彭青云

(江南大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 無錫 214122)

一、 引 言

隨著老齡化速度的加劇，老齡人口日益增多，2018年底中國老年人口2.5億，占總?cè)丝诘?7.9%，中國已經(jīng)進入深度老齡化社會，到2030年左右，中國將成為超級老齡化社會，人口老齡化形勢嚴峻。同時，家庭結(jié)構(gòu)不斷向小型化、少子化發(fā)展，家庭養(yǎng)老功能式微，面對快速涌現(xiàn)的眾多老年人及其日益多樣化的需求，面對特殊老年群體如社區(qū)失能、失智、失獨及貧困老年群體的大規(guī)模增加，傳統(tǒng)的、單一的以家庭為主導(dǎo)的養(yǎng)老服務(wù)模式日益捉襟見肘，多元主體并存的養(yǎng)老服務(wù)供給模式開始顯現(xiàn)，在城市社區(qū)居家養(yǎng)老實踐中不斷發(fā)展壯大，逐漸形成了“以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、以社區(qū)服務(wù)為依托、以機構(gòu)養(yǎng)老為補充”的“三位一體”養(yǎng)老服務(wù)模式。其中，社區(qū)日間照料和養(yǎng)老驛站是社區(qū)居家養(yǎng)老的主要表現(xiàn)形式，是介于居家養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老之間的過渡形態(tài)，其托養(yǎng)服務(wù)承擔(dān)了一部分機構(gòu)養(yǎng)老的職能，其生活照料和照護服務(wù)是家庭養(yǎng)老功能的延伸。社區(qū)居家養(yǎng)老是“居家養(yǎng)老+社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)”的一種養(yǎng)老模式，其核心是社會化的養(yǎng)老服務(wù)供給體系，是政府、社會和家庭等多元主體功能補充互濟的現(xiàn)代工業(yè)社會養(yǎng)老支持體系，以養(yǎng)老服務(wù)供給主體的多元化、層次化為主要特征，其主體不僅包括政府，還包括社會(社會組織、社區(qū)力量、市場)、家庭以及個人[1]。

在多元化的養(yǎng)老服務(wù)供給主體中，國家越來越強調(diào)社會力量在養(yǎng)老服務(wù)中的作用[2]。2000年，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強老齡工作的決定》指出“家庭養(yǎng)老與社會養(yǎng)老相結(jié)合，建立和完善老年社會服務(wù)體系”，自此養(yǎng)老服務(wù)業(yè)開啟了社會化的進程。2006年，全國老齡委辦等十部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》，首次提出了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的概念，表明了養(yǎng)老服務(wù)從社會服務(wù)業(yè)向現(xiàn)代服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)向，開啟了養(yǎng)老服務(wù)市場化的進程。2013年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，進一步完善了居家養(yǎng)老服務(wù)體系的提法，明確了養(yǎng)老服務(wù)體系中既要堅持以政府為主導(dǎo)，也要發(fā)揮社會力量等多元主體的作用。2016，年國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》，意見指出，到2020年將全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場，養(yǎng)老資源向居家社區(qū)服務(wù)傾斜。2017年，民政部等部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快推進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)放管服改革的通知》，進一步調(diào)動社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的積極性。2018年，國務(wù)院取消養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立許可，進一步放開養(yǎng)老服務(wù)市場，激發(fā)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)創(chuàng)新活力。

2016年5月27日，習(xí)近平總書記在中共中央政治局第三十二次集體學(xué)習(xí)時指出，推動老齡事業(yè)的發(fā)展必須堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會參與、全民行動，表明社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)是一種黨委、政府、社會和全民行動的一種多元治理模式[3]。雖然中國越來越重視發(fā)揮社會力量和市場力量在養(yǎng)老服務(wù)供給中的作用[4]，實踐中多元主體中的“社會力量”或“社會參與”的提法具體非常模糊，對于其“社會”外延和內(nèi)涵的理解爭議較大，“社會”是除“家庭”以外的所有非正式支持力量的統(tǒng)稱嗎？養(yǎng)老服務(wù)主體在剝離了家庭和政府的主體責(zé)任之后，單一強調(diào)發(fā)展社會力量、擴大社會參與、放開養(yǎng)老服務(wù)市場會不會導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)的責(zé)任主體落空？社會主體會不會成為家庭和政府之外作為第三方的空殼主體？家庭、社會(市場)與政府等多元主體之間的職責(zé)如何分擔(dān)？在合理匹配養(yǎng)老服務(wù)的需求與供給上如何發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用？這些都是本文將要探討和回答的問題。

