趙文艷 齊姍姍

政法機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，最早肇因于一些省市檢察院的大部制改革探索，目的是為解決部分檢察機(jī)關(guān)存在一人或兩人科室，廟多僧少、官多吏少，資源浪費(fèi)、效率低下的問題。法院雖然極少有兩、三人庭室的情況，是破除內(nèi)部管理的行政化、科層化，解決案多人少突出矛盾的現(xiàn)實(shí)需要決定了人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革也有一定的必要性。只不過，法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革不僅是簡單的機(jī)構(gòu)合并、數(shù)量精簡的問題，更多地是需要從管理學(xué)意義上探究如何對審判資源和管理資源進(jìn)行再分配，才能在符合中央要求的前提下真正使審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制更趨合理、完善。這就需要分析機(jī)構(gòu)設(shè)置的數(shù)量與人案比例的關(guān)系；機(jī)構(gòu)改革與審判團(tuán)隊(duì)專業(yè)化的關(guān)系；機(jī)構(gòu)設(shè)置目標(biāo)與機(jī)構(gòu)內(nèi)人員確定、職業(yè)分工的關(guān)系等。

一、實(shí)踐探索：各地法院機(jī)構(gòu)改革的先行模式

近年來，全國各地法院圍繞構(gòu)建科學(xué)的審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，嘗試多種機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，其中具有代表性的主要有以下幾種模式：

平臺(tái)模式。2014年作為跨行政區(qū)劃法院試點(diǎn)的北京四中院成立。經(jīng)北京市編辦批準(zhǔn)設(shè)立10個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，其中包括法官委員會(huì)和司法服務(wù)辦公室。法官委員會(huì)主要為消除傳統(tǒng)法院內(nèi)部對法官行政化管理色彩較濃的弊端，在法院內(nèi)部管理中建立起能夠突出法官主體地位、發(fā)揮法官主體作用的法官自制管理新機(jī)制。司法服務(wù)辦公室則是該院對外溝通聯(lián)絡(luò)的統(tǒng)一窗口和平臺(tái)。

不設(shè)審判庭模式。2013年，作為全國首個(gè)取消立案、民事、刑事等審判庭的法院——珠海市橫琴新區(qū)法院掛牌成立。設(shè)立訴訟服務(wù)中心作為案件的受理窗口，由專職法官負(fù)責(zé)案件全流程運(yùn)轉(zhuǎn)，確立法官會(huì)議制度，實(shí)現(xiàn)審判權(quán)力的回歸。

審判團(tuán)隊(duì)模式。2012年以來深圳市福田區(qū)法院率先探索審判團(tuán)隊(duì)改革。將要素重組與機(jī)制創(chuàng)新相結(jié)合，充分考慮權(quán)利屬性、法官員額、繁簡分流三個(gè)核心要素，考量五個(gè)因素，組建以法官為核心的審判團(tuán)隊(duì)。并在此基礎(chǔ)上明確獨(dú)任制法官或合議庭、團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人、院庭長、專業(yè)法官會(huì)議審判委員會(huì)的權(quán)責(zé)邊界和運(yùn)行流程。

大部制模式。成都中院將原有的法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)精簡合并為9個(gè)大部，虛化庭級設(shè)置。由分管副院長兼任部長，為部長配備一名專職法官助理、一名專職黨務(wù)書記，將黨務(wù)政務(wù)工作集約到部級安排部署落實(shí)。9個(gè)部下設(shè)45個(gè)審判團(tuán)隊(duì)，每個(gè)員額法官帶一個(gè)審判團(tuán)隊(duì)，員額法官等同于中層干部。

精減合并模式。2017年9月天津市完成了市以下人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，對中級法院和基層法院、專門法院分別根據(jù)不同情況設(shè)定不同的機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)。全市各級法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量由改革前的361個(gè)減至234個(gè)，精簡機(jī)構(gòu)127個(gè)，精簡比例為35.2%。

其中，橫琴、福田和成都法院的探索都涉及一個(gè)問題，就是副院長和原有庭長工作可以重疊，進(jìn)而淡化甚至取消了審判庭。但是，橫琴與福田和成都法院又有不同，橫琴法院總計(jì)5名院領(lǐng)導(dǎo)、8名專職法官、19名法官助理和書記員，設(shè)立“三辦一局一隊(duì)”（三辦一局一隊(duì)是指審判管理辦公室、人事監(jiān)察辦公室、司法政務(wù)辦公室、執(zhí)行局、司法警察大隊(duì)。），由院長、副院長分別帶領(lǐng)審判團(tuán)隊(duì)或管理相應(yīng)的審判團(tuán)隊(duì)有一定的優(yōu)勢和基礎(chǔ)，即每個(gè)院領(lǐng)導(dǎo)的管理幅度是有限的。

