洪泉壽

上世紀(jì)80年代以來，各級(jí)法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)變得日益膨脹，人員分類管理也出現(xiàn)了條塊分割，但即便如此，人案矛盾和法官斷層問題在各地依然比較突出。法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)立得過細(xì)過多，缺乏科學(xué)管理體系，且審判功能出現(xiàn)弱化，則會(huì)嚴(yán)重影響法院審判質(zhì)效的提升及內(nèi)部高效的管理。而自黨的十八屆四中全會(huì)召開后，新一輪司法體系改革著力于外部去地方化、內(nèi)部去行政化。其中，中基層法院人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管是外部去地方化的關(guān)鍵舉措，而內(nèi)部去地方化“藩籬”依然需要繼續(xù)探索。因此，法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)如何設(shè)置，各類人員怎樣進(jìn)行科學(xué)合理配備？已經(jīng)成為改革深入階段法院亟待化解的難題。

一、模式比對(duì)：法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革舉措分析

廣東作為我國首批司法體制改革的試點(diǎn)省份，其轄區(qū)內(nèi)各級(jí)法院圍繞中央頂層設(shè)計(jì)，充分發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢(shì)，穩(wěn)步推進(jìn)基層探索。但基于當(dāng)前司法體制改革仍處于“摸著石頭過河”階段，廣東深入探索內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)重構(gòu)的法院依然較少，因而很難按照地理位置、法院級(jí)別、經(jīng)濟(jì)狀況等主客觀因素進(jìn)行分門別類或通過隨機(jī)抽取等統(tǒng)計(jì)手段進(jìn)行系統(tǒng)研析。所以，本文僅擇取改革內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)舉措相對(duì)完備，且經(jīng)驗(yàn)可推廣、可復(fù)制的四家中基層法院進(jìn)行比對(duì)和分析。這四家法院分別為廣州知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院、珠海橫琴法院、深圳福田法院及前海法院。

（一）內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的主要類型

通過對(duì)四家法院改革情況的考察、比對(duì)及概括，上述法院針對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革存在以下幾種類型：

1.綜合辦公室類型

該類型典型代表為廣州知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院。該院自成立之初，即不斷壓縮精簡內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，對(duì)審判部門實(shí)行專業(yè)化、精英化管理，僅設(shè)立了立案、專利、著作權(quán)、商標(biāo)及不正當(dāng)競(jìng)爭四個(gè)審判庭，①黃瓊：《廣州知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院正式成立》，載《新快報(bào)》2014年12月17日。且突破傳統(tǒng)行政組織結(jié)構(gòu)，將紀(jì)檢、宣傳、人事等司法行政部門及信息技術(shù)、后勤服務(wù)中心等服務(wù)保障部門分設(shè)的組織體系，按職權(quán)劃分為司法行政部門和審判輔助部門，并對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中職權(quán)相似、性質(zhì)相近的部門進(jìn)行重構(gòu)，統(tǒng)一設(shè)置綜合辦公室（政治部）和技術(shù)調(diào)查室，使該院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于廣東其他中級(jí)法院。（見圖一）

圖一

2.審判團(tuán)隊(duì)類型

該類型典型代表為深圳福田法院。該院參考現(xiàn)代企業(yè)管理組織理論中的“結(jié)構(gòu)性變革”理論，②胡鷹、李軼娟：《審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革的路徑探索》，載《第十一期法治廣東論壇論文集》。借鑒美國、香港等國家或地區(qū)設(shè)置司法輔助團(tuán)隊(duì)讓法官脫離繁雜行政事務(wù)的做法，改革傳統(tǒng)的以業(yè)務(wù)庭為單元的審判組織體系，組建了59個(gè)審判團(tuán)隊(duì)，從而形成以主審法官或?qū)徟虚L為核心、團(tuán)隊(duì)協(xié)助開展工作的新型審判工作機(jī)制。③同②。改革后，原有的業(yè)務(wù)庭室建制取消，與之相應(yīng)的正副庭長行政層級(jí)亦革除，而原先由正副庭長行使的審核簽發(fā)權(quán)及行政事務(wù)管理權(quán)則回歸主審法官或?qū)徟虚L，實(shí)現(xiàn)了層級(jí)的扁平化管理。（見圖二）

圖二

3.不設(shè)業(yè)務(wù)庭室類型

該類型典型代表為深圳前海法院。在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置上，該院通過精簡高效的司法行政組織及“1+2+1”的審判團(tuán)隊(duì)模式，根治司法權(quán)運(yùn)行中的行政化色彩，僅由審判團(tuán)隊(duì)及司法政務(wù)處、審判事務(wù)處構(gòu)成。其中，司法政務(wù)處主要負(fù)責(zé)黨務(wù)監(jiān)察、行政事務(wù)、司法警務(wù)等工作；審判事務(wù)處負(fù)責(zé)訴訟服務(wù)、審判管理、司法輔助事務(wù)等工作。④戴曉曉：《前海法院將給我們帶來哪些改變》，載《南方日?qǐng)?bào)》2015年1月29日。（見圖三）

圖三

珠海橫琴法院亦取消業(yè)務(wù)庭室設(shè)置，僅由審判管理辦公室、司法政務(wù)辦公室、人事監(jiān)察辦公室、執(zhí)行局、司法警察大隊(duì)“三辦一局一隊(duì)”構(gòu)成，“法官會(huì)議”成為法院的神經(jīng)中樞。⑤向松陽：《珠海探索司法體制改革》，載《南方日?qǐng)?bào)》2013年12月31日。

