屈向東

世界主要法治國(guó)家均實(shí)行法官員額法定主義，即由法律直接對(duì)法官員額進(jìn)行限定或者規(guī)定其員額確定方法。對(duì)其他法治國(guó)家進(jìn)行實(shí)證分析，對(duì)于我國(guó)法官員額制建設(shè)具有重要的借鑒意義。

一、美國(guó)

美國(guó)屬于聯(lián)邦制國(guó)家，其治理體系也分為聯(lián)邦政府與州政府，美國(guó)法院也隨之劃分為聯(lián)邦法院與州法院兩大系統(tǒng)。因此，法官員額之確定也并非由聯(lián)邦層面統(tǒng)一劃定，而是聯(lián)邦司法與州司法層面分別負(fù)責(zé)各自法院體系的法官員額。聯(lián)邦三級(jí)法院，即聯(lián)邦最高法院、巡回上訴法院、地區(qū)法院的法官均由美國(guó)總統(tǒng)提名，國(guó)會(huì)批準(zhǔn)，總統(tǒng)任命；而州法院法官的任命方式則更為多元化，最常見的莫過于“密蘇里方案”，該方案最先為密蘇里州所采納適用而得名，其程序首先從一個(gè)非政治性的委員會(huì)對(duì)可能會(huì)被提名的法官候選人進(jìn)行審核，提出多名候選人，而后由行政長(zhǎng)官任命，且有一定期限的試用期。選民將會(huì)根據(jù)其試用期的工作業(yè)績(jī)而投票決定其去留。這樣就一定程度上減輕了政黨對(duì)于法官選舉的影響。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國(guó)33個(gè)州采用了“密蘇里方案”。①陳國(guó)慶、王佳：《司法制度》，江蘇人民出版社2015年版，第3頁。同時(shí)，美國(guó)法官員額也被區(qū)分為聯(lián)邦法官員額與州法官員額，并分別確定。

聯(lián)邦法官員額一直非常少，表現(xiàn)出強(qiáng)烈的精英主義特征。如自1800年到1900年的100年間，聯(lián)邦法院法官總數(shù)才從23人增長(zhǎng)到113人。自1789年聯(lián)邦政府成立截至2012年5月，僅有3294人被任命為聯(lián)邦法官，其中包括2758名地區(qū)法官，714名巡回上訴法院法官，95名巡回法庭（已廢置）法官以及112名最高法院法官。以下以十年為一間隔，對(duì)美國(guó)聯(lián)邦政府建立以來的聯(lián)邦法官員額進(jìn)行動(dòng)態(tài)分析：②數(shù)據(jù)來源：美國(guó)法院行政事務(wù)管理辦公室（Administrative Office of the United States Courts）官方網(wǎng)站，“Authorized Judgeships”，http：//www.uscourts.gov/about-federal-courts/federal-courts-public.

年份/法院③1789 1799 1809 1819 1829 1839 1849 1859 1869 1879 1889 1899 1909 1919 1929 1939 1949 1959 1969 1979 1989 1999 2009 2015 2017 6 11 19 23 25 32 34 38 44 55 72 80 87 111 146 157 215 266 308 341 467 677 769 858 880 880 880 1 6 6 7 7 7 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 4 5 8 7 3 9 10 2 9 9 1 0 4 6 6 6 6 6 7 5 5 5 5 5 5 5 5 3 3 3 3 3 3 5 5 5 5 5 7 7 28 32 32 41 54 65 68 97 132 156 167 167 167 167 12 12 12 12 13 17 18 25 27 29 35 43 47 53 59 65 89 97 136 179 210 241 337 510 563 641 663 663 663 2 3 3 5 5 4 3 5 4 4 4 4 4 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 16 16 16 16 16

③ 編號(hào)所代表的的法院：1.Supreme Court；2.Regional Courts of Appeals;3.Court of Appeals Federal Circuit;4.District Courts;5.Territ Courts;6.Supreme Court D.C.;7.Customs and Patent Appeals;8.Court of Claims;9.Court of International Trade;10.Court of Federal Claims;11.Total Judgeship's.