但是，對于本身人員規(guī)模較大的法院，采用這種模式，會(huì)存在一定風(fēng)險(xiǎn)。由副院長擔(dān)任合并后的庭長或部長之責(zé)。這就意味著副院長除帶頭辦案、對外代表法院參加各類會(huì)議、輔助院長分管相應(yīng)的審判事務(wù)和行政管理事務(wù)之外，還要負(fù)責(zé)目前由庭長履行的庭內(nèi)審判態(tài)勢分析、審判進(jìn)度督促、庭內(nèi)所有人員的思想動(dòng)態(tài)、法定審判監(jiān)督事項(xiàng)的簽批、組織庭內(nèi)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)、開展庭內(nèi)黨建活動(dòng)等。如此大量的工作即便憑借一腔熱情和極強(qiáng)的責(zé)任心在短期內(nèi)能夠完成，也很難要求這些副院長日復(fù)一日、年復(fù)一年的作為日常工作完成到位。

院領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé)中大多都是有法律嚴(yán)格規(guī)定或授權(quán)、并且需要對外協(xié)調(diào)、代表法院的工作。那么，為保證案件質(zhì)量效率，就必須要把兼任的庭長或部長的部分職責(zé)通過授權(quán)方式分給審判團(tuán)隊(duì)的負(fù)責(zé)人。這就很容易出現(xiàn)審判團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人變相取代了庭長或副庭長的位置、履行更多的管理職能，因此精簡機(jī)構(gòu)的探索就容易出現(xiàn)要么疊床架屋、要么機(jī)構(gòu)變相的增加而非減少，而因機(jī)構(gòu)增加出現(xiàn)的摩擦、溝通、協(xié)調(diào)成本也將隨之增加。

二、規(guī)律探尋：人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的管理學(xué)基礎(chǔ)

（一）內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)立的必要性與職能異化

內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)是指獨(dú)立機(jī)構(gòu)的內(nèi)部組織，通常來說，不能以自己的名義對外行使職權(quán)，而是以從屬機(jī)構(gòu)的名義行使其職權(quán)。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不具有獨(dú)立的法人地位，但其設(shè)立本身為了最大限度調(diào)度機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員的工作能力，以保證獨(dú)立機(jī)構(gòu)職責(zé)的有效行使：

一是經(jīng)過國家權(quán)力機(jī)關(guān)任命的獨(dú)立機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人有限，而承擔(dān)的職責(zé)、管理的事務(wù)、管理的人員卻在不斷增加。任何領(lǐng)導(dǎo)人員因其經(jīng)歷知識經(jīng)濟(jì)等條件的限制，能夠有效的領(lǐng)導(dǎo)下及人數(shù)是有限度的。超過一定限度就不能做到具體有效的領(lǐng)導(dǎo)。①參見何盛明：《財(cái)經(jīng)大辭典》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1990年版，第645頁。

二是某一專項(xiàng)機(jī)構(gòu)有專人專司其職，才能保證工作的連續(xù)性和一致性。比如，設(shè)立研究室以使各項(xiàng)決策有的放矢；設(shè)立民事審判庭以統(tǒng)一民事審判方面的思維邏輯、證據(jù)規(guī)則、保證類案裁量尺度基本統(tǒng)一。

三是通過內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的相互制約，確保獨(dú)立機(jī)構(gòu)能夠公正廉潔的行使法律賦予的權(quán)力。比如，2000年8月8日，最高人民法院副院長祝銘山發(fā)布《最高人民法院機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革方案》，其中重點(diǎn)之一就是在機(jī)構(gòu)設(shè)置上實(shí)現(xiàn)了立案與審判、審判與執(zhí)行、審判與審監(jiān)的“三個(gè)分立”。在人民法院分設(shè)立案、審判、執(zhí)行，就是為了改變以往的自立、自審、自執(zhí)、自監(jiān)的狀況，使立審執(zhí)各部門之間互相制約、互相監(jiān)督，確保司法公正。

但是，一方面，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的專業(yè)分工越來越細(xì)；另一方面，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與法院人員職級、職數(shù)掛鉤的緊密關(guān)系，與其他行政機(jī)關(guān)相比基層法檢機(jī)關(guān)職級偏低、職數(shù)偏少，一些法院、檢察院將增加內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)作為增加領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、激勵(lì)干警的重要方式，導(dǎo)致內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)存在日益增多的現(xiàn)實(shí)。比如，有的法院由一個(gè)民事審判庭增加到六個(gè)民事審判庭；為了加強(qiáng)審判管理，從研究室獨(dú)立分出審判管理辦公室等。對于法院而言，機(jī)構(gòu)增多直接帶來的影響有兩個(gè)方面：一是各法院內(nèi)部真正辦案的法官人數(shù)相對減少，案多人少矛盾隨著機(jī)構(gòu)的增加不僅沒有解決反而日益突出；二是管理層從優(yōu)選撥體現(xiàn)不夠，部分論資排輩、到齡提拔的管理層工作創(chuàng)新不夠、績效不高影響司法的整體質(zhì)量。

