◎杜宇能 徐友諒

一、引言

城鄉(xiāng)發(fā)展依舊不平衡是新時代我國社會主要矛盾的重要方面，因此促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興是未來我國改革發(fā)展的重點方向。為了實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合、鄉(xiāng)村振興，深化農(nóng)村土地制度改革既是改革發(fā)展的難點，也是破除障礙推進改革的主要抓手。隨著農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)和“三權(quán)分置”改革的推進，農(nóng)業(yè)用地領(lǐng)域的改革取得了一系列的進展，有效的提高了農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，促進了適度規(guī)模經(jīng)營（李松齡，2018）。宅基地作為農(nóng)村土地的另一種重要的組成部分，其改革步伐卻稍顯滯后，然而這種滯后并不是因為政者的遲疑，而是宅基地改革所涉及的主體和客體更為廣泛，改革難度和風(fēng)險更大，因此采用謹慎和漸進的方法進行試點和改革是十分必要的（鐘榮桂和呂萍，2018）。

與農(nóng)業(yè)用地“三權(quán)分置”改革相對集中在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域不同，宅基地改革在空間布局方面涉及到城鄉(xiāng)建設(shè)兩個方面，在相關(guān)主體方面涉及到農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民兩類人群，在制度方面還涉及到多部法律法規(guī)。圍繞宅基地的改革，學(xué)術(shù)界有著不同的立場和觀點，其主要分為“國有化”、“私有化”、“完善集體所有制”三類觀點。其中持“國有化”宅基地的學(xué)者認為宅基地具有社會保障功能，當然不能私有化，而現(xiàn)有的集體所有卻限制了宅基地流轉(zhuǎn)的權(quán)能，如果采取和城鎮(zhèn)居民相同的國有土地產(chǎn)權(quán)制度，就可以實現(xiàn)宅基地的自由流轉(zhuǎn)和交易，盤活沉睡的農(nóng)村土地資產(chǎn)（任大剛，2018）。主張“私有化”宅基地的學(xué)者，認為現(xiàn)有的宅基地制度造成了巨大的效率損失，而提高宅基地的私有化水平，可以更好的利用市場手段提升宅基地潛在市場價值，從而提高農(nóng)民的財產(chǎn)性權(quán)利（黨國英，2016）。還有學(xué)者認為“國有化”和“私有化”宅基地的爭鳴，在一定程度上將宅基地改革的研究孤立了，認為通過宅基地權(quán)能的提升和確權(quán)登記的完善，集體所有制是完全可以適應(yīng)宅基地流轉(zhuǎn)需求的（余永和，2014）。筆者則認為宅基地改革的關(guān)鍵是在宅基地對農(nóng)民的社會保障功能、農(nóng)村沉睡資產(chǎn)盤活、城鎮(zhèn)用地問題的疏解這三者之間找到發(fā)展的平衡，而這種平衡是需要放到城鄉(xiāng)融合發(fā)展大背景下去尋找的。也就是說，宅基地的改革應(yīng)當是一個漸進的過程，而這個過程的核心就是宅基地的交易主體和主體的范圍。

2018年的中央一號文件提出了宅基地的所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”改革，提出了適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。這種“適度”恰恰是宅基地改革漸進性的體現(xiàn)，同時也表明宅基地的交易范圍，也就是現(xiàn)行宅基地改革語境中的“流轉(zhuǎn)”范圍，是宅基地改革的核心。為此，本文從城鄉(xiāng)融合發(fā)展視角出發(fā)，綜合宅基地的社會保障功能、農(nóng)村沉睡資產(chǎn)盤活、城鎮(zhèn)用地問題疏解這三個原則，提出了宅基地流轉(zhuǎn)范圍的改革路徑。