二、 多元福利主體的內(nèi)涵及發(fā)展

多元主體也稱為多元福利主體，Rose和Shiratori認為，一個社會的整體福利是由國家、市場和社會共同提供，這三個方面被稱為福利三角[4]。此后，Johnson在福利三角構(gòu)架中加入了志愿部門，認為社會中自助、互助組織、非營利機構(gòu)等也在提供福利，由此形成了福利多元主義的基本分析框架[5]。Wolfenden在《志愿組織的未來》一文中將志愿組織也看作社會福利的提供者之一，主張社會福利供給多元化[6]。隨著社會形態(tài)的不斷演進發(fā)展，西方福利主體中社會的內(nèi)涵越來越豐富，而社區(qū)也日益成為福利供給主體的一方，成為社會力量的主要表現(xiàn)形式之一[7]。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是公共服務(wù)的一個重要方面，其多元化主體分擔(dān)是多元福利主體在社區(qū)層面的表現(xiàn)，即福利的供給來源于多個組織部門[8]，不僅來源于國家政府部門，也來源于市場的供應(yīng)，更來源于其他社會組織(非營利組織)的參與[9-11]。福利供給主體的構(gòu)成有“二分法”“三分法”和“四分法”之說[10,12]，初始福利多元主義僅有公共部門和私人部門(第三部門)之分[13]，后續(xù)不斷演化為“政府——社會”兩翼，將社會支持、市場的力量以及家庭的作用歸為非正式的社會供給主體，而政府則是養(yǎng)老服務(wù)的正式供給主體[14]，羅斯(1986年)認為福利的三角由“國家——市場——家庭”三方構(gòu)成[15]，后來吉爾伯特[16]等學(xué)者認識到社會部門和非盈利組織也是福利供給的重要來源，福利供給主體由“政府——社會——市場”三個角色共同承擔(dān)，“福利三角”理論逐步形成。閆金山(2018年)認為家庭是多元老人照料體系的核心[17]，理應(yīng)與社會主體相區(qū)別開來，以此便構(gòu)成了福利供給的四角，即“政府——社會——市場——家庭”，四主體模式構(gòu)成本文多元主體分析的基礎(chǔ)框架。

在居家養(yǎng)老服務(wù)的實踐摸索中，世界各國都非常重視多元供給主體的培育和發(fā)展，注重多元主體(政府、社會、市場及家庭)職責(zé)之間的協(xié)調(diào)與分擔(dān)[18]。日本的養(yǎng)老服務(wù)供給主體有：政府主辦的、民辦的以及政府和民間合資辦的三類組織，而且在日本，社區(qū)是服務(wù)供給主體，社會組織由社區(qū)培育，志愿者在社區(qū)提供服務(wù)，社區(qū)能夠?qū)⒗先说那闆r及時反饋到相應(yīng)部門，且根據(jù)情況采取相應(yīng)解決措施。美國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)主體也以大量社會民眾的積極參與為特色，美國的社區(qū)老年服務(wù)志愿者數(shù)量眾多，來源面廣，組織形式多樣，活動內(nèi)容豐富，美國老年人的家庭成員也承擔(dān)社區(qū)老年照護服務(wù)的供給[19]。日美的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)實踐充分展現(xiàn)了福利多元主義的理論視角，除廣泛發(fā)動社會組織、民間組織積極參與到社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中來，還強調(diào)老年人之間、社區(qū)居民之間的互助和資源共享，這種社會化的養(yǎng)老方式不僅提升了養(yǎng)老服務(wù)水平、擴大了養(yǎng)老服務(wù)覆蓋面，還充分發(fā)揮了家庭成員在社區(qū)照護的作用，創(chuàng)造了較高的服務(wù)效率，產(chǎn)生了較大的資源優(yōu)勢，分散了政府的養(yǎng)老職責(zé)。