（二）四家法院階段性的改革效果

相較而言，以廣州知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院為典型的綜合辦公室類型主要突出司法行政職權(quán)的整合，以深圳福田法院為典型的審判團(tuán)隊(duì)類型主要突出審判職權(quán)的整合，以深圳前海、珠海橫琴法院為典型的不設(shè)業(yè)務(wù)庭室類型則較為全面、綜合地對(duì)法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了改革。三種類型均對(duì)建立精簡高效、職權(quán)明晰的法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)管理體系作出了積極的基層探索，在一些制度層面實(shí)現(xiàn)了初步設(shè)想，這體現(xiàn)在：其一，憑借行政層級(jí)的縮減、管理職權(quán)的重新配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的取消或合并等舉措使法院由金字塔層級(jí)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向扁平化管理，法院管理體系更加科學(xué)合理，審判質(zhì)效明顯提升；其二，更加凸顯出審判職權(quán)在法院的核心位置，并進(jìn)一步劃清審判權(quán)及司法行政權(quán)的界限，有助于推進(jìn)司法權(quán)力運(yùn)行制度的完善；其三，不設(shè)業(yè)務(wù)庭室，僅通過組建審判團(tuán)隊(duì)等模式使審判長或主審法官直接在院長、主管副院長或法官會(huì)議、審委會(huì)的監(jiān)督指導(dǎo)下展開工作，有效阻隔了層層匯報(bào)、審核簽發(fā)等行政因素的干擾或介入；其四，充分挖掘了內(nèi)部潛力，把內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革作為司法責(zé)任制改革的重要配套措施，堅(jiān)持內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置重點(diǎn)向?qū)徟胁块T傾斜、司法資源重點(diǎn)向?qū)徟胁块T配置，形成職責(zé)清晰、分析明確、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、協(xié)調(diào)配合的組織結(jié)構(gòu)。⑥及慶玲：《全區(qū)基層法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)工作座談會(huì)要求堅(jiān)持扁平化管理和專業(yè)化建設(shè)相結(jié)合》，載《內(nèi)蒙古日?qǐng)?bào)》2016年11月16日。

（三）四家法院改革中存在的多重阻力及主要問題

應(yīng)當(dāng)看到，目前廣東法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革方面還有諸多困難。其一，根深蒂固的行政化因子通過固有的制度利益在法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)中不斷強(qiáng)化和承繼，僅靠單打獨(dú)斗的嘗試突破現(xiàn)存的剛性制度屏障確實(shí)難以實(shí)現(xiàn)，因而廣東乃至全國各層法院針對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)重構(gòu)的創(chuàng)舉著實(shí)不易多見，試點(diǎn)改革的內(nèi)生動(dòng)力存蓄不足。分析廣東法院情況發(fā)現(xiàn)，在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革先行先試的法院，大部分為黨的十八大后新設(shè)置的法院，其成立過程即嚴(yán)格遵循中央頂層設(shè)計(jì)對(duì)組織管理體系進(jìn)行大刀闊斧改革，沒有歷史包袱牽制，亦不需要突破現(xiàn)有權(quán)力體系多重阻礙和掣肘。此外，由于對(duì)法院傳統(tǒng)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)作顛覆性、根本性改革，定然面臨領(lǐng)導(dǎo)層級(jí)調(diào)整及部分人員去向問題，導(dǎo)致部分法院顧慮重重、舉步維艱，因而難以齊頭并進(jìn)、全面鋪開。其二，《人民法院組織法》系法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)立的主要法律依循，但該法關(guān)涉派出法庭及審判庭設(shè)置等規(guī)定卻較為原則，缺乏靈活性。且這些規(guī)定在急速發(fā)展的今天日益凸現(xiàn)出其局限性，但即便如此，因慮及法律剛性拘束，大部分法院在規(guī)避現(xiàn)行法律限制的改革方面依然顯得謹(jǐn)小慎微。其三，法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革是一項(xiàng)系統(tǒng)性、綜合性的創(chuàng)新改革，既關(guān)涉法院內(nèi)方方面面工作，亦關(guān)涉到與各級(jí)法院的業(yè)務(wù)銜接問題。不過，源于當(dāng)前試點(diǎn)法院大部分為“孤軍奮進(jìn)”，其所在系統(tǒng)中的上下級(jí)法院并未對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行同步改革，因而其改革后與對(duì)應(yīng)層級(jí)法院的業(yè)務(wù)銜接必然會(huì)呈現(xiàn)傳達(dá)難、落實(shí)難的狀況。

另外，綜合分析上述四家法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革設(shè)計(jì)，可從中端倪出部分問題。一為內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職權(quán)細(xì)化及重構(gòu)缺乏明確依據(jù)。盡管各院的改革舉措均以高效、扁平化管理為準(zhǔn)則，但在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)立依據(jù)及組織結(jié)構(gòu)安排上，基本為單兵突進(jìn)、因院制宜，未有明晰統(tǒng)一的指導(dǎo)準(zhǔn)則及設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。二為以審判為中心的地位并未真正建立。這即便在細(xì)分內(nèi)部職權(quán)的上述四家典型法院，司法行政權(quán)與審判權(quán)依然屬于平行運(yùn)轉(zhuǎn)的權(quán)力，審判權(quán)評(píng)價(jià)、制約或監(jiān)督司法行政權(quán)的制度尚未完全建立，因而未能彰顯出司法行政權(quán)來源并為審判權(quán)服務(wù)的特性。三為法官的審判地位尚未充分隆高。從權(quán)力屬性看，審判權(quán)為法院的固有權(quán)力，司法行政權(quán)系法律賦予的職權(quán)，因而行使審判權(quán)的法官應(yīng)處于法院中心位置，法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)立亦應(yīng)以法官為重心，圍繞法官履職用權(quán)服務(wù)于法官。不過，上述四家典型法院中僅有珠海橫琴法院對(duì)法官自我管理、自我改革進(jìn)行有益探索，并凸顯“法官會(huì)議”的中樞地位，而其余法院對(duì)此尚未涉足，甚至未能激發(fā)法官對(duì)法院審判事務(wù)自主決策的熱情。