二、城鄉(xiāng)融合與宅基地流轉(zhuǎn)范圍

改革開放以后，中國實行社會主義市場經(jīng)濟體制，經(jīng)過四十年的努力，在城市、在二、三產(chǎn)業(yè)方面已經(jīng)破除了計劃經(jīng)濟體制的束縛，基本建立了社會主義市場經(jīng)濟體制，但城鄉(xiāng)分治的戶籍制度和集體所有的土地制度等重要體制還沒有得到有效改革，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制還在繼續(xù)，城鄉(xiāng)差距在一定時期內(nèi)反而有所擴大（吳昌南，2017）。因此彌合城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合是一個不可以回避的重大議題。土地是農(nóng)村最重要的生產(chǎn)要素，與城市的國有土地交易不同，農(nóng)村土地的所有權(quán)歸集體，多項法律法規(guī)約束著宅基地的交易，農(nóng)民的宅基地使用權(quán)權(quán)能是極度不完整的。在市場經(jīng)濟體系中，市場交易是形成價格、實現(xiàn)價值的主要手段，而現(xiàn)行的宅基地流轉(zhuǎn)范圍被限制在很小的范圍內(nèi)，廣大城市居民以及其他地區(qū)農(nóng)村居民都無法成為宅基地流轉(zhuǎn)的主體。這種對宅基地流轉(zhuǎn)范圍的約束，阻礙了城鄉(xiāng)之間要素的流動，阻斷了城市資本輸血農(nóng)村建設(shè)的渠道，既閑置了農(nóng)村資產(chǎn)，也阻隔了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的目標。

城市房地產(chǎn)價格的上漲，從本質(zhì)上講是城市土地使用權(quán)價值的上漲，隨著城鎮(zhèn)化進程的加速，城鎮(zhèn)周邊宅基地的價值也隨著周邊交通、商業(yè)和公共服務(wù)的發(fā)展而上漲。這些農(nóng)村宅基地有著很高的入市沖動，于是諸如小產(chǎn)權(quán)房等畸形的宅基地價值表現(xiàn)形式變得屢見不鮮。在一些城鎮(zhèn)化程度較高，經(jīng)濟較為發(fā)達地區(qū)，農(nóng)民的市民化程度較高，農(nóng)業(yè)不再是他們的主要收入來源，很多農(nóng)民在城鎮(zhèn)也有了住房，他們對于宅基地流轉(zhuǎn)有著很高的需求。因此，在這些地區(qū)率先創(chuàng)新宅基地的流轉(zhuǎn)制度，適度擴大宅基地的流轉(zhuǎn)范圍，通過市場手段實現(xiàn)宅基地的經(jīng)濟價值，將有助于進一步提高城鎮(zhèn)化發(fā)展水平，提高農(nóng)民財產(chǎn)性收入，并優(yōu)化城鎮(zhèn)的空間發(fā)展布局。以全國農(nóng)村土地制度改革試點地區(qū)浙江義烏市為例，允許宅基地有償調(diào)劑。具體做法是，在確保“戶有所居”的前提下，遵循自愿有償?shù)脑瓌t，可由村集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一回購需要交易的宅基地，再通過市場公開配置方式有償調(diào)劑給本村集體經(jīng)濟組織成員?？梢娺m度擴大宅基地的流轉(zhuǎn)范圍，有助于實現(xiàn)不同主體對宅基地的供需意愿，特別在宅基地價值較高的城鎮(zhèn)周邊，尤為如此。對于距離城市較為偏遠的宅基地，由于公共設(shè)施，如道路、自來水、電力、網(wǎng)絡(luò)、環(huán)境衛(wèi)生條件較差，宅基地流轉(zhuǎn)的動力不足，則需要在用地規(guī)劃、公共設(shè)施建設(shè)上創(chuàng)新機制，盤活宅基地資產(chǎn)。以安徽霍山縣仙人沖村為例，政府依托三線建設(shè)時期的房屋基礎(chǔ)設(shè)施和當?shù)貎?yōu)良的自然資源，加大了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，吸引全國畫家入駐，形成了畫家村，有效地帶動了當?shù)氐娜藲?，在提升仙人沖宅基地的使用價值的同時，促進了城鄉(xiāng)融合?？梢娬氐牧鬓D(zhuǎn)范圍和城鄉(xiāng)融合發(fā)展是緊密聯(lián)系的。

