可以在此基礎(chǔ)上再增加部門。

2.2 確定績(jī)效考核方案

績(jī)效考核方案的確定直接影響著公司運(yùn)維工作的質(zhì)量，因此為了更好的保證績(jī)效考核的質(zhì)量，提高整個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理效率，滿足市政道路的運(yùn)維工作要求，考核內(nèi)容可以設(shè)計(jì)為以下幾部分的內(nèi)容。第一，路面、排水設(shè)施等部分的維護(hù)情況；第二，安全管理以及突發(fā)問(wèn)題的解決和管理情況；第三，安全作業(yè)生產(chǎn)情況；第四，利益相關(guān)者的滿意程度。在這幾個(gè)部分中，可以重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)第一部分，尤其是要保證運(yùn)維工作的質(zhì)量，而且前三項(xiàng)內(nèi)容可以作為基礎(chǔ)考核的部分，第四項(xiàng)則可以作為一個(gè)獎(jiǎng)勵(lì)項(xiàng)，對(duì)道路周邊的居民或者是企業(yè)進(jìn)行調(diào)查，績(jī)效考核可以采用打分的形式，完成前三項(xiàng)即可獲得全額項(xiàng)目韻味績(jī)效付費(fèi)金額，完成第四項(xiàng)則可以獲得獎(jiǎng)勵(lì)額度，以此來(lái)提高工作人員的積極性，提高項(xiàng)目的整體質(zhì)量[2]。

3 風(fēng)險(xiǎn)管控

PPP項(xiàng)目的開(kāi)展有一定的風(fēng)險(xiǎn)，但是當(dāng)前的PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)常常由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)，隨著PPP項(xiàng)目的不斷開(kāi)展，可以發(fā)現(xiàn)其涉及到的風(fēng)險(xiǎn)種類較多，而且具有較大的變化，在應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程中有很多的阻礙，如果將所有的風(fēng)險(xiǎn)都分配給公司負(fù)責(zé)，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)維護(hù)將會(huì)面臨較大的壓力。風(fēng)險(xiǎn)和收益的不對(duì)等性，使得公司在PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段承擔(dān)了更大的風(fēng)險(xiǎn)。其主要面臨的風(fēng)險(xiǎn)有以下幾個(gè)方面。

3.1 項(xiàng)目審批風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目有政府方參與，政府方也是審批的主體，因此一旦手續(xù)不齊全，就會(huì)影響項(xiàng)目開(kāi)展。為了防范這一風(fēng)險(xiǎn)，需要專人負(fù)責(zé)手續(xù)等人梳理，及時(shí)補(bǔ)充手續(xù)。

3.2 財(cái)政承受能力風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目存在政府無(wú)力支付的風(fēng)險(xiǎn)，為了防范這一風(fēng)險(xiǎn)，可以在合同簽訂的階段，對(duì)公共預(yù)算收入以及支出數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，確認(rèn)政府財(cái)政能力在項(xiàng)目范圍內(nèi)，按照實(shí)際情況進(jìn)行合理預(yù)估。

3.3 子項(xiàng)目驗(yàn)收付費(fèi)機(jī)制風(fēng)險(xiǎn)

在PPP項(xiàng)目實(shí)施的過(guò)程中，有子項(xiàng)目會(huì)提前完工并且投入運(yùn)營(yíng)，但是如果個(gè)別子項(xiàng)目在沒(méi)有提前投入運(yùn)營(yíng)的過(guò)程中，不能及時(shí)確定付費(fèi)額度和方式，會(huì)影響其最終的付費(fèi)結(jié)果。為了防范這一風(fēng)險(xiǎn)，可以在合同簽訂階段，聘請(qǐng)專業(yè)的財(cái)務(wù)人員等進(jìn)行合同談判，確定子項(xiàng)目提前完工后進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期。

3.4 績(jī)效考核方案風(fēng)險(xiǎn)

考核制度不完善，考核指標(biāo)不合理，考核付費(fèi)方式存在問(wèn)題，考核頻率低等都會(huì)影響項(xiàng)目的進(jìn)展。為了防范這一風(fēng)險(xiǎn)，可以制定科學(xué)的考核方案，尤其是要確定考核頻次，注意考核得分和績(jī)效付費(fèi)的同比聯(lián)動(dòng)，要避免出現(xiàn)階梯付費(fèi)的問(wèn)題。