從1789年美國(guó)聯(lián)邦政府建立到1919年第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束，美國(guó)聯(lián)邦法官人數(shù)在一百三十年里僅從23人增長(zhǎng)到157人，幾乎一年只增加1名聯(lián)邦法官。但從1919年到2017年，近一百年里，聯(lián)邦法官?gòu)?57人增加到880人，接近每年增加7名法官。

如圖所示，1959年至1979年之間美國(guó)聯(lián)邦法官員額增加迅猛，從341人增長(zhǎng)到677人，增長(zhǎng)率為98.5%。這一時(shí)期美國(guó)民權(quán)運(yùn)動(dòng)、反越戰(zhàn)運(yùn)動(dòng)、“新左派”、學(xué)生運(yùn)動(dòng)、女權(quán)主義運(yùn)動(dòng)蓬勃發(fā)展。美國(guó)聯(lián)邦法院也開始發(fā)生變化，尤其是厄爾沃倫，這位美國(guó)司法史上最偉大的變革者，在1953年至1969年擔(dān)任聯(lián)邦最高法院首席大法官其間，在他的指導(dǎo)下，美國(guó)聯(lián)邦法院一改以往保守姿態(tài)，而是日漸積極參與擴(kuò)展維護(hù)公民權(quán)利的司法活動(dòng)中。④［美］埃里克·方納：《美國(guó)自由的故事》，王希譯，商務(wù)印書館2005年版，第420頁。在這段時(shí)間里，美國(guó)法院逐漸拋棄了以往對(duì)自身的限制，開始在社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)等方面面面發(fā)揮積極作用。甚至有人認(rèn)為，司法權(quán)的擴(kuò)張，是美國(guó)20世紀(jì)法律史最突出的特征。⑤［美］伯納德·施瓦茨：《美國(guó)法律史》，王軍譯，法律出版社2007年版，第266頁。職能的擴(kuò)張，必然伴隨著人力資源配置的需求，以此，美國(guó)聯(lián)邦法官員額擴(kuò)編較為迅猛。

相比于聯(lián)邦法官的“小而精”，美國(guó)州法院法官員額則較多一些。截至2016年初，美國(guó)州各類初審法院（Trial Courts）法官27179人，州上訴法院及州最高法院法官1369人。⑥數(shù)據(jù)來源：State Court Organization（SCO）官方網(wǎng)站。實(shí)際上，美國(guó)法官員額仍持續(xù)變動(dòng)，一方面在一些法官退休或者過世，而任命新的法官則需要相應(yīng)的法律程序，這會(huì)造成法官職位短暫空缺；另一方面，有時(shí)美國(guó)國(guó)會(huì)或州權(quán)力機(jī)關(guān)根據(jù)某一司法管轄區(qū)人口數(shù)量變遷或者司法負(fù)荷變化，而增加或者減少（這種情況非常少見）該區(qū)的聯(lián)邦法官或州法官員額。⑦有的州需要進(jìn)行選舉，如路易斯安那州。此外，各州的法官員額也并非均衡分布，而是根據(jù)本州經(jīng)濟(jì)狀況、人口密度等因素，綜合設(shè)置法官員額。以下以部分州初審法院（Trial Courts）法官員額為例：⑧數(shù)據(jù)來源：人口及地區(qū)來自美國(guó)商務(wù)部人口普查局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，該局把全國(guó)劃分為九大地區(qū)，即新英格蘭地區(qū)、中大西洋地區(qū)、東南地區(qū)、上密西西比河谷地區(qū)（五大湖區(qū)）、南方地區(qū)、中西部地區(qū)（大平原地區(qū)）、落基山區(qū)、太平洋海岸區(qū)、西南地區(qū)；人口統(tǒng)計(jì)來源該局2013年人口普查，單位為萬；法官員額部分來自State Court Organization（SCO）；各州GDP及全美排名來自美國(guó)商業(yè)部經(jīng)濟(jì)分析局對(duì)各州2015年GDP的數(shù)據(jù)更新，GDP單位為billion。此外，由于各州法院建制不一，如在阿拉巴馬Circuit、District、Municipal、Probate就有四種初審法院，但在只有艾奧瓦州只有District一種初審法院；初審法院又被分為普通管轄權(quán)的初審法院與有限管轄權(quán)的初審法院，而本文將各州所有初審法院法官人數(shù)加總后所得員額。