三、宅基地流轉(zhuǎn)范圍與其社會保障功能

建國以后，我國農(nóng)村集體所有制為所有農(nóng)戶提供了“耕者有其田，居者有其屋”的基本保障，這既是中國共產(chǎn)黨革命的成果，也是適應(yīng)建國后農(nóng)業(yè)在國計民生中地位的制度安排。農(nóng)村土地是農(nóng)民生活的最后一道保障，包括宅基地在內(nèi)農(nóng)村土地對于農(nóng)民具有重要的社會保障功能，然而隨著城鄉(xiāng)一體的社會保障機制的逐步建立和農(nóng)業(yè)土地“三權(quán)分置”的推進，宅基地已經(jīng)成為農(nóng)民的最后一塊“鄉(xiāng)愁”。之所以稱其為“鄉(xiāng)愁”一方面是因為宅基地難以交易，價值難以體現(xiàn)，另一方面，農(nóng)民的市民化進程也弱化了宅基地社會保障功能，使得農(nóng)村的資產(chǎn)處于閑置狀態(tài)。逐步放活宅基地的流轉(zhuǎn)的確會影響到宅基地的社會保障功能，因此應(yīng)當使得宅基地的流轉(zhuǎn)對于農(nóng)民是一種帕累托改進，而這種帕累托改進的標準不是房屋的價格，而是農(nóng)民的居住環(huán)境和所獲公共服務(wù)呈現(xiàn)帕累托改進的模式。具體而言，當農(nóng)民退出宅基地時，應(yīng)當已經(jīng)享有市民化的基本居住環(huán)境，或者因為宅基地的退出，而獲得不低于原先的居住條件。需要注意的是，當前在農(nóng)民宅基地退出時的帕累托原則，不是指的金額方面的不變少，而是指的居住條件的不變差，因為目前宅基地的市場價格低于相同條件城鎮(zhèn)房產(chǎn)，如果僅僅是價格補償，沒有城鎮(zhèn)住房的農(nóng)民是無法在城鎮(zhèn)獲得不差于農(nóng)村的居住條件的。因此從這個角度看，擴大宅基地的流轉(zhuǎn)范圍是需要考慮流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的居住情況，滿足退出宅基地農(nóng)戶的住房條件不變差。

四、宅基地流轉(zhuǎn)范圍與農(nóng)村沉睡資產(chǎn)盤活

由于制度的約束，農(nóng)村建設(shè)性用地的價值仍處于沉睡狀態(tài)，而宅基地則是這些沉睡中資產(chǎn)的重要組成（陳衛(wèi)華，2017）。有學(xué)者計算中國農(nóng)村土地資源總價值高達274 萬億，如按5%的收益率來計算，這筆高達274 萬億的“沉睡資產(chǎn)”一旦醒來，每年可以為農(nóng)民增加14 萬億財產(chǎn)性收入，平均到每個農(nóng)民超過1.5 萬元（賀雪峰，2016）。目前的農(nóng)村土地改革試點，只允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，農(nóng)村宅基地只能在集體所有制成員內(nèi)部流轉(zhuǎn)，而農(nóng)村集體建設(shè)用地中真正屬于經(jīng)營性建設(shè)用地即鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村辦企業(yè)用地只占10%，僅靠這么少量的農(nóng)地入市，根本不足以構(gòu)建競爭有序的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場?，F(xiàn)在擴展農(nóng)村宅基地的財產(chǎn)權(quán)權(quán)能，激發(fā)農(nóng)村宅基地的交換價值，為農(nóng)民從宅基地中爭取更多社會保障資源，已經(jīng)在理論上、市場上、政策上達成默契。下一步所考慮的就是要如何有條件、有限制地進一步擴大農(nóng)村宅基地規(guī)范流轉(zhuǎn)。值得注意的是，宅基地流轉(zhuǎn)范圍擴大在宅基地價值實現(xiàn)方面，也就是農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)方面是有益處的，因為只有流轉(zhuǎn)的對象增加了，需求才會逐步市場化，宅基地的價值才會更好的體現(xiàn)。隨著城鎮(zhèn)化進程加速，越來越多的農(nóng)村呈現(xiàn)“空心化”現(xiàn)象，這些鄉(xiāng)村的宅基地既有退出的意愿，也有流轉(zhuǎn)的需求，適度擴大流轉(zhuǎn)范圍能夠為規(guī)劃和整合這些農(nóng)村宅基地提供更多的方案選擇。特別是大城市出現(xiàn)的人口膨脹、交通擁擠、住房困難、環(huán)境惡化、資源緊張、物價過高等大城市病，使得很多城鎮(zhèn)人口有遷居或者長住農(nóng)村的意愿（瞿理銅和秦琴，2017）。這就為擴大宅基地流轉(zhuǎn)范圍提供很好的契機，特別是大城市周邊的宅基地，應(yīng)當是擴大流轉(zhuǎn)范圍試點的合適地區(qū)。

