◎周小付

拾荒者和流動(dòng)的廢物收購(gòu)商等主體是中國(guó)農(nóng)村垃圾治理的非正式部門，也是中國(guó)農(nóng)村垃圾治理中一支不容忽視的力量。農(nóng)村垃圾治理的非正式部門在促進(jìn)邊緣群體就業(yè)、促進(jìn)農(nóng)村垃圾的可循環(huán)利用、為市場(chǎng)提供廉價(jià)的原材料等方面發(fā)揮了巨大的作用。近年來(lái)，資本下鄉(xiāng)和市場(chǎng)化治理成為農(nóng)村垃圾治理的主要趨勢(shì)，企業(yè)化的垃圾治理組織成為農(nóng)村垃圾治理中的正式部門。在此背景下，研究農(nóng)村垃圾治理中正式部門對(duì)傳統(tǒng)的非正式部門的影響以及兩者之間的融合，不僅具有重要的理論價(jià)值，也具有重要的應(yīng)用價(jià)值。

一、文獻(xiàn)綜述

國(guó)內(nèi)相關(guān)研究綜述。21世紀(jì)初，隨著農(nóng)村生產(chǎn)方式和消費(fèi)方式的變化，“垃圾圍村”成為很多中國(guó)村莊面臨的問(wèn)題，也吸引了拾荒者回到農(nóng)村分揀農(nóng)村垃圾資源。2015年以來(lái)，政府和民間資本的合作成為農(nóng)村垃圾治理主要的模式（申振東和姚恩雪，2018）。農(nóng)村垃圾治理的市場(chǎng)化運(yùn)作增加了垃圾治理的服務(wù)供給，提高了治理效率，促進(jìn)了縣域城鄉(xiāng)垃圾的一體化治理（甄小英，2016）。但是，農(nóng)村垃圾治理的市場(chǎng)化改革缺少社會(huì)的參與（黨國(guó)英，2018），需要發(fā)揮第三部門（李齊云和張維娜，2010）和內(nèi)在化的鄉(xiāng)村規(guī)范（游文佩和武東民，2014）在農(nóng)村垃圾治理中的作用?？傊袊?guó)農(nóng)村的垃圾治理不能完全依附于政府和工商資本，還需要依靠鄉(xiāng)約民俗和拾荒者等非正式部門的參與。

國(guó)外相關(guān)研究綜述。20世紀(jì)70年代，國(guó)外出現(xiàn)了垃圾治理經(jīng)濟(jì)學(xué)（William E.Hardy 和Curtis L.Grissom，1977）。Medina（2017） 和UN-Habitat（2016） 指 出，在低收入國(guó)家，拾荒者不會(huì)處理所有的垃圾，但是處理了一半以上的垃圾，增加了地區(qū)工業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，減少了政府的垃圾處理支出。在垃圾治理的市場(chǎng)化改革方面，學(xué)術(shù)界的研究主要關(guān)注私營(yíng)機(jī)構(gòu)的垃圾治理成本是否低于公共部門（McFarland 和Jeanne M，2015；Stevens，2016；Dubin和Navarro，2017）和垃圾市場(chǎng)化治理的政策工具等問(wèn)題（D.W.Pearce 和R.K.Turner，2014）。在非正式組織參與垃圾治理方面，David C.Wilson（2017）指出，非正式部門廣泛參與垃圾治理并形成多樣化的治理機(jī)制是垃圾有效治理的關(guān)鍵。已有研究主要從垃圾處理的效率、成本和運(yùn)營(yíng)機(jī)制等角度對(duì)垃圾治理市場(chǎng)化展開(kāi)研究，但是忽略了垃圾治理市場(chǎng)化對(duì)非正式部門的影響。

二、中國(guó)農(nóng)村垃圾治理中非正式部門的主體類型和特征分析

城鄉(xiāng)二元體制是中國(guó)垃圾治理體制的主要特征。城市的垃圾治理以政府為中心并通過(guò)市場(chǎng)外包給垃圾治理企業(yè)，形成了財(cái)政支持下的市場(chǎng)化治理模式。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村缺少正式的垃圾治理組織，農(nóng)村的垃圾治理主要依靠村民“各掃門前雪”、家庭漚肥、村民組織的環(huán)境動(dòng)員和拾荒者等非正式部門的參與，形成了多元化治理的社會(huì)化治理模式。在農(nóng)村多元化的垃圾治理模式中，非正式部門是一支重要的力量。通過(guò)深入農(nóng)村調(diào)研和半結(jié)構(gòu)化的訪談，筆者對(duì)農(nóng)村垃圾治理非正式部門的特征就行了初步的分析。