福利多元主義是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)多元化的理論基礎(chǔ)[20]，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)社會化是社會福利社會化的重要表現(xiàn)之一。目前國內(nèi)關(guān)于居家養(yǎng)老服務(wù)及其體系研究的文獻豐富，既有文獻已經(jīng)認識到了構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)的多元主體責(zé)任共擔(dān)的必要性和重要性[21-24]，也強調(diào)了在福利多元主義的指導(dǎo)下構(gòu)建一個政府主導(dǎo)、社會參與、市場運作的、多中心的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給路徑[25-27]，更有學(xué)者意識到供需匹配是構(gòu)建社會化養(yǎng)老服務(wù)體系的關(guān)鍵[28-29]，在發(fā)揮政府的主導(dǎo)功能以及培育和促進非營利性社會組織的能力發(fā)展上普遍達成共識[30]。但既有文獻對多元主體功能定位的方向并不明晰，對多元主體——政府、社會、市場和家庭之間關(guān)系的界限認識模糊，已有的論述多是籠統(tǒng)的描述和實踐經(jīng)驗的表象總結(jié)，沒有構(gòu)建一個明晰、可供實踐參考的成熟路徑。因此，要充分發(fā)揮多元主體的積極作用，刺激社會活力，開放養(yǎng)老服務(wù)市場，調(diào)動各方主體的自主性和積極性，就必須辨析多元主體之間的功能沖突之所在，精確區(qū)分各主體之間的服務(wù)權(quán)限和職責(zé)范圍，明確多元主體之間的功能定位，明確社會組織、社會屬性的具體表現(xiàn)，進一步理順各個主體之間關(guān)系。

三、 社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)多元主體功能沖突的現(xiàn)狀分析

福利多元主義認為社會福利的來源既不能完全依賴政府，也不能完全依賴市場，而是由政府進行福利的整體規(guī)劃、設(shè)計，讓家庭、非營利組織、志愿者機構(gòu)以及私人營利部門來共同分擔(dān)福利供給的任務(wù)[31-33]，主體之間的福利分擔(dān)機制才是養(yǎng)老服務(wù)多元主體良性互動的前提和基礎(chǔ)。但目前，中國社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)市場上，四主體之間的功能協(xié)調(diào)還存在諸多重疊和沖突，具體表現(xiàn)為以下四個方面：

(一) 政府主導(dǎo)功能錯位，限制了社會和市場力量的生存空間

政府的扶持和資助是養(yǎng)老服務(wù)準公共產(chǎn)品公益性的主要體現(xiàn)，政府購買服務(wù)的初衷是在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場競爭機制，通過吸引社會力量參與公共服務(wù)，來打破公共服務(wù)領(lǐng)域的壟斷，政府在公共服務(wù)供給環(huán)節(jié)中主要承擔(dān)主導(dǎo)和引導(dǎo)功能，促進公共服務(wù)業(yè)的良性發(fā)展。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)也屬于公共服務(wù)業(yè)的范疇，養(yǎng)老服務(wù)社會化實際推行過程中，在養(yǎng)老服務(wù)生產(chǎn)和供給的各個環(huán)節(jié)，政府主導(dǎo)和引導(dǎo)功能并未良性發(fā)揮，相反，卻錯位和越位嚴重。

政府主導(dǎo)功能強勢，有越位包辦之嫌。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)運營實踐中，街道政府在某種程度上成了包辦社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的“衣食父母”，主辦、主導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)項目設(shè)置、服務(wù)供給的全過程，從前期養(yǎng)老服務(wù)資金的發(fā)放權(quán)和養(yǎng)老設(shè)施設(shè)備的審批權(quán)，到中期養(yǎng)老服務(wù)項目的設(shè)置和評估，政府力推的養(yǎng)老服務(wù)多是送餐、陪聊、暫托等可替代性比較強的服務(wù)，導(dǎo)致各社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)提供的服務(wù)同類、同質(zhì)性強，很難滿足老年人多樣化、多層次的需求，后期服務(wù)的需求調(diào)查和評估也是政府推動或主導(dǎo)的結(jié)果，難以反映老年人的差異化、多元化需求。