五、宅基地流轉(zhuǎn)范圍與城鎮(zhèn)用地問題疏解

目前，由于耕地紅線和控制大城市規(guī)模的政策使得中小城市的人口規(guī)模迅速增長，二三線、甚至三四線城市的房價也開始快速增長。在城鎮(zhèn)建設(shè)用地日漸緊張的同時，大量農(nóng)村宅基地卻處于閑置狀態(tài)，這種錯配的現(xiàn)象使得宅基地的流轉(zhuǎn)給疏解城鎮(zhèn)用地問題提供了機會。在一些宅基地改革試點地區(qū)，利用宅基地退出和土地復(fù)墾，獲取了城鎮(zhèn)用地的指標，既保障了耕地面積不減少，又為城鎮(zhèn)發(fā)展提供了土地供給。這說明宅基地的流轉(zhuǎn)范圍擴大應(yīng)當和宅基地退出機制有機結(jié)合，從而使得容易流轉(zhuǎn)的宅基地通過流轉(zhuǎn)實現(xiàn)財產(chǎn)性價值，而偏遠地區(qū)的閑置宅基地則應(yīng)當通過退出來提供用地指標。其中宅基地流轉(zhuǎn)是主要依靠市場，宅基地退出則需要政府參與。如果允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)在集體經(jīng)濟組織成員之外流轉(zhuǎn)，至少有三分之一閑置不用的宅基地使用權(quán)可以通過抵押擔保、出租轉(zhuǎn)讓以及城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等方式進入市場，那么城鎮(zhèn)建設(shè)用地就可以增加70%以上。這樣一來，不僅會拓寬農(nóng)民財產(chǎn)收入的渠道，促進農(nóng)村集體建設(shè)用地節(jié)約集約使用，而且會有效地遏制城鎮(zhèn)房價的快速增長，有助于農(nóng)民進城落戶，加快農(nóng)民市民化進程。盡管宅基地在更大范圍內(nèi)退出、整合、流動對于城鎮(zhèn)用地、耕地保有是有益處的，但是宅基地可以在更大范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)的前提是同時實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)民收益。當前城鄉(xiāng)居民的財力仍然有著較大差距，在住宅交易中，農(nóng)村居民處于弱勢地位，因此宅基地流轉(zhuǎn)范圍的擴大仍需逐步推進，不可一蹴而就。