二、價(jià)值回歸：圍繞審判職權(quán)重構(gòu)法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)

從歷史沿革來看，我國法院組織管理模式脫胎于行政體制，這不論是組織結(jié)構(gòu)的復(fù)制、法官層級(jí)管理的行政化，還是法院人財(cái)物保障方面的地方依賴，乃至審判借用行政式的幕后運(yùn)籌與場(chǎng)外指揮方法，⑦龍宗智、袁堅(jiān)：《深化改革背景下對(duì)司法行政化的遏制》，載《法學(xué)研究》2014年第1期。均與行政組織管理模式有著密切關(guān)系。而這一關(guān)系，使法院各項(xiàng)工作蒙上了厚重的行政職權(quán)色調(diào)，讓社會(huì)公眾誤將法院視作行政機(jī)關(guān)一部分。誠然，在相似的組織結(jié)構(gòu)及同質(zhì)化的管理模式下，法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置及職權(quán)劃分必定模仿參照行政組織管理體系進(jìn)行搭建和運(yùn)作，在垂直線上呈現(xiàn)出科層化運(yùn)作的特點(diǎn)，形成了一套下從上命、權(quán)力遞增的自書記員、法官至副庭長、庭長、專職審委、副院長、院長的金字塔型行政管理層級(jí)。（見圖四）其中，院長全面負(fù)責(zé)法院的人事、行政和審判工作；副院長協(xié)助院長分管部分的人事、行政和審判工作；庭長作為主持審判業(yè)務(wù)庭工作的中層干部，副庭長協(xié)助庭長處理庭務(wù)；案件裁判往往由各業(yè)務(wù)庭的審判團(tuán)隊(duì)獨(dú)自完成，審判團(tuán)隊(duì)一般由審判輔助人員與審判人員組成，且由審判團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人協(xié)調(diào)處理團(tuán)隊(duì)內(nèi)部的日常事務(wù)。⑧成都市中級(jí)人民法院課題組：《回歸審判獨(dú)立的理性界址：現(xiàn)行法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)運(yùn)行的問題與思考——以C市兩級(jí)法院為樣本》，載《中國應(yīng)用法學(xué)》2017年第6期。而在水平條線上，卻為綜合事務(wù)與審判事務(wù)并行存在。如在審判層面，分別設(shè)置了刑事、民事、行政、審監(jiān)、執(zhí)行等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)來行使不同的審判職能；在綜合審判方面，有研究室、審管辦、司法警察、訴訟服務(wù)中心、技術(shù)中心五大部門；在行政事務(wù)上，存在辦公室、政治處、宣傳處、行政科、監(jiān)察室等。這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置，既是法院對(duì)同期社會(huì)需要的積極回應(yīng)，呈現(xiàn)出時(shí)代性和歷史性特點(diǎn)，且在很大程度上有助于確保黨的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，有助于法院人事管理、行政事務(wù)的開展，有助于消化過濾疑難復(fù)雜案件和統(tǒng)一裁判尺度。

圖四

但行政層級(jí)組織結(jié)構(gòu)有幾方面突出問題：一為干預(yù)或介入審判。在以往案件審核層級(jí)中，主審法官往往位于審判權(quán)力最底端，未親歷案件庭審的院庭長可借助聽取匯報(bào)案情、審核或簽發(fā)裁判文書，甚至是當(dāng)面或電話明示案件利害關(guān)系等方式，直接或間接干預(yù)、介入獨(dú)任法官或合議庭正常審判活動(dòng)。此外，普通法官在績效考核、層級(jí)晉升、審判資源需求等上亦受到其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的牽制，很難避免關(guān)聯(lián)部門施加影響，做到依法獨(dú)立審判；二為擠占拮據(jù)的司法資源。繁冗的司法行政化工作衍生出名目眾多的后勤行政系統(tǒng)，導(dǎo)致一部分法官長期遠(yuǎn)離審判業(yè)務(wù)，屈居于政工、紀(jì)檢、宣傳、機(jī)關(guān)服務(wù)中心等非審判部門。再者，因部分院庭長忙于會(huì)務(wù)、庭室管理等行政性事務(wù)，未能分擔(dān)具體案件承辦，致使人案分配欠缺均衡，加劇了“勞者多勞”的重?fù)?dān)。但更為關(guān)鍵的是，院庭長擠占較多時(shí)間置身于不合時(shí)宜的事務(wù)雜務(wù)和根深蒂固的行政化藩籬中，在帶頭辦理新類型案件、重大疑難復(fù)雜案件方面，未能充分發(fā)揮其示范引領(lǐng)作用，也難以凸顯其審判經(jīng)驗(yàn)豐富、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的標(biāo)識(shí)；三為制約審判效率。擴(kuò)張性是行政權(quán)的自然秉性，而脫胎于行政體系的法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)亦遺留著擴(kuò)張膨脹的內(nèi)生動(dòng)因，機(jī)構(gòu)疊床架屋、人員忙閑不均等問題十分顯著，導(dǎo)致職權(quán)分散難以協(xié)調(diào)、管理疊加責(zé)任不清。且建立在由主管院長負(fù)總責(zé)，層層監(jiān)管、級(jí)級(jí)擔(dān)責(zé)的層級(jí)管理模式下，法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)界限清晰，各部門自掃門前雪，團(tuán)隊(duì)意識(shí)模糊，管理效能低下，定然對(duì)提升審判質(zhì)效形成約束。此外，由于錯(cuò)綜復(fù)雜的行政管理事務(wù)，各地法院盡管均設(shè)置了大而全的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，但依然難以含括全部的管理職能，且部分管理事務(wù)并非完全屬于單一部門，它可能需要多部門的協(xié)助，由此便易于產(chǎn)生管理的交叉地帶或真空地帶，致使工作上出現(xiàn)推諉扯皮。特別是在司法行政部門與審判綜合部門之間，職能交叉化、定位同質(zhì)化的弊病表現(xiàn)的極為突出。⑨張靜、易凌波：《司法改革背景下基層法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的整合與重構(gòu)——基于S省C市法院“大部制”改革的實(shí)證分析》，載《法律適用》2018年第5期。