（一）農(nóng)村垃圾治理非正式部門的主體類型

在主體類型方面，農(nóng)村垃圾治理的非正式部門主要包括拾荒者、農(nóng)村廢品回收店和流動(dòng)的廢品收購(gòu)者等主體。其中，拾荒者和流動(dòng)的廢品收購(gòu)者是一個(gè)流動(dòng)的群體，他們挨家挨戶的購(gòu)買垃圾，或者在丟棄的垃圾中挑選，再轉(zhuǎn)手賣給回收點(diǎn)。在20世紀(jì)，農(nóng)村垃圾治理非正式部門主要是流動(dòng)的購(gòu)買者。進(jìn)入到21世紀(jì)，隨著農(nóng)村消費(fèi)結(jié)構(gòu)和消費(fèi)方式的改變，伴隨著農(nóng)村垃圾資源的快速增加，農(nóng)村尤其是城郊鄉(xiāng)村的拾荒者人數(shù)逐漸增加，農(nóng)村的垃圾回收點(diǎn)增加。

（二）農(nóng)村垃圾治理非正式部門的主體特征

在主體特征方面，農(nóng)村垃圾治理非正式部門的規(guī)模小、勞動(dòng)力密集型、勞動(dòng)力以窮人和邊緣群體為主（其中文盲的中老年人較多）并且其勞動(dòng)沒(méi)有被社會(huì)福利和政府保障系統(tǒng)覆蓋。農(nóng)村垃圾治理的非正式部門未經(jīng)注冊(cè)、無(wú)營(yíng)業(yè)許可證、不納稅、主要目標(biāo)是獲得垃圾中的可循環(huán)利用資源、垃圾分揀方式傳統(tǒng)、缺少現(xiàn)代化的垃圾處理技術(shù)。

同時(shí)，農(nóng)村垃圾治理非正式部門受到政府的管制少，主要是限制回收店垃圾的露天儲(chǔ)存。在調(diào)研過(guò)程中，地方政府抑制或者歧視農(nóng)村垃圾治理非正式部門的現(xiàn)象極少，但是地方政府承認(rèn)非正式部門的作用并鼓勵(lì)農(nóng)村垃圾治理非正式部門發(fā)展的現(xiàn)象也極少。除了因?yàn)閷儆诨疑?jīng)濟(jì)領(lǐng)域不納稅以外，農(nóng)村垃圾治理非正式部門沒(méi)有能夠像其他環(huán)保組織那樣享受政府的支持注冊(cè)。總之，農(nóng)村垃圾治理非正式部門是一個(gè)具有重要作用但是被忽略的部門。

（三）農(nóng)村垃圾治理非正式部門主體之間的社會(huì)關(guān)系

在社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)方面，城郊的拾荒者數(shù)量多，由于缺少外界的認(rèn)同和社會(huì)孤立，拾荒者之間聯(lián)系頻繁，并且形成了松散的社會(huì)組織，形成了群體獨(dú)特的生活方式和社會(huì)交往方式，一些地區(qū)的拾荒者群體還形成了自己的習(xí)慣、信仰和價(jià)值觀等。例如，城郊鄉(xiāng)村的一些外來(lái)拾荒者會(huì)選擇在同一個(gè)社區(qū)租房。在垃圾回收過(guò)程中，他們之間也會(huì)共享一些垃圾資源和渠道資源，形成價(jià)格聯(lián)盟。和城郊鄉(xiāng)村的拾荒者不同，偏僻農(nóng)村的拾荒者相對(duì)分散和相對(duì)孤立，但是拾荒者之間也形成了市場(chǎng)劃分，一個(gè)村莊只有一個(gè)拾荒者。

三、資本下鄉(xiāng)參與農(nóng)村垃圾治理對(duì)農(nóng)村垃圾治理非正式部門的影響

近年來(lái)，促進(jìn)資本下鄉(xiāng)參與農(nóng)村垃圾治理的政策密集出臺(tái)。2015年住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村垃圾治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》中提出要引導(dǎo)社會(huì)資本參與農(nóng)村垃圾治理。2016年10月，財(cái)政部《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》明確將新建垃圾處理項(xiàng)目納入探索開(kāi)展PPP 模式強(qiáng)制試點(diǎn)領(lǐng)域。2018年2月，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳在《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》中把推進(jìn)農(nóng)村生活垃圾治理作為重點(diǎn)任務(wù)。在國(guó)家政策的推動(dòng)下，地方政府開(kāi)始更直接地承擔(dān)農(nóng)村的垃圾處理責(zé)任，并積極鼓勵(lì)民間資本參與，市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的企業(yè)組織成為農(nóng)村垃圾治理的正式部門。