州名緬因州馬薩諸塞州羅德島馬里蘭州紐約州佛吉尼亞州北卡羅來納州密歇根州阿拉巴馬州阿肯色州肯塔基州路易斯安那州艾奧瓦州堪薩斯州明尼蘇達(dá)州俄克拉荷馬州內(nèi)布拉斯加科羅拉多州愛達(dá)荷州蒙大拿州懷俄明州猶他州內(nèi)華達(dá)州華盛頓州德克薩斯州新墨西哥州地區(qū)新英格蘭地區(qū)新英格蘭地區(qū)新英格蘭地區(qū)中大西洋地區(qū)中大西洋地區(qū)中大西洋地區(qū)東南地區(qū)上密西西比河谷區(qū)南方地區(qū)南方地區(qū)南方地區(qū)南方地區(qū)中西部地區(qū)中西部地區(qū)中西部地區(qū)中西部地區(qū)中西部地區(qū)落基山區(qū)落基山區(qū)落基山區(qū)落基山區(qū)落基山區(qū)落基山區(qū)太平洋沿岸區(qū)西南地區(qū)西南地區(qū)州GDP 57.3 484.9 56.1 365.4 1433.5 481.1 495.4 468.3 199.7 118 193.3 239.3 174 149.6 328.3 186 113.3 313.7 65.5 45.2 39.9 147.5 139.7 445.4 1630.1 93.3全美GDP排名43 11 44 15 3 12 10 13 27 34 28 24 30 31 17 29 35 19 42 48 49 32 33 14 2 37人口132.8 669.2 105.1 592.8 1965.1 826.0 984.8 989.5 483.3 295.9 439.5 462.5 309.0 289.3 542.0 385.0 186.8 526.8 161.2 101.5 58.2 290.0 279.0 697.1 2644.8 208.5全美人口排名41 14 43 19 3 12 10 9 23 32 26 25 30 34 21 28 37 22 39 44 51 33 35 13 2 36法官員額69 374 74 325 3110 356 523 572 633 231 261 949 337 505 280 608 131 525 134 214 128 248 179 398 4358 271

法官員額在各州分配極不平衡，法官人數(shù)較多的德克薩斯州、紐約州分別占全國(guó)各州初審法院法官人數(shù)的16%、11.4%；法官人數(shù)較少的緬因州、羅德島州分別占全國(guó)各州初審法院法官人數(shù)的0.25%、0.27%。顯然，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度與人口數(shù)量對(duì)與法官人數(shù)配置具有重大影響，地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距越明顯，人口總量越多，一般情況下，配置的法官員額就越多。如同屬西南地區(qū)的德克薩斯州與新墨西哥州，前者GDP是后者的17.4倍，人口總量是后者的12.6倍，初審法院法官員額也隨之是后者的16倍；在新英格蘭地區(qū)，馬薩諸塞州與羅德島相比，前者GDP是后者的8.6倍，人口總量是后者的6.4倍，初審法院法官員額也是后者5倍；在中大西洋地區(qū)，紐約州與馬里蘭州相比，前者GDP是后者的3.9倍，人口總量是后者的3.3倍，初審法院法官員額也是后者9.5倍。同樣，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口總量趨同的地區(qū)，其員額配置也比較接近，如同在新英格蘭地區(qū)，羅德島與緬因州GDP、人口總量相差不大，其法官員額僅相差5人。當(dāng)然，也存在例外情形，最典型的如路易斯安那州，其地處美國(guó)南方，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與人口總量均屬美國(guó)中游，卻置近千名法官，與其同屬南方，且經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與人口總量相差不多的肯塔基州，卻只有261名初審法官。

而美國(guó)聯(lián)邦最高法院的法官員額之確定則更具有政治色彩?！?789司法法》第1條規(guī)定，“美國(guó)最高法院應(yīng)包含1名首席大法官與5名大法官，法定最低人數(shù)為4人”；第2條，則將聯(lián)邦13個(gè)州，除緬因州與肯塔基州外，被劃分為3個(gè)巡回區(qū)，分別被稱為東部、中部、南部巡回區(qū)，且每個(gè)巡回區(qū)的巡回法院由聯(lián)邦最高法院的2名大法官與1名地區(qū)法院法官共同組成。但此后為了回應(yīng)部分聯(lián)邦最高法院大法官提出的巡回審判負(fù)荷過重的意見，國(guó)會(huì)將巡回法院之2名大法官降低為1名大法官，但仍保留了巡回審判制度。1801年，聯(lián)邦黨人通過《1801年司法法》，其以防止偶數(shù)員額“裁判僵局”為由，將聯(lián)邦最高法院的法官員額從6名減為5名，并且規(guī)定該員額從現(xiàn)職大法官退休或病故后方可生效，其背后的重要立法意圖在于減少即將就任的杰弗遜總統(tǒng)提名其黨人出任聯(lián)邦最高法院大法官的機(jī)會(huì)。此外，該法案將巡回法院增加為6個(gè)，并增加了16個(gè)聯(lián)邦巡回法官的職位，從而使得聯(lián)邦黨人能夠任命更多本黨人士出任聯(lián)邦司法分支，試圖制衡杰弗遜總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)的行政分支。但是，在杰佛遜總統(tǒng)執(zhí)政后很快廢除了《1801年司法法》，并重回聯(lián)邦最高法院的法官員額人數(shù)列為6人，以及巡回法院1名大法官的舊制。此后，隨著西進(jìn)運(yùn)動(dòng)的蓬勃興起，美國(guó)增設(shè)了多個(gè)巡回區(qū)，并將聯(lián)邦最高法院法官員額定為10人。1866年，安德魯·約翰遜總統(tǒng)與共和黨人所掌控的國(guó)會(huì)就內(nèi)戰(zhàn)后南方各州的重建問題矛盾重重，為了阻止安德魯·約翰遜總統(tǒng)可能任命同黨擔(dān)任大法官，國(guó)會(huì)將聯(lián)邦最高法院的大法官員額從10人減為9人，并規(guī)定若出現(xiàn)員額空缺，可進(jìn)一步降低為8人。1869年，共和黨人格蘭特將軍出任總統(tǒng)后，國(guó)會(huì)方再度修法，將聯(lián)邦最高法院的員額確定為9人。此后，該員額并未改動(dòng)，成為美國(guó)憲政中的不成文慣例。因此，美國(guó)聯(lián)邦最高法院曾在建國(guó)之初的一百年里，受到政治時(shí)政的影響很大，國(guó)會(huì)、總統(tǒng)經(jīng)常以大法官員額為工具，影響下一屆任期的政治權(quán)力格局。嗣后，雙方才逐漸克制，使9人員額成為不成文之憲法慣例。