鑒于上述因素的客觀存在，去司法行政化，讓法院回歸審判中心工作，一直是我國審判組織管理體制改革的重心。肇始于上世紀(jì)90年代的歷次法院改革綱要，當(dāng)中最為核心的要素即強(qiáng)調(diào)依審判權(quán)自身運(yùn)行規(guī)律重構(gòu)司法權(quán)，且借助對(duì)與之相關(guān)的配套制度改革，促使法院組織管理體系漸進(jìn)褪去行政化因子，重新建構(gòu)起與行政機(jī)關(guān)有差別、相互獨(dú)立的審判管理模式。而自黨的十八大以來，中央新一輪深化司法體制改革的目標(biāo)、舉措更加明朗，作出了推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革、完善司法管理體制和司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制等新的頂層設(shè)計(jì)。⑩詳見最高人民法院《人民法院第四個(gè)五年改革綱要（2014-2018）》相關(guān)規(guī)定。在這一系列改革舉措中，針對(duì)法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)重構(gòu)問題，既嚴(yán)格遵循著司法運(yùn)行規(guī)律，又兼顧實(shí)踐中諸多不盡人意的現(xiàn)實(shí)，既立足于全局性視野，又進(jìn)行細(xì)致入微的技術(shù)性考察和全面周詳?shù)目尚行苑治觯掠诖蚱片F(xiàn)有框架，圍繞司法獨(dú)立的要求，[11]章武生、吳澤勇：《司法獨(dú)立與法院組織機(jī)構(gòu)的調(diào)整（上）》，載《中國法學(xué)》2000年第2期。明確以科學(xué)、高效、精簡、扁平化為標(biāo)準(zhǔn)，以員額法官為中心，以服務(wù)審判工作為重心，按照司法責(zé)任制改革要點(diǎn)穩(wěn)步推進(jìn)法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革。可以說，司法去行政化是回歸審判中心工作的必然要求，回歸審判中心工作是司法去行政化的最終歸宿。同樣，在全面推進(jìn)依法治國和深化司法改革背景下，法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職權(quán)分配亦應(yīng)亦步同趨，圍繞服務(wù)審判中心工作進(jìn)行重新細(xì)化、整合和配置，逐漸消除司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制中根深蒂固的行政化頑疾，隆高以審判為中心的地位，優(yōu)化法院職權(quán)配置及組織重構(gòu)。

三、權(quán)力劃分：法院職權(quán)的三元性界定

從本質(zhì)上看，職能細(xì)化和權(quán)力區(qū)分系內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)模式的決定性因素。而法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的價(jià)值在于為審判權(quán)的高效運(yùn)轉(zhuǎn)、公正行使提供強(qiáng)有力的組織保障，以彰顯審判中心地位，因而，法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革應(yīng)當(dāng)建立在法院職權(quán)優(yōu)化及高效運(yùn)轉(zhuǎn)基礎(chǔ)上，其側(cè)重點(diǎn)或者說“牛鼻子”在于法院職權(quán)的整合及配置。筆者認(rèn)為，法院職權(quán)由三部分構(gòu)成，基于這一特性的職權(quán)劃分及平衡系法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)重構(gòu)的根本前提。

（一）法院職權(quán)簡單分立的問題

在以往，法院往往將自身職權(quán)劃分為審判權(quán)和司法行政權(quán)兩部分，[12]陳涉云：《法院人員分類管理改革研究》，法律出版社2014年版，第2頁。理論界通常也視法院職權(quán)由司法行政權(quán)和審判權(quán)構(gòu)成，[13]梁平：《社會(huì)轉(zhuǎn)型期憲政與法院內(nèi)部機(jī)構(gòu)改革》，載《第三屆河北法治論壇論文集》。而新一輪司法體制改革亦將界分司法行政權(quán)和審判權(quán)當(dāng)作法院運(yùn)行及管理機(jī)制改革的基本路徑。