就企業(yè)而言，管理層的素質(zhì)與績效是企業(yè)唯一擁有的有效優(yōu)勢，②參見［美］彼得·德魯克：《管理的實(shí)踐》，機(jī)械工業(yè)出版社2009年版，第2頁。決定著企業(yè)產(chǎn)品的質(zhì)量和企業(yè)能否長存。如果我們把案件比作司法機(jī)關(guān)生產(chǎn)的產(chǎn)品，那么內(nèi)設(shè)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人也就是一個(gè)法院中層領(lǐng)導(dǎo)干部的素質(zhì)與績效決定著司法這一行業(yè)能否高效產(chǎn)出高質(zhì)產(chǎn)品、能否在競爭激烈的各種政府機(jī)關(guān)、行業(yè)組織中取得社會(huì)公信力。因此，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革不是不分情況的取消內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，而是有著促進(jìn)優(yōu)質(zhì)審判資源回歸審判一線、促進(jìn)解決案多人少矛盾、提高司法質(zhì)效的直接動(dòng)力，是優(yōu)化法院內(nèi)部資源整合的重要措施。

（二）內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的價(jià)值目標(biāo)

2014年，最高人民法院發(fā)布《人民法院第四個(gè)五年改革綱要（2014-2018）》明確指出推動(dòng)人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，按照科學(xué)、精簡、高效的工作要求，推進(jìn)扁平化管理，逐步建立以服務(wù)審判工作為重心的法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置模式。隨后，最高人民法院在《省以下人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)方案》中提出人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的第一條原則為“精簡效能原則”。同時(shí)，從管理學(xué)角度看，精簡效能原則被認(rèn)為是組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則之一。精簡和效能相結(jié)合原則主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是設(shè)計(jì)科學(xué)的管理幅度；二是加強(qiáng)專業(yè)化分工與協(xié)作；三是科學(xué)設(shè)置定員標(biāo)準(zhǔn)。精簡效能既然作為人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革應(yīng)當(dāng)遵循的首要原則，那么組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)也應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)考量這三個(gè)方面。

在多種代表性的機(jī)構(gòu)模式中，“平臺(tái)”模式、“不設(shè)審判庭”模式和“審判團(tuán)隊(duì)”模式，都是在摒棄傳統(tǒng)管理模式的前提下，通過削減管理層級，整合業(yè)務(wù)相似、職能交叉的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)部門等內(nèi)容展開，進(jìn)而創(chuàng)建扁平化管理模式。③葉愛英、張奇：《偏離與回歸：審判中心視角下法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革路徑研究——以訴訟時(shí)間軸與內(nèi)部權(quán)力的四元?jiǎng)澐譃榛A(chǔ)》，載《中國應(yīng)用法學(xué)》2017年第6期。實(shí)際上，做減法容易，減掉一個(gè)或幾個(gè)部門、合并原有的幾個(gè)部門并不難，難的是合并、精簡到何種程度，或者說多大的機(jī)構(gòu)規(guī)?；蛘吖芾矸炔拍軌?qū)崿F(xiàn)改革預(yù)期的精簡、統(tǒng)一、高效的目標(biāo)，以及合并、精簡之后的職能部門如何保證有效運(yùn)行。

（三）改革中內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的管理幅度

1.法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)管理幅度的概念

所謂管理幅度，是指一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)或者管理者所直接領(lǐng)導(dǎo)或者管理的人員數(shù)目。人數(shù)存在上限，超過某個(gè)限度，管理效率就會(huì)降低。④張靜、易凌波：《司法改革背景下基層法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的整合與重構(gòu)》，載《法律適用》2018年第5期。按照傳統(tǒng)管理學(xué)理論，法國管理咨詢專家格蘭丘納斯認(rèn)為管理幅度“至多五人，最好是四人”，這條規(guī)則容許例外情形，即在組織的基層從事例行工作時(shí)，工人相對獨(dú)立于其他的人工作，他們同其他人很少或者沒有接觸，可以有一個(gè)較大的管理幅度。可是，在較上層，當(dāng)職責(zé)較重而又常常互相重疊時(shí)，管理幅度應(yīng)該窄一些。