二、加拿大

加拿大系聯(lián)邦制國(guó)家，其法院系統(tǒng)也被劃分為聯(lián)邦法院系統(tǒng)與省（地區(qū)）法院系統(tǒng)，法官的任命也有聯(lián)邦政府與省（地區(qū)）政府任命。在聯(lián)邦一級(jí)設(shè)置了加拿大聯(lián)邦司法事務(wù)辦公室（the Office of the Commissioner for Federal Judicial Affairs Canada），負(fù)責(zé)任命聯(lián)邦法官、語言訓(xùn)練⑨加拿大為雙語國(guó)家，官方語言為英語與法語。、法官薪酬、制定法院預(yù)算、國(guó)際司法合作等。同時(shí)，在最高法院內(nèi)部設(shè)置法院注冊(cè)處辦公室（Office of the Registrar of the Supreme Court of Canada）負(fù)責(zé)部分法院內(nèi)部管理事務(wù)，該辦公室設(shè)置人力資源管理、對(duì)外聯(lián)絡(luò)、財(cái)務(wù)管理等部門。各?。ǖ貐^(qū)）也有相應(yīng)類似機(jī)構(gòu)。截至2008年，加拿大共有法官2000余名，其中?。ǖ貐^(qū)）法院法官1000名左右，聯(lián)邦法院法官1072人。同年，加拿大人口共計(jì)33245773人，以此計(jì)算，約平均16623人配置1名法官。此外，聯(lián)邦法官人數(shù)相對(duì)比較穩(wěn)定，截至2017年初，聯(lián)邦法官為1131名⑩數(shù)據(jù)來源：加拿大聯(lián)邦司法事務(wù)辦公室官方網(wǎng)站。，相較于2008年，僅增加了59人，而且聯(lián)邦法官地域分布極不均衡[11]數(shù)據(jù)來源：加拿大各省人口數(shù)量、GDP均來源于加拿大統(tǒng)計(jì)局（Statistics Canada），其中各省人口數(shù)量來自2011年人口普查（最新數(shù)據(jù)）；GDP數(shù)據(jù)時(shí)間為2015年，單位為百萬加元。：

省GDP排名省人口排名員額排名3 4 6 8 9 1 4 3 5 8 9 1 4 3 6 8 9 1 1 7 1 1 7 1 1 5 1 3 1 1 3 1 1 1 1 1 0 2 5 1 2 0 2 6 1 2 0 2 7 1 3省（地區(qū)）阿爾伯塔省不列顛哥倫比亞省曼尼托巴省新不倫瑞克省紐芬蘭-拉布拉多省西北地區(qū)新斯科舍省努納武特地區(qū)安大略省愛德華王子島省魁北克省薩斯喀徹溫省育空地區(qū)加拿大省GDP 326433 249981 65862 33052 30100 4828 40225 2447 763276 6186 380972 79415 2710 1986193 N/A省人口3645257 4400057 1208268 751171 514536 41462 921727 31906 12851821 140204 7903001 1033381 33897 33476688 N/A聯(lián)邦法官員額102 122 53 37 25 4 61 4 347 8 218 50 2 1122 N/A

顯然加拿大在設(shè)置聯(lián)邦聯(lián)邦法官時(shí)，充分考慮了人口與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度這兩個(gè)宏觀因素的影響，各省人口排名、GDP排名與聯(lián)邦法官員額排名相差無幾，最為突出的安大略省與魁北克省，其人口總量與GDP分居加拿大第1、2位，其聯(lián)邦法官員額排名亦是如此。同時(shí)，安大略省人口占全國(guó)的38.4%，GDP占全國(guó)的38.3%，而聯(lián)邦法官員額亦占全國(guó)聯(lián)邦法官人數(shù)的30.9%；與安大略省相比，紐芬蘭與拉布拉多省人口只占安大略省的4%，GDP占安大略省的3.9%，其聯(lián)邦法官員額亦為安大略省的7%。