但不容忽視的是，司法行政權(quán)和審判權(quán)的簡單分離會(huì)出現(xiàn)一些問題：第一，審判權(quán)具有裁決屬性，其定義較為具體及確定，僅包括法院依法獨(dú)立行使的審理權(quán)及判決權(quán)。不過，由于法院的權(quán)力體系較為復(fù)雜，若簡單將審理權(quán)和判決權(quán)以外的其他職權(quán)全部納入司法行政權(quán)范圍，容易使司法行政權(quán)內(nèi)涵獲得不斷膨脹。誠然，當(dāng)前的司法行政職權(quán)有管理人的權(quán)限，比如法官的業(yè)績考評(píng)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、職務(wù)晉升等；也有管理財(cái)物的權(quán)限，比如安保工作、案卷圖書管理、后勤服務(wù)等；還有管理與審判關(guān)聯(lián)事務(wù)的權(quán)限，比如立案、保全、執(zhí)行等，以及審判流程管理、案件態(tài)勢(shì)分析、質(zhì)效評(píng)估等，涵括的職權(quán)范圍異常龐雜。第二，因司法行政職權(quán)的內(nèi)涵除包括人財(cái)物的管理權(quán)限外，還有管理與審判關(guān)聯(lián)事項(xiàng)的權(quán)限，易使司法行政權(quán)直接介入審判事務(wù)，并對(duì)審判權(quán)行使產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，這才是審理權(quán)及判決權(quán)呈現(xiàn)出行政色彩的根本因素。

（二）界分審判輔助權(quán)的必要性

鑒于以往的法院職權(quán)簡單分立模式可能影響到審判權(quán)的獨(dú)立行使，因而極有必要嚴(yán)格界定單純的司法行政職權(quán)和審判權(quán)的界限，重構(gòu)法院職權(quán)體系。

在域外，即便一些國家在法院管理模式上采用了行政層級(jí)方式，但他們對(duì)法院職權(quán)的界定依然采納了二元?jiǎng)澐址?，迥異的是其司法行政職?quán)的涵射范圍與我國存在較大差別。如法英德等國，按照法院審判屬性實(shí)行嚴(yán)格的職權(quán)配置標(biāo)準(zhǔn)，將法院人財(cái)物的管理權(quán)限劃出法院，由具有行政性質(zhì)的司法部承擔(dān)，但與審判密切關(guān)聯(lián)的輔助性職權(quán)則仍屬于法院統(tǒng)管范圍，由法官秘書或助理行使。[14]梁三利、郭明：《法院管理模式比較考察》，載《長江師范學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第1期?？梢哉f，域外國家在法院職權(quán)分離中，司法行政權(quán)外延并未獲得無限擴(kuò)張，它始終止步于與審判關(guān)聯(lián)事務(wù)的邊界。

通過對(duì)法院權(quán)力的取得方式、屬性特點(diǎn)及行使模式的分析，并借鑒國外司法實(shí)踐及結(jié)合當(dāng)前司法人員分類改革的基本方向，筆者認(rèn)為，極有必要對(duì)當(dāng)前過于龐大的司法行政權(quán)進(jìn)行細(xì)分，使與審判關(guān)聯(lián)的事務(wù)性工作解構(gòu)出來，讓司法行政職權(quán)回歸單純的司法行政工作范圍。對(duì)于解構(gòu)出來的部分事務(wù)性工作，由于其并不當(dāng)然具有裁判權(quán)特性，但又與裁判權(quán)行使密切關(guān)聯(lián)，且其又兼具權(quán)力獨(dú)有的特性，故其性質(zhì)應(yīng)介乎于審判權(quán)與司法行政權(quán)間，屬于一項(xiàng)新的職權(quán)類別，也即審判輔助權(quán)?？梢哉f，重新界定審判輔助權(quán)，有利于明晰審判權(quán)與司法行政權(quán)的管理權(quán)限范圍，明確對(duì)應(yīng)的責(zé)任，并在它們間構(gòu)建起緩沖地帶，以免司法行政權(quán)任意膨脹，干預(yù)審判活動(dòng)。

（三）法院職權(quán)細(xì)分的應(yīng)然類別

將審判輔助權(quán)從以往的司法行政權(quán)解構(gòu)出來，法院職權(quán)的應(yīng)然類型便得到完整呈現(xiàn)，可劃分為三項(xiàng)屬性不同的類別：

審判權(quán)為重心。該權(quán)系法院根據(jù)庭審查明的法律事實(shí)正確用法、公正裁判的職權(quán)，系國家政權(quán)體系中不可或缺的職權(quán)，亦為法院所獨(dú)享的職權(quán)。該權(quán)為我國憲法與相關(guān)法律所確認(rèn)或授予，其用權(quán)主體僅為專師審判事務(wù)的組織，即獨(dú)任庭、合議庭及審委會(huì)，職權(quán)屬性為獨(dú)立性與判斷性。具言之，該權(quán)涵蓋了對(duì)法院管轄區(qū)域內(nèi)的民行刑等案件的裁判權(quán)。

審判輔助權(quán)為協(xié)助。該權(quán)來源于訴訟法的明確規(guī)定，系與審判事務(wù)密切關(guān)聯(lián)的外延性職權(quán)，系輔助審判權(quán)有序運(yùn)轉(zhuǎn)的當(dāng)然職權(quán)。從特性看，該權(quán)為審判事務(wù)的程序性職權(quán)，在司法改革后，該權(quán)履職主體只能為司法輔助人員，主要特性為程序性及協(xié)助性。具言之，該權(quán)涵蓋了訴訟服務(wù)、案件執(zhí)行、書記員工作、委托評(píng)估與拍賣等審判事務(wù)性工作，以及強(qiáng)制執(zhí)行、押解犯人等。