筆者通過(guò)在校學(xué)生對(duì)安徽桐城市、四川安岳縣、湖北仙桃市、河北邯鄲市、河北固始縣、河北清河縣、湖北南漳縣等地區(qū)的農(nóng)村進(jìn)行了調(diào)研。在調(diào)研的過(guò)程中，主要通過(guò)半結(jié)構(gòu)化的訪談了解民間資本參與農(nóng)村垃圾治理對(duì)傳統(tǒng)的非正式部門的影響。這些地區(qū)由于財(cái)力不足，近兩年才開(kāi)始推進(jìn)農(nóng)村垃圾治理的城鄉(xiāng)一體化治理，為我們的研究提供了一個(gè)窗口。在推進(jìn)農(nóng)村垃圾城鄉(xiāng)一體化治理的過(guò)程中，上述地區(qū)主要是通過(guò)向垃圾治理企業(yè)購(gòu)買服務(wù)的方式，形成了農(nóng)村垃圾“村收集、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）運(yùn)輸、縣處理”機(jī)制。垃圾治理的企業(yè)組織作為正式組織而出現(xiàn)。

在此背景下，農(nóng)村垃圾治理中出現(xiàn)了兩類組織。一類是正式組織，主要是垃圾治理領(lǐng)域的公共服務(wù)供給商。一類是拾荒者等非正式的垃圾治理主體。但是，兩個(gè)部門在實(shí)踐中沒(méi)有有效地融合在一起。地方政府在鼓勵(lì)私人公司參與農(nóng)村垃圾治理時(shí)，忽略了非正式部門的存在，沒(méi)有制定促進(jìn)正式部門和非正式部門融合的措施，也忽略了垃圾治理正式組織進(jìn)入農(nóng)村對(duì)非正式部門的影響。

（一）非正式部門在農(nóng)村垃圾資源分配中的邊緣化

正式垃圾治理組織進(jìn)入農(nóng)村對(duì)非正式部門的影響首先表現(xiàn)在垃圾資源的分配方面，非正式部門在農(nóng)村垃圾資源分配中被邊緣化。一是清潔公司管理人員的排斥。在調(diào)研的過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)清潔公司工作人員和拾荒者之間存在沖突，并影響了拾荒者的參與。二是農(nóng)村垃圾的日產(chǎn)日清影響了拾荒者的參與機(jī)會(huì)，減少了拾荒者接近垃圾資源的時(shí)間機(jī)會(huì)。三是現(xiàn)代化的垃圾治理方式在可回收資源方面排斥非正式部門。接受采訪的清潔公司管理人員認(rèn)為，非正式組織的垃圾處理行為是粗糙的、不科學(xué)的，影響了垃圾的分類處理?？傊?，非正式部門在農(nóng)村垃圾資源分配中被邊緣化。

（二）對(duì)垃圾治理非正式部門收入的影響

正式部門參與農(nóng)村垃圾治理影響了非正式部門的收入。一是對(duì)拾荒者收入的影響。在調(diào)研的過(guò)程中，筆者發(fā)現(xiàn)，拾荒者的拾荒成本增加。在一些地區(qū)，拾荒者需要每月向清潔公司的管理人員付出少量的費(fèi)用后才能獲得垃圾資源?；蛘呦蚯鍧嵐咎峁o(wú)資金報(bào)酬或低報(bào)酬的勞動(dòng)，拾荒者可以通過(guò)勞動(dòng)獲得垃圾中的資源。被調(diào)研的拾荒者認(rèn)為，他們提供的無(wú)報(bào)酬勞動(dòng)超過(guò)了之前拾荒的勞動(dòng)量。二是對(duì)流動(dòng)廢品購(gòu)買者的影響。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村流動(dòng)廢品購(gòu)買者的收入也受到了影響。在一些地區(qū)，不僅非正式部門在可循環(huán)利用垃圾資源回收總量中所占的比例降低，可循環(huán)利用垃圾資源的回收總量也降低了。數(shù)據(jù)表明，正式垃圾治理部門在資源回收利用方面可以進(jìn)一步尋找和非正式部門的合作，吸收非正式部門在垃圾治理中的經(jīng)驗(yàn)。

（三）對(duì)垃圾治理非正式部門社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)的影響

正式組織的進(jìn)入影響了垃圾治理中非正式部門的社會(huì)結(jié)構(gòu)。一方面，在正式的企業(yè)組織進(jìn)入農(nóng)村參與垃圾治理之前，拾荒者等非正式的垃圾治理主體形成了一個(gè)社會(huì)群體，形成了市場(chǎng)劃分和同盟關(guān)系。但是，隨著正式組織的進(jìn)入和垃圾資源的集中，導(dǎo)致了拾荒者之間的資源競(jìng)爭(zhēng)。另外一方面，一些拾荒者獲得了垃圾處理公司的外包業(yè)務(wù)，一些拾荒者進(jìn)入垃圾治理企業(yè)成為正式的企業(yè)職工，一些則繼續(xù)從事拾荒工作?？傊卫淼姆钦讲块T出現(xiàn)了分化與碎片化。