三、日本

日本是法官員額法定主義的典型例證。早在1951年3月，吉田茂首相執(zhí)政期間，日本就已頒布實(shí)施《裁判所職員定員法》（法律第53號(hào)），整部法律僅2條，其中第1條規(guī)定了裁判官員額，第2條規(guī)定了裁判所中除裁判官外其他司法輔助人員的員額，附則規(guī)定了該法實(shí)施日期以及司法輔助人員避免隨意增員，并在當(dāng)年12月6日進(jìn)行了第一次修正。該法明確核定了裁判官員額，其中高等裁判所長(zhǎng)官8人，判事1100人，判事補(bǔ)472人，簡(jiǎn)易裁判所判事728人，共計(jì)2308名裁判官，其他司法輔助人員9133人，法官比例為20.1%。從1951年至2018年的67年里，該法修訂了高達(dá)69次，幾乎每年日本國(guó)會(huì)對(duì)裁判官或司法輔助人員的員額進(jìn)行核定修改，其中昭和時(shí)期修訂38次，平成時(shí)期修訂31次[12]日本眾議院.裁判所職員定員法の一部を改正する法律［R］.東京：日本國(guó)會(huì)圖書館，2018.，最新一次修訂為2018年4月18日（法律第14號(hào)）。[13][14]日本法務(wù)省.裁判所職員定員法の一部を改正する法律案［R］.東京：日本國(guó)會(huì)圖書館，2018.以下為2006年至2018年日本國(guó)會(huì)核定批準(zhǔn)的法官員額：[15]數(shù)據(jù)來源：日本政府法務(wù)省對(duì)裁判所職員定員法修訂情況說明以及日本眾議院的修正案文本《裁判所職員定員法の一部を改正する法律》。此外，法官比例原表中并未列明，為自行計(jì)算。

裁判官高等裁判所長(zhǎng)官年份2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8判事1597 1637 1677 1717 1782 1827 1857 1889 1921 1953 1985 2035 2085判事補(bǔ)915 950 985 1020 1000 1000 1000 1000 1000 1000 1000 977 952簡(jiǎn)易裁判所判事806 806 806 806 806 806 806 806 806 806 806 806 806總計(jì)3326 3401 3476 3551 3596 3641 3671 3703 3735 3767 3799 3826 3851其他司法輔助人員22086 22086 22086 22089 22089 22089 22059 22026 20990 20954 20918 20883 20848法官比例13.1%13.3%13.5%13.8%14%14.1%14.2%14.3%15.1%15.2%15.3%15.48%15.59%

雖然近十年，日本法官員額總體呈現(xiàn)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，但其增速非常緩慢，近13年間其法官員額比例只增長(zhǎng)了2.5%，顯示其日本最高裁判所對(duì)法官員額擴(kuò)編持非常謹(jǐn)慎的態(tài)度。此外嚴(yán)格的修法程序也抑制了司法編制權(quán)的濫用，眾議院議員對(duì)于裁判所職員員額的任何擴(kuò)編都要進(jìn)行討論。即使司法輔助人員，其員額變動(dòng)也相對(duì)較小，全國(guó)范圍內(nèi)司法輔助人員員額變動(dòng)最多不超過1千人。[16]日本最高裁判所編.裁判所データブック2016［R］.東京：日本最高裁判所，2016：22.

四、韓國(guó)

韓國(guó)大法院（最高法院）除了具有最高審判權(quán)外，還具有司法行政權(quán)。韓國(guó)大法院內(nèi)設(shè)國(guó)家法院管理局（The National Court Administration），而在該局設(shè)置有行政管理辦公室（Administrative Management Office），具體負(fù)責(zé)法院的人力資源管理、設(shè)施維護(hù)、法院財(cái)務(wù)等工作。同時(shí)大法院負(fù)責(zé)擬定法院預(yù)算及編制，并報(bào)韓國(guó)國(guó)會(huì)審議批準(zhǔn)。截至2015年8月，法官員額（包括法學(xué)教授作為法官）共計(jì)2846人[17]數(shù)據(jù)來源：韓國(guó)大法院英文官方網(wǎng)站，此數(shù)據(jù)為最新顯示數(shù)據(jù)（截止2018年9月）。：

法院名稱最高法院高等法院地區(qū)法院?jiǎn)T額1 13 2 106 6 104 203 22 10 39 539 1763國(guó)家法院管理局JRTI1 1 3國(guó)家憲法法院法官首席大法官大法官資深研究法官研究法官院長(zhǎng)庭長(zhǎng)法官院長(zhǎng)高等法院庭長(zhǎng)分院院長(zhǎng)庭長(zhǎng)法官副部長(zhǎng)主席法學(xué)教授充任法官首席大法官大法官2 1 8共計(jì)2846