司法行政權(quán)為保障。該權(quán)不介入審判程序性具體事務(wù)操作，主要作用系為審判權(quán)和審判輔助權(quán)高效運(yùn)行提供保障。該權(quán)系法律及相關(guān)行政法規(guī)所確定，在司法改革后，該權(quán)履職主體只能是法院行政人員，附屬性與行政層級(jí)性系其主要特性。具言之，該權(quán)涵蓋了宣傳調(diào)研、人事紀(jì)律、設(shè)施建設(shè)、財(cái)會(huì)管理、后勤服務(wù)、安全保衛(wèi)等。

上述三種職權(quán)既緊密相連、互相牽制，又明晰了自身的獨(dú)特性及職權(quán)界限，它們縱向的層級(jí)、關(guān)聯(lián)及橫向的牽制、配合關(guān)系共同建構(gòu)起一套法院獨(dú)有的、交互式的職權(quán)運(yùn)行體系。

四、出路探尋：法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之重構(gòu)

法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職權(quán)有序運(yùn)轉(zhuǎn)，須以職權(quán)三元性界定為邏輯起點(diǎn)，劃分為司法行政部門、審判輔助部門與審判部門三種類型，并根據(jù)各職權(quán)特性及運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)律，依照權(quán)責(zé)職對(duì)應(yīng)統(tǒng)一的準(zhǔn)則進(jìn)行重構(gòu)。

（一）效率原則：司法行政部門的重構(gòu)

司法行政部門的主要作用在于為法院有序運(yùn)行及案件獨(dú)立辦理提供服務(wù)保障，確使審判權(quán)的地位得以彰顯，其側(cè)重點(diǎn)為組織效率，因而必須以優(yōu)化配置法院資源角度對(duì)該部門組織管理方式進(jìn)行設(shè)置。

在管理方式上，行政層級(jí)結(jié)構(gòu)使法院工作效率在技術(shù)管理層面實(shí)現(xiàn)最大化，也即在形式上實(shí)現(xiàn)了對(duì)人的職權(quán)的最理想配置。所以，與司法行政職權(quán)特性相對(duì)應(yīng)，法院內(nèi)設(shè)行政部門應(yīng)實(shí)行科層制，建立“首長”負(fù)責(zé)制，建構(gòu)起一套上傳下達(dá)、實(shí)施層層管理、領(lǐng)導(dǎo)和職員從屬與被從屬的管理結(jié)構(gòu)。

在組織設(shè)計(jì)上，域外國家有兩種類型：一為內(nèi)設(shè)型，以美日韓等國為主，這些國家的審判機(jī)關(guān)在內(nèi)部實(shí)施職權(quán)分離方式，也即通過設(shè)置行政辦公室等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)來承擔(dān)法院的司法行政性工作；[15]黃偉東：《美國的法院管理》，載《山東審判》2011年第6期。二為外設(shè)型，主要典型為英國，該國法院職權(quán)采用內(nèi)外分離方式，也即法院的司法行政職權(quán)交由獨(dú)立的政府部門擔(dān)負(fù)。[16]梁三利、郭明：《法院管理模式比較——基于英國、法國、德國的考察》，載《長江師范學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第1期。相較而言，從法院組織法等有關(guān)法律制度看，我國事實(shí)上推行的模式[17]劉偉超：《論我國法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的整合與重構(gòu)》，載《尊重司法規(guī)律與刑事法律適用研究》，人民法院出版社2016年版，第95頁。是由法院自主承擔(dān)司法行政工作，同樣，當(dāng)前各級(jí)法院對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新摸索亦實(shí)行了這一方式。在沒有確實(shí)充分的事實(shí)或理論依據(jù)證實(shí)外設(shè)型方式更便利于司法行政職權(quán)高效運(yùn)轉(zhuǎn)和有力協(xié)調(diào)法院其他職權(quán)的前提下，刻意轉(zhuǎn)變沿襲已久的組織結(jié)構(gòu)顯然缺乏必要性。而此次變革的關(guān)注重心在于按照高效精簡的要求重新整合、配置法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中的類行政性事務(wù)，并根據(jù)扁平化原則壓縮司法行政科層，以求提升保障與協(xié)助審判權(quán)運(yùn)行的效率和效益。在具體的組織設(shè)計(jì)方面，其一，可設(shè)置司法行政事務(wù)辦公室作為統(tǒng)籌司法行政職權(quán)的部門，由主任負(fù)總責(zé)。其二，按照職權(quán)屬性及要求對(duì)以往的司法行政崗位進(jìn)行精簡整合。部門精簡必須由各個(gè)法院根據(jù)審級(jí)、院情全面衡量，因院制宜，無需過于強(qiáng)調(diào)“一刀切”模式。如研究室定位，基層法院可納入司法行政部門，而中高級(jí)法院則定位為綜合審判部門，保持獨(dú)立設(shè)置編制，專職審判指導(dǎo)及理論研析等工作。為防止內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革后形成“大部門”制的弊病，在司法行政事務(wù)辦公室內(nèi)部小組上，不宜按照傳統(tǒng)的職權(quán)設(shè)置眾多繁雜的小組，建議將當(dāng)前的人事處、紀(jì)檢組、辦公室、宣傳科等職能落實(shí)到人，設(shè)置人事專員、紀(jì)檢專員、文秘專員及宣傳專員數(shù)名；參照政府部門統(tǒng)一向同級(jí)服務(wù)中心報(bào)賬的做法，撤并法院財(cái)務(wù)辦公室，設(shè)置報(bào)賬專員，由其直接對(duì)接省財(cái)政廳服務(wù)中心；按照市場(chǎng)優(yōu)化配置規(guī)則，將信息服務(wù)、物業(yè)管理、保衛(wèi)等職能外包（購買社會(huì)服務(wù)），由社會(huì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行市場(chǎng)化管理?？梢哉f，撤并后的司法行政職權(quán)更加合理科學(xué)，有助于建立起自上而下、權(quán)責(zé)清晰、職權(quán)優(yōu)化的司法行政管理體系，從而為審判權(quán)的行使提供有力保障。