由于受到知識水平、管理能力、經(jīng)驗(yàn)多寡的限制，一位領(lǐng)導(dǎo)或者管理者所能管理的人員數(shù)目是有限的，人員過多時(shí)，需要考慮增加管理的層級。⑤參見孫榮、樓字生、陳瑞龍：《行政管理學(xué)概論》，同濟(jì)大學(xué)出版社1988年版，第75頁。人民法院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置在管理學(xué)上對應(yīng)的是組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的概念，而任何一種組織結(jié)構(gòu)模式——直線式、職能式、矩陣式或者復(fù)合式，無論哪一種都是依據(jù)組織運(yùn)作特點(diǎn)和內(nèi)在規(guī)律來設(shè)計(jì)的，都離不開對管理幅度的考量，法院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置也不例外。因此，有學(xué)者提出“法官員額/管理幅度=審判庭數(shù)量”，⑥唐旭超：《規(guī)范與重構(gòu)：基層法院民事審判庭設(shè)置的實(shí)證研究》，載《法律適用》2017年第5期。在員額數(shù)量確定的基礎(chǔ)上，要明確庭長管理的審判機(jī)構(gòu)數(shù)量，從而得出有效的審判庭數(shù)目。

2.改革中管理幅度的轉(zhuǎn)變

管理幅度的轉(zhuǎn)變與扁平化組織結(jié)構(gòu)息息相關(guān)。現(xiàn)代管理學(xué)理論認(rèn)為，知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代組織架構(gòu)將面臨新的挑戰(zhàn)，管理層次眾多的層級結(jié)構(gòu)缺少應(yīng)對外部環(huán)境變化的快速反應(yīng)能力，而扁平化組織機(jī)構(gòu)模式能夠有效解決層次結(jié)構(gòu)存在的問題。順應(yīng)市場化管理的發(fā)展趨勢，扁平化模式應(yīng)運(yùn)而生，逐漸成為大部制改革的基礎(chǔ)理論之一。⑦安子明：《行政托管實(shí)證研究》，載《行政法學(xué)研究》2011年2期。扁平化管理模式的主要突出優(yōu)勢在于，能夠在信息技術(shù)的幫助下，增加管理幅度，較少管理層級；又因溝通環(huán)節(jié)減少，提高信息溝通的效率和速度；同時(shí)使下級執(zhí)行人員有較大的自主權(quán)，強(qiáng)調(diào)自我管理。⑧參見陳振明：《公共管理學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社2005年版，第50頁。正是基于對管理學(xué)理論變化的認(rèn)識和借鑒，人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)方案中也提出“審判庭實(shí)行扁平化管理”的概念，各地法院也由此作出積極的探索。

不過，扁平化管理既有一定的配套要求，也有不可忽視的缺陷。對于法院的法官而言，雖然在帶領(lǐng)審判團(tuán)隊(duì)方面有更多地自主權(quán)，但是個(gè)人精力被釋放的權(quán)利和更多的義務(wù)所消耗，極易缺少對某一領(lǐng)域的持續(xù)關(guān)注度，導(dǎo)致核心競爭力缺乏，專業(yè)性法官養(yǎng)成受到?jīng)_擊；得不到有效的指導(dǎo)，中層管理減少，每個(gè)管理者負(fù)責(zé)的人員數(shù)量增多，勢必會(huì)相應(yīng)消減對每一個(gè)人員的關(guān)注度，中層干部在我國政治語境下履行“一崗雙責(zé)”將面臨極大挑戰(zhàn)。并且，由于管理幅度過大，分權(quán)過多，如果團(tuán)隊(duì)素質(zhì)欠缺或團(tuán)隊(duì)人員變動(dòng)，反而引起管理無措或管理混亂。而缺少管理層次，很多審判之外的工作無法自行協(xié)調(diào)，容易陷入“就案辦案”“機(jī)械辦案”“裁量各異”的窠臼，立足審判職能、服務(wù)保障大局功能的發(fā)揮也面臨挑戰(zhàn)。對此，一方面人民法院招錄人員歷來以法律專業(yè)、通過司法考試資格者為主，鮮少有專門的管理型人才招錄，各法院內(nèi)部綜合性管理人才的發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)需要時(shí)間；即便有，作為中層管理人員恐會(huì)在應(yīng)對審判團(tuán)隊(duì)辦案之外的各類問題上疲于奔命，同時(shí)掣肘院庭長辦案的示范帶頭作用。

3.最佳管理幅度的確定

從理論上講，信息傳播技術(shù)的改變所帶來的扁平化管理雖然可以使管理幅度增加，但并不意味著管理幅度可以無限制增加。從實(shí)踐中看，在管理內(nèi)容并不減少的現(xiàn)實(shí)下，既要減少管理層級、又要加強(qiáng)管理控制，就必須要考慮合理確定最佳的管理幅度，以應(yīng)對管理難度的增加和管理方式的轉(zhuǎn)變，真正提高管理效率、實(shí)現(xiàn)科學(xué)管理。管理幅度往往是不確定的，存在一定靈活度，與組織機(jī)構(gòu)規(guī)模情況息息相關(guān)。但是，不意味著管理幅度無法掌控。對于一個(gè)具體的機(jī)構(gòu)，理清影響管理幅度的主要因素，就意味著，能夠確定最佳管理幅度。⑨周憬：《管理幅度探析》，載《寶雞文理學(xué)院學(xué)報(bào)》2000年第3期。