政府與社會主體(養(yǎng)老機構(gòu)運營商等)關(guān)系錯位，運營商產(chǎn)生嚴重依賴心理。政府與運營商之間的管理與被管理關(guān)系一直沒有徹底轉(zhuǎn)變，直接的行政管制導(dǎo)致社會組織和運營商對政府投入的資金和設(shè)備嚴重依賴，社會主體形成了“等、靠、要”的思維，社會主體的獨立運營和可持續(xù)生存的能力弱，一旦政府扶持(資金和政策)撤走，一些投入大、需要長期發(fā)展的養(yǎng)老服務(wù)項目會立即擱置，項目可持續(xù)性差，社會運營商盈利空間非常狹小。以北京為例，在政策利好的背景下，各社會組織及市場主體紛紛入駐社區(qū)，各街道紛紛建立了照料中心和養(yǎng)老驛站，政府在引進運營商和社會組織、劃撥場地和項目評估上投入了大量人、財、物，但整齊劃一的嵌入式養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的設(shè)置效果并不理想，機構(gòu)可持續(xù)生存能力弱，有些項目后期擱置、廢棄，養(yǎng)老驛站的利用效率也不高。

(二) 社會組織發(fā)育不全，居家養(yǎng)老服務(wù)的公益性欠缺

社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中社會力量有社會組織、社會志愿者(社區(qū)居民、轄區(qū)企業(yè)員工、高校學(xué)生、社會人士等)和社區(qū)居委會，社會力量主要由志愿者等民間力量構(gòu)成，其自發(fā)形成的社會組織在養(yǎng)老服務(wù)項目承接和運營中起著一定的作用。實踐中，一些社會組織(社工機構(gòu))和民間志愿力量在養(yǎng)老服務(wù)政策制訂和設(shè)計環(huán)節(jié)話語權(quán)微弱，在政策的狹縫中生存，既沒有資金來源，也沒有通過項目創(chuàng)收、獲取利潤的能力。尤其是承接居家養(yǎng)老服務(wù)的社會組織(第三方機構(gòu))實際的社會性、親民性不足，橋梁作用難以發(fā)揮。社會組織(社會機構(gòu))社會性不足的原因在于：

一方面，社區(qū)外來的志愿者力量由于嵌入性、外生性，不太可能發(fā)展成為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的主導(dǎo)力量。目前承辦社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)的社會組織多是社區(qū)外來的社工組織和機構(gòu)，如社區(qū)轄區(qū)內(nèi)單位員工、高校學(xué)生志愿者、NGO組織等外來公益志愿組織，其在社區(qū)開展了各項志愿服務(wù)活動，諸如法律咨詢、健康知識講座、上門探訪、文藝表演活動以及需求調(diào)查，這些公益服務(wù)還停留在獻愛心、做奉獻階段，都是些淺層次、低頻率、流于形式的活動，很少長期堅持、做成品牌，難以形成長效機制，難以提供實質(zhì)性的高質(zhì)量養(yǎng)老服務(wù)。

另一方面，社區(qū)居民自發(fā)形成的內(nèi)生性社會志愿者力量有天然的地緣優(yōu)勢，但沒有引導(dǎo)到養(yǎng)老服務(wù)生產(chǎn)和供給環(huán)節(jié)中來。例如北京市朝陽區(qū)三里屯街道東三里社區(qū)“陽光理發(fā)隊”，在社區(qū)居委會引導(dǎo)下社區(qū)居民自發(fā)組織起來，形成了社區(qū)理發(fā)隊志愿組織，其常年定時、定點開展老年理發(fā)和上門理發(fā)服務(wù)的互助活動取得了良好效果，贏得了社區(qū)居民的高度認可，其負責(zé)人和帶頭人都是社區(qū)居民，居民對其信任度高，這一股內(nèi)生的社區(qū)力量沒有引起政府的重視，未能將其引導(dǎo)到社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給體系中來，未讓其承辦經(jīng)營社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)，開展日間照料服務(wù)。

(三) 養(yǎng)老服務(wù)市場的資本逐利性過分凸顯，資源配置功能失靈

社會組織和運營商等兼具市場的屬性，市場主體在養(yǎng)老服務(wù)的生產(chǎn)、定價、銷售等環(huán)節(jié)中的營利行為是其市場性的主要體現(xiàn)。養(yǎng)老服務(wù)市場上資本的逐利性和養(yǎng)老服務(wù)的公益性是兩個不可調(diào)和的矛盾，如何在不違背養(yǎng)老服務(wù)準公共產(chǎn)品屬性的基礎(chǔ)上，即確保養(yǎng)老服務(wù)福利性質(zhì)的前提下，發(fā)揮市場在養(yǎng)老服務(wù)資源配置中的基礎(chǔ)性作用，是目前養(yǎng)老服務(wù)市場供給主體功能協(xié)調(diào)需要突破的難題。