（二）規(guī)范視角：審判輔助部門的重構(gòu)

法院審判輔助部門雖然缺乏裁判權(quán)，但因與審判事務(wù)密切關(guān)聯(lián)，并具有處分關(guān)涉兩造當(dāng)事人的程序性權(quán)責(zé)，因而在組織管理模式設(shè)計(jì)上應(yīng)充分考量保障職權(quán)運(yùn)行的規(guī)范化及程序化兩項(xiàng)主要因素。

就管理方式而言，可將訴訟服務(wù)、保全執(zhí)行等相關(guān)的司法輔助職權(quán)進(jìn)行重新整合、優(yōu)化配置并制定權(quán)力清單，在界定職權(quán)范圍的前提下采用各負(fù)其責(zé)、分工協(xié)調(diào)制度。輔助部門內(nèi)的崗位設(shè)計(jì)必須防止疊床結(jié)構(gòu)、越位缺位、遺留空角，并應(yīng)完善各項(xiàng)規(guī)章制度及職權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，通過制度管人管事，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部管理權(quán)責(zé)一致，建構(gòu)起制度化、高效化、有序化的司法輔助體系，為服務(wù)審判權(quán)提供有力支撐。

在具體組織設(shè)計(jì)上，其一，可設(shè)置審判輔助辦公室作為統(tǒng)籌審判輔助職權(quán)的部門，由主任負(fù)總責(zé)；其二，按照立審執(zhí)嚴(yán)格分離的規(guī)定，將訴訟服務(wù)中心（或立案庭）及執(zhí)行局均歸進(jìn)審判輔助辦公室，但應(yīng)保持其職權(quán)獨(dú)立性，分別設(shè)置訴訟服務(wù)中心及執(zhí)行小組；其三，在維護(hù)審判秩序、押解犯人、協(xié)助執(zhí)行、送達(dá)法律文書等事務(wù)中，司法警察行使的職權(quán)屬于審判輔助性工作，因而應(yīng)將司法警察的全部職權(quán)歸進(jìn)審判輔助辦公室，設(shè)立獨(dú)立的法警小組；其四，按照機(jī)構(gòu)扁平壓縮、職權(quán)高效精簡的要求重新梳理、重構(gòu)劃分其余的審判輔助職權(quán)，并撤并優(yōu)化與之相應(yīng)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。可整合審判管理辦公室、辦公室司法拍賣小組、委托評(píng)估鑒定小組、文印校對(duì)小組等部門職權(quán)，重新建立新的審判管理辦公室，作為擔(dān)負(fù)除卻立案、執(zhí)行、法警職能的綜合審判服務(wù)部門。[18]譚世貴等：《法院管理模式研究》，法律出版社2010年版，第291頁。

（三）平行模式：審判部門的重構(gòu)

法院審判部門屬于平權(quán)的獨(dú)立組織，這包括審委會(huì)、合議庭和獨(dú)任庭（獨(dú)任審判員）等審判組織，它們的組織結(jié)構(gòu)均顯示出平權(quán)特性，并有著獨(dú)享的地位。所以，關(guān)涉審判部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)上，應(yīng)著重化解選定適合審判權(quán)平權(quán)特性的最優(yōu)管理方式及確定彰顯獨(dú)立審判的最優(yōu)組織設(shè)計(jì)模式兩個(gè)難題。

就管理方式而言，因法官系審判組織的核心人員及主要事務(wù)履行者，全面考量審判部門平權(quán)屬性及服務(wù)法官為重心的改革目的，審判權(quán)的最優(yōu)行使方式系由全體法官自主管理、自主決策，因而審判事務(wù)應(yīng)由法官集體“一錘定音”?？山梃b人大及其常委會(huì)的組織管理方式設(shè)置法官會(huì)議，由其替代審判組織作為法院事務(wù)的決策管理部門，其成員一般經(jīng)法官集體推選的代表構(gòu)成，其中院長為常任成員；但法官會(huì)議并非常年召開，因此未能對(duì)審判工作做到面面俱到，在其閉會(huì)時(shí)，通常由院長接受委托行使部分審判事務(wù)決策權(quán)及緊急事項(xiàng)處理權(quán)；不過，重大審判工作的決策管理權(quán)、司法行政及輔助部門年度總結(jié)計(jì)劃的批準(zhǔn)權(quán)、法院年度計(jì)劃執(zhí)行報(bào)告的審核權(quán)等均應(yīng)由法官會(huì)議集體決定?？梢哉f，通過法官會(huì)議行使法院決策權(quán)的管理方式既與審判運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)律相符，也為現(xiàn)實(shí)所印證。如珠海橫琴法院業(yè)已實(shí)行的由全體法官構(gòu)成的法官會(huì)議集體決定法官合理工作量、審判團(tuán)隊(duì)設(shè)置等重大審判工作的做法，為該制度的普及提供了新鮮的基層探索。