三、現(xiàn)實(shí)解析：改革實(shí)踐中人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)管理幅度之重塑

（一）改革實(shí)踐中管理幅度的標(biāo)準(zhǔn)值

中央文件根據(jù)基層法院的不同編制數(shù)分別確定了法院的最大機(jī)構(gòu)數(shù)量，⑩參見中央辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)法官檢察官正規(guī)化專業(yè)化職業(yè)化建設(shè)全面落實(shí)司法責(zé)任制的意見》。也就是有了一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)管理幅度的平均值。即編制數(shù)在50人以下的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)平均管理幅度是10人，編制數(shù)在51人以上100人以下的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)平均管理幅度是6.3—12.5人，編制數(shù)在101人以上200人以下的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)平均管理幅度是10.1—20人。編制數(shù)在200人以上的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)平均管理幅度更多。這里不包含每個(gè)法院的聘用制法官助理和聘用制書記員的人數(shù)。以T市法院為例，2017年為全市法院配備總計(jì)1200名聘用制書記員，以每個(gè)基層法院平均配備40個(gè)計(jì)算，那么，不同編制數(shù)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)平均管理幅度分別要增加到18人、11.4-17.5人、14.1-24人，是傳統(tǒng)管理學(xué)理論中最大管理幅度的2-5倍。我們暫且將其稱之為管理幅度的標(biāo)準(zhǔn)值。按照這一要求改革完畢后，法院的組織結(jié)構(gòu)整體上確實(shí)呈現(xiàn)出扁平化發(fā)展趨勢。但是，從已基本完成這一改革目標(biāo)的T市實(shí)踐看，問題也是突出的：

一是管理幅度畸多畸少、管理風(fēng)險(xiǎn)明顯增加。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革后，基本上杜絕了1人或2人庭室的情況，但是政工、監(jiān)察等部門仍然存在2-3人的情況，審判業(yè)務(wù)部門甚至存在十幾個(gè)人甚至四十幾人的情況。面對人民群眾日益增長的司法需求，業(yè)務(wù)部門管理者短時(shí)間內(nèi)難免不堪重負(fù)。另外，同樣是中層管理負(fù)責(zé)人，部門規(guī)模差距較大，各有苦水，相互溝通協(xié)調(diào)成本增加。

二是管理方式簡單化、專業(yè)化審判受到忽視。為減輕管理者責(zé)任，一些法院采取全隨機(jī)分案方式和簡單化的績效考核方式，比如民事審判庭法官隨機(jī)分配所有民事案由的案件，根據(jù)辦理案件數(shù)量、案件平均審理期限、案件上訴率、發(fā)改率等核心指標(biāo)計(jì)算法官的辦案績效。雖然表面上公平而且管理者操作簡單，但是卻與社會(huì)專業(yè)化分工日益細(xì)化的趨勢背道而馳。不能說法院內(nèi)部不存在全能法官，但如果希望所有的法官或者大多數(shù)都是全能法官顯然并不現(xiàn)實(shí)。

三是管理質(zhì)量不高、統(tǒng)一裁判尺度受到影響。員額制改革后，盡管法官在數(shù)量上縮減到三分之一左右的比例，但管理幅度的增加，管理學(xué)意義上法官的數(shù)量反而有增無減，缺少內(nèi)部統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的監(jiān)督管理機(jī)制，不同獨(dú)任法官、合議庭或者審判團(tuán)隊(duì)對類似案件可能做出不同判決，增加了二審改判率。[11]參見最高人民法院司法改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室：《最高人民法院關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》（讀本），人民法院出版社2015年版，第85-86頁。

客觀來看，每個(gè)法院不可能按照中央文件給出的標(biāo)準(zhǔn)值以絕對平均的方式來確定每一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的管理幅度。況且，精簡數(shù)量后的機(jī)構(gòu)運(yùn)行問題已經(jīng)初顯。因此，我們有必要在可能范疇內(nèi)考慮主要影響因素來調(diào)整每一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)達(dá)到最佳管理幅度，以有效解決這些問題。

（二）確定最佳管理幅度的主要影響因素

管理幅度并非無法把握，最關(guān)鍵的是要找到影響管理幅度的因素。綜合管理幅度各項(xiàng)學(xué)說，確定合理管理幅度的主要考量因素有：[12]周才堂：《管理幅度設(shè)計(jì)》，載《經(jīng)營管理者》2000年第6期。