從養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容上看，市場功能的充分發(fā)揮建立在養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品或項目分類定級的基礎(chǔ)上。市場化是社會福利由“補缺型”向“普惠型”發(fā)展必由之路，政府沒有能力也沒有義務(wù)滿足全體老年人的全部需求，但要確保養(yǎng)老服務(wù)的福利性，政府就必須承擔(dān)所有老年人物質(zhì)層面的基本生活救濟服務(wù)，在此基礎(chǔ)上，一些更高層次的精神需求和專業(yè)需求(如康復(fù)護理、醫(yī)療保健、精神娛樂和情感關(guān)懷等)分離出來，由市場主體來承擔(dān)，適當(dāng)盈利以突顯其專業(yè)性，提高服務(wù)的技術(shù)含量，讓這些服務(wù)脫離普惠型公共產(chǎn)品的屬性，成為私人物品的范疇，在市場上自由進行交易，讓老年人自由選擇購買。

從養(yǎng)老服務(wù)供給主體看，市場在資源配置中調(diào)節(jié)作用的發(fā)揮前提是充分競爭市場的存在。而完全競爭市場，是依托養(yǎng)老服務(wù)市場的充分發(fā)育和養(yǎng)老服務(wù)市場上多元主體的共同參，必須培育眾多生命力旺盛的市場主體參與到養(yǎng)老服務(wù)市場中來，才能確保養(yǎng)老服務(wù)市場的活力，確保養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容的多樣性和層次性。但是，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)實踐中的微利性質(zhì)，一些商業(yè)性的運營商單純從盈利的模式去運營養(yǎng)老驛站，實現(xiàn)盈利的期待非常渺茫。因此，運營機構(gòu)在進駐社區(qū)、獲取居民認可之前，需要有強大的財力、資金的投入和支持，才能獲得可持續(xù)發(fā)展，實踐也表明一些財力雄厚的國企和大型企業(yè)承辦的養(yǎng)老機構(gòu)市場適應(yīng)能力更強。

(四) 家庭養(yǎng)老觀念落后，對養(yǎng)老服務(wù)信任度和利用率不高

作為養(yǎng)老服務(wù)服務(wù)體系核心和最終落腳點的家庭存在以下兩個方面的問題：

一方面，家庭對社會化養(yǎng)老服務(wù)的接受度和認可度不高。其原因是多方面的：首先，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展不成熟，市場服務(wù)與家庭需求對接不暢，居民想要獲取的服務(wù)，如醫(yī)療康復(fù)服務(wù)，專業(yè)性強、成本高，社區(qū)機構(gòu)運營商沒有能力提供。其次，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的設(shè)計、規(guī)劃和生產(chǎn)過程中缺少家庭和老年人個體的參與，主體之間信息溝通不暢，家庭沒有成為社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給中的重要一環(huán)。再次，單個家庭很難發(fā)動和利用社會力量，以家庭為單位的老年人之間、鄰里之間的互助和幫扶難以形成長效機制，分散的社會、家庭力量很難集中和維持。

另一方面，老年人及其家庭的消費觀念保守。傳統(tǒng)觀念上的不愿花錢、舍不得花錢現(xiàn)象非常普遍。城市老年人退休后收入來源主要依靠退休工資，其他福利和額外收入微薄，加上物價指數(shù)不斷攀升，舍不得花錢是絕大多數(shù)老年人的共同心理特征，僅靠市場的調(diào)節(jié)，很難培養(yǎng)老年人主動消費養(yǎng)老服務(wù)的意識。以北京地區(qū)為例，在居家養(yǎng)老服務(wù)津貼制度的配套之下，一定程度上推動了養(yǎng)老服務(wù)的消費和使用，但是一旦服務(wù)津貼用完，老年人立馬停止消費或減少消費頻率，導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)項目的后續(xù)運營難以為繼。

四、 社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)多元主體協(xié)同分擔(dān)路徑

針對以上社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)主體之間的功能沖突，在老齡化形勢日益嚴峻的形勢下，優(yōu)化社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)主體的職能，合理化各主體之間的功能銜接和搭配，根據(jù)主體的性質(zhì)科學(xué)設(shè)計社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)項目，從政府放權(quán)、發(fā)揮社會組織專長、堅持市場資源配置的基礎(chǔ)作用、幫助老年人樹立自主消費意識四個方面構(gòu)建多主體協(xié)同分擔(dān)的居家養(yǎng)老服務(wù)路徑。