五、德國(guó)

德國(guó)法院實(shí)行法官員額法定主義，只有法官員額因法官退休、離世等原因出現(xiàn)空缺時(shí)，方能增補(bǔ)法官。[19]王公義：《中外司法體制比較研究》，法律出版社2013年版，第106頁。此外，司法行政機(jī)關(guān)在法院司法行政事務(wù)管理中處于重要地位。聯(lián)邦司法部負(fù)責(zé)聯(lián)邦普通法院、聯(lián)邦行政法院、聯(lián)邦財(cái)稅法院的財(cái)政預(yù)算、人事編制、法院設(shè)施建設(shè)和管理等司法行政事務(wù)（勞工法院、社會(huì)法院的司法行政事務(wù)則歸勞動(dòng)部管理）。德國(guó)聯(lián)邦司法部設(shè)置司法行政管理局，負(fù)責(zé)為司法機(jī)關(guān)確定員額、編制預(yù)算、設(shè)立內(nèi)部組織、推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理等工作。[20]曲廣娣：《德國(guó)司法行政制度的構(gòu)造和職能探析——兼談對(duì)我國(guó)司法行政制度的改革》，載《天津法學(xué)》2015年第1期。而州司法部亦對(duì)州及下級(jí)法院行使行政管理權(quán)。同時(shí)，各級(jí)法院亦參與包括法官員額在內(nèi)的本院司法行政事務(wù)。德國(guó)分配聯(lián)邦法官員額在各州并不均衡，2000年時(shí)，大州（考慮經(jīng)濟(jì)、人口等因素）最多達(dá)到22人，小州最少也必須配置1人，聯(lián)邦普通法院定員123人，如有缺額，可從該州提名的候選人中進(jìn)行選拔。[21]周道鸞：《外國(guó)法院組織及法官制度》，人民法院出版社2000年版，第78頁。根據(jù)聯(lián)邦司法局（Bundesamt für Justiz）統(tǒng)計(jì)，截至2012年底，德國(guó)共有聯(lián)邦法官459人，各州法官19922人，法官總計(jì)20381人。同年，全德人口為8052萬，平均每萬人配置2.5名法官。[22]張千帆：《如何設(shè)計(jì)司法？——法官、律師與案件數(shù)量比較研究》，載《比較法研究》2016年第1期。同時(shí)，法官數(shù)量相對(duì)比較穩(wěn)定，據(jù)1997年統(tǒng)計(jì)，彼時(shí)法官人數(shù)2.2萬人，與2012年相差不大。[23]朱孝清：《德國(guó)司法、刑事訴訟制度考察錄》，載《人民檢察》1997年第7期。

六、法國(guó)

法國(guó)法院分為司法法院和行政法院兩個(gè)獨(dú)立的法院系統(tǒng)，其中行政法院專司行政訴訟案件，而司法法院負(fù)責(zé)除行政訴訟之外的所有案件。但與德國(guó)司法行政機(jī)關(guān)相似，法國(guó)司法行政機(jī)關(guān)（司法部）負(fù)責(zé)管理全國(guó)法院的司法行政事務(wù)，如人力資源管理、司法設(shè)備設(shè)施、法院IT網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等等。[24]參見法國(guó)司法部官方網(wǎng)站。但與德國(guó)不同的一點(diǎn)，為保障司法獨(dú)立，法國(guó)司法部并未在地方設(shè)置地方司法機(jī)關(guān)，而是由其對(duì)全國(guó)法院系統(tǒng)司法行政事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一管理。而在法院系統(tǒng)內(nèi)部，法院院長(zhǎng)對(duì)于包括法官編制在內(nèi)的司法行政事務(wù)權(quán)力有限，其工作重心在于做好審判。實(shí)際上，這加劇了法國(guó)司法部的工作負(fù)荷。在法國(guó)，司法法院法官的員額由國(guó)家統(tǒng)一編制，既避免了法官人數(shù)的過度膨脹，又保障了根據(jù)審判實(shí)際予以增減。[25]周澤民：《國(guó)外法官管理制度觀察》，人民法院出版社2012年版，第32頁。國(guó)家行政法院的司法行政事務(wù)管理則更為自治。為確保行政審判的獨(dú)立性，該院負(fù)責(zé)管理8個(gè)上訴行政法院、42個(gè)行政法庭以及國(guó)家庇護(hù)權(quán)法院，以及上述法院內(nèi)的近1200名在職法官和2200名工作人員（法官比例35.2%）。每年，行政法庭作出約170000項(xiàng)判決，行政上訴法院作出約26000項(xiàng)判決，最高行政法院作出約12000項(xiàng)判決，約共計(jì)208000件，折合每個(gè)法官每年審理173件行政訴訟。[26]數(shù)據(jù)來源：法國(guó)最高行政法院中文網(wǎng)站，“審判”欄目，http：//chinese.conseil-etat.fr/node_15661。對(duì)于行政法官的人事管理，行政法庭和上訴行政法院高級(jí)委員會(huì)（CSTA）發(fā)揮輔助作用。此外，國(guó)家行政法院總秘書處下設(shè)人力資源管理部、預(yù)算和財(cái)務(wù)部、信息系統(tǒng)部、設(shè)備管理部、通訊管理部、圖書館和檔案管理部、辦公廳和行政司法培訓(xùn)中心等部門，各自負(fù)責(zé)所對(duì)應(yīng)的司法行政工作。