第一，管理者的經(jīng)驗(yàn)和知識水平。管理人員和被管理人員知識層次較高，自身素質(zhì)較高，工作能力較強(qiáng)，可以相應(yīng)擴(kuò)大管理幅度。法院近二十年來招錄人員以法學(xué)專業(yè)、通過司法考試的應(yīng)屆畢業(yè)生為主。這些人員在法院成長為管理者大多因?yàn)槭菍徟袠I(yè)務(wù)精英，在內(nèi)行管理內(nèi)行方面有著絕對優(yōu)勢，但是在管理本身方面缺乏專業(yè)培訓(xùn)，往往靠自身天賦和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。這就對法院的高層管理者識人、用人，特別是在確定改革后內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人方面提出較高要求。業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、綜合表達(dá)能力強(qiáng)、推進(jìn)落實(shí)能力強(qiáng)三者兼具的人才擔(dān)任管理者，管理幅度可相應(yīng)大些。

第二，工作任務(wù)的復(fù)雜程度。工作性質(zhì)越復(fù)雜，涉及面越廣，需要協(xié)調(diào)的內(nèi)容越多，其管理的幅度就越??；工作的同一性越高，且規(guī)范穩(wěn)定，就可以采用程序性的方法解決，管理的幅度就可以大些。對于法院而言，這意味著專業(yè)化審判程度越高，則管理者工作性質(zhì)越容易規(guī)范、相對穩(wěn)定，管理幅度可以大一些。綜合部門的管理幅度要小一些。

第三，被管理對象的能力。被管理者素質(zhì)越高、能力越強(qiáng)、接受的訓(xùn)練越好，管理者完成管理工作，占用的精力越少。法官的工作能力強(qiáng)，訓(xùn)練有素，在工作中能夠獨(dú)立的處理所遇到的困難和問題，就會(huì)減少管理者對其管理、指導(dǎo)、監(jiān)督的時(shí)間，管理幅度可大些，否則就要小一些。即便是前文所述政工部門、后勤部門，如果工作人員素質(zhì)高、能力強(qiáng)，則可以相應(yīng)擴(kuò)大管理幅度。

第四，計(jì)劃制定的完善程度。有良好的計(jì)劃和完整的任務(wù)，主管人員不需要花太多精力去指導(dǎo)和糾正偏差，則管理幅度可以稍大一些。業(yè)務(wù)部門的工作任務(wù)主要是公平公正高效地審理案件，目標(biāo)和內(nèi)容非常清楚，需要指導(dǎo)和糾正的是對焦點(diǎn)問題的裁量尺度、疑難案件審判方法和庭審技巧。綜合部門工作目標(biāo)相對抽象，且工作內(nèi)容常有變化，比如政工部門是要加強(qiáng)法院政治工作、為干警提供薪資保障和成長空間，但是諸如組織法官等級按期晉升和擇優(yōu)選升工作、解決司法改革后與地方人社部門溝通不暢需要主管人員與工作人員進(jìn)行個(gè)別化的設(shè)計(jì)、個(gè)性化的溝通，管理內(nèi)容的不確定性和工作方法的難于表達(dá)，需要占用管理人員較多精力。

第五，信息溝通渠道。信息流通的速度和效率會(huì)影響管理的效率，信息化水平高時(shí)，信息傳遞速率高，管理幅度可以隨之增加。目前，很多法院都引進(jìn)網(wǎng)上辦案系統(tǒng)和即時(shí)通訊系統(tǒng)。如果立足于網(wǎng)上辦案系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)案件監(jiān)管預(yù)警、提示、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析自動(dòng)生成等功能，則對于審判部門而言，審限跟蹤、態(tài)勢分析、問題捕捉將更為精準(zhǔn)及時(shí)，不再需要通過集中開會(huì)、逐個(gè)詢問、每個(gè)案件查詢等傳統(tǒng)方式進(jìn)行，將更加有助于管理幅度的相應(yīng)擴(kuò)大。

第六，組織內(nèi)的制度健全與否，職權(quán)劃分是否合理，職責(zé)權(quán)力是否統(tǒng)一。如果組織內(nèi)的制度運(yùn)行機(jī)制較為健全，職責(zé)權(quán)限劃分明確，職責(zé)權(quán)力相統(tǒng)一，管理者的指揮控制才能自由靈活，管理幅度就可以稍大一些。

第七，管理環(huán)境的穩(wěn)定性。管理環(huán)境穩(wěn)定，組織與環(huán)境之間的適應(yīng)性工作就相對簡單，新問題比較少，大多數(shù)問題可以程序化解決，可以擴(kuò)大管理幅度；當(dāng)新問題頻出時(shí)，管理者需要更多的精力解決新問題，可以減小管理幅度。同樣，法院的審判部門的管理環(huán)境相對穩(wěn)定，而綜合部門變化相對較多。比如，后勤部門的日常工作不僅包括日常設(shè)備采購、干警用餐保障、工資發(fā)放、出差報(bào)銷等，還要根據(jù)本院現(xiàn)實(shí)籌劃年度預(yù)算工作、根據(jù)最新的信息技術(shù)加強(qiáng)網(wǎng)上辦案系統(tǒng)應(yīng)用軟件的設(shè)計(jì)，要解決司法改革后一些合理的經(jīng)費(fèi)預(yù)算省級財(cái)政不予批復(fù)的問題等。