(一) 完善政府主導(dǎo)功能，在養(yǎng)老服務(wù)市場中做到放權(quán)不越位

完善政府主導(dǎo)功能，是養(yǎng)老服務(wù)業(yè)良性發(fā)展的必然要求。居家社區(qū)養(yǎng)老僅靠政府一方難以勝任，政府要厘清自己的職責(zé)，扮演好服務(wù)者的角色，維持好養(yǎng)老服務(wù)市場的秩序，確保好養(yǎng)老服務(wù)的公益性和福利性方向。

首先，扮演好規(guī)劃者、購買者和監(jiān)督者的角色。由傳統(tǒng)型的養(yǎng)老服務(wù)生產(chǎn)者向現(xiàn)代型養(yǎng)老服務(wù)的供應(yīng)者轉(zhuǎn)變，由大包大攬的全能型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。在服務(wù)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，要注重發(fā)揮運營商和運營機構(gòu)的積極作用，要尊重老年人個性化的多樣需求，不僅提供日間照料和寄托服務(wù)，還應(yīng)做好醫(yī)養(yǎng)結(jié)合工作，為老年人提供康復(fù)護理、上門體檢、門診以及送藥和指導(dǎo)用藥等服務(wù)。在具體運營環(huán)節(jié)，要舍得放手，勇于放手，避免干預(yù)過多而限制了社會組織和運營商的發(fā)展空間，尤其是在養(yǎng)老驛站的日常運營和養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容的設(shè)置上，不能檢查得太過頻繁，控制得過于嚴格，要允許養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新舉措的合理施展空間，以促進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的長期發(fā)展。

其次，做好頂層設(shè)計，制定和完善養(yǎng)老政策法規(guī)。用政策和法規(guī)引導(dǎo)運營商的有序運營和良性發(fā)展。在政策法規(guī)規(guī)定范圍內(nèi)對資金使用渠道、服務(wù)方式和服務(wù)效果進行監(jiān)督檢查，對遵守政策法規(guī)的模范機構(gòu)和運營商予以表彰和鼓勵，形成示范效應(yīng)。做好養(yǎng)老服務(wù)項目進展、資金使用、最終成效的評估工作。并根據(jù)項目進展和評估結(jié)果，安排一下階段的撥款和決定是否進一步提供扶持資金。政府還要加強養(yǎng)老機構(gòu)的公益性引導(dǎo)，抑制其過分的逐利性，確?；攫B(yǎng)老服務(wù)業(yè)的福利性，確保改善養(yǎng)老服務(wù)項目的質(zhì)量，讓老人用得起、放心用。

(二) 發(fā)揮社會組織的專業(yè)特長，提升社會化養(yǎng)老服務(wù)的品質(zhì)內(nèi)涵

社會組織不僅要聘用專業(yè)社會工作者，還要加強對社會工作者的培訓(xùn)，提升社工的專業(yè)技能和工作技巧。社工和社會組織充分利用老年人自身擁有的非正式資源來為老年人服務(wù)，激發(fā)老年人的潛能，恢復(fù)因年老而受損的功能。充分尊重老年人在社區(qū)活動中獨立性、自主性，尊重其選擇權(quán)和參與權(quán)，定期評估和預(yù)測老年人的基本需求和潛在需求，檢查身體狀況，預(yù)防失能風(fēng)險。從動態(tài)視角關(guān)注養(yǎng)老服務(wù)的供給過程，比較分析服務(wù)前、服務(wù)中和服務(wù)后服務(wù)對象的不同心理狀態(tài)，根據(jù)服務(wù)對象不同心理狀態(tài)提供和改善相應(yīng)服務(wù)。

社會組織還應(yīng)致力于提高老年人利用社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的積極性，增強老年人利用社區(qū)服務(wù)的意識，要確保失能老年人殘余功能得到充分發(fā)揮。社會組織要根據(jù)老年人群體特征開發(fā)養(yǎng)老服務(wù)項目，開發(fā)和設(shè)計符合高齡、輕度失能老年人的活動項目，充分調(diào)動老年人的活動積極性。社區(qū)照顧方面也要擴大覆蓋面，不僅要為失能殘疾、經(jīng)濟困難等陷入困境的老人提供服務(wù)，也要為看似正常但潛伏有孤獨癥、家庭矛盾的老年人提供心理服務(wù)，為失能老人提供康復(fù)護理服務(wù)，為失獨老人提供心理支持和咨詢服務(wù)，提升社區(qū)照顧的服務(wù)層級和服務(wù)品質(zhì)內(nèi)涵。