七、匈牙利、芬蘭、瑞典

匈牙利法院的司法行政事務(wù)過往由該國(guó)司法部負(fù)責(zé)，但為保障司法獨(dú)立，90年代中期成立了國(guó)家司法委員會(huì)后，該委員會(huì)負(fù)責(zé)法院所有的司法行政事務(wù)。匈牙利根據(jù)司法管轄區(qū)人口總量、案件數(shù)量來確定法官員額及其司法輔助人員，其法官員額固定，只有法官職位出現(xiàn)空缺時(shí)方能遞補(bǔ)任命新的法官。截至2007年統(tǒng)計(jì)，匈牙利共有約2700名法官，其中最高法院約100名法官，當(dāng)年匈牙利人口10055780[27]數(shù)據(jù)來源：世界銀行匈牙利數(shù)據(jù)，以此折算，每3724人配置1名法官。匈牙利一般州級(jí)法院配置300名法官，而最大的州級(jí)法院，布達(dá)佩斯首都法院共有702名法官，約占全國(guó)法官人數(shù)的26%。這因?yàn)?，布達(dá)佩斯不僅是全國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，而且人口眾多，據(jù)2016年統(tǒng)計(jì)，布達(dá)佩斯人口175.9萬占匈牙利總?cè)丝?79.8萬的17.95%[28]參見中國(guó)外交部官方網(wǎng)站“各國(guó)概況”欄目，“匈牙利國(guó)家概況”。；經(jīng)濟(jì)體量大，2016年，布達(dá)佩斯GMP（gross metropolitan product）約占全國(guó)GDP的39%。人口與經(jīng)濟(jì)的聚集效應(yīng)，也造就了匈牙利首都法院“巨無霸”式的法官隊(duì)伍。

芬蘭法院的司法行政事務(wù)則與法、德相近，由司法部進(jìn)行管理，司法部下設(shè)法院行政司，負(fù)責(zé)處理法院預(yù)算編制及實(shí)施、法官培訓(xùn)、人員管理、法院信息化建設(shè)等司法行政事務(wù)，以及選任法官，提請(qǐng)總統(tǒng)任命[29]林文學(xué)：《芬蘭司法制度概況及其啟示》，載《中國(guó)司法》2004年第2期。。芬蘭法院建制也與法國(guó)相似，分為普通法院系統(tǒng)與行政法院系統(tǒng)，根據(jù)2006年統(tǒng)計(jì)其全國(guó)法官員額如下[30]周澤民：《國(guó)外法官管理制度觀察》，人民法院出版社2012年版，第59頁。：

法院系統(tǒng)法院數(shù)量普通法院1 6 6行政法院法院名稱最高法院上訴法院地方法院最高行政法院地方行政法院0 1 9共計(jì)法官員額18 154 457 25 122 776

2006年，芬蘭總?cè)丝?266268人[31]數(shù)據(jù)來源：世界銀行芬蘭數(shù)據(jù)。，以此計(jì)算，平均每6786人配置1名法官，近乎是匈牙利法官員額配置人口基數(shù)的2倍。據(jù)2006統(tǒng)計(jì)，在最大的地方法院，赫爾辛基（首都地區(qū)）地方法院，配置法官78人，占全國(guó)法官總數(shù)的10.1%。同年，赫爾辛基地區(qū)人口為150萬人，以此計(jì)算，該地區(qū)平均每19230人配置1名法官，其人口基數(shù)甚高。此外，該院另有司法輔助人員（包含初任法官及實(shí)習(xí)法官）249人，法官比例為23.8%。