第八，助手的配備情況。配備助手的場合，可由助手與被管理者進(jìn)行信息的溝通和反饋，可以減少管理者的工作量，相應(yīng)擴(kuò)大管理幅度。人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革后，中層正職的數(shù)量受到削減，但是相應(yīng)的應(yīng)當(dāng)配足配強(qiáng)部門副職，以便保證工作質(zhì)量和效率。

（三）影響法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)管理幅度的變量權(quán)重

通過上述主要變量分析，可以看出法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)管理幅度的確定方向。具體到每一個(gè)法院，筆者試圖運(yùn)用管理幅度變量測定法，[13]20世紀(jì)70年代，美國Lockhead公司對管理中依據(jù)的變量管理寬度的關(guān)系進(jìn)行研究，他們驗(yàn)證了若干決定管理寬度的重要變量。區(qū)分審判部門和綜合部門設(shè)計(jì)出一個(gè)簡單直觀的權(quán)重測算方式，以使法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)定更加科學(xué)、在符合審判規(guī)律的同時(shí)符合管理規(guī)律，從而真正促進(jìn)職能優(yōu)化、提升機(jī)構(gòu)效能。

1.審判業(yè)務(wù)部門

首先，要確定基準(zhǔn)核心任務(wù)量。以一個(gè)基層法院為例，梳理前三年的案件數(shù)量、主要案件類型以及主要案件類型的平均審理時(shí)間。根據(jù)民事、刑事、行政、執(zhí)行以及立案、審監(jiān)等審判庭的個(gè)數(shù)，確定每個(gè)庭的基準(zhǔn)任務(wù)量。然后對每個(gè)庭的基準(zhǔn)任務(wù)量進(jìn)行細(xì)化分類，確定出若干專業(yè)化審判團(tuán)隊(duì)。其次，對改革前的中層正職和中層副職根據(jù)專業(yè)特長、業(yè)務(wù)能力、綜合表達(dá)能力、推進(jìn)落實(shí)能力、信息化應(yīng)用能力進(jìn)行打標(biāo)、定值。再次，對非中層的一般法官、法官助理、書記員根據(jù)專業(yè)特長、責(zé)任心、溝通能力、信息化應(yīng)用能力進(jìn)行打標(biāo)、定值。最后，以專業(yè)類型作為基礎(chǔ)性配比要素，實(shí)行三級配比，使各審判部門的總數(shù)值基本一致，從而達(dá)到工作任務(wù)、管理幅度、工作質(zhì)量、效率基本匹配、總體均衡。

以T市H區(qū)基層法院為例：

表一 影響法院審判業(yè)務(wù)部門管理幅度的變量權(quán)重

管理幅度的影響變量影響管理幅度變量的級別與權(quán)重1 2 3 4 5信息化手段的運(yùn)用情況建設(shè)和適用度均高1建設(shè)度高，適用度一般2建設(shè)度適用度均一般3建設(shè)度一般，適用度低4建設(shè)度、適用度均低5

修正總數(shù)值時(shí)，系數(shù)一般取0-1之間的小數(shù)。主管人員配備助手的數(shù)量和助手工作內(nèi)容會(huì)影響修正系數(shù)。比如，對于一個(gè)業(yè)務(wù)庭，內(nèi)勤充當(dāng)了庭長助理的角色，有1位行政內(nèi)勤時(shí)，庭長的系數(shù)為0.9，有1位行政內(nèi)勤和1位黨建助理時(shí)，庭長的系數(shù)為0.8。

根據(jù)量表標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判定，并計(jì)算分值，得出法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的管理幅度的標(biāo)準(zhǔn)值。

表二 標(biāo)準(zhǔn)管理幅度參考值

機(jī)構(gòu)改革前，H區(qū)法院業(yè)務(wù)庭有民事審判庭（3個(gè)）、刑事審判庭、審監(jiān)庭、立案庭、執(zhí)行庭和派出法庭。機(jī)構(gòu)改革后，審監(jiān)庭并入立案庭，繁簡分流規(guī)則確立后，立案庭的速裁團(tuán)隊(duì)審理本院近60%民事案件。改革后的管理幅度實(shí)際情況，以及按照影響法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)管理幅度的變量權(quán)重重新測定各業(yè)務(wù)庭的管理幅度，情況如下：