社會組織要在四元主體中充當(dāng)中介和橋梁作用。要當(dāng)好協(xié)調(diào)人和中間人的角色，協(xié)調(diào)、聯(lián)絡(luò)好政府、社區(qū)和老年人家庭，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢為社區(qū)養(yǎng)老驛站和照料中心提供專業(yè)指導(dǎo)，組織中心或驛站的社會工作者開展專業(yè)的個案、小組以及心理輔導(dǎo)工作，完善社工的招聘、管理和考核流程，處理好社工與老年人及家屬之間的矛盾糾紛，及時向社區(qū)及街道政府反饋老年人的需求動態(tài)。社工督導(dǎo)團隊要做好養(yǎng)老服務(wù)社會組織的孵化工作，帶動和發(fā)展更多具有專業(yè)技能的社會組織加入社區(qū)工作中來，運用更加專業(yè)的社會工作方法，在實踐中充分貫徹“助人自助”的社會工作理念，以解決社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求缺口大、供需不匹配等問題。

(三) 堅持市場在服務(wù)配置中的基礎(chǔ)性作用，提高居家養(yǎng)老服務(wù)供給效率

市場對養(yǎng)老服務(wù)資源基礎(chǔ)性配置作用的發(fā)揮，是建立在對老年人需求分類分級基礎(chǔ)上的。對老年人分類的依據(jù)有以下三類：首先是身體狀況：對于身體健康的老年人提供文化娛樂、教育培訓(xùn)活動，鼓勵他們積極參與社區(qū)活動，擔(dān)任社區(qū)志愿者。對于身體輕微失能的老年人提供康復(fù)、護理和治療服務(wù)，鼓勵參與一定級別不需要太多體能的文化娛樂活動，發(fā)展殘余的身體功能。對于完全失能、嚴重失能難以自理的老年人提供日托、康復(fù)、護理、助潔、助浴等服務(wù)。其次根據(jù)經(jīng)濟狀況、收入水平和消費能力：對無收入、低保戶、經(jīng)濟困難戶主要提供低保、救助服務(wù)，滿足基本的日常生活需求；對于經(jīng)濟狀況較好、生活標(biāo)準要求高的老人提供高端的訂制服務(wù)，滿足其個性化的精神文化需求，如文化娛樂消費和旅游出行消費的需求，在確保此類服務(wù)項目高品質(zhì)的前提下，相應(yīng)收取一定費用，維持運營商的盈利能力，讓社會組織有一定的經(jīng)費來源。針對有特殊需求的老年人，除日常生活照料如送餐、家訪、日托等常規(guī)性服務(wù)之外，還應(yīng)提供醫(yī)療康復(fù)、陪聊服務(wù)和精神關(guān)懷服務(wù)，這些在服務(wù)可以爭取政府的購買和支持的前提下，可以微利、薄利創(chuàng)收。最后是按居住方式，分別為獨居、空巢以及與子女同住的老人，結(jié)合身體健康狀況分別提供服務(wù)，為空巢、獨居但身體健康的老人提供陪聊和精神慰藉服務(wù)，提供緊急救援服務(wù)，為空巢、獨居且失能的老年人還要提供生活照料、康復(fù)護理醫(yī)療服務(wù)。

作為一種準公共產(chǎn)品，養(yǎng)老服務(wù)的供給是公共部門意志的反映，自上而下的行政行為約束了市場的靈活性，老年人的個體特殊性需求難以表達和被滿足。對老年人群體的分級分類，有利于社會企業(yè)針對不同類型的老年精準提供服務(wù)，市場巧妙地克服了政策的僵化和滯后性，可以及時、精準地收集養(yǎng)老服務(wù)市場上的動態(tài)變化，及時反映老年人的真實需求，確保了居家養(yǎng)老服務(wù)資源配置的效率。