4 成本測(cè)算

在市政道路PPP項(xiàng)目成本測(cè)算過(guò)程中，可以使用兩種方式，即估算指標(biāo)法和定額預(yù)算法。項(xiàng)目運(yùn)維養(yǎng)護(hù)的費(fèi)用如表1所示。

表1 項(xiàng)目運(yùn)維養(yǎng)護(hù)成本

使用兩種不同的成本測(cè)算方法，需要明確其各自的優(yōu)缺點(diǎn)。其中估算指標(biāo)法的優(yōu)點(diǎn)是：可以根據(jù)國(guó)家規(guī)定的準(zhǔn)確定額，完成數(shù)值的有效計(jì)算。但是其缺點(diǎn)在于：估算指標(biāo)計(jì)算的投資額和實(shí)際額會(huì)出現(xiàn)變動(dòng)，偏差率較高，如果是在投標(biāo)過(guò)程中進(jìn)行報(bào)價(jià)，不具有優(yōu)勢(shì)。預(yù)算定額法的優(yōu)點(diǎn)是：每個(gè)子項(xiàng)目都比較具體，結(jié)合現(xiàn)場(chǎng)運(yùn)維的情況進(jìn)行分析，運(yùn)維的費(fèi)用組價(jià)具有較高的真實(shí)度。其缺點(diǎn)在于：部分項(xiàng)目組價(jià)時(shí)，綜合單價(jià)的消耗量時(shí)一般工藝的消耗量，因此綜合單價(jià)需要做出調(diào)整才能進(jìn)行組價(jià)。另外，在前期準(zhǔn)備的過(guò)程中，以經(jīng)驗(yàn)為主判斷維修養(yǎng)護(hù)的工程量，所以具有極大的不確定性，對(duì)組價(jià)有較大影響。

5 市政道路PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理的建議

5.1 引導(dǎo)社會(huì)資本投資公益項(xiàng)目，政府資本參股地位

市政道路本身屬于公益項(xiàng)目，因此如果項(xiàng)目本身缺乏投資人的收益保障，政府投入和政府付費(fèi)機(jī)制起著關(guān)鍵的作用。所以政府在項(xiàng)目公司如果持有股份可以降低投資人的投資風(fēng)險(xiǎn)，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的過(guò)程中，政府資本的增加可以為項(xiàng)目公司和政府職能部門建立一個(gè)便利的溝通途徑。政府資本在股權(quán)合作上起著引導(dǎo)的作用，因此可以充分發(fā)揮社會(huì)資本的資金優(yōu)勢(shì)，持股比例可以由社會(huì)資本作為主導(dǎo)，政府參與實(shí)施，出于參股地位即可，既可以分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，還可以保證公司的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)不動(dòng)搖[4]。

5.2 構(gòu)建長(zhǎng)效績(jī)效考核機(jī)制，激勵(lì)社會(huì)資本提高服務(wù)

市政道路項(xiàng)目的績(jī)效如果高于標(biāo)準(zhǔn)，可以制定獎(jiǎng)勵(lì)條款，如果不符合要求，也要制定懲處措施以及救濟(jì)措施。重視績(jī)效考核，是為了保證項(xiàng)目公司提供的服務(wù)可以達(dá)到要求，尤其是市政道路提供的服務(wù)直接影響著市民的出行安全和感受，利用績(jī)效評(píng)估可以提高服務(wù)質(zhì)量。還可以建立資源補(bǔ)償價(jià)值評(píng)估模型，進(jìn)一步明確雙方的利益構(gòu)成，還可以設(shè)置社會(huì)資本退出機(jī)制，從而消除社會(huì)資本的后顧之優(yōu)。

6 結(jié)論

在市政道路PPP項(xiàng)目的實(shí)際操作過(guò)程中，運(yùn)營(yíng)養(yǎng)護(hù)管理、風(fēng)險(xiǎn)管控以及成本測(cè)算都直接影響著項(xiàng)目開(kāi)展的質(zhì)量，所以要求項(xiàng)目公司能夠認(rèn)真對(duì)待，建立長(zhǎng)效的績(jī)效考核機(jī)制，在達(dá)標(biāo)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提高服務(wù)水平。