就組織設(shè)計(jì)而言，現(xiàn)有的改革樣本中既有著傳統(tǒng)審判庭的組織方式，亦有著不設(shè)置業(yè)務(wù)庭的方式。從法律淵源看，即便法院組織法明確了業(yè)務(wù)庭設(shè)立的規(guī)定，但因業(yè)務(wù)庭并不是名義上的案件承擔(dān)主體，因而業(yè)務(wù)庭建制并不屬于審判部門，而應(yīng)納入司法行政組織范圍，其實(shí)質(zhì)上是介乎于院長和審判部門間的行政科層，亦是審判權(quán)被司法行政權(quán)干預(yù)介入的主要表現(xiàn)方式。[19]張衛(wèi)：《論我國法院體制的非行政化》，載《法商研究》2014年第3期。所以，珠海橫琴、深圳前海法院不設(shè)置業(yè)務(wù)庭的實(shí)踐樣本，確立了真實(shí)的審判組織也即獨(dú)任庭（獨(dú)任審判員）、合議庭及審委會(huì)的獨(dú)立價(jià)值，呼應(yīng)了審判運(yùn)行規(guī)律的邏輯要求及此次司法體制改革以服務(wù)審判為重心的價(jià)值定位，彰顯了審判組織的制度走向。然而，我們也必須清楚認(rèn)識(shí)到，深圳前海及珠海橫琴法院均為新設(shè)立的法院，其體量較小、成立時(shí)短、案件量較少，相對(duì)于體量大、案件數(shù)多的其他法院，由相應(yīng)的業(yè)務(wù)庭集中審理類型化案件，確實(shí)有助于推進(jìn)訴訟程序有序高效運(yùn)行，對(duì)破解當(dāng)前部分法院突出的人案矛盾在某種程度上具有現(xiàn)實(shí)意義。因而，對(duì)這些法院來說，不宜操之過急，可結(jié)合法院實(shí)情蹄疾步穩(wěn)地進(jìn)行局部的漸進(jìn)性變革，這方面可參考深圳福田法院改造業(yè)務(wù)庭為審判團(tuán)隊(duì)的探索，暫時(shí)保持業(yè)務(wù)庭的設(shè)置，但其相應(yīng)的行政職權(quán)應(yīng)取消，待機(jī)會(huì)成熟后再對(duì)審判組織進(jìn)行大刀闊斧的更為全面綜合的去司法行政化改革。

（四）整合方向：部門間職權(quán)的協(xié)調(diào)和牽制

法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的三種類型劃分標(biāo)準(zhǔn)主要由法院權(quán)力三元屬性決定。其中，司法行政部門主要擔(dān)負(fù)統(tǒng)籌管理日常的司法行政性與保障性工作，審判輔助部門需嚴(yán)格遵循法定程序及時(shí)安排與協(xié)助推進(jìn)審判輔助性事務(wù)，審判部門以國家的名義依法公正裁斷糾紛。在三個(gè)部門中，審判部門處于“中樞地位”，司法行政部門及審判輔助部門須協(xié)同保障與支持審判部門有序運(yùn)轉(zhuǎn)，它們分別屬于服從性與協(xié)助性的部門。

另外，為進(jìn)一步凸顯審判部門的“中樞地位”，必須健全職權(quán)的協(xié)調(diào)與制約機(jī)制，確保司法行政部門及審判輔助部門具體事務(wù)的監(jiān)控權(quán)由審判部門掌握，這一監(jiān)控制度可借助法官會(huì)議制度的健全予以完善。具體來說，法官會(huì)議必須定期或不定期聽取司法行政部門及審判輔助部門的階段性工作報(bào)告，并當(dāng)然擁有監(jiān)督及評(píng)議它們工作的職權(quán)，并享有對(duì)它們的年度考評(píng)意見的提出權(quán)；擁有制訂年度工作計(jì)劃或決定重大管理性工作的權(quán)力，司法行政部門與審判輔助部門必須在職責(zé)權(quán)限內(nèi)堅(jiān)決落實(shí)。[20]章武生、吳澤勇：《司法獨(dú)立與法院組織機(jī)構(gòu)的調(diào)整》，載《中國法學(xué)》2013年第2期。在這一相互監(jiān)督及制約網(wǎng)絡(luò)中，三類職權(quán)可以在法院職能范圍內(nèi)以審判為中心，“眾星拱月”，使各類權(quán)力實(shí)現(xiàn)科學(xué)分工協(xié)調(diào)與高效運(yùn)行。重構(gòu)后的法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)如下圖：

圖五

結(jié)語

法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革是當(dāng)前司法體制改革中必須面對(duì)的“硬骨頭”，也是階段性改革必須涉過的“險(xiǎn)灘”。要穩(wěn)步推進(jìn)司法改革頂層設(shè)計(jì)如期實(shí)現(xiàn)，既需要各級(jí)法院不忘初心、砥礪前行，亦需要潛心于探析審判運(yùn)行規(guī)律。我們期望在法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)重構(gòu)的改革中，能夠以理論辨爭為起點(diǎn)，以基層探索為推進(jìn)，圍繞改革藍(lán)圖，確保法院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及職能重構(gòu)帶來服務(wù)審判價(jià)值的有效實(shí)現(xiàn)。