表三 H區(qū)法院業(yè)務(wù)部門管理幅度測算

可以看出，除刑事審判庭外，其他審判業(yè)務(wù)庭的管理幅度都超出參考管理幅度，其中立案庭和執(zhí)行庭的實(shí)際人員配備超過了參考管理幅度最大值的近兩倍。這無疑對這兩個(gè)庭的中層管理者提出很大挑戰(zhàn)，也會(huì)對這兩方面工作的成效產(chǎn)生影響。但是，如果我們將法官作為被管理對象，將“一審一書/一審一助一書”作為管理幅度的基本單元，基本上各個(gè)業(yè)務(wù)庭的管理幅度均在參考值內(nèi)，刑庭略低于管理幅度的下限，派出法庭處于管理幅度的上限。這說明，如果要在現(xiàn)有的部門和中層配備的基礎(chǔ)上保障機(jī)構(gòu)合理運(yùn)行，不可避免的增加了潛在的管理層級，即法官在審判團(tuán)隊(duì)內(nèi)對法官助理和書記員的管理。這就要求在日常工作和績效考核中賦予法官對團(tuán)隊(duì)成員的一般管理權(quán)，否則，極易出現(xiàn)管理混亂、質(zhì)效下滑。當(dāng)然，還有一個(gè)方法可以解決目前管理幅度過大的問題，就是將書記員的工作采用全院集約化處理，即將書記員從業(yè)務(wù)庭的管理中脫離出來，通過審判管理部門與外包公司對接，將這部分的工作和人員統(tǒng)一歸由外包公司管理。此時(shí)，除了刑庭略低于管理幅度下限、執(zhí)行庭略高于管理幅度上限外，其他業(yè)務(wù)庭的管理幅度基本上與參考管理幅度相符。

2.綜合部門

首先，參考T市法院政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化文件，[14]參見《天津法院政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)劃綱要（2017-2018）》（津高法發(fā)〔2017〕4號）。將每個(gè)法院的綜合部門工作分為組織人事、黨務(wù)、宣傳、行政管理、財(cái)務(wù)、警務(wù)保障、信息化建設(shè)、紀(jì)檢監(jiān)察等九大類共計(jì)47項(xiàng)。根據(jù)預(yù)設(shè)的綜合部門個(gè)數(shù)進(jìn)行工作匯總分類。其次，將改革前中層正職、副職根據(jù)專業(yè)特長、綜合表達(dá)能力、協(xié)調(diào)能力、推進(jìn)落實(shí)能力等進(jìn)行打標(biāo)、定值。再次，將不愿從事法官、法官助理和書記員的一般干警根據(jù)專業(yè)特長、協(xié)調(diào)溝通、信息化應(yīng)用等進(jìn)行打標(biāo)定值。最后，以專業(yè)類型作為基礎(chǔ)性配比要素，實(shí)行三級配比，達(dá)到工作任務(wù)、管理幅度、工作質(zhì)量、效率的總體均衡。

表四 影響法院綜合部門管理幅度的變量權(quán)重

影響管理幅度變量的級別與權(quán)重管理幅度的影響變量1 2 3 4 5同別人聯(lián)系極協(xié)調(diào)工作量 少2指導(dǎo)與指揮的工作量工作人員素質(zhì)黨的領(lǐng)導(dǎo)的需要信息化手段的運(yùn)用情況工作量非常小2整體素質(zhì)極高3客觀需求極小1建設(shè)和適用度均高1關(guān)系僅限于確定的項(xiàng)目4工作量較小4整體素質(zhì)較高6客觀需求小2建設(shè)度高，適用度一般2易于控制的適當(dāng)關(guān)系6工作量一般6整體素質(zhì)一般9客觀需求一般3建設(shè)度適用度均一般3相當(dāng)緊密的關(guān)系8工作量較大8個(gè)別素質(zhì)較差12客觀需求大4建設(shè)度一般，適用度低4緊密廣泛而又不重復(fù)的關(guān)系10工作量非常大10整體素質(zhì)不高15客觀需求較大5建設(shè)度、適用度均低5

同樣以T市H區(qū)法院為例：

表五 H區(qū)法院綜合部門管理幅度測算

可以看出，H區(qū)法院的綜合部門整體上均在參考管理幅度的范圍內(nèi)，不需要作出過多的調(diào)整。

內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革與人民法院審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制完善息息相關(guān)。追尋機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備的管理學(xué)規(guī)律是真正實(shí)現(xiàn)該項(xiàng)改革目標(biāo)的前提和基礎(chǔ)。運(yùn)用好管理幅度的權(quán)重測算是機(jī)構(gòu)精簡后優(yōu)化職能的重要方法和參考標(biāo)尺。我們應(yīng)該像重視審判業(yè)務(wù)規(guī)律一樣重視法院管理規(guī)律，真正從根本上提高法院管理服務(wù)保障公正司法的水平。