瑞典則與鄰國(guó)芬蘭不同，該國(guó)法院的司法行政事務(wù)則主要由國(guó)家法院管理局（The Swedish National Courts Administration）負(fù)責(zé)，其職責(zé)主要涉及法官編制、法官培訓(xùn)、法院經(jīng)費(fèi)等職責(zé)，其下設(shè)人力資源部、財(cái)政部、IT部、行政部等8個(gè)部門，擁有5500名員工。該局與瑞典法院合作決定法官員額的地區(qū)分配。[32]瑞典法院英文官網(wǎng)。一般情況下，國(guó)家法官管理局以每名法官每年審理170至180件案件為標(biāo)準(zhǔn)，確定不同地區(qū)的法官員額，比較大的如首都斯德哥爾摩地區(qū)法院有100多名法官，而最小的法院只有3名法官。但在實(shí)踐中，此種做法引發(fā)爭(zhēng)論，很多法官和學(xué)者認(rèn)為僅僅以案件數(shù)量作為唯一標(biāo)準(zhǔn)，太過于死板，而沒有考慮不同案件的實(shí)際情況。此后，國(guó)家法院管理局對(duì)確定員額辦法做了相應(yīng)的改進(jìn)，每年了解各個(gè)法院的實(shí)際司法負(fù)荷，而后進(jìn)行增加或減少法官員額。根據(jù)2006年統(tǒng)計(jì)，瑞典共有956名法官[33]周澤民：《國(guó)外法官管理制度觀》，人民法院出版社2012年版，第36頁。，而當(dāng)年瑞典人口共計(jì)9080505人，以此計(jì)算，平均每9498人設(shè)置1名法官。[34]數(shù)據(jù)來源：世界銀行瑞典數(shù)據(jù)。

結(jié)論

上述國(guó)家關(guān)于法官員額制度建設(shè)，為我國(guó)法官員額制的構(gòu)建可提供以下可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)：

第一，落實(shí)法官員額法定制度。日本、美國(guó)等國(guó)家均堅(jiān)持法官員額法定主義，日本甚至就員額問題單獨(dú)制訂了《裁判所職員定員法》。這樣的做法經(jīng)過上述這些國(guó)家的長(zhǎng)期司法實(shí)踐證明是有利于法官隊(duì)伍的專業(yè)化與職業(yè)化，因此，我國(guó)似可嘗試建立法官員額制的單獨(dú)法典，明確法官員額制的操作流程及實(shí)施細(xì)則，確?？茖W(xué)合理配置員額數(shù)量，規(guī)范調(diào)整機(jī)關(guān)、程序及幅度，保證一定時(shí)期內(nèi)法官員額的穩(wěn)定性及前瞻性，避免隨意增加或減少法官人數(shù)。

第二，審判負(fù)荷對(duì)于法官定額計(jì)算至為重要。如瑞典先期采取與我國(guó)類似的定額機(jī)制，即以結(jié)案數(shù)作為定額標(biāo)準(zhǔn)，但隨后發(fā)現(xiàn)這一標(biāo)準(zhǔn)并不科學(xué)，在追求同一性的同時(shí)，其實(shí)是忽視了不同案件造成的審判負(fù)荷，隨后根據(jù)審判負(fù)荷配置法官員額。因此，通過科學(xué)合理的核定法官工作量，不僅可以逐步實(shí)現(xiàn)依照工作負(fù)荷趨勢(shì)對(duì)法官職數(shù)進(jìn)行精確動(dòng)態(tài)調(diào)整，建立以審判為中心的法院人力資源配置機(jī)制，而且通過以案定編的方式合理確定法官員額，避免出現(xiàn)人案匹配失衡。

第三，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、人口數(shù)量、法官數(shù)量存在較強(qiáng)的正相關(guān)關(guān)系。例如，同屬美國(guó)西南地區(qū)的德克薩斯州與新墨西哥州，前者GDP是后者的17.4倍，人口總量是后者的12.6倍，初審法院法官員額也隨之是后者的16倍；在美國(guó)新英格蘭地區(qū)，馬薩諸塞州與羅德島相比，前者GDP是后者的8.6倍，人口總量是后者的6.4倍，初審法院法官員額也是后者5倍。實(shí)踐中也確實(shí)如此，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，商品交易與人員流動(dòng)就越頻繁，爭(zhēng)議就在所難免，在替代性糾紛解決機(jī)制難以消化所有糾紛的情況下，社會(huì)公眾大多會(huì)將其訴爭(zhēng)訴諸于司法途徑，從而引發(fā)訴訟數(shù)量增加現(xiàn)象。而案件數(shù)量的逐年增長(zhǎng)，一般情況下會(huì)推高法官的工作量，一旦該工作量超過現(xiàn)有法官的工作負(fù)荷極限，將會(huì)刺激產(chǎn)生增加法官人數(shù)的辦案需求。因此司法轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、人口數(shù)量、法官數(shù)量之間存在較強(qiáng)的正相關(guān)關(guān)系。