六、宅基地流轉(zhuǎn)范圍的改革路徑

擴大宅基地流轉(zhuǎn)范圍，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合應(yīng)當成為宅基地改革的遠期目標。目前我國的城鄉(xiāng)二元差距仍然存在，宅基地作對農(nóng)民的住房保障功能依然重要，因此擴大宅基地流轉(zhuǎn)范圍需要作為遠期目標，逐步推進。為了達成逐步擴大宅基地流轉(zhuǎn)范圍的目標，需要做到以下幾點：一是縮小城鄉(xiāng)收入差距，擴大農(nóng)民收入增長渠道；二是建立統(tǒng)一水平的城鄉(xiāng)社會保障體系，實現(xiàn)教育、養(yǎng)老、醫(yī)療水平的相對均衡；三是控制房地產(chǎn)價格，特別是加大對三四線房地產(chǎn)市場的調(diào)控，降低農(nóng)民市民化的門檻；四是加大農(nóng)村道路、用水、用電、上網(wǎng)、環(huán)衛(wèi)等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，為擴大農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)范圍、增值宅基地價值提供環(huán)境條件。

選取城鄉(xiāng)差別較小的發(fā)達地區(qū)，逐步試點宅基地流轉(zhuǎn)范圍的擴大。目前，城鄉(xiāng)居民的不動產(chǎn)登記已經(jīng)基本完成，為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的不動產(chǎn)交易體系提供了先決條件?？梢栽诰┙蚣健㈤L三角、珠三角等發(fā)達地區(qū)，選擇若干臨近城市的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，率先擴大宅基地的流轉(zhuǎn)范圍。具體步驟可以按照如下三個步驟和兩個前提進行：第一步，將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)從集體經(jīng)濟組織內(nèi)部擴大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍；第二步，將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)擴大到縣（區(qū)）域范圍；第三步，允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)擴大試點地區(qū)的全部行政區(qū)域內(nèi)。這種逐步擴大的試點改革，需要滿足兩個前提條件：一是流轉(zhuǎn)宅基地的農(nóng)戶需要有其他適宜的住所，二是宅基地的流轉(zhuǎn)到城市居民時只涉及到使用權(quán)的交易，而將農(nóng)民的宅基地資格權(quán)和集體的所有權(quán)予以保留。

創(chuàng)新制度設(shè)計，融合宅基地流轉(zhuǎn)范圍擴大與宅基地有償退出機制。宅基地有償退出是整合偏遠地區(qū)農(nóng)村土地資源，保有耕地面積，解決空心村問題的有效手段。在偏遠的農(nóng)村地區(qū)，基層政府應(yīng)當發(fā)揮積極作用，成為農(nóng)村宅基地交易的“投資公司”，一方面通過有償收購和置換農(nóng)村宅基地并予以復(fù)墾，將獲得的用地指標在城鎮(zhèn)周邊地區(qū)，建設(shè)租賃住房和保障性住房；另一方面通過擴大宅基地流轉(zhuǎn)范圍，將集體土地上建設(shè)的租賃住房和保障性住房流轉(zhuǎn)給有著剛性住房需求的城鎮(zhèn)居民，從而疏解城鎮(zhèn)化的用地緊張問題。

在尊重財產(chǎn)權(quán)和相關(guān)制度的前提下，通過擴大宅基地流轉(zhuǎn)范圍解決現(xiàn)有“小產(chǎn)權(quán)房”問題，盤活城鎮(zhèn)周邊農(nóng)村集體土地的經(jīng)濟價值?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”是農(nóng)民自發(fā)的財產(chǎn)性需求、市場對住房的剛性需求和城鄉(xiāng)二元土地結(jié)構(gòu)三者交互作用的產(chǎn)物。在全國各地，特別是城鎮(zhèn)周邊，大量存在這種違反相關(guān)法律法規(guī)的現(xiàn)象，而適時擴大宅基地流轉(zhuǎn)范圍，能夠有助于法理上和實踐上解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題?？梢圆捎醚a交相關(guān)稅費的同時，承認“小產(chǎn)權(quán)房”的房產(chǎn)價值和集體土地使用權(quán)的具體辦法，為“小產(chǎn)權(quán)房”問題的解決提供新的選擇。