四、促進(jìn)農(nóng)村垃圾治理正式部門和非正式部門融合的對(duì)策

促進(jìn)農(nóng)村垃圾治理正式部門和非正式部門的融合，不是促進(jìn)非正式部門的正式化，而是進(jìn)一步發(fā)揮非正式部門的作用，促進(jìn)正式部門和非正式部門之間的開(kāi)放和包容性發(fā)展。建立現(xiàn)代化的農(nóng)村垃圾治理體制，應(yīng)當(dāng)吸收非正式的垃圾治理體制的經(jīng)驗(yàn)，不是完全替代或取消傳統(tǒng)的非正式的垃圾治理方式。

（一）尊重農(nóng)村垃圾治理非正式部門的習(xí)慣權(quán)利

筆者認(rèn)為，拾荒者不能接近垃圾就像農(nóng)民沒(méi)有土地一樣，獲得垃圾資源是拾荒者的習(xí)慣權(quán)利和事實(shí)性權(quán)利。地方政府和垃圾治理企業(yè)需要尊重拾荒者的習(xí)慣權(quán)利，在現(xiàn)代化的農(nóng)村垃圾治理體制中包容性地接納拾荒者的生存方式和生存空間。在此基礎(chǔ)上，對(duì)拾荒行為中的一些陋習(xí)進(jìn)行規(guī)范?？傊r(nóng)村垃圾資源的分配，不能僅僅立足于經(jīng)濟(jì)效率，還需要立足于其社會(huì)效率，農(nóng)村垃圾治理需要從行政管理思維轉(zhuǎn)向社會(huì)治理思維，需要處理好市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)和拾荒者參與之間的關(guān)系。

（二）促進(jìn)農(nóng)村垃圾治理正式部門和非正式部門之間的伙伴關(guān)系

私人企業(yè)治理不是農(nóng)村垃圾治理的唯一的方式，需要促進(jìn)農(nóng)村垃圾的多元化治理，促進(jìn)正式部門和非正式部門之間的伙伴關(guān)系。一是讓拾荒者成為垃圾治理企業(yè)的社區(qū)伙伴，促進(jìn)業(yè)務(wù)外包。拾荒者可以從居民向垃圾治理企業(yè)的付費(fèi)中分享收入。二是在農(nóng)村垃圾治理PPP 項(xiàng)目的規(guī)劃階段和運(yùn)營(yíng)階段，都需要促進(jìn)拾荒者的參與。傳統(tǒng)的農(nóng)村拾荒者的參與，可以在垃圾分類、垃圾整理、垃圾資源定價(jià)等方面為垃圾治理企業(yè)提供經(jīng)驗(yàn)，提高農(nóng)村垃圾治理的效率。

（三）成立垃圾治理合作社，完善農(nóng)村垃圾治理的行業(yè)規(guī)則

面對(duì)農(nóng)村垃圾治理正式部門和非正式部門之間產(chǎn)生的沖突，應(yīng)當(dāng)積極成立農(nóng)村垃圾治理合作社。一方面，作為正式部門和非正式部門之間的中間組織，農(nóng)村垃圾治理合作社可以減少兩種組織之間的摩擦，促進(jìn)兩者之間的信任和合作。另外一方面，農(nóng)村垃圾治理合作社的成員包括農(nóng)村垃圾治理的各類利益相關(guān)者，可以通過(guò)多元化的利益相關(guān)者建立農(nóng)村垃圾治理的行業(yè)規(guī)則，通過(guò)行業(yè)規(guī)則促進(jìn)正式部門和非正式部門之間的分工和合作。

（四）建立農(nóng)村垃圾治理企業(yè)的社會(huì)責(zé)任政策

完善垃圾治理企業(yè)的社會(huì)責(zé)任。農(nóng)村垃圾治理企業(yè)的社會(huì)責(zé)任，不僅包括環(huán)境責(zé)任，還應(yīng)當(dāng)包括不損害非正式垃圾治理主體的傳統(tǒng)利益等責(zé)任。農(nóng)村垃圾治理企業(yè)應(yīng)當(dāng)采取包容性的企業(yè)策略，而不是排除農(nóng)村垃圾治理中的原居民。基于農(nóng)村垃圾正式組織對(duì)非正式組織的影響，進(jìn)一步界定垃圾治理企業(yè)社會(huì)責(zé)任的內(nèi)容，包括為受到影響的拾荒者提供就業(yè)的機(jī)會(huì)、為流動(dòng)的廢物購(gòu)買者提供垃圾資源、向農(nóng)村的垃圾回收店外包業(yè)務(wù)等。在此基礎(chǔ)上，完善農(nóng)村垃圾治理企業(yè)的社會(huì)責(zé)任體制。