(四) 科學(xué)設(shè)計養(yǎng)老服務(wù)津貼，幫助老年人及其家庭培育主動消費意識

多元化養(yǎng)老主體責(zé)任分擔(dān)、服務(wù)分攤的機制，有利于減輕家庭養(yǎng)老負擔(dān)、緩解子女后顧之憂，老年人家庭應(yīng)是養(yǎng)老服務(wù)最終受益者，也是分擔(dān)機制最終落實的環(huán)節(jié)。由于傳統(tǒng)文化的制約，老年人及其家庭消費觀念保守，對社會上的養(yǎng)老服務(wù)供應(yīng)商和服務(wù)商的信任度低，老年人不敢消費、不愿消費的情況非常普遍，如何改變這種現(xiàn)狀、提高老年人及其家庭的消費主動性，培育和擴大養(yǎng)老服務(wù)市場是研究的目的所在，也是養(yǎng)老服務(wù)項目可持續(xù)發(fā)展的源泉。

老年人及其家庭也是養(yǎng)老服務(wù)環(huán)節(jié)中的重要一環(huán)，供給的養(yǎng)老服務(wù)能否被利用，服務(wù)標(biāo)準能否落到實處，能否真正地緩解家庭養(yǎng)老的壓力，分擔(dān)養(yǎng)老的職責(zé)，還在于家庭是否認可、接受和使用市場上的養(yǎng)老服務(wù)。因此，根據(jù)老年人實際情況和社區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平，科學(xué)設(shè)計養(yǎng)老服務(wù)津貼非常關(guān)鍵，在養(yǎng)老服務(wù)津貼的使用方式上加強規(guī)劃，以服務(wù)津貼的設(shè)計來推動老年人的主動消費意識。譬如政府購買支出占某項服務(wù)實際價格的60%～70%，老年人及家庭支付部分占30%～40%。如用餐服務(wù)中一份中餐的費用是15元，養(yǎng)老服務(wù)券每餐可以抵10元，老人每餐自付5元，使老年自付的消費支出在老年人可接受的范圍之內(nèi)。此外，在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)項目設(shè)計、規(guī)劃、實施、評估和監(jiān)督過程，要提高老年人及其家庭成員的參與度，要及時跟蹤和反饋老年人及家庭的服務(wù)需求。養(yǎng)老服務(wù)市場發(fā)展初期，以少付費或零付費的形式培養(yǎng)老年人的消費習(xí)慣，當(dāng)老年人及其家人認可了養(yǎng)老服務(wù)的品質(zhì)或某項服務(wù)成為老年人生活中不可或缺性的需求的時候，經(jīng)費支持可以適當(dāng)減少，或者收取適當(dāng)?shù)馁M用，以培育市場自我再生產(chǎn)的能力。

總之，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)要在定位準公益性質(zhì)的前提下討論，其目的在于充分利用多元主體的資源優(yōu)勢，理順多元主體之間的相互關(guān)系。從資源優(yōu)勢看，政府有強大的福利資源再分配的權(quán)力，養(yǎng)老兜底服務(wù)(基本養(yǎng)老服務(wù))必須由政府承擔(dān)，社會組織具有專業(yè)優(yōu)勢和社會親民屬性，能夠提供更加貼近廣大老年人的迫切需求和更人性化的服務(wù)，市場主體靈活多變，能夠根據(jù)社會發(fā)展形勢和老年群體特征發(fā)展高端服務(wù)，家庭最貼近老年人的生活，能夠精準的反映和回饋老年人具體的、隨時變動的需求。從四主體相互關(guān)系看，政府應(yīng)該扮演好掌舵人的角色，剝離出非服務(wù)和監(jiān)督職能，從養(yǎng)老服務(wù)生產(chǎn)的角色中退出來，做好養(yǎng)老政策的頂層設(shè)計。社會、市場和家庭三主體之間是平等主體關(guān)系，三者之間根據(jù)自己的特色優(yōu)勢，不斷形成優(yōu)勢互補的合作分擔(dān)關(guān)系?？傊?，四主體之間的良性互動還有賴于良性發(fā)展的養(yǎng)老服務(wù)市場的培育和對老年人群體需求的精準定位，有賴于養(yǎng)老服務(wù)需求的分級分類管理和充分競爭養(yǎng)老服務(wù)市場的培育，從而構(gòu)建供需精準匹配的社會化居家養(yǎng)老服務(